（工商管理专业论文）部门预算改革研究.pdf

中文摘要 部门预算是市场经济发达国家普遍采用的预算编制方法。随着我国社会主 义市场经济体制的建立和完善，市场在资源配置方面发挥越来越重要的作用。 我国政府职能的转变，使构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度 成为财政改革的目标。政府预算既是政府财政支出的基本决策工具，又是市场 对政府经济行为进行监督规范的一个基本手段。因此，重建预算制度，深化部 门预算改革研究是建立公共财政的基本要求。 从2 0 0 0 年起，我国各级财政部门进行了部门预算改革，促进了我国政府预 算制度的根本变化，对于构建公共财政体制和完善市场经济发挥了积极作用。 由于部门预算改革导致了财政权力和政府财力分布格局的重新分配，直接触动 了一部分政府部门的既得利益，改革伊始就遭遇到巨大的阻力。改革的艰难， 表明了它直接触及到我国传统体制的深层次矛盾。因此，深人剖析现行部门预 算改革，探讨其存在的问题，思考完善的方法，对于我国公共财政改革将具有 重大意义。 本文认真分析了当前我国部门预算改革中存在的问题，认为集中表现在法 治软化、预算编制质量不高、预算审查监督工作薄弱、项目支出效率低下四个 方面；结合我国国情和欧美发达国家的政府预算管理实践，提出完善我国部门 预算改革的对策建议。本文认为，进一步完善我国部门预算改革，在制度上， 要切实推进部门预算的法制化建设，深化相关财政管理制度改革，逐步推行标 准周期预算制度；在部门预算编制规范方面，首先要正确界定财政的供给范围， 其次要编制全面、完整的部门预算草案，同时，要大力调整财政部门内设机构， 逐步完善项目库管理制度；在部门预算审查监督方面，提倡制度监督、信息公 开与公众监督并行；在部门预算编制基础工作方面，要制定合理的定员定额标 准，严格区分基本支出和项目支出，增强财政部门预算编制的主动性。 关键词：公共财政；部门预算改革；完善改革 a b s t r a c t d e p a r t m e n tb u d g e ti sg e n e r a l l ya d o p t e da st h ew a yf o rb u d g e tf o r m u l a t i o nb y t h ec o u n t r i e sw i t hd e v e l o p e dm a r k e te c o n o m y a l o n gw i t ht h ee s t a b l i s h m e n ta n d i m p r o v e m e n to ft h em a r k e te c o n o m ys y s t e mi no u rc o l i n t r y , m a r k e ti sp l a y i n gam o r e a n dm o r ei m p o r t a n tr o l ei nt h ef i e l do fr e s o u r c e sd i s t r i b u t i o n t h ec h a n g e so ft h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n sh a p p e n e di no u rc o u n t r ym a k et h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep u b l i c f m a n c i a ls y s t e m , w h i c hi sc o m p a t i b l et ot h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m , t h e g o a lo ft h ef i n a n c i a lr e f o r m g o v e r n m e n tb u d g e ti sb o t ht h eb a s i cp o l i c y m a k i n g m e a n sa n dt h eb a s i cm e t h o d sf o rt h em a r k e tt os u p e r v i s ea n ds t a n d a r d i z et h e e c o n o m i co p e r a t i o n s t h e n , t h es t u d yt or e e s t a b l i s ht h eb u d g es y s t e ma n dd e e p e nt h e r e f o r mo v e rt h ed e p a r t m e n tb u d g ei st h eb a s i cr e q u i r e m e n tf o rt h ee s t a b l i s h m e n to f t h ep u b l i cf i n a n c e f i n a n c i a ld e p a r t m e n t si na l ll e v e l sh a v eb e e nt a k i n gb u d g e t i n gr e f