（行政管理专业论文）行政事业性收费研究——以湖北省的情况为个案.pdf

硕士学位论文 m a s t e p 、1 st h e s i s 内容摘要 收费与乱收费本是两个不同的概念和两种不同的现象：收费本身的存在是 由多种非体制性因素综合决定的，有其客观性；乱收费则由多种因素综合导致， 危害极大。然而近年来，乱收费的盛行，歪曲了“收费”的本来面目；“费改 税”的流行说法，在一定程度上加剧了这种歪曲，从而使得在收费问题上，无 论是政府还是公众，都陷入了两难选择的尴尬境地。就政府而言，完全取消收 费只会导致财政源泉的流失和社会秩序的混乱，大胆利用收费又担心收费更加 不可遏制的膨胀与不堪重负的老百姓更加不满：就公众而言，“一朝被蛇咬， 十年怕井绳”，一碰到收费就怀疑是乱收费，内心不愿交但实际上又不敢不交 不能不交。因此，弄清“收费”的本来面目，探究乱收费的根源，区分收费与 乱收费，不仅具有重要的理论意义，而且具有重大的现实意义。 长期以来，收费理论的研究滞后，既误导了收费的行为，加剧了收费的混 乱，也歪曲了收费的本质，扭啦了收费的功能。“费”猛于虎，使得收费成了 人人喊打的“过街老鼠”，以至于社会上出现了“将收费全部取消”、“将收费 全部改成税收”、“将收费全部并入价格”等种种误区。这在理论上是错误的， 在实践上是有害的。因此，必须再清收费的本来面目，对收费进行准确定位。 本文的收费是指政府收费，而行政事业性收费是政府收费的一种，从某种意义 上说，行政事业性收费就是政府收费。因此，收费与政府收费之间有着密切的 联系。本文就是在合理界定收费与行政事业性收费的概念的基础上展开的研 究，除导言外本文共分三个部分。 本文第一部分是行政事业性收费的一般理论概述。首先是对行政事业性收 费的含义、种类和特征的概述。因为行政事业性收费是政府收费的种，甚至 从某种意义上说行政事业性收费就是政府收费，所以此部分对行政事业性收费 相关理论的概述也涉及到了政府收费的相关部分。比如，此部分就是先界定政 府收费的含义为公共部门在提供自己所生产的产品或服务时，为达到商品或劳 务的效率使用，有选择地向受益人收取的与成本相对应的费用。而后又在此基 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 础上引申出行政事业性收费的含义为国家机关、事业单位、代行政府职能的社 会团体及其组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规 定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利 原则向特定服务对象收取的费用。其次，对费与税的关系进行了分析，指出费 与税既有联系又有区别。最后，阐明了行政事业性收费存在的理论依据以及存 在的必要性。 本文第二部分是个案研究部分，主要是对湖北省行政事业性收费的分柝。 首先是对湖北省收费背景的分析，包括湖北省的税费改革情况和湖北省经济的 基本状况和发展态势。其次是引用资料、数据对湖北省收费的范围和种类进行 了分析。最后是对湖北省收费存在的问题及其原因的分析。分析表明，目前湖 北省收费存在的问题主要是项目繁杂，收费部门多，收费规模大，增长快，容 易造成税费比例失调。这主要是由事权划分不清、部门利益冲突和行政经费不 足三个方面的原因造成的。 本文第三部分是讨论与结论部分。本文首先指出了乱收费的根源及其危 害。具体来讲，其根源既有内在的诱因，又有体制上的缺陷，还有转型期造成 的混乱。同时也指出了乱收费的危害在于加重了行政相对人的负担、扰乱了分 配秩序、强化了部门主义和条块分割。其次是对策研究，即如何完善行政事业 性收费的思考。为此，笔者提出了民主治费，注重收费公开与监督收费：依法 治费，注重依法收费与惩处乱收费：科学治费，注重权责一致与范围、标准明 晰的三项措施。 本文在以下三个方面有所创新：一是本文以行政事业性收费研究为切入 点，从个别到一般，打破了以往笼统的政府收费研究模式。二是本文指出了“将 收费全部取消”、“将收费全部改成税收”、“将收费全部并入价格”的论调是走 入了误区，指出在我国全部取消收费在理论上是错误的，在实践上是有害的。 三是，在本文的结论中，针对目前乱收费的现实，笔者创新性地提出了民主治 费、依法治费和科学治费的治理措施。 关键词：收费行政事业性收费个案研究 a b s t r a c t c h a r g e sa n da r b i t r a r yc h a r g e ss h o u l db et w od i f f e r e n tc o n c e p t sa n da l s ot w o d i f f e r e n tp h e n o m e n o n ：t h ee x i s t e n c eo fc h a r g ei sd e c i d e db yt h en o - s y s t e mf a c t o r ， w h i c hh a si t so b j e c t i v i t y ，a r b i t r a r yc h a r g ei sc a u s e db yv a r i o u sf a c t o r s ，w h i c hh a s m u c hh a r m h o w