（公共管理专业论文）非正式合作对基层税务机关征税能力的影响：一个初步的分析框架.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了舞寺捌力 f ：以标注帮致谢的地方外，不包含其他入或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名： 论文使用授权声明 弗本人完垒雾解赛巨大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送瘦论文韵复印瓣菇巍许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容r 可以采用影印i 缩印藏其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名： 导师签名： 日期： 中文摘要 ( 关键词：非正式合作征税能力分析框架中图分类号：f 8 1 ) 国家汲取财政能力是最重要的国家能力( 政府能力) 。财政汲取能力是国家 动员全社会资源的能力，是国家能力的核心。作为财政汲取能力重要方面的国家 征税能力受到很多因素的影响和制约。 税务机关是国家行政机关，是我国主要的税收执法机关。税务机关存在着3 个层级：中央级税务机关、省级( 市级) 税务机关、税务所，由于其分处于不同 的层级，从上往下，税收管理职能逐渐减小，税收征收职能逐渐增大。因此，政 府汲取能力的大小，在很大程度上是看基层汲取能力的大小。 基层税务机关的征税能力除了受到自身人员素质、硬件设备、办公条件等诸 多因素的影响外，在日常的税收执法过程中，还会受到来自于地方政府的影响。 这种影响以非正式合作的形式出现，对基层税务机关的征税能力既带来了正面的 影响也带来了负面的影响。地方政府与基层税务机关的非正式合作源自于双方共 同的需求。税务机关为了完成税收计划任务、优化办税环境、充实人力物力财力、 促进行政执法、扩大税法宣传以及个人利益的需要，愿意与当地地方政府进行合 作。地方政府为了体现本届政府的政绩、为了增加地方财政收入、提高基层政府 办事效率和服务形象以及个人利益的需要，也希望与基层税务机关建立行政管理 关系之外的合作关系。 基层税务机关的征税能力应该表现为征收能力、管理能力、依法治税能力和 税收服务能力。地方政府与基层税务机关的非正式合作，对于税收指标任务的完 成，对于地方财政收入的完成起了推进作用，有着积极的意义。同时，非正式合 作也对基层税务机关的征税能力产生了负面影响，对征税机关的执法独立性带来 干扰，使征税机关对地方政府产生依赖性，从而忽视了对自身变革的思考，对征 税规范性带来影响，也对政府的廉政建设产生影响。从另一个角度讲，这种合作 也反映了我国在税收征管体系的制度安排、管理框架的构建以及法律法规的制定 存在某种缺陷，这种“缺陷”存在影响了基层税务机关征税能力。 因此，我们要在不逾越“合作底线”和不超越现实国情的前提下，去研究如 何规范地方政府与基层税务机关的非正式合作，以弥补原有制度安排的缺陷，或 者进一步思考和研究如何由政府介入，去完善我们的制度。 a b s t r a c t ( t h ek e yw o r d s ：i n f o r m a lc o o p e r a t i o n 、t a xr e v e n u ea b i l i t y 、 a n a l y s i sf i r a m e f s l1 1 f 1 坞a b i l i t yo fd r a w i n gt ot a k ep u b l i cf i n a n c eo fac o u n t r yi st h em o s ti m p o r t a n t n a t i o na b i l i t y ( g o v e m m e ma b i l i t y ) ，a n di ti st h ea b i l i t yt h a tt h en a t i o nm o b i l i z et h e w h o l es o c i a lr e s o u r c e i st h ec o r eo ft h en a t i o na b i l i t y a sa ni m p o r t a n ta s p e c to ft h e a b i l i t yo fd r a w i n gt ot a k ep u b l i cf i n a n c eo fac o u n t r y ，t h ea b i l i t yo fc o l l e c t i n gt a xw i l l b ea f f e c t e da n dr e s t r i c t e db yal o to f f a c t o r n et a xo f 五c ei sa na d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o no fac o u n t r y a n di st h em a i n o r g a n i z a t i o ne n f o r c i n gt h et a xl a wo fo u rc o u n t r y t a xo f f