o r ms i n c e 2 0 0 0 i th a sb r o u g h ta b o u tac o m p l e t ec h a n g ei nb u d g e t i n go fg o v e m m e n ta n dp l a y e d ap o s i t i v er o l ei n e s t a b l i s h i n gp u b l i cf i n a n c es y s t e m a n dp e r f e c t i n g m a r k e t i n g e c o n o m y t h er e f o r mo fb u d g e t i n gw h i c hl e a d st or e d i s t r i b u t i o nb e t w e e nf m a n c i a l p o w e ra n df i n a n c i a lr e s o u r c e so fg o v e r n m e n t s ，a f f e c t ss o m eg o v e r n m e n t sg a i n e d i n t e r e s t sd i r e c t l y s oi ti si m p e d e ds e r i o u s l ys i n c et h eb e g i n n i n g t h ed i f f i c u l t yh a s i n d i c a t e dt h a ti th a sa f f e c t e dd i r e c t l yt h ed e e pc o n t r a d i c t i o no ft r a d i t i o n a ls y s t e m si n c h i n a i ti ss i g n i f i c a n tf o rp u b l i cf i n a n c er e f o r mi nc h i n at oa n a l y s ec u r r e n t d e p a r t m e n t a lb u d g e t i n g s e e kp r o b l e m sa n dp e r f e c ts o l u t i o n s i nt h ee s s a y , t h ea u t h o rm a k e sas e r i o u ss t u d yo v e rt h ep r o b l e m sc u r r e n t l y e x i s t e di nt h eg o v e m m e n tb u d g e tr e f o r m ，w h i c hh o l d st h a tt h ep r o b l e m sm a i n l y c o n c e n t r a t eo nt h ef o l l o w i n gf o u ra s p e c t s ，m e ya r et h es o f tl e g a ls y s t e m , l o wq u a l i t y o ft h eb u d g ef o r m u l a t i o n , w e a ks u p e r v i s i o no v e rt h eb u d g e te x a m i n a t i o na n d i n e f f i c i e n tp r o j e c te x p e n d i t u r e c o m b i n i n gw i t ht h e c o n d i t i o n so fo u rc o u n t r ya n dt h e p r a c t i c e so ft h ea m e r i c a na n de u r o p e a nc o u n t r i e s ，c o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s a r eg i v e ni nt h ee s s a y i th o l d st h a ti no r d e rt of u r t h e ri m p r o v et h ed e p a r t m e n tb u d g e t r e f o r m , i nt h er e s p e c to fs y s t e m , w es h o u l dp r a c t i c a l l yp r o m o t et h el e g a lc o n s t r u c t i o n o ft h ed e p a r t m e n tb u d g e t ，d e e p e nt h er e f o r mo v e rt h er e l a t i v ef m a n c i a lm a n a g e m e n t s y s t e m sa n dp r o g r e s s i v e l yc a r r yo u tas t a n d a r d i z e dp e r i o d i cb u d g e ts