e v e rr e c e n t l y ，a r b i t r a r yc h a r g ei sw i d e l yp o p u l a r ，w h i c hd i s t o r t s o r i g i n a la p p e a r a n c eo f “c h a r g e s ”t h ep o p u l a rw a y o ft a l k i n ga b o u tt h et a xc h a n g e f e ea g g r a v a t e st h ef a l s i t y s oo nt h ep r o b l e mo f t h ec h a r g eb o t ht h eg o v e r n m e n ta n d t h ep u b l i ca r ed i l e m m a a sf o rg o v e r n m e n t , t h ec o m p l e t ec a n c e l i n go fc h a r g e s w o u l dc a u s et h er u n n i n go f fo fp u b u cf i n a n c ea n dt h es o c i a ld i s o r d e r ；a sf o rp u b l i c ， w h e n t h e yh a p p e n t oc h a r g e ，t h e yt h i n ko fa r b i t r a r yc h a r g ea n dd o n tw a n tt oh a n d i n ，b u th a s t o d o t h e r e f o r e ，c l a r i f y i n g t h e c h a r g e s o r i g i n a la p p e a r a n c e ， i n v e s t i g a t i n gt h es o u r c eo f , a n dd i s t i n c t i o nc h a r g e sa n da r b i t r a r yc h a r g e sn o to n l y h a v ei m p o r t a n tt h e o r i e sm e a n i n g ，b u ta l s oh a v ei m p o r t a n tr e a l i s t i cm e a n i n g t h i sm a n yad a y ，t h er e s e a r c ho nt h et h e o r yo fc h a r g e sd e l a y e d ，w h i c hm i s l e d t h eb e h a v i o ro fc h a r g e s ，a g g r a v a t e dt h ec o n f u s i o no fc h a r g e s ，a n da l s of a l s i t yt h e n a t u r eo f c h a r g e s ，d i s t o r t e dt h ef u n c t i o no fc h a r g e s t h ef e ei sf i e r c e ，w h i c hl e a d st o m a n yk i n d so fm i s u n d e r s t a n d i n g s ，s u c ha sc a n c e l i n ga l lf e e s ，c h a n g i n ga l lf e e si n t o t a xa n dm a k i n ga l lf e e sm e r g ei n t ot h ep r i c ea n ds oo n t h e s ea r ew r o n gf r o mt h e t h e o r ya n dp r a c t i c e t h e r e f o r e ，w em u s tu n d e r s t a n dt h ec h a r g e so r i g i n a la p p e a r a n c e a n da c c u r a t e l yd e f i n et h ec h a r g e s t h ec h a r g ei nt h i sa r t i c l ei st h eg o v e r n m e n tf e e ， b u ta d m i n i s t r a t i o nf e ei sak i n do fg o v e r n m e n tf e e f r o mac e r t a i nm e a n i n g ，t h e ya r e t h es a m e m e a n i n g t h e r e f o r e ，c h a r g e h a st h ec l o s ec o n n e c t i o nw i t ht h eg o v e r n m e n t c h a r g i n g b a s i n g o nt h ed e f