i c ee x i s t e n c e3l a y e rc l a s s ： c e n t r a lc l a s st a xo 墒c e ，p r o v i n e ec l a s s ( c i t yc l a s s ) t a xo 伍c e ，t a xa d m i n i s t r a t i o n ， b e c a u s eo f i ti sp l a c e di nd i s s i m i l a r i t yo f l a y e rc l a s s ，f r o mt o pd o w n w a r d s ，t a xr e v e n u e m a n a g e m e n tw o r k i n gt a l e n ti sl e tu pg r a d u a l l y ，t a xr e v e n u ec o l l e c t i n gw o r k i n gt a l e n t i se n l a r g eg r a d u a l l y t h e r e f o r e ，t h es i z eo f t h ea b i l i t yo f t h eg o v e r n m e n td r a w i n g ，t o al a r g ee x t e n ti sa c c o r d i n gt ot h es i z eo f ab a s i cl e v e l t h et a xa b i l i t yo fb a s i cl e v e lt a xo f f i c c ss u r e l ys u b j e c t e dt oo n e s e l fp e r s o n n e l s c h a r a c t e r , h a r d w a r ee q u i p m e n t sa n dt r a n s a c t i n gc o n d i t i o ne t c t h ei n f l u e n c eo fm a n y f a c t o r ，i nt h ep r o c e s sd a i l yo ft h et a xo m c ee n f o r c et h el a w , i na d d i t i o n i tw i l lb e c o m ef r o mt h ei n f l u e n c eo fl o c a lg o v e r n m e n t t 1 1 i sk i n do fi n f l u e n c ei sa p p e a rw i t h t h ef o r l t lo fi n f o r i l l a lc o o p e r a t i o n ，i tc a u s ef r o n ts i d eo rn e g a t i v ei n f l u e n c e t ob a s i c l e v e lt a xo 佑c ea b i l i t yo fc o l l e c t i n gt a x 1 1 1 ei n f o r i l l a l c o o p e r a t i o no ft h el o c a lg o v e r n m e n ta n db a s i cl e v e lt a xo 仿c e o r i g i n a t eb o t hp a r t i e sc o m m o no fn e e d t a xo m c ef o rt h es a k eo fc o m p l e t i o nr e v e n u e f r o mt a xp l a nm i s s i o n ，e x c e l l e n tt u r nt od ot a xe n v i r o n m e n t ，e 耐c h m e n tm a n p o w e r m a t e r i a lr e s o u r c e sf i n a n c i a lp o w e t , t oh e l pt h ea d m i n i s t r a t i o nt oe n f o r c et h e 】a w , e x t e n s i o nt a xl a wp u b l i c i t ya n dp e r s o n a lb e n e f i t so fd e m a n d w o u l dl i k et ow i t ht h e r e g i o nt h el o c a lg o v e r n m e n tc a r r yo nc o o p e r a t i o n l o c a lg o v e r n m e l i tf o rt h es a k eo f c u r r e n ta c h i e v e m e n tg o v e m m e n t i n c r e a s et h ep u b l i cf i n a n c ei n c o m e ，e x a l t a t i o nb a s i c l e v e lt h eg o v e r n m e n th a n d l ea 腻r se 衔c i e n c yk i m o n od u t yi m a g ea n dp e r s o n a l b e n e f i t so fd e m a n d 。