y s t e m ；i nt h e r e s p e c to ft h es t a n d a r db u d g e tf o r m u l a t i o n , f k s to fa l l ，w es h o u l dp r o p e r l yd e l i m i tt h e s u p p l y i n gs c o p eb yt h ef i n a n c e ，t h e n , w es h o u l dd r a wu pac o m p r e h e n s i v ea n d c o m p l e t eb u d g e td r 雄p l a n ，a n da tt h es a m et i m e ，w es h o u l dd e v o t et or e a d j u s tt h e o r g a n i z a t i o n sw i t h i nt h ef i n a n c i a ld e p a r n l l e n ta n dp r o g r e s s i v e l yi m p r o v et h ep r o j e c t r e s e r v e s ；i nt h er e s p e c to fe x a m i n a t i o ns u p e r v i s i o no v e rt h ed e p a r t m e n tb u d g e t ， s u p e r v i s i o no v e rt h es y s t e m , m a k i n gt h ei n f o r m a t i o nk n o w nt ot h ep u b l i c sa n d s u p e r v i s i o nb yt h em a s s e ss h o u l db ee n c o u r a g e da tt h es a m et i m e ；i nt h er e s p e c to f t h eb a s i cw o r kr e l a t e dt ot h ed e p a r t m e n tb u d g e t ，r e a s o n a b l es t a n d a r df o rf i x e dn u m b e r o fs t a f fm e m b e r sa n df i x e dq u o t as h o u l db ef o r m u l a t e d ，b a s i ce x p e n d i t u r ea n dp r o j e c t e x p e n d i t m es h o u l d b es t r i c t l y d i s t i n g u i s h e d , s oa s t o s 仃e n g t h e n t h ef i n a n c i a l d e p a r t m e n t s c a p a c i t yt ot a k et h ei n i t i a t i v e sf o rt h eb u d g e tf o r m u l a t i o n k e yw o r d s ：p u b l i cf i n a n c e ；d e p a r t m e n t a lb u d g e t i n gr e f o r m ；i m p r o v e m e n to fr e f o r m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤盗盘鲎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 孰 签字日期：训夕年月纩日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨鲞盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： i 孙囊 、_ 、 签字日期：训7 年月r j e j 翩躲恻吾 签字日期：训乡年 月刊，日 第一章绪论 1 1 问题的提出 1 1 1 研究现状 第一章绪论帚一早三；百t 匕 我国对部门预算的研究已有较长的时间。贾康和苏明在部门预算编制问题 研究中对部门预算的概念作了如下的定义：部门预算是以政府为单位进行编制， 经财政部门审核后报人民代表大会审议通过，反映部门所有的收入和支出的预 算。n 1 从部门预算编制主体及其独立性方面，王雍君对部门预算的概念做了较为 详细的阐述：部门预算就是一个部门一本预算，也是由政府各部门编制、经财政 部门审核后报议会审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。口1 吴俊培将部门 预算概括为：部门预算是一个综合预算，部门预算的编制以计划为依托，以单位 所有收入统筹安排、所有支出预算编制到项目为主要内容，是融零基预算、综合 预算为一体的一种预算管理组织形式。口1 对我国实施部门预算的时间和内容学者们持有不同的观点。项怀诚等人认为 “2 0 0 0 年以前我国没有编制部门预算。