i n i t i o no fa c c u r a t e l yd e f i n i n gc h a r g ea n da d m i n i s t r a t i o n c h a r g e ，t h ew r i t e rd o e ss o m er e s e a r c h e s t h i st e x tt o t a l l yi sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s b e s i d e st h ei n t r o d u c t i o n t h ef i r s tp a r to u t l i n e st h eg e n e r a lt h e o r i e so na d m i n i s t r a t i o nc h a r g e f i r s t l yi t t e l l si t s m e a n i n g ，t y p e a n dc h a r a c t e r b e c a u s e a r b i t r a r yc h a r g e s a r eo n eo f 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s g o v e r n m e n t a lc h a r g e s ，e v e n i t s g o v e r n m e n t a lc h a r g e s i na w a y t h i sp a r t t h e m e a n i n g o f a r b i t r a r yc h a r g e si n v o l v e sg o v e r n m e n t a lc h a r g e s ，s u c ha sg o v e r n m e n t a l c h a r g e si sd e s i g n e da sc h a r g i n g o fs o m e o n ew h o p r o f i t ，s ot h a tt h e yc a no f f e rp u b i c p r o d u c te f f e c t i v e l y a n de x p l i c a t et h ea d m i n i s t r a t i o nb u s i n e s sc h a r g ew h i c hm e a n s g o v e r n m e n t ，a d m i n i s t r a t i v eu n i t ，p r e a d m i n i s t r a t i v ec o r p o r a t i o nc h a r g eo fc l i e n t ，i n t h ep r o c e s so fo f f e rm i n i s t r y ，a c c o r d i n gt ot h el a w a n dt h e nt h i sp a r ta n a l y z e st h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e nf e ea n dt a x f i n a l l yi t e x p l a i n st h et h e o r i e sb a s i sa n dt h e n e c e s s i t ya d m i n i s t r a t i o nf e e se x i s t e n c e t h es e c o n dp a r ts t u d i e sac a s e ，w h i c h p r i m a r i l ya n a l y s e s h u b e ip r o v i n c e a d m i n i s t r a t i o nb u s i n e s s c h a r g e f i r s t l y i t a n a l y s e s t h e b a c k g r o u n d s e c o n d l y r e s e a r c h e st h ee x t e n s i o na n ds o r t sw i t hs o m em a t e r i a l s ，d a t aa n dt a b l e s l a s t l yi t e x p l a i n st h ep r o b l e m sb e i n g e x i s t e da n dr e a s o n s t h et h i r dp a r ti sad i s c u s s i o na n dc o n c l u s i o np a r t t h i st e x tf i r s t l yp o i n t so u t t h eo r i g i n a ls o u r c ea n dh a r mo fa r b i t r a r yc h a r g e s d e f i n i t e l ys p e a k i n g , i