a l s oh o p et oe s t a b l i s h c o o p e r a t i v e r e l a t i o no u t s i d eo f a d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n tr e l a t i o nw i t ht h eb a s i cl e v e lt a xo f f i c e t h ea b i l i t yc o l l e c t i n gt a xo fb a s i c 】e v e 】t a xo f f i c es h o u l dp e r f o r m a n c ef o r c o l l e c t i n ga b i l i t y ，m a n a g e m e n ta b i l i t y ，c u r et a xa b i l i t ya n dt a xs e r v i c ea b i l i t yb yl a w t h ei n f o r i l l a l c o o p e r a t i o no fl o c a lg o v e r n m e n ta n db a s i c l e v e lt a xo f f i c e i th a s p r o p u l s i o nf u n c t i o n a n da g g r e s s i v eo fm e a n i n gt ot a xr e v e n u ec o m p l e t i o na n d p u b l i cf i n a n c ei n c o m eo fc o m p l e t i o n 1 nt h em e a n t i m e i n f o i t n a jc o o p e r a t i o na l s o c r e a t en e g a t i v ei n f l u e n c e , t oa b i l i t yo fb a s i cl e v e lt a xo f f i c eo fc o l l e c t i n gt a x i tb r i n g s i n t e r f e r e n c et o w a r d sc o l l e c t i n gt a x t h ee n f o r c et h el a wo fo r g a n i z a t i o ni n d e p e n d e n c e ， n e g l e c t e do n e s e l fh i so w nc h a n g eo ft h i n k i n g ，嘶n gi n f l u e n c et o w a r d sc o l l e c t i n gt a x 2 n o r m ，a l s oi n f l u e n c eg o v e r n m e n to fl o w p r i c eg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n i na n o t h e r w o r d s ，t h i sk i n do fc o o p e r a t i o na l s or e t i e c to u rc o u n t r ya d v e r t i s ef o rt u b es y s t e mi n t h er e v e n u ef r o mt a xo fs y s t e ma r r a n g e m e n t ，m a n a g e m e n tf r a m ea n dl a w so f e s t a b l i s h m e n te x i s t e n c eac e r t a i nb l e m i s h 。w h i c hi n f l u e n c et h ea b i l i t yo fb a s i cl e v e l t a x 0 伍c c t h e r e f o r e w ew a n tt on o tt oe x c e e d ”c o o p e r a t i o nb o t t o ml i n e ”a n dn o t t o s u r m o u n tr e a l i t ys t a t eo ft h en a t i o nt ，t og ot os t u d yh o wt on o r mt h ei n f o r m a l c o o p e r a t i o no f1 0 c a g o v e r n n l e n ta n db a s i cl e v e lt a xo 衢c e ，t om a k eu pt h eb l e m i s h t h a to r i g i n a l l yp o s s e s s e ds y s t e m sa r r a n g e m e n t ，p e r h a p st ot h i n ka n ds t u d yf l l r t h e r h o wt op e r f e c to u rs y s t e m sb yt h eg o v e r n m e n t 3 导论 1 、问题的提出与选题的意义 一般意义上的政府能力( 尤其是政府汲取资源的能力) 对于任何一个国家而 言都是非常重要的。