每年向各级人民代表大会提交的是收入 按类别、支出按功能编制和汇总的预算，h 1 原先编制的预算不属于部门预算范 畴，现阶段实施的部门预算才是我国预算体制改革过程中引用的全新的预算编制 方式。丛树海等人主张实施部门预算要将重点放在预算编制范围的界定上，重新 界定我国政府公共预算的范围，一是将预算外资金纳入政府公共预算体系，二是 重新认识和界定政府功能，将国有资产经营预算和社会保障预算从政府预算中剔 除。通过“一进一出”的重新构造，使我国的部门预算能更科学地反映政府作为 公共预算管理者而发生的收支规模和结构。嫡3 美国的社会保障( 包括联邦政府老 年人保障、人生保险和联邦残疾人保险信托基金) 以及邮政服务基金的收支不包 括在总预算内，也不在预算实施法案要求的计算赤字或盈余的范围之内。订1 但美国不论是预算内还是预算外，都包括政府资助的企业( 如联邦国家抵押协会) 的交易。联邦法律规定这些企业是公共服务性的，虽然它们属私人所有并采取股 份合作制，但它们与政府有着密切的关系，政府在预算附录和一些详细的预算表 格中都要反映和报告其财务数据。聃1 同时，国际货币基金组织财政透明度良好 第一章绪论 守则原则宣言中规定，在政府通过直接购买公司或商业银行的私人股权 对经济进行干预时，政府所持有的股权应在预算文件中列明，即在预算文件中说 明购买的新股权，并说明政府持有股权的政策目标，这相当于国有资产预算。嘲 由此可见，预算收支范围的大小并不是公共部门预算的本质区别。 贾康等人对部门预算改革的研究是较为详尽的，提出当前继续深化部门预算 改革的主要任务是：建立科学的支出标准和预算定额；建立起完整的专项资金项 目评估机制；逐步实施中央部门预算的系统化，扩大地方部门预算改革。n 国际 货币基金组织理事会提出的相关改革建议是：要求明确界定不同政府结构在财政 管理方面的职能，应在宪法或行政管理法律中界定财政责任。n 1 1 2 0 0 0 年开始，我国开始在中央本级试编部门预算。财政部在下发的关于 改进2 0 0 0 年中央预算编制的通知里，要求中央各部门在编制2 0 0 0 年预算时， 采用部门预算编制方法，除了编制包括现有按功能分类的预算以外，还要进一步 将大部分支出具体细化到有关单位和项目。财政部选择了教育部、农业部、科技 部以及劳动和社会保障部等部门作为改革试点，在向全国人大报送2 0 0 0 年预算 草案时附上了这些部门的预算，顺利地通过了人大的审议。n 羽现在中央直属部门 已全部实行了部门预算，各地也根据本地区的条件，先后开展了部门预算改革工 作。可以说，部门预算作为公共财政的一项重要内容，已经在我国积极研究推行 起来。 目前对部门预算的研究虽取得了一定成果，但大多只是停留在界定部门预算 的含义、特征以及编制的法律程序方面的研究。本文将主要研究范围定在部门预 算路径程序选择、编制原则以及具体操作方面，目的在于通过对目前部门预算运 行中暴露出的新问题，深入分析其成因和性质，从而探索出一套行之有效的、符 合经济运行规律的部门预算运转体系，提高部门预算管理的科学性和民主性，加 快我国财政体制乃至经济体制改革的步伐。 1 1 2 研究意义 公共财政是建立在现代预算基础上的财政。随着我国社会主义市场经济体制 的建立和完善，市场在资源配置方面发挥越来越重要的作用。我国政府职能的转 变，使构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度成为财政改革的目 标。政府预算既是政府财政支出的基本决策工具，又是市场对政府经济行为进行 监督规范的一个基本手段，它是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制。因此， 重建预算制度，深化部门预算改革研究是建立公共财政的基本要求。 2 第一章绪论 部门预算是市场经济发达国家普遍采用的预算编制方法。我国政府部门过去 长期采用的功能预算编制方法是在计划经济体制下建立起来的，采取“基数加增 长 的编制方式。这种预算编制方法在一定的历史时期曾经发挥过积极的作用， 但是在新的形势下，这种预算编制往往与政府各部门的实际情况相脱节，已经越 来越不能满足公共财政发展的要求。因此，必须按照社会主义市场经济体制和公 共财政发展的要求，充分吸收国际先进经验，采用更为科学的部门预算编制方法。 我国二十余年的财政改革尚未完全建立起公共财政基本框架，主要原因是我 们所实行的一系列改革没有从实质上触动传统的“国家预算”制度。尽管我们所 实行的诸如复式预算、部门预算等改革，看起来对传统的预算制度进行了深刻的 变革，但实际上也只是预算编制和平衡形式的改变，实质性的变革很少。由于我 国当前采用的是一种政府主导的制度变迁模式，而且预算制度改革又是针对政府 自身进行的，涉及到政府各职能部门方方面面的利益。但凡涉及到利益的变动， 制度的变迁将会承受更多的阻力。因此，制度的基础不发生变革，在其上所进行 的枝节修改也只能是无用功，并不能从根本上改正预算制度的弊端。 部门预算是我国财政体制改革的新生事物，是一项复杂的系统工程，需要经 历一个漫长而艰辛的过程。由于缺乏部门预算相关知识以及在初期采取试点改革 的方针，国家并没有对部门预算改革进行完全的、细致的法律规定。各地大多是 在摸索中进行改革，所以改革并不彻底，许多原有预算制度存在的问题并没有得 到彻底解决。