th a si n n e r r e a s o n ，d e f a u l ti ns y s t e ma n dd i s o r d e ro ft h e s o c i e t y s e c o n d l y i t g i v e ss o m e s u g g e s t i o n s a c c o r d i n gt o t h ep r o b l e m s ，t h ew r i t e rp u t sf o r w a r dt h e d e m o c r a c y c h a r g e s i nt h i st e x t k e yw o r d s ：c h a r g ea d m i n i s t r a t i o nb u s i n e s sc h a r g ec a s es t u d y 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签名： 弘乾j ： 日期：碱! 年j 月7 日 学位论文版权使用授权说明 本人完全了解华中师范大学关于收集、保存、使用学位论文的规定即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密论文在解密后遵守此规定。 论文作者签名：涔荤 j 日期：1 。略年巧月1 7 日 导师签名：太鬟 寸 日期：阳屯年月f 呷日 本人已经认真阅读“c a l l s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学 位论文提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规定享 受相关权益。国童坌塞最銮五翌厦；旦圭生；旦= 生! 旦三生蕉查。 论文作者签名： 强鞲 日期：m 年( 月竹日嚣嚣捌删日 日期：阳贮年5 月 7 日 硕士学位论文 m a s t e r l st h e s i s 引言 收费与乱收费本是两个不同的概念和两种不同的现象：收费本身的存在是 由多种非体制性因素综合决定的，有其客观性；乱收费则由多种因素综合导致， 危害极大。然而近年来，乱收费的盛行，歪曲了“收费”的本来面目；“费改 税”的流行说法，在一定程度上加剧了这种歪曲，从而使得在收费问题上，不 管是政府还是公众，都陷入了两难选择的尴尬境地。就政府而言，完全取消收 费只会导致财政源泉的流失和社会秩序的混乱，大胆利用收费又担心收费更加 不可遏制的膨胀与不堪重负的老百姓更加不满：就公众而言，“一朝被蛇咬， 十年伯井绳”，一碰到收费就怀疑是乱收费，内心不愿交但实际上又不敢不交 不能不交。因此，弄清“收费”的本来面目，探究乱收费的根源，区分收费与 乱收费，不仅具有重要的理论意义，而且具有重大的现实意义。而行政事业性 收费又是政府收费的一种，是地方财政收入的一个重要补充，以此为切入点， 可以透视地方政府的收费行为，进而了解地方治理的职能与机制。由于在行政 事业性收费方面专项的研究理论不是很多，因此本文的研究，在理论方面的意 义就是可以迸步丰富行政事业性收费的相关理论，开拓更宽的研究领域，提供 更多的理论参考；同时，对于行政事业性收费情况的专项研究，在进一步规范 政府职能，治理存在己久的“三乱”问题以及提高政府绩效，提高党的执政能 力方面也有重要的实践意义。 收费作为一种社会经济现象，古今中外皆有之。然而真正的收费方面的理 论研究成果并不是很多。综合各种资料，笔者现将收费方面的相关研究成果综 述如下：一是在税费改革的理论与实践的研究中对政府收费的探讨。具体以贾 康主编的税费改革研究文集为代表。此论文集是由各专题撰稿人收集的主 要为1 9 9 3 年以后公开发表的反映主流观点的优秀文章，其中也收集了少量与 主流观点不一致的文章，供大家参考借鉴，以便从各方面多角度思考问题，深 入透彻地掌握新理论和新观念。与之相类似的还有高培勇主编的“费改税”： 经济学界如是说，此书也是一本论文集，它也基本反映了经济学界在“费改 税”问题上的思想轨迹。而李双成等主编的费改税跨世纪的改革和邓 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 联繁的专著中国税费改革的现状与对策，为广大的财经理论与实际工作者， 进一步研究费改税问题开来一个好头，奠定了一定的基础。二是专项的收费问 题研究。这以伍世安等著的中国收费研究为代表。此项成果运用马克思主 义经济学的基本原理，同时借鉴现代西方经济理论，对收费范畴作出政治经济 学的科学解释，为建立具有公国特色的收费管理体制提供了良好的政策建议。 此外还有一些适时发表的收费方面的科研论文，如广西价格研究所宁素琴的 行政事业性收费改革的指导思想、基本原则和具体思路。这类科研论文的 研究成果主要是以个案研究为突破口，从而研究出一般的收费改革的思路与举 措。综合各类研究成果，虽有很多优势，很多可取之处，但毕竟是针对某一个 方面的研究成果，难免会有局限性，尤其是这类研究成果大多是“费改税”或 “税费改革”方面的研究，真正专心于收费方面的研究，尤其是行政事业性收 费方面的研究却很少。因此，本文拟在借鉴其他学者研究成果的基础上，专注 于行政事业性收费方面的研究，以期在前人基础上有所创新，有所突破。 