（行政管理专业论文）县级政府对农民增收的作用—以山东省济阳县为例.pdf

摘要 农民增收是三农问题的重要组成部分，是当前政府和社会关注的热点问题，也是公共管理的 研究方向。文章从现有的公共政策入手，结合县级政府的具体决策以及产生决策的途径和效果， 从公共管理的角度，论述了当前关于农民增收的公共政策特征，用实证研究的方法分析了包括县 级政府在内的政府决策的缺陷，提出了完善和改进县级政府对于农民增收政策的决策方向，并讨 论了长远的政策选择，主要着眼于县级政府的公共政策选择和执行。 文章认为：从公共管理的具体目标来看，农民增收的具体政策可以从三个方面考虑，一是对 于农民增收的财政扶持政策，包括加大基础设施投入、农业保护t i ! i b 贴、深化税费改革、金融体 制改革以及对农村弱势群体的财政扶持等，作为县级政府，要转变自身职能，把农民增收作为公 共服务的重点工作：二是关于农民增收的技术性政策，县级政府应结合当地具体情况做出合适的 决策；三是对于农民增收的制度创新，要从土地征用制度、县乡政府的职能和机构设置、农民权 益的维护等方面对现有制度进行清理和变革，从权力和利益的角度考虑农民增收以至于三农问题 的根本解决方案。 关键词：三农问题；农民增收；县级政府；济阳县 a b s t r a c t t oi n c r e a s ef a r m e r s i n c o m e ，a sah o tq u e s t i o nc o n c e m e db yp r e s e n tg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y , i sa l l i m p o r t a n tp a r to fi n t e g r a t e da g r i c u l t u r e ，a n da l s or e s e a r c hd i r e c t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n t c o m b i n e d w i t ht h ec o u n t yg o v e r n m e n ts p e c i f i cd e c i s i o n ，t h ew a yo f m a k i n gd e c i s i o na n dt h ee f f e c to f d e c i s i o n ，t h e p a p e r , f r o mt h ep o i n to fp u b l i cp o l i c ya n dp u b l i cm a n a g e m e n t ，d i s c u s s e st h ec u r r e n tc h a r a c t e r i s t i c so f p u b l i c p o l i c yi ni n c r e a s i n gf a r m e r s i n c o m ea n da n a l y z e s t h ed e f e c to fm a k i n gd e c i s i o nb yt h e g o v e r n m e n ti n c l u d i n gc o u n t yg o v e m m e n t t h ep a p e rf o c u s e sm a i n l yo nc h o i c ea n de x e c u t i o no ft h e c o u n t yg o v e r n m e n tp u b l i c p o l i c ya n dd i s c u s s e st h ec h o i c eo fl o n g - t e r mp o l i c y f i n a l l y , i tr a i s e s d e c i s i o n m a k i n gd i r e c t i o no f i n c r e a s i n gf a r m e r s i n c o m ef o rc o u r t t yg o v e r n m e n t t h ep a p e rs h o w st h a ta c c o r d i n gt ot h es p e c i f i cg o a lo fp u b l i cm a n a g e m e n t ，t h es p e c i f i cp o l i c yi n i n c r e a s i n gf a r m e r s i n c o m ec a nb ec o n s i d e r e dt h e s et h ef o l l o w i n ga s p e c t s f i r s t ，f i n a n c i a ls u p p o r t p o l i c i e si n c l u d i n gi n v e s t m e n ti n c r e a s eo i li n f r a s t r u c t u r e ，a g r i c u l t u r a lp r o t e c t i o na n ds u b s i d y , r e f o r m d e e p e n i n go f t a x a f i o n e x p e n s ea n db a n k i n gs y s t e m f i n a n c i a ls u p p o r tt ot h er u r a ld i s a d v a n t a g e dg r o u p e t c f o rt h ec o u n t yg o v e r n m e n t ，w es h o u l dc h a n g ei t sf u n c t i o na n