由于受经济发展水平、现行管理体制、预算法治化程度以及现行利 益分配格局等因素的影响，我国现行的部门预算仍然存在许多问题和不足之处。 1 2 研究思路和研究方法 1 2 。1 研究思路 本文包括四个部分：部门预算的基本理论( 部门预算是什么) ；部门预算改 革进展及评价( 改革基本情况及存在的问题，为什么要进行部门预算改革) ；国 外部门预算制度的借鉴与启示；深化部门预算改革的策略选择( 怎样进行部门预 算改革) 。 1 2 2 研究方法 第一章绪论 主要运用了理论与实践相结合、抽象研究与具体分析相结合的方法，对部门 预算管理的进展及问题进行辨证分析。 1 3 主要贡献与不足 1 。3 1 主要贡献 本文的主要贡献：一是针对预算编制质量不高，在职消费支出较大，铺张浪 费现象日益严重的问题，提出对基本支出预算，要严格执行定额控制支出的原则， 其中人员支出按实际需要安排预算，对其它基本支出定额，可以在做好历史和标 准数据测算工作的基础上，分地区、分部门、分行业制定支出控制上限，施行具 有普遍参考价值的刚性预算( 或a 预算) ；二是针对项目支出预算效益低下的问 题，提出在完善项目库管理制度过程中，在项目预算编制、监督、绩效评价工作 中广泛引入社会中介机构，进行事前预算控制、事中监督和事后绩效评价工作， 建立起社会中介机构和财政部门项目管理的2 级审核评价制度，以提高项目预算 编制的准确性和资金效率。 1 3 2 不足 本文的不足之处：一是笔者虽然长期从事预算管理的具体工作，但通常只局 限于实际操作方面，对整个政府预算管理理论研究还很不够，因此，自我感觉文 章深度、观点的严谨度都有一定局限；二是部门预算改革是一艰辛而复杂的过程， 文中一些观点要得以应用还需要很多其它方面的努力，比如基本支出预算制定上 限虽然能够很好的控制在职消费的恶性膨胀，提高预算编制质量，但是不可避免 的会打破许多地区和部门的现有利益格局，具体推行还有许多细节问题要考虑。 4 第二章部门预算基本理论 2 1 预算的本质 第二章部门预算基本理论 2 1 1 预算是一个政治过程 r a 马斯格雷夫的公共选择理论认为，政府职能主要是配置、分配和稳定， 政府预算是一个政治过程。马斯格雷夫的伟大贡献在于他将对预算的注意力转移 到了政治过程之中。公共选择理论的基本假设是，政府是效用最大化的集合体， 它由官员、被选举出的议员、政府机关和利益集团构成，他们共同关心的是预算 抉择和安排的组织结构，而不是预算效率标准的连接方式。这一学派深入探讨了 选民、官员和民主政体之间的关系，揭示了预算政治过程的本质。这些理论体系 对于理解政府预算的内涵与本质都有着重要的意义。 在政府预算中的多方参与者都有着各自不同的目的，对政府预算也有着不同 的观察角度。下面是民主政体中几个与预算有关方的基本观点。对于预算的本质 是什么，他们有着不同的看法。 预算体系是平衡收支的一种方法，我们的宪法要求一个平衡的预算，在准备 预算时，我们对来年的收入细致的测算。接下来将部门的预算申请削减到与收入 相当。 预算过程是个半司法程序。在这一过程中，政府部门向立法机构提交议案， 正如我在法庭上为委托人提出申诉，立法委员会的工作就是在政府部门间公平的 分配给定的资金。 预算体系的主要目的是可说明性。人们通过选举程序使立法机关负责。立法 机关通过审查预算使政府部门负责，为人们的需求确定合理的标准，并通过有法 律目的的说明使政府部门了解人们希望这样使用他们的钱。 建立预算体系最重要的原因是控制。如果没有足够的控制，政府部门的支出 两年内就会使政府破产。拨款环节是防止超支出的第一道防线，重要的第二道防 线存在于各种分配体系、定额控制和购买控制中。 预算执行文件应成为执行政府预算的一项工具，在地方长官到位时，他总希 望某些项目和政策能在任内实现。这些项目和政策改革中的相当一部分需要资 第二章部门预算基本理论 金。为此，地方长官不得不要么提高税收，要么削减支出。人们期望地方长官拿 出政绩，预算即是体现这些政绩的主要方式之一。嘲 “社会分工原则不仅体现在社会经济生活中，而且也适用于政治生活”。1 政 府内部各个部门的设置就是政治领域分工的具体体现。政府行政机关是公共管理 者，也是预算资金的使用者，预算是他1 t i n 定政策和计划的重要工具，通过预算 他们的政策可以被通过、改进并得以实施，进而获得财政资金从事公共事务工作， 使得社会公众可以根据他们的政绩确定他们是否可以连任。 预算是人们在政治领域中追求利益的载体，预算资金的所有者、使用者以及 管理者并不一致。对预算资金使用权的争夺会影响政府行政机构之间的权力分配： 预算方案能否被顺利通过取决于政府的行政和立法机关之间权力的分配：公众对 预算的理解也影响着政府官员的前途与利益。一本预算的编制、审批与执行反映 了公众、政府官员、预算官员、立法官员等等相关人员之间的力量对比与权力配 置，预算的运作过程就是一个政治过程。 现代社会大多数国家都采用了民主代议制的政治形式，预算是一个政治过程 在民主前提下变得更为突出。民主制下作为权力机关的代议制机构与作为行政机 关的政府职能部门之间相互制衡、相互约束的力度进一步加强。民主政体使得公 众具有更多参与社会公共事务的权力，对政府行为他们也就具有了更多的影响力 总之，民主的发展使得与预算过程相关各方之间的力量对比更为均衡，预算中的 政治斗争变得更为明显与激烈。不同的利益集团追求不同的利益目标，又在彼此 制衡中实现国家与社会的总体利益目标。