本文主要采取的是规范与实证相结合的研究方法，既有理论依据又有实证 材料。依此，本文的研究共分三个部分：第部分是一般理论概述，主要包括 行政事业性收费的含义和种类；费与税的联系与区别；行政事业性收费的理论 依据和必要性。第二部分是个案研究，主要是以湖北省为例，首先分析了湖北 省的收费背景，接着分析了湖北省收费的范围和种类，然后分析了湖北省在收 费中存在的问题及其原因。第三部分是讨论与结论部分，既指出了乱收费的危 害及其根源，又提出了完善行政事业性收费的对策。 本文在以下三个方面有所创新：一是本文以行政事业性收费研究为切入 点，从个别到一般，打破了以往笼统的政府收费研究模式。二是本文指出了“将 收费全部取消”、“将收费全部改成税收”、“将收费全部并入价格”的论调是走 入了误区，指出在我国全部取消收费在理论上是错误的，在实践上是有害的。 三是，在本文的结论中，针对目前乱收费的现实，笔者创新性地提出了民主治 费、依法治费和科学治费的治理措旌。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 一、一般理论：行政事业性收费的若干问题厘清 ( 一) 行政事业性收费的含义、种类和特征 1 行政事业性收费的含义 综合各种研究资料，笔者认为，所谓收费是公共部门在提供自己所生产的 产品或服务时，为达到商品或劳务的效率使用，有选择地向受益人收取的与成 本相对应的费用。从收费的含义可以看出，只有公共部f - j t j - 能收费。所谓公共 部门，是指属于政府所有并实施政府职能的实体，包括行政部门和事业部门， 前者称为政府公共部门，后者称为事业公共部门。事业公共部门可以提供准公 共产品，如教育、卫生、供水等，这些准公共产品在一定意义上具有公共产品 的特征。正是在这个意义上，事业公共部门履行着政府的职责，成为政府职能 的延伸。因而，收费又被称为“政府收费”或“公共收费”。另外，我们知道， 行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其组织 根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在 向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务 对象收取的费用，其实质是国家意志和权威的一种经济体现。行政事业性收费 的主体是国家机关及其授权单位，即除国家行政、司法机关以及某些被授予行 政管理职权的企事业单位外，任何单位都不得进行行政事业性收费。“授权单 位”之所以被纳入行政事业性收费的主体范围，原因在于我国现行体制条件下， 某些企事业单位被赋予了某些行政事务的管理权，例如，卫生防疫部门虽为事 业单位，但根据我国食品卫生法的规定，负有监督食品营业、颁发食品营 业卫生许可证的行政职权；又如，劳动服务公司属于企业型单位，但在某些地 方，又具有一定的行政管理职能，可向所属单位和用工单位收取管理费，从而 使该项收费成为行政事业性收费。因此，这类被授予行政管理权的企事业单位， 在行使其行政管理职权时收取的费用也属于行政事业性收费。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 2 行政事业性收费的种类 我国的收费如何分类，有多种说法，但最具代表性的是以下三种。 一种是将政府收费分为行政性收费、事业性收费、经营性收费三大类。这 种“三分法”是1 9 8 1 年辽宁省在整顿“乱收费”工作中提出来的，它首次将 原非商品收费与规费统一于“收费”范畴中，初步构造了收费体系的雏形，在 当时的历史条件下确实具有开创性的意义，并在我国一直流行到近几年，至今 仍有较大的市场。但是这种分类本身就含有不科学的成份，随着我国经济体制 改革的逐步深入，它日益成为了收费制度改革的理论障碍：一是在实际工作中， 三种收费的界限，尤其是行政性收费与事业性收费、事业性收费与经营性收费 的界限难以划分清楚，不能有的放矢地进行管理；二是现阶段同一收费主体往 往具有三种收费的权利，种收费管理严了，就向另一种收费转化，导致该管 的管不住，该放的放不开。 另一种分类来自于国家计委的关于费改税的几点建议，它把收费分为 五类：一是国家机关为特定对象提供专f - i n 务的费用、不该由全体纳税人负担 的证照工本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等；二是国家机关进行 公共管理、提供公共服务时，为弥补机关经费不足收取的管理费，如乡镇企业 管理费、福利企业管理费、个体工商户管理费、公路运输管理费、减税免税保 税物品海关监管费用；三是公益服务收费，包括教育、医疗、卫生等方面的收 费。四是中介服务收费，包括评估、鉴定、检验、代理、公正、律师的服务费； 五是以筹集建设资金为目的而设立的各种附加费、基金等。这种分类是目前我 国行政事业性收费五位一体复杂体系的反映，没有突破“三分法”关于行政性 收费与事业性收费的局限，并不具有科学性，难以有效地指导实践。 还有一种分类源自1 9 9 8 年5 月1 日实行的中华人民共和国价格法。价 格法将收费分为国家机关收费、公用事业收费、公益服务收费、中介机构收 费、经营服务收费五种。这种分类按主体划分，主体孵确，含义清楚，便于根 据不同收费主体的行为特点采取相应的管理办法，有利于防止按性质划分而引 发的种种弊端，有利于治理乱收费。