dr e g a r df a r m e r s i n c o m ei n c r e a s ea s a ni m p o r t a n tw o r kf o rp u b l i cs e r v i c e 1 1 1 es e c o n do n ei st e c h n i c a lp o l i c ya b o u tf a r m e r s j n c o m e i n c r e a s i n g ，t h i sh a v e ，c e n t r a lf i l en o o n ep u tf o r w a r dc o n c r e t es o l u t i o n ，p r o t a g o n i s tw h o mt h e g o v e r n m e n ta tc o u n t yl e v e li m p l e m e n t e da st h ep o l i c y , s h o u l dr e g a r dc e n t r a lp o l i c ya so n e so w n w o r k i n gg u i d i n gp r i n c i p l e ，c o m b i n et h el o c a lc o n c r e t ec o n d i t i o n sa n dm a k es u i t a b l ed e c i s i o n ；t h i r d ， t h ep a p e ra n a l y z et h es y s t e mi n n o v a t i o nw h i c hf a r m e r s r a i s e da l li n c r e a s i n g ，c l e a ru pa n di m p r o v et h e e x i s t i n gs y s t e mf r o ms u c hr e s p e c t sa st h el a n da c q u i s i t i o ns y s t e m ，f u n c t i o n ，o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r i n g ， m a i n t e n a n c eo f p e a s a n t sr i g h t sa n di n t e r e s t so ft h ec o u n t yt o w n s h i pg o v e r n m e n t ，e t c a n dc o n s i d e r ， i n c r e a s i n gf a r m e r s i n c o m ei nt e w n $ o fp o w e ra n di n t e r e s t sw i t hr e g a r dt ot h eb a s i cs o l u t i o n so ft h e r u r a le c o n o m y ，r u r a ld e v e l o p m e n ta n dr u r a ld e m o g r a p h y c o u n l v k e y w o r d ：i n t e g r a t e da g r i c u l t u r e ，p e a s a n t si n c r e a s ei n c o m e ，g o v e m m e n ta tc o u n t yl e v e l ，j i y a n g i l 独创性声明 y 7 7 3 8 3 g 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他入已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：如耷可 时间：年主月p 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即；学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上 发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：奄距t 导师签名： 时问： f 年 月p 日 时间：沙歹年厂月q 日 中国农业大学硕士学位论文引言 0 1 研究背景和现状 引言 农民增收是当前社会的热点问题，也是政府和学术界特别关注的问题，文章准备把山东济阳 县作为研究样本，通过收集具体的政治经济资料，分析其政治结构、行政管理方式等对农民增收 问题的影响，并提出适当解决方案。主要研究内容包括农业、农民和农村的现状、县乡官员的情 况、地域文化背景、公共管理特点、政府运作方式等等，分析其现状，发现问题，拿出方案。农 民增收是三农问题的重要组成部分，也是造成当前社会压力的一个重要方面，尽快解决农民增收 问题对三农问题有直接的影响，因此研究农民增收离不开三农的大背景，文章主要研究县级政府 在三农问题中的地位、现状和走势，政府与农民的关系以及对农民增收的影响。按照现代政治理 论，政府应该是按照宪法的要求，由公民台法选举产生并在公民监督之下的为社会服务的公共组 织，服务的方式之一是提供公共产品，但是，在我们的现有形势下，失去制约的权力被扩大，这 就需要从公共管理的角度，利用政治学、经济学的基本理论对影响三农问题的县级政府治理方式 进行分析。 三农成为一个问题，研究这个问题的专家比较多，概括起来，用不规范的方法分类的话应该 有以f 几种。一个是从决策者的角度探讨问题，通过体制方面的某些变动或者修正现有的政策解 决问题，即主要用行政的手段解决问题，从方法上。首先是在现有的政策框架内考虑问题，用技 术性手段促进三农问题的解决。