“在某些情况下，政治家或个人在为自 己谋福利。在别的情况下，却又是在伸张某种道德立场或无私地帮助别人。动机 不同，但对政治利益的追逐却是相同的。政治是理解预算的一个重要视角。2 。 2 1 2 预算是一种委托代理关系 民主政体下，一层政府至少包含两层委托代理关系。第一层存在于公众 与立法机关之间。公众是委托人，将财政资金的“经营权委托给立法机关；立 法机关是代理人，公众通过他们手中的选票对立法机关形成制约，要求立法机关 按照公众的利益需求经营管理财政资金。第二层委托一代理关系存在于立法机 关与各个行政机关之间。此时立法机关是委托人，行政机关是代理人。行政机关 是财政资金的具体经营者与使用者，委托人通过对代理人的任免、对决策的审批、 监督等手段对代理人进行制约。第一层委托一代理关系反映的是财政资金一级 1 寇铁军中央与地方财政关系研究。东北财经大学出版社，1 9 9 6 ，第l l 页 2 托马斯d 林奇，美国公共预算，p 2 6 第二章部门预算基本理论 控制权的配置与行使，第二层委托一代理关系反映的则是财政资金二级控制权 的配置与行使问题。一层政府中，委托一代理关系的重点是第二个代理环节，实 质是作为最终代理人的行政机关如何具体经营财政资金问题。假设此时的立法机 关是高效、公正的，它们可以全权代表公众管理好财政资金。至此，我们将预算 中的委托代理关系简化为一个层次：纳税人( 广义概念，还包括立法机关) 与政府( 狭义概念，只包括行政机关) 之间的委托代理关系。 代理人与委托人之间存在不对称的关系。这主要体现在两个方面：一是地位 的不对称，委托人和代理人在委托一代理关系中所处的地位不同，利益导向也 并非完全相同，同时他们又都是追求自身利益最大化的理性经济人，因此可能出 现代理人利用委托人的授权增加自身利益而使委托人的利益受损的情况。二是信 息的不对称。代理人对自己的信息掌握得更加完全：他对自己的努力程度、具体 工作环境因素的变化、工作的实际结果等方面信息的掌握都比委托人全面。因此， 为了自身的利益，代理人会想方设法在达成契约前利用信息优势诱使委托人签订 有利于代理人的契约，抑或是在达成契约后利用信息优势不履约或消极怠惰，从 而损害到委托人的利益。 作为政府部门，其追求的利益目标是公共权力的极大化，公共权力的大小与 其所控制的社会资源的数量正相关，从而与政府预算的规模正相关，其结果不言 自明，追求公共权力的极大化必然带来政府预算规模的极大化。扩张预算规模的 同时并没有相应的同等规模提供公共产品，这必将损害公众的利益。另外，考察 3 4 政府部门的行为方式，我们也会发现存在大量的机会主义行为，如“在职消费 等，这侵吞了大量的财政资金，同样损害了公众的利益。 委托一代理问题产生的根源是信息不对称，因此首先要加强委托人与代理 人之间信息的传递。部门预算正可以做到这一点。通过一个部门一本预算的预算 形式，可以使预算资金的使用情况更加透明；通过部门预算申请，公众和人大代 表可以了解更多有关资金分配是否合理的信息；通过部门预算决算又可以了解更 多有关资金使用是否有效的信息。资金所有者与使用者之间的信息沟通加强，有 助于委托一代理问题的解决。然而，资金所有权与使用权的分离必然导致信息 的不对称，这是不能彻底解决的问题。因此委托一代理问题的解决也就无法只 依赖于加强信息传递这一渠道。经济学家研究发现，在委托人与代理人之间的合 作契约中引入激励与约束机制可以进一步帮助解决委托一代理问题。n 3 1 3 焦建国：公共财政：理论与实践的着眼点在哪里，金融早报2 0 0 1 年3 月3 0 日； 4 张荣：公共财政论纲，经济科学出版社1 9 9 9 年，第3 2 4 页 7 第二章部门预算基本理论 2 2 部门预算改革的理论基础 部门预算作为公共财政框架的一个重要组成部分，是建立在两个理论基础上 的：一个是财政的公共性理论，从市场和社会角度加以分析：另一个是政府部门 间财政关系理论，以政府各职能部门的分工合作以及由此形成的相互间的权力、 责任和义务关系作为理论基本点。这两个理论基础是部门预算改革的目标、方向 和任务得以确定的依据。过去对财政公共性的认识不足和部门间财政关系所存在 的种种问题，也从实践上说明了部门预算改革的必要性。 2 2 1 从财政的公共性看部门预算改革 财政在国家产生之时就存在着公共性。“公共性是财政存在的基础。3 然而， 任何财政都存在公共性，并不等于任何财政都是公共财政。人类社会至今为止存 在过三种经济体制，从而也相应有三种财政类型。从交换的角度看，没有交换的 是自然经济，与之相适应的是“家计财政”，但那时并不存在着相应的预算制度： 有交换却没有等价交换的是计划经济，与之相适应的是“国家财政”和“国家预 算”；有交换而且还是等价交换的是市场经济，与之相适应的是“公共财政”和 “政府预算”。 在自然经济条件下，国家一切都属于君主或国王。“但从根本上看，当时的 君主或国王活动的公共性，主要是服从于他们个人利益的，是通过公共性活动， 确保作为自己私人财产的政权得以长治久安。4 因此，当时的政府收支活动仅仅 是君主或国王的私人收支活动，财政说到底是私人财政，也就谈不上预算了。 公共财政是在市场经济的基础上形成的公共性质的政府收支活动。最早实现 财政公开化的是英国。在政府预算制度的保驾护航下，英国社会经过反复斗争， 终于在代议机关与政府间建立起了一种财政分权格局，使得市场可以对政府及其 活动进行规范和约束，建立起真正的公共财政模式。