把这种“五分法”与传统“三分法”相联 d 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 系o ，公益服务价格应来源于事业性服务中属“准公共产品”的部分，公用事 业价格来源于事业性服务中属政府提供使用者付费服务的项目，中介机构收费 应来源于原行政事业性收费服务中基本上属于“私人物品”但具有一定社会公 益性的部门。 上述三种分类方法都有其局限性，且已经不符合时代发展需求，需要进一 步改进。目前，按收费部门划分行政事业性收费类别，是现行物价、财政部门 对行政事业性收费分类管理的主要方法。但由于我国现行体制中存在的政企不 分、行政事业难辨的现象，收费部门在申报收费项目时，往往将本部门的行政 事业性收费与经营性收费一并上报，极易造成收费管理上的困难和混乱。这里， 笔者将从不同收费目的的角度出发，把行政事业性收费划分为两类：管理型收 费和财政型收费。 ( 1 ) 管理型收费 管理型收费以经济调节为手段，目的是履行收费主体的行政管理职能，是 一种“以费促管”型的收费。根据管理目标的不同，管理型收费可细分为： 第一，证照性收费。这是指行政主体在管理活动中，为甄别、界定、认证、 许可被管理人的某方面事实、行为或身份特征，而通过颁发证照形式所收取的 费用，如各种许可证费、证书执照费、登记注册费等。这类收费能否立项，取 决于证照是否为达成管理目的必不可少的手段，如能通过其他管理形式达到这 一管理目的，则不应发证收费。 第二，规范性收费。这是指行政主体为统一规范社会经济运行的某方面秩 序，而统印刷、制作各种发票、单据、表格、账薄等所收取的费用。此类收 费立项的依据应是处于社会统规范的目的，以及财政无此专项拨款，收费标 准也应严格控制在印刷工本之内。 第三，惯例性收费。这是指行政主体参照国际惯例或对等原则向公民、法 人所收取的费用，如护照、签证、海关报单等涉外活动，以及企业登记、商标 注册等重大工商业活动的收费。此类收费的立项及标准一般参照国际惯例或对 等原则而定，旨在体现国家的主权和尊严，并不与其管理费用支出的大小挂钩。 。参见走出治与乱的循环：戢经济管理文摘1 9 9 9 年第】4 期。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第四，调节性收费。这是指行政主体运用行政权力再次调节国民收入分配 所收取的费用，如个体工商户管理费、文艺演出管理费等。此类收费具有强烈 的“二税性”和针对性，其立项应充分考虑收费对象的承受能力，收费标准主 要依据收费对象的收益大小及调节力度来确定，而不一定与管理成本相关。 第五，界定性收费。这是指行政主体为界定公民、法人的合法权益及各种 公共资源产权所收取的费用，如各类仲裁费、土地管理费、无线电频率占用费 等。界定性收费的立项依据和收费标准应该从有利于维护人们的合法权益、保 证资源再生产出发，按放弃或损失该权益或资源的机会成本来核定收费。 第六，惩罚性收费。这是指行政主体运用经济手段消除“负外部效应”、 制止某些有害社会的行为而收取的费用，如排污费、各种罚没款等。此类收费 旨在调整私人成本与社会成本的差距，故其收费标准理论上可按治理成本即社 会边际成本与私人边际成本之差来核定。 ( 2 ) 财政型收费 财政型收费属于一种弥补国家财力不足的行政事业性收费。它是一种“以 权取利”型的收费，即以行政干预为手段以达成经济调节的目的。根据现行情 况，财政型收费可分为补偿性收费和集资性收费两大类。 第一，补偿性收费。补偿性收费是收费主体为弥补行政经费不足，经批准 以管理费、手续费等形式向被管理者收取的费用，如劳动用工管理费、公路运 输管理费、集贸市场管理费等。这类收费单位虽然也提供了管理性劳动，但与 管理型收费相比，其劳动更属于本职性和一般性的行政管理，之所以被准许收 费，是因为管理支出目前还不能通过国家财政得到必要的足额补偿，只能通过 一定的收费来以收抵支、以费养人。这种做法是与行政事业性收费的本质和功 能相违背的，应随着国家财政状况的好转而逐步取消。当前，这类收费的立项 应严格控制，要以财政确无拨款或极少拨款，收费主体与收费对象间有较固定、 正常的管理关系为依据，其收费标准应根据财政拨款缺口的大小而定。 第二，集资性收费。集资性收费是指国家通过集资方式兴办某项事业而向 社会或特定受益对象所收取的费用，如公路养路费、机场建设费及各种基金、 附加等，这类收费往往是针对一些特定事业或项目设置的，这些事业或项目对 于整个社会的发展具有重要作用，但由于国家财力不足，于是经批准，通过收 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 费方式来集资解决。如果是为兴建某一事业或工程特设的短期性收费项目，贷 款性筹资，该收费项目则自行消亡。对于某些面向社会征收的较为长期固定的 收费项目，可逐步演化为附加税或新税种，如原来的城市维护费已由城市维护 税取而代之，教育附加费演变为教育基金进而成为教育附加税，公路养路费成 为了新的燃油税组成部分。 3 行政事业性收费的特征 ( 1 ) 政府收费的一般特征 政府收费同国家税收一样，虽然都是以国家行使社会职能为前提的，但是 由于特性的不同，导致他们不同的适应范围。