国家汲取资源能力是最重要的国家能力，是实现其他各项国 家能力的基础1 。像中国这样的后发型现代化国家，政府汲取资源能力则更加成 为一个关键因素。 影响国家汲取财政能力的因素包括发展因素、制度因素以及政策因素。当国 家经济发展水平、经济结构、经济国际化程度一定时，财政体制是决定国家汲取 财政能力的最主要因素。2 5 0 年代以来，中国财政体制始终没有形成稳定的中央与地方财政关系，在 “集权分权”或者“收权放权”循环中反复变动。5 0 年代到6 0 年代末 ( 除大跃进外) 基本上属于高度集中类型，7 0 年代属于以集中为主、适度下放 财权的类型。1 9 8 0 年以后，实行“分灶吃饭”的财政大包干制引起的最重要变 化是国家汲取财政能力的迅速下降。3 提高国家汲取财政能力的基本途径，一是提高政府社会资源的能力，使相当 一部分社会资源通过现代税收或非税收手段转交为政府资源：二是提高中央政府 运用财力的能力，使相当一部分政府资源通过稳定的分税制转变为中央政府资 源。 1 9 9 4 年实行分税制改革，根据财权和事权相统一的原则，划分中央与地方 的财政收入，在制度上承认了地方政府具有财政自主权( 在计划经济体制下，地 方政府实际上是没有财权的) ，把中央和地方的经济关系纳入了制度化轨道。此 项改革的目的就是为了提高国家汲取财政的能力。 税务机关是国家行政机关，是我国主要的税收执法机关。在国家行政系统中， 国家税务总局属于国务院直属机构，在1 9 9 3 年组建的两套税务机构中，国税系 统实行从国家税务总局到县级国家税务局的垂直领导的管理体制，地税系统实行 省级地方税务局到县级地方税务局的垂直领导的管理体制，省级地方税务局属于 省级人民政府的一个职能部门。仅就作为税收执法主体来看，存在着3 个层级的 税务机关，即中央级税务机关、省级( 市级) 税务机关、税务所。由于其分处于 不同的层级，从上往下，税收管理职能逐渐减小，税收征收职能逐渐增大。因此， 中国国家能力报告，辽宁人民出版社1 9 9 3 年版，第3 页 中国国家能力报告第1 3 - 1 8 页。 中国国家能力报告，第3 9 - 4 0 页。 中国国家能力报告，第1 6 页。 4 钢钢钢钢鞍鞍鞍鞍胡胡胡胡光光光光绍绍绍绍王王王王 政府汲取能力的大小，在很大程度上是看基层汲取能力的大小。 改革开放以来，为适应经济和社会发展的实际需要，中央启动了非制度性的 地方分权改革，对地方实行普遍性的“放权让利”，扩大了地方政府在财政税收 领域的自主权。5 但是，由于中国的府际关系存在不少问题，中央政府过分集权 但却并不拥有足够的支配权力，地方政府在事实上分得了部分权力但却缺乏有效 的权力监督。也由于府际关系还存在着“讨价还价、相互攀比”、“上有政策，下 有对策”等问题，一些本该归属中央政府垄断行使的国家权力，在实际执行中却 遭到了地方政府的侵蚀和抵制。6 基层政府汲取能力还存在一系列的影响因素。 基层汲取税收能力的大小，不仅取决于税制体系本身的完善，从实际运作( 中国 政治实际) 的经验来看，征税部门与地方政府存在某些特别的关系模式。 中国学者对府际关系进行过许多研究，普遍认为：从狭义上来看，府际关系 仅指不同层级政府之间的垂直关系；从广义上来看，府际关系不仅包括中央政府 与地方政府之间、上下级政府之间的纵向关系网络，而且包括互不隶属的地方政 府之间的横向关系网络，以及政府内部不同权力机关之间的分工关系网络。7 很 显然，学者们对中央政府下属职能部门与地方政府之间的关系研究还是一个空 白。 由于基层税务机关的职能地位以及税收执法中“自由裁量权”的存在，又由 于双方共同的利益目标，使得地方政府与基层税务机关产生了一种合作依存关 系。这种合作既是搏弈的结果又是利益使然，互为需要，各取所需。本文把这种 合作依存关系称为“非正式合作”。研究发现，非正式合作对于基层税务机关的 征税能力有着重要的作用。全国税务系统分国家税务局系统和地方税务局系统。 从上海来看，国地税系统采用“两块牌子，一套班子”的做法，基层税务机关兼 有国地税职能，有3 个层级组成：市税务局( 包括国税和地税) 、区税务分局和 税务所。由于上海的特殊情况，基层税务机关和地方政府的关系就变得尤为密切。 本文通篇所述的基层税务机关指的是税务所，本文所说的与基层税务机关有着密 切联系的地方政府则是指镇、街道政府和政府派出机构。 作者从事基层税务工作多年，主要立足于税务机关的角度，想对基层税务机 关与地方政府的关系进行分析，从而对基层税务机关的实际征税能力作一粗浅研 究。 2 、已有研究文献综述 本文援引的案例主要取自于税收工作实践，所研究的基层税务机关与地方政 5 杨宏山：府际关系论，中国社会科学出版社2 0 0 5 年版，第2 8 4 2 8 7 页。 