n 幻在公共财政模式下，政府 的财政活动主要体现在两个方面：一是筹集财政收入，通过税收、收费和公债 等形式从企业和个人那里收取一部分收入，由政府来支配使用：二是将筹集来的 收人进行适当的配置，以解决企业和个人所不能解决的问题，即提供公共产品。 政府的财政活动就是政府运用社会公众赋予的公共权力，从社会公众手中取得一 部分资源，再用这些资源去满足社会公众的共同需要。政府通过公共权力取得的 资金，不论其存在形式如何，实质上都是社会公众的资金。从这个意义上来说， 政府的财政活动就应当公开、公平、公正，接受社会公众的约束、限制和监督。 第二章部门预算基本理论 国家财政模式具有明显的计划性色彩。在资源配置上，它以指令性计划手段 直接安排和控制整个社会资源配置过程，财政作为政府分配手段，直接为政府的 国民经济计划提供财力保证：在财政与企业关系上，整个社会成为一个大企业， 国家凭借生产资料所有者的身份，对企业的全部生产经营活动进行直接的安排和 控制：在财政收入上，财政收入主要由税收和利润上缴两部分组成：在财政支出 上，财政支出主要用于经济建设上，决定我国经济发展快慢的关键因素就是财政 经济建设支出的规模和状况。因此，计划型的“国家预算”和市场型的“政府预 算”有着根本性质的不同。主要表现在：一是在计划时期，国家预算被认为是整 个国民经济计划的重要组成部分，是其基本的财力计划：市场经济下的政府预算 通常只是政府施政计划的一部分。二是国家预算具有明显的人治性，可以随意安 排、改变国家预算的编制，是计划经济时期人治状态在财政领域的具体化：政府 预算突出法治性，它的整个过程都要受到立法机关和法律制度的制约和限制。三 是国家预算的约束和规范，依靠的是国家政权不同组成部分之间的分权与制衡来 形成，是通过不停的调整来勉强维持政府组成部门之间的财政关系，预算体制处 于不稳定状态：政府预算的财力运作，是直接受到市场和资本的约束和规范，能 够形成长期稳定、规范、和谐的预算体制。n 小1 5 1 我国正处在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，构建公共财政体制 也成为当前财政改革的重中之重。在市场经济体制条件下，政府以什么方式提供 公共产品，提供哪些公共产品，提供多少公共产品，不仅关系到公共资源的有效 配置，更重要的是关系到社会公众的权力能否有效行使。既然政府财政处于公共 领域，涉及到广大人民群众的公共利益，这就要求政府的财政活动必须具有公开 性、透明性和完整性，使政府的收支都处于广大社会公众的监督之下。n 6 1 推行部 门预算改革，建立部门预算制度正是我们要寻找的制度载体。从这个意义上说， 部门预算是为公共财政服务的，是满足财政公共性要求的一种有效制度形式。 部门预算是与公共财政模式相适应的政府预算制度，这一制度能够使财政活 动的公开性、透明性和完整性得以保证。尽管传统预算也具有公开性，但由于其 缺乏透明性和完整性，使社会公众无法了解全部公共收支的来龙去脉，与公共财 政的要求相距甚远。因此，部门预算改革既是我国社会主义市场经济改革实践的 要求，也是财政公共性理论的逻辑结果。u 刀 部门预算的意义更主要的是突出落实责任政治，建设责任财政，将政治责任 量化为财政责任，从而更有助于追究政治责任，发现功能预算与责任者之间的联 系，也能够通过财政预算的多寡调整，形成奖惩机制。 9 第二章部门预算基本理论 2 2 2 从政府部门间财政关系看部门预算改革 部门间财政关系，是指政府职能部门在公共资源的支配、使用过程中形成的 权力、责任和义务关系。财权与事权分离，是部门间财政关系的核心。部门间财 政关系是通过一定的预算管理体制来实现的，或者可以说，部门间预算管理体制 是部门间财政关系的制度化。公共资源的分配、使用和监管是通过政府预算的控 制功能来实现。这种控制功能主要表现在：社会公众可以通过立法机关左右政府 的总预算安排，政府通过财政部门来具体管理各职能部门及其所属单位的预算安 排和预算执行。在市场经济条件下，政府的职能就是提供公共产品。通过政府预 算的控制功能，政府可以利用有限的公共资源提供最符合社会公众偏好的公共产 品。 政府各职能部门的设立，是社会分工原则在政治领域的具体运用。一定的分 工必然要求一定程度的分权。由于政府部门间进行分工与分权所形成的部门间财 政关系，指的就是财政部门与其他各职能部门间的财权财力划分和与之相关的制 衡关系，以及财政资源在各部门间的具体配置所形成的对比关系。其本质上就是 政府各职能部门在分工与分权过程中形成的利益合作与冲突关系。从经济学角度 上讲，任何行为的主体都具有一定的利益需求和追求自身利益最大化的动机。国 家作为社会公共权力的组织，它的利益是以集中的形式对社会公众共同利益的综 合反映，“是由各职能部门通过对社会公共事务的分工和协作来实现的 5 ，政府 各职能部门作为一个相对独立的行为主体，它不仅是社会整体利益中部分利益的 代表者，而且它本身也具有相对独立的部门利益。一般来讲，政府部门自身利益 与它所代表的整体利益，既有相一致的基本方面，也存在不一致的另一面。由于 这种利益的双重性，当为了实现社会整体利益而赋予各部门相应的权力时，这一 权力就有可能被各部门用来谋求部门利益。n 8 ， 在计划经济体制下，除国家利益外其他所有行为主体的利益都被否定了，政 府各职能部门基本上都不具有独立的自身利益。