税收有强制性、固定性、无偿性 的特征，而政府收费则有以下特征： 不确定性。现代社会税收的源泉包括所得、收入、财产和流转额等，尽管 它们也会随着经济的波动而稍作变动，但总体来看是客观存在的，为国家的征 税提供了雄厚的税基，保证了国家的财政收入。而政府收费的基础却是不确定 的和不稳定的，由于政府收费是对特定的行为和其他特定的管理对象征收，一 旦该行为或该对象消失或剧减，收费收入也会随之消失或剧减。例如惩罚性收 费中的排污费收入，要根据该地区的污染状况收取，具有不确定性；而在该地 区企业治污效果显著的情况下，排污费收入可能剧减，表现出不稳定性。 受益性。受益性是区分政府收费( 惩罚性收费除外) 和国家税收的重要标 志。如果某一款项的缴款人可以从收款者的活动中获得显性或隐性收益，则这 一款项是政府收费，反之如果缴款人无法从收款者的行为中受益，则这款项 为国家税收。受益性与税收“取之于民，用之于民”的最终返还性有重大区别， 它是指缴费人可以亲自感受到政府机关在收费的同时所提供的管理性服务给 自己带来的好处，而不是从该款项的政府使用中获益。例如各种行政许可收费， 缴费者可以从公众确认某一信息或自己获得某一生产经营资格中获得显性收 益；又如商标注册费，申请者可以从审批并保护该商标使用的活动中获得隐性 收益。因此，在可以确定政府某项活动的受益者情况下，政府机关向被管理者 收取适当的费用具有合理性，符合公平和效率的原则，但要注意防止行政机关 以收费为目的开展某些不必要的管理活动，例如通过发放不必要的证照收取高 额工本费等行为。由于受益的大小很难估计而且因人而异，政府收费标准的确 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 定一般应以进行该项管理活动的直接成本为依据。如果无法确定受益人或者政 府某项活动的成本，就应当免费提供服务，以税款支付其经费，而不应收费。 另外，考虑到政府管理活动的目的在于维护社会秩序、保障公众利益，具有很 高的正外部效应，因此在可以定价收费的情况下，也应该确定较低的收费标准。 校正性。这主要是对惩罚性收费而言。由于负外部效应在其发生影响的区 域内有一定的非排他性和非竞争性，政府有必要进行干预，对负外部效应的提 供者征税或收费，以减轻或消除负外部效应的影响。对负外部效应采取征税的 方式还是收费的方式，采用中央税费的方式还是地方税费的方式，要根据不同 的情况具体分析。举例而言，我国幅员辽阔，各地间经济发展和气候条件迥异， 对污染的承受能力也不同，因此对污染最好采用收排污费这种较为灵活的方式 来调节，作为地方收入由各地环保部门确定具体收费标准，以期实现各地经济 发展和环境污染的最佳组合。而对个人产生负外部效应的偶发性行为如随地吐 痰、噪音扰人，征税的方式则完全无效，可以采取收费( 罚款) 的方式来纠正。 由于惩罚性收费具有校正性，按照社会成本( 包括治理成本) 和微观成本的差 额进行征收，就可以促进社会福利的最大化，保证资源配置的效率，具有征收 的合理性和必要性。但又由于产生负外部效应的行为具有偶发性和不确定性， 而且惩罚性收费为了保证市场效率不能过高收取( 一般以社会成本、治理成本 为限) ，因此这一收费也无法为国家提供大量财源。 相对不规范性。这一特性也是政府收费与税收的重大区别。由于收费是用 来满足政府某一特定活动的经费需要，这就决定了不可能也无必要由最高权力 机关或地方权力机关立法决定收费的开征和停征。不但收费的立项权要下放给 中央政府或地方政府，为了适应各种特殊情况，收费标准也要由中央政府或地 方政府制定，同时收费部门也较为分散，监督成本高，这就决定政府收费的相 对不规范性和灵活性。 收费的上述特性决定了它只能被限制在特定的范围内，一个国家，一个历 史时期只能有极少数的收费项目，即要最大限度地避免采用收费方式获得财政 收入，尽量以规范、确定的税收形式作为财政收入的主要来源，从而避免预算 之外的财政收支，做到财政分配的公平、公正、公开和法制、民主、效率及完 整性。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 2 ) 行政事业性收费的特征 主体有权威性。国家的意志和权威须通过设置一定的组织机构来体现、贯 彻和推行。反过来说，这些组织机构又不同方面直接代表着国家意志，被赋予 某方面的国家权威。因此收费主体是否具有行政权威性，是行政事业性收费的 一个基本特征，也是科学界定行政事业性收费主体范围的一个重要标志。根据 这一基本特征和标志，我们认为行政事业性收费主体应是“国家机关及其授权 单位”。也就是说，除国家行政、司法机关及其某些被授予行政管理职权的企 事业单位外，任何单位都不得进行行政事业性收费。 依据有法令性。即必须以拥有立法权的省级以上人大( 或人大常委会) 所 颁布的各种法律或省级以上人民政府颁布的各种行政法规为收费依据。这是因 为行政事业性收费的实质是国家意志和权威的经济体现，而国家的意志和权威 又集中地通过有关法律、法规反映出来，因此只有依法收费，才能有效地体现 和维护国家的意志和权威。同时，由于行政事业性收费主体与收费对象分别处 于管理者与被管理者的不同行政地位，极易造成收费主体的多收乱收，因此严 格地规定依法收费，有利于规范和约束收费行为。