6 杨宏山：府际关系论，第2 8 4 2 8 7 页 7 杨宏山：府际关系论，第2 页。 5 府之间的非正式合作关系，在实际工作中是一个合作双方都避讳的话题，在目前 的学术界和理论界都还缺乏必要的研究。因此，关于这种非正式合作对于基层税 务机关征税能力的研究，缺乏必要的研究资料，基本上是一个空白。涉及到本文 所关注的问题，目前学术界也有了一些相关的研究。概括起来，这些研究主要涉 及到以下几个方面的问题： 首先，对于政府能力、财政汲取能力的研究。王绍光和胡鞍钢1 9 9 3 年在中 国国家能力报告一书中对“国家能力”的概念作了概括。8 他们认为，国家能 力( s t a t ec a p a c i t y ) 是指国家将自己意志( p r e f e r e n c e s ) 、目标( g o a l s ) 转化为现实的 能力。中央政府能力，不是泛指公共权威的能力。只有中央政府才能代表国家意 志，而其他公共权威以及地方政府是无法代表国家意志和国家利益的。 国家能力可以概括为以下四种能力：一是汲取能力( e x t r a c t i v ec a p a c i t y ) ，即 国家动员社会经济资源的能力，国家汲取财政能力( 简称国家财政能力) 集中体 现了国家汲取能力。二是调控能力( s t e e r i n gc a p a c i t y ) ，即国家指导社会经济发展 的能力。三是合法化能力( 1 e g i t i m a t i n gc a p a c i t y ) ，即国家运用政治符号在属民中制 造共识，进而巩固其统治地位的能力。四是强制能力( c o e r c i v ec a p a c i t y ) ，即国家 运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位。四种国家能力中，国家汲取 财政能力是最重要的国家能力，“财政汲取能力是国家动员吸取全社会资源的能 力，是国家能力的核心，是国家其他能力的基础。”9 其次，对于中国税收执法权以及政府行政行为对税收执法权的影响的研究。 古今中外，对于税权已有大量的研究。国家税务总局局长许善达在中国税权研 究1 0 一书中认为，由于分税制的财政管理体制已经确定，收入归属已经明确， 与其相应的税种“花落谁家”也已厘定，因此从理论上讲，税收执法权的划分应 当是简明、清晰的也是比较容易的，税收执法权的主体基本也是明确的。但是， 从实际来看，往往还存在一些不协调的地方，这种不协调，既有税收执法权划分 与实际享有之间存在的问题，也有税收执法权具体行使过程中产生的问题，还有 外来因素影响税收执法权的问题。这些影响包括税收立法不完善对税收执法权的 影响、分税制管理体制的缺陷对税收执法权的影响、政府行政行为对税收执法权 的影响、税务机关越权或者滥权以及不正当行使税收执法权的影响、执法主体资 格问题对税收执法权的影响、税收计划对税收执法权的影响。 再次，对府际关系的研究。对中国的中央与地方关系问题，一直是政治学界 关注的一个焦点问题，这方面的研究文献比较丰富，林尚立教授在国内政府间 关系中提出，改革以来中央与地方关系的一个变化逻辑是地方的扩展和中央的 王绍光、胡鞍钢：中国国家能力报告，辽宁人民出版社1 9 9 3 年版，第6 页 9 王绍光、胡鞍钢：中国国家能力报告，第9 页。 1 0 许菩达等：中国税权研究，中国税务出版社2 0 0 3 年版，第1 2 7 页 6 弱化，这影响到政府体系的效能和优化。中央与地方关系总体上说应该是一种相 互依存与相互合作的关系，达成这种关系途径是如何在双方的利益以及整体的利 益达成共识“。杨宏山博士在府际关系论中提出，不同的地方政府分别拥有 特定的资源优势，每个地方政府也都有自身的利益偏好和目标追求，并以本身拥 有资源的关键程度而与对手进行策略性互动，以寻求自身目标与利益的实现1 2 。 这种由于资源依赖和利益共享而达成的相互结合，使得地方政府间产生越来越深 刻的相互依赖性，并通过达成制度性的公共政策予以规范，从而形成了资源互惠 和利益共生的府际政策网络。上述学者的认识，对于我们理解和分析中国基层税 务机关与地方政府之间的合作与互动关系很有帮助。 3 、本文的基本假设和观点 本文通过介绍我国现行地方政府“块”管和我国税收征管的“条”管的现实 情况，使人了解镇街道地方政府及其派出机构与基层税务所之间的“非正式合作” 已成为相互问的现实需要。由于利益的驱使，使基层税务局的征管能力在短期内 锝到放大或缩小作为、少作为、不作为；征管尺度或松或紧，其“自由裁量 权”和其执法权成为“非正式合作“的“法律”基础。地方政府因政绩考核的需 要向基层税务所进行利益输送使“非正式合作”，成为“权”“利”交换的筹码。 说明，我国基层税务所的征税能力不仅受到税收法律、执法权限、税务机关人员 素质、管理水平、执法能力的制约，还受到基层税务所所在地方宏观环境、地方 政府支持帮助的影响，即受到“非正式合作”的影响。 4 、核心概念之界定 虽然我们暂时难以对“非正式合作”这个概念进行全面、精确的界定，但是 我们能够从我国的现实情况来描述这个概念的基本含义。我国镇级地方政府与地 方相关执法机关、执法部门( 例如公安、工商、税务等部门) 之间，除了法律上 确定的正式的行政隶属关系、部门单位工作关系之外，还存在法律没有规定或无 法规定的一些关系。