各部门都依照国民经济计划履行 职能，极少有为了自身利益而偏离正常运作轨道的行为发生。n 明此时的财政部门 也只是国民经济计划的出纳，并不是真正的财政资源管理者。这就决定了计划经 济体制下的部门间财政关系是相对简单的。随着我国市场化改革不断深化，在计 划经济体制下长期被压抑的利益动机一下子释放出来。利益导向成为各行为主体 活动的基本驱动力。政府部门无论是作为经济人还是作为政治人，都不会例外地 在部门自身利益的驱使下，采取各种措施来谋求本部门利益的最大化。 5 寇铁军：中央与地方财政关系研究，东北财经大学出版社1 9 9 6 年，第1 4 页。 1 0 第二章部门预算基本理论 我国传统的预算制度由于偏离了财权与事权分离的基本原则，因而带来了财 权的分割与政府财力的分散。这不仅妨碍了政府部门间的公平，而且导致了公共 部门资源配置效率的低下，更严重的是导致公共权力的部门化，进而变异为谋求 本部门利益的工具，产生大量的腐败现象。可以说，部门预算以前的部门间财政 关系处于相当紊乱的状态。 我国政府部门间的财政关系日趋复杂和无序，关键原因就在于我国仍未能够 完全处于法治状态中。部门间财政关系的规范化是依靠法律来实现的。法律不仅 划清了各级政府间的事权与财权，而且明确界定了政府各部门间的责任、义务与 权利。政府预算在规范部门间财政关系方面发挥着举足轻重的作用。预算制度的 改革，很大程度上就是财权与事权的重新分配。财政部门严格按照立法机关批准 的政府预算对财政支出进行管理，在这种制度安排下，部门间财政关系就可以实 现规范化。 2 3 部门预算的概念和构成 部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本形式。所谓部门预算，就是一 个部门编制一本完整的预算，它是政府各部门依照行使职能的需要，按照统一的 预算编制方法、内容和制度规定，由基层单位进行编制，逐级上报、审核、汇总， 经财政部门审核后报立法机关审查批准，综合反映本部门在预算年度内所有收入 和支出的预算法律文件。例 部门预算可以看作是政府和立法机构对政府活动进行管理和控制的基本框 架。具体包含四个方面的内容：一是部门预算的编制主体是部门，部门要对编报 的部门预算负责；二是部门所有收支，包括部门取得的一般预算拨款收入、预算 外资金收入、政府性基金预算收入、其他收入等从不同来源取得的各类收入以及 相应安排的基本支出、项目支出等各项支出，都要编入部门预算，体现综合预算 的原则；三是部门本级及其所有下属单位，包括各个级次的行政、事业单位的收 支都要编入部门预算，单独反映；四是部门本级及其下属单位所有收支要按照有 关政策规定，细化到具体的预算项目和相应的政府收支分类科目。 部门预算是一项综合预算，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位 预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经 费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预 算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。1 部门预算由一般预算和基金预算构成，一般预算和基金预算又分别由收人预 第二章部门预算基本理论 算和支出预算组成。部门预算的基本框架图如下图所示： 部门致 表2 1 部门预算基本框架图 部门预算在编制形式上，实行一个部门一本预算；在编制内容上，实行综合 预算，涵盖了一个部门所有的收入和支出；在编制方法上，采用了“零基预算” 理念，取消基数。对人员经费、公用经费等基本支出，采用定员定额；对项目支 出，则以国家政策为导向，根据行业发展规划，以及部门和单位的职责，结合国 家财力，划分轻重缓急测算安排。 部门预算涵盖了部门所有收入和支出，其构成包括部门收入预算和部门支出 预算。部门收入包括财政预算内拨款收入、预算外资金收入以及其他各项合法收 入。财政预算内拨款收入，是指由财政预算资金拨款形成的部门收入，即本级政 府支出预算中用于政府各部门的经费支出。 预算外资金收入是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职 能，依据国家法律、法规，向个人法人和经济组织收取的各种基金、行政事业性 收费和罚没收入等而形成的资金统称。这种凭借国家赋予的权力而取得的收入， 具有税收的性质。按照现行有关规定，部门收取的预算外资金首先要上缴同级财 政专户使用时由同级财政专户核拨。 其他各项合法收入，是指部门依法取得的各项收入，包括事业单位的事业收 入、经营收入、银行存款利息收入、上级补助收入和附属单位上缴收入等。 部门支出包括基本支出和项目支出。 基本支出，是指部门为保证其机构正常运转和完成日常工作任务所必需的支出。 1 2 第二章部门预算基本理论 具体包括人员工资性支出、公用经费支出( 如公务费、水电费、车辆燃修费、取 暖费等) 以及对个人和家庭补助性支出( 如职工医疗经费、住房公积金、失业保险 金等缴纳的各种社会保险) 。 项目支出，是指部门为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的支出，具 体