由收费依据的法令性这一基 本特征所决定，又可派生出行政事业性收费的如下几个特征：一是收费的强制 性，即只要收费对象活动在国家法令规定的收费范围内，都得如数缴费；二是 收费的相对稳定性，即由法律、法规具有相对稳定性，使行政事业性收费的调 整频率较其他类型的收费变动要小得多。 标准有不等价性。根据行政事业性收费的定义，行政事业性收费是国家机 关及其授权单位在“行使国家管理职能”中依法收取的费用，是国家意志和权 威的经济体现，因而行政事业性收费主体与收费对象之间通过收费与缴费形式 联接起来的关系主要是管理与被管理的行政关系，而不是等价交换的经济关 系，更不是因“提供特定服务”而收取费用的买卖关系。即对于收费主体来说， 有效地实旌行政管理是其首要任务，而管理费用的补偿则居于次要地位。这种 行政管理关系表现为两种形态： 一是权力与权力的移位关系，如收费主体通过发放各种证照收取必要的费 用，赋予收费对象一定的权力使之能凭此权力去获得更多的效益。在这一权力 移位过程中，收费主体管理的主要任务在于认定收费对象是否合乎发证的资 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 格，而不是在于收取费用的多少，因此可以而且应该将证照费的供给价格约束 于工本费范围之内，从而有效地防止收费主体对管理任务的轻视和对收费的热 衷追求。至于收费对象来说，由于其获证后可得到更大的效益，因此他们对证 照的需求价格大大高于其供给价格，甚至可以以效益为限。在这一管理行为中， 收费主体证照的供给价格与收费对象的需求效益的不对称，反映出两者之间的 非等价关系。 二是权利与义务的对应关系。如收费主体处于调节、保护、惩罚、集资等 目的，依法要求收费对象以缴纳费用的形式来履行某项社会义务或承担某项社 会责任。这类管理关系类似于征税人与纳税人之间的权利与义务的关系，期间 的不等价性显雨易见，即收费者所要收取的费用价格大大高于被收费者所愿支 付的费用价格。 行政事业性收费的不等价性特征，使其具有一定的调节社会经济、进行国 民收入再分配的功能。 目的有“权”、“利”合一性。顾名思义，“行政性”为“权”，“收费”为 “利”，因此行政事业性收费是国家行政干预与经济调节相结合并互为目的和 手段的产物。也就是说，国家之所以要进行行政事业性收费，或者是为了“以 权取利”，即国家运用行政权力，通过强制收费，来调节利益关系，促进公平 分配，增加财政收入，发展公共事业；或是为了“以费促管”，即通过收费手 段，来体现国家尊严，强化行政管理，保护公共资源，维护社会秩序。由此可 见，以有效实施社会公共事务管理为目的，行政权力与利益调节紧密结合，是 行政事业性收费区别与其他收费的根本标志。 ( 二) 费与税的联系与区别 费与税作为政府财政收入形式，税是主要的，费是次要的和补充，二者之 间既有联系又有区别。 1 费与税的联系 首先，费与税的主体均为政府及其授权单位；其次，费与税均为政府参与 国民收入分配的一种形式，都是以行政权力为依托的，具有一定的行政强制性， l o 硕士学位论文 m a s t e r l st h e sj s 两者筹集的资金均为财政性资金：最后，费与税的征收都有一定的“规制”。 2 费与税的区别 费与税在性质上有很大区别。收费是具有满足特定需要，以受益为特征的 有偿性行为。收费对象在缴费的同时，能够得到政府的管理性服务给自己带来 好处( 如各种签证许可收费) ，缴费者获证后意味着获得某一生产经营性资格 和相应的经济利益。这一特征表明收费对象的支出与受益是直接对应的。般 来说，收费是以自愿为前提的，例如政府制定了过桥的价格，通过此桥与否， 完全取决于消费者的自愿，但如果要享受此项服务的话，就必须缴费，具有 定的行政强制性。收费是有偿的，消费者的支付与收益成正比例关系，支付越 多，受益就越多。税收具有固定性、规范性的特征，收费特别是行政事业性收 费则不具有固定性，其立项和收费标准具有很大的灵活性；税收的立法权、管 理权较为集中，收费的立项权、管理权较为分散。由于政府收费用于特定支出， 用于满足特定活动的经费需要，这就决定了不可能也无必要由最高权力机关或 地方权力机关立法决定收费的开征与停征，不但收费的立项权要下放给中央政 府或地方政府，为了适应多种特殊情况，收费标准也要由中央政府或地方政府 制定，表现出相当的灵活性，而相当一部分收费是在特设条件下出现的过渡措 施。由此可见，收费的立法层次较低，主要是些行政法规，且在时间范围、标 准等方面极灵活。 费与税的范围、征收对象和使用方向也有区别。一般来说，纯粹的公共产 品由政府供给，比由市场方式配置更有效率。那么，对于那些准公共产品和准 私人物品，以及那些不宜采取市场价格制度的私人产品，是采取收费制度还是 采取税收制度，则应根据成本效益原则进行具体分析。收费适用于政府提供的 私人产品或具有排斥性的准公共产品，或者说，如果政府部门提供的物品和服 务能够进行销售的话，那么，就可以通过收费的方式来弥补其提供成本的全部 或者部分，一般来说，收费最适用于对公共事业( 如水、电、煤、医疗、教育、 公有住房等) 的开支，收费对象是那些特定行政管理和享受某些物品和服务的 直接受益者。税收原则是政府提供公共产品或服务的主要资金来源，这些公共 产品和服务具有外部效应( 如基础教育) ，或具有非竞争性和非排斥性的特征， 它们的受益者是全体居民。因而，税收的征收对象具有普遍性，向税法规定范 硕士学住论文 m a s t e rst