这些关系的形成往往基于共同的工作需要或利益需要，地方 政府利用执法机关的执法权力和它们的“自由裁量权”，公安、工商、税务等部 门利用地方政府的各种资源要素( 如人员、办公经费、办公场所、工作用车等) ， 在我国“条”与“块”管理的行政管理框架下，所进行的“阳光的”或“非阳光” 的合作。 “非正式合作”的形式、表现和实质比较复杂。这种合作形式可以表现为地 方政府与执法机关的“公权”合作，也可以是个人与个人之间的“私权”合作。 林尚立：国内政府间关系，浙江人民出版社1 9 9 8 年版，第1 4 、3 1 3 页 2 杨宏山：府际关系论，中国社会科学出版社2 0 0 5 年版，第1 9 页 7 虽然法律没法对条的地方分支机构与块的政府的关系做出面面俱到的规定，但现 有的权力、职能和资源配置格局，使得双方都具有各自的比较优势。另一方面， 双方都有着较大的工作上的压力( 比如税务部门要完成税收指标，基层政府要实 现经济增长等) ，为缓解压力，双方利用各自的比较优势，通过我们所说的非正 式合作，来实现“共赢”。这种“共赢”格局既可以是工作上的“共赢”( 经常被 冠以公共利益的名义) ，也可以达到人际关系上的“共赢”( 对于很多人来说，利 用公共资源来获得个人人际关系上的改进，不会明示地进行，而是一种潜规则) 。 从实质上看，我们依然可以把这种“共赢”看作是一种“权”与“钱”交换或交 易的关系。 这种交易关系至今缺乏理论上的深入探究。这在相当程度上与双方以公共利 益的名义来进行合作密切相关。交易双方都会设法告诉别人，这么做对于国家的 税收增长、地方的经济发展、促进就业等是有积极意义的。表面上一些指标的完 成，遮蔽了人们对这一问题的认识。但我们不能不看到，这种“非正式合作”很 有可能孳生腐败。 因此，本文通过对这种可以被叫作“非正式合作”的现象的研究，分析其形 成的原因、发生、发展的过程，有益或有害的后果。如何杜绝和防止腐败的产生 等等，将其引进到公共管理的研究范畴之内，力图通过公共管理方面的制度安排 将其纳入到公共政策研究领域，并通过对这项公共政策的有效性进行案例以及制 度层面的分析，找到逐步规范直至最后取消利益输送、权利交换式的“非正式合 作”，同时，剖析了其难以有效根除的制度根源，并提出了关于制度变迁的设想， 试图通过制度安排的方式解决问题，从这个角度上讲，本文研究课题的现实意义 将超越其理论意义。 5 、本文的研究方法与途径 本文以基层税务机关与地方政府之间的非正式合作为视角，来分析研究其对 基层税务机关的征税能力的影响，文中采用了地方政府与基层税务机关如何进行 合作的一系列的具体案例以及一些历史变化数据来进行研究。考虑到中国的实际 情况，本文坚持以马克思主义的世界观和方法论为指导，坚持理论与实际相结合 的研究方法。在这一基本的方法论指导下，本文主要采取的研究方法是： ( 1 ) 案例或实证研究方法。作为公共管理的研究，案例分析是一个很重要 的研究方法。2 0 0 5 年，国家为打压房地产行业的“泡沫经济”，出台了系列的 宏观调控政策。2 0 0 6 年，宏观调控政策对房地产行业的影响开始显现，房地产 行业税收也明显下降，给地方财政收入带来很大影响。本文援引的地方政府通过 行政行为来拉动房地产经济，促进地方税收任务的完成的案例以及其他诸如协税 员案例等都有力地说明了地方政府与基层税务机关之间密切的协作关系。 8 ( 2 ) 铝4 度分析方法。制度分析在目前依然是一种有效的分析工具。作为一 种分析性的手段，制度分析方法回答了为什么会有这样的制度安排? 制度创新的 具体背景是什么? 这一制度所蕴含的价值是否值得提倡? 本文通过公共管理方 面的制度安排将其纳入到公共政策研究领域，并通过对这项公共政策的有效性进 行案例以及制度层面的分析，找到逐步规范直至最后取消利益输送、权利交换式 的“非正式合作”，同时剖析了其难以有效根除的制度根源，并提出了关于制度 变迁的设想，试图通过制度安排的方式解决问题。 ( 3 ) 博弈论方法。博弈论方法是本文重要的分析方法，它可以为分析具体 不同目标或偏好的个人或集团之间的关系，以及经济、政治或社会局势提供深刻 的见解。这种分析方法对于我们分析和研究基层税务机关与地方政府间合作又竞 争的关系及其背景有很大的帮助。 6 、本文的结构安排 本文由导论、正文和结束语三个部分构成。在导论中，作者提出了本文的基 本假设和主要观点，我国基层税务机关的征税能力不仅受到税收法律、执法权限、 税务机关人员素质、管理水平、执法能力的制约，还受到基层税务机关所在地方 宏观环境、地方政府支持帮助的影响。正文第一章提出在税收工作实践中，在基 层的税收征管领域，基层税务机关与地方政府都存在着一种非正式合作。这种非 正式合作，对基层税务机关的征税能力是有影响的。第二章通过描述税务机关征 税能力的发展变化和税收工作实践，具体分析了基层税务机关与地方政府问的非 正式合作产生的原因和这种合作的方式与实质。第三章进一步分析了处在这种非 正式合作视野下的基层税务机关的征税能力及其发展前景。在最后的结束语中， 我们对本文的观点进行了进一步的提炼，并提出了有待进一步研究的问题。 9 第一章非正式合作对基层税务机关征税能力 的影响：一个初步的分析框架 第一节征税能力及其影响因素 国家能力是指一国中央政府实现它自身提出目标的能力，它反映国家实际获 得能力与国家发展目标之间的矛盾，这如同一对分子分母的关系。在国家实际获 得能力一定的情况下，国家发展目标制定得愈高，国家能力就愈小；反之则反。 在国家发展目标一定的情况下，国家实际获得能力愈大，国家能力就愈大；反之 则反。显然，当一个国家选定实现工业化、现代化的长远目标之后，一个强有力 的中央政府就能够有效地运用全社会资源，并且有效地分配这些资源以便实现自 己的目标。而一个软弱的中央政府就无法有效地利用这些资源实现自己的现代化 目标。 ， 根据王绍光和胡鞍钢在中国国家能力报告一书中对“国家能力”的概念 的概括，国家能力( s t a t ec a p a c i t y ) 是指国家将自己意志( p r e f e r e n c e s ) 、目标( g o a l s ) 转化为现实的能力。他们把国家能力概括为四种能力：第一是汲取能力( “仃a c t i v e c a p a c i t y ) ，即国家动员社会经济资源的能力，国家汲取财政能力( 简称国家财政 能力) 集中体现了国家汲取能力。第二是调控能力( s t e e r i n gc a p a c i t y ) ，即国家指 导社会经济发展的能力。第三是合法化能力( 1 e g i t i m a t i n gc a p a c i t y ) ，即国家运用政 治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力。第四是强制能力 ( c o e r c i v ec a p a c i t y ) ，即国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位。 “国家能力是国家强盛的必要条件”。在上述的四种国家能力中，国家汲 取财政能力是最重要的国家能力，“财政汲取能力是国家动员吸取全社会资源的 能力，是国家能力的核心，是国家其他能力的基础。”1 4 那么，如何测量一个国 家汲取财政能力的大小呢? 王绍光和胡鞍钢提出两种方法：第一种，以政府财政 收入与国民收入或国民生产总值之比作为测量国家汲取能力大小的方法。其计算 公式是： 国家汲取能力= 预算收入国民收入( 卜1 ) 国家汲取能力的经济指标是政府财政收入占国民收入比重，这是政府动员汲 取的社会资源占总的社会资源的份额。我们知道，政府财政收入( 或财政支出) 1 3 王绍光、胡鞍钢：中国国家能力报告，沈阳：辽宁人民出版社。1 9 9 3 年。第7 、9 页 “王绍光、胡鞍钢：中国国家能力报告第7 、9 页 1 0 分别包括中央和地方政府两级财政收入( 或财政支出) 。“当中央政府与地方政府 的目标与利益一致时，可以采用( 1 - 1 ) 式代表国家能力：当中央政府与地方政 府的目标利益不相一致时，国家汲取能力应定义为中央财政收入( 或支出) 占国 民收入比重”，因此，王绍光和胡鞍钢提出的第二种测量方法的计算公式是： 国家汲取能力= 中央预算收入国家收入( 卜2 ) 它反映了中央政府实际能够动员汲取的社会资源占总的社会资源的份额。 从以上两种测量方式可以看出，它们分别从不同的角度说明，国家汲取能力 是指政府资源与社会资源之间相互作用的能力。政府实际上是把国家能力作为一 种选择，这种选择既是一种经济利益的选择，也是一种政治利益的选择，最终体 现对财政体制的选择。“财政体制是一个国家经济体制的基础。财政分配集中体 现各种政治力量的利益、矛盾与冲突。财政体制是经济利益转变为政治利益的“转 换器”。在给定的经济发展水平下，财政体制决定国家汲取能力的大小以及变化 方向，从而决定国家实现自己意志与目标的能力。” 美国经济学家诺思是这样来定义和解释制度的：“制度提供框架，人类得以 在里面相互影响。铬4 度确立合作和竞争关系，这些关系构成一个社会，或者更准 确地说，构成一种经济秩序制度是一套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德 的行为规范，用以约束个人的行为。”诺思的定义虽然有不够精确的地方，但 告诉我们，制度就是对权利和义务搭配方式的规定，制度总是在规范“什么人”、 “可以做什么”以及“必须做什么或不可以做什么”，以及相应会有什么样后果 或社会性惩罚。任何合作，包括非正式合作，都是在特定的制度框架下进行的， 合作方都会考虑到具体的制度安排，采取合作的方式。 由于制度并非是单一形式的，因此，制度的分类显得很有必要。诺思的分类 方法，把制度区分为宪法秩序、操作规则和规范性行为准则三大类。同时，他又 指出：这三类并非断然分开，分界线并不明确。第一类制度是宪法秩序。诺思认 为，宪法可以定义为对管理的条款与条件的规定，这里的管理包括规则的制定、 规则的应用和规则的坚持与评判。第二类制度是操作规则。这类制度是在宪法秩 序的框架中创立的，是宪法秩序的具体安排。它包括法律、法规、社团、合同以 及政策等等。第三类制度是规范性行为准则。这是比较特殊的一类制度，它们涉 及到“文化背景”与“意识形态”。它们是宪法秩序、操作规则的背景材料和渊 源，包括社会所处的阶段、文化传统、国家意识形态以及心理因素等等。 ”王绍光、胡鞍钢：中国国家能力报告，第1 2 页 ”王绍光、胡鞍铡：中国国家能力报告，第1 3 页 。迪捂拉斯诺斯：经济史上的结构和变革 北京：商务印书馆。1 9 9 2 年 1 1 第二节非正式合作与征税能力 1 合作、正式的合作、非正式的合作 根据制度经济学的理解，制度是社会中个人所遵循的行为规则，涉及人的社 会、政治及经济行为。经济学只考察制度是执行经济功能的部分。但凡有人类的 交易和合作就有制度。制度是人类对付不确定性和增加个人效用的手段，制度最 基本的功能是实现安全功能和满足经济功能。个人的生命周期长，存在健康不确 定性和生产过程的不确定性，为应付天灾人祸，需要在一定制度下与他人合作， 获得风险和灾难的保障。同时生产有明显的规模效益，合作与分工能够有更大的 产出，有交易与合作就需要有制度来协调。 这是经济学理论对合作及其制度安排所进行的一般性分析。根据市场经济的 规则，合作是一种正式的合作，是基于市场规则而进行的。也就是说，交易主体 要进行有效、合理的合作，必须依据大家公认的制度规则进行。事实上，很多合 作是经由非正式的制度安排进行的。这种非正式制度安排在很多领域和很多时 候，不是由国家来权威性地、强制性地安排的”，而是在交易过程中自发形成的。 自发形成的制度和行为规则，有一些可以经由国家的认可和界定而成为正式的制 度安排，但并不是也不可能是它的全部。人们常说中国的制度变迁是政府主导型 的制度变迁，这并不否认中国同时也存在一定的由微观主体自愿的合作性制度安 排。但是，这种自愿的安排，是在制度供给不足的情况下，政府对制度创新的需 求方实行一定的进入许可的条件下发生的。哪些制度创新被许可，哪些制度创新 不予许可，均由政府根据自己的效用和偏好来决定，所以，微观主体的自愿安排 始终控制在政府手中。“不但强制性制度变迁的实现必须通过政府的强制实施， 诱致性制度变迁也必须通过政府放松约束才能够实现”。而且，自发性的制度安 排一般规范化水平和制度化水平较低，需要政府的介入，加以完善”。 在中国基层和地方的运作过程中，我们发现，“非正式合作”经常是合作双 方互为需要的必然选择。“非正式合作”是合作双方目标与利益一致性的必然选 择。由于这种“非正式合作”是双方互为需要，比如，地方政府既要完成上级政 府下达的地方税收任务，又要保证税收指标每年适度增长，这就需要基层税务机 ”西方的制度经济学在分析产权等制度的起源时，一般都认为，制度，尤其是产权制度，不是一个纯粹的 私人之间的合约，国家是产权制度安排的一个要件，也就是说，产权和制度是由国家界定和实施的，产权 制度的强度依赖于国家保护的有效性。s e ea a l c h i n ，“s o m ee c o n o m i c so fp r o p e r t yr i g h t s ，”i na l c h i n ， e c o n o m i c sf o r c e sa tw o r kf n c wy o r k ：l i b e r t yp r e s s , 1 9 7 7 ) 这就是说，国家安排的正式制度构成了市场经济 和社会领域中人们合作的框架。这种台作可以叫做正式合作。 ”苗壮：制度变迁中的改革战略选择问题， 给济研究) ，1 9 9 2 年第1 0 期 埘郭小聪：中国地方政府制度创新的理论：作用与地位，政治学研究，2 0 0 0 年第1 期。 2 关的配合和支持。又比如，在地方税收的“丰收年”适度压一压税收总量，在税 收的“歉收年”适度调节税收总量，这种调增或调减使镇、街道的领导干部完 成了上级政府的税收考核指标，确保了本级的财政收入，又使税收能够在任期内 保持平稳增长。而基层税务机关需要的是软硬件设施、设备、办公经费，办公用 车等，这些方面，地方政府都有能力提供。总之，利益与目标的一致性使“非正 式合作”成为双方的必然选择。 由于这种“权”与“利”的交换的合作模式是行走在我国现行法律、法规和 现行纪律、制度、规章之问的“灰色通道”，具有明显的暗箱操作的特征，且某 些合作方式是在“潜规则”作用下实施的，缺乏必要的监督和制衡，很可能会产 生管理上的漏洞：这些经费由主要领导直接支配、使用，自觉或不自觉地将福利 待遇向自己倾斜，甚至化公为私、以权谋私、违法乱纪。因此，这种合作是在我 国现行法律制度、行政管理体制以及上级政府对地方政府主要领导考核的方式所 催生的特殊合作模式，由于这种合作是“正式合作”模式之外的合作形式，这种 合作如果用之于“公”则可能促进工作质量的提高和服务水平的提升，增强征税 能力，如果用之于私，则可能孳生腐败。 2 非正式合作的表现形式 “非正式合作”的形式、表现和实质比较复杂。这种合作形式可以表现为地 方政府与执法机关的“公权”合作，也可以是个人与个人之间的“私权”合作。 这种合作外在表现是：地方政府利用自身公共财政向这些执法部门提供软硬件设 施和各种福利待遇、办公经费并将这些费用纳入地方预算，从而使这些费用“合 法化”，这些执法的权利部门利用双向“管道”除获得上级主管分局办公经费、 福利待遇外，还获得了所在乡镇街道提供的额外的“办公经费”、福利待遇和以 及各类软硬件设施，比如：办公场所，工作用车等，他们中的一方，利用纳税人 的“公钱”，其具有相当的诱惑力；另一方，行使国家赋予的“公权”，其具有相 当大的权利运作空间。两者结合以谋取这种合作中的“共赢”，这种“共赢”的 实质是一种“权”与“钱”交换或交易，通过交换或交易，既可以达到工作上的 “共赢”，也可以达到人际关系上的“共赢”。 在基层税务机关日常的税收执法过程中，与当地地方政府存在着一种互相依 存的默契的但又往往会被忽