其出发点是三农问题“已经直接影响农村的发展，影响农村社会 的安定，阻碍社会主义市场经济体制的形成，影响整个国民经济和社会的稳定和发展，必须从战 略上考虑”。当然，这种划分方法的不完善就在于此，因为农民自身的感受与农村社会的 稳定和发展，与社会安定，与社会主义市场经济体制并没有矛盾，但是公共管理作为社会科学， 除了方法论等技术命题以外，从不同的出发点开始，站在不同立场上的研究往往不会产生相同的 结论，也不会提出同样的政策建议。 陆学艺先生长期从事农村经济、社会以及农业和农民问题的研究，曾于县级政府挂职，对县 级政府的运作模式有深刻的理解，作为一个研究者，他的主要精力投放于对当今急速转型的中国 社会的研究、探索，其着眼点大体在两个方面，一是循着李景汉、费孝通等中国老一辈社会学家 所做的田野工作，为首组织实施并亲自参与社会科学工作者在更广的范围和更大的层面进行实地 调杏，忠实记录当代中国社会变迁状况；二是基于对国情的深入了解，探索中国社会的现代化之 路。在研究方法上，他对中国和日本的农村问题进行了比较分析，认为日本的现代化道路先是通 过高额农业税等方式从农业和农村中取得积累，使大量的农产品和大量资金进城，搞工业化：与 此同时，大量农村劳动力进城转变为二三产业职工，转变为城市居民，所以日本的t 业化、城 市化、现代化是同步的，是三位一体的，当工业化搞起来之后，积累了资金，就反哺农业，用农 业机械等现代化生产资料供给农业，使农业现代化。给农业生产以大量补贴，大幅度提高农产品 。陆学艺三农论社会科学文献出版社2 0 0 2 年1 】月p 4 7 0 l 中国农业大学硕士学位论文引言 价格使农民富裕起来，基本达到城市职工的收入水平。也就解决了农民问题。待工业化、城市 化达到一定水平后，由国家财政向农村投资，进行大规模基础设施建设，运步消除城乡差别，使 城乡一体化，这样农村问题也解决了。存在的闻题是作为一个工业国家，需要丈量进口农产品， 其价格也是全世界最高的对人民的生活质量造成一定影响，农业问题仍然没有解决好。中国自 t 9 7 8 年以来，农业连续以较高速度发展，1 9 9 6 年获得特大丰收，粮食和农产品供给实现了由长 期短缺到总量基本平衡丰年有余的转变，1 9 9 7 年以后，中国是农产品纯出口国，农业问题基本 解决了，但是农村问题、农民问题还没有解决。由于户口制度至今没有彻底的改革，农民数量不 减反增，“城乡分治”至今未改，农村还相当落后，城乡居民收入差距继续扩大，农村问题和农 民问题远没有解决。谈到解决方案，他认为：三农问题，包括当前的农民增收问题，戍该采取战 略性决策去解决，按照完善社会主义市场经济的方向，继续深入改革，改变在计划经济体制条件 下形成的“城乡分治，一国两策”的格局，改革目前的户籍制度，给农民以国民待遇，加快城市 化步伐，调整城乡社会结构，改变二元社会结构，建立城乡统一的社会主义市场经济体系。他对 于三农阚题的著述涉及农业发展、农村改革、农民分化和社会阶层以及社会结构等方面，在更深 的层次上把三农问题作为一个整体进行研究，在更广的视野上，把三农问题作为中国社会结构转 型的基本问题进行深入探讨，所得出的结论是：解决中国农业问题，要靠发展工业；解决中国的 农村问题，要靠发展城市；解决中国的农民问题，要尽最大的可能减少农民，使他们蜕变为市民。 杜润生先生的学术思想可以概括为“用市场经济激励群众，用民主政治团结群众”。强调把 稳定家庭经营制度作为农村政策的基石，鼓励农民保护好利用好十分稀缺的土地资源，发展劳动 密集和知识密集的精细生产。作者提醒注意农民当中那种“既想离开土地，又要守住土地；既不 愿种田，又不能不种田”的心态，指出受这种心态支配，自然会出现短期行为，粗放耕作这是 不利于农业发展和农民增收的，他主张将现行土地制度法律化，允许农民长期拥有十地的使用权， 并对土地使用权转让市场制定法律程序。在重建农村微观经营结构的同时，作者强调应与改革宏 观经济运行体制相配合，加快由计划经济向市场经济的转型。实行资源的市场配置，是市场经济 的基本要求，劳动力作为最活跃的生产要素，同样需要按照市场原则配置，政府的职能是改革现 有的f 制劳动力转移的具体政策，使流动的无序性逐步变为有序性，并发挥各类中介组织的作用， 促进农民收入的增长。同陆学艺先生的观点类似，自8 0 年代中期，杜润生就提出了“两个下乡、 两个进城和一个建设”的命题，即技术和工业晶下乡，农产品和农民进城，加快城镇建设，以推 进城乡一体化进程。作者强调要配合经济体制改革的发展，适时启动和加快政治体制改革步伐， 鼓励制度创新，在过“市场关”的同时过好“民主关”，把改革所支付的代价减少到最小程度。 作者认为由于缺乏程序和形式民主，政治体制的缺陷导致人民民主的优越性得不到充分发挥。他 对监理监督和制衡机制的必要性作了不少论述，作者强调要给农民以国民待遇，认为我们欠农民 太多，主张构建农村公民社会，不断强化社会功能，逐步弱化行政权力。根据杜先生的观点，从 市场经济和政治体制( 包括行政体制) 两个方面重视三农问题，对于农民增收问题的解决是有现 实意义的。现实情况是，由于习惯势力的顽固和体制自身的惯性，这些问题的解决有一定的难度， 尤其涉及土地问题，因政府职能的越位和缺位，矛盾尤其突出。这些都影响了农民收入增长的幅 度，扩大了城乡收入差距。另外，社会矛盾突出的一个重要方面除了城乡差距、贫富分化以外， 十地问题等，私有产权的保护不利是很重要的社会不稳定因素。 对丁学院派的代表人物，温铁军先生致力于农村改革，其观点受老一辈的农村问题先哲影响 2 中国农业大学硕士学位论文引言 较大。 考察三农问题的历史，温铁军认为，可以从1 9 8 5 年农村政策部门提出“打破城乡二元结构”， 讨论开通城乡的政策算起：鑫为从那以后，耩地静“双重功能”问题、“8 亿人给2 亿入擒饭吃” 的问题等等，农村政策负责人早就都提出来了。其实，我们历米就强调城乡二元结构属于中国的 “基本体制矛盾”，直到去年党的十六大把这个观点写入正式文件。所以，应该说经历了1 8 年的 反复了。 温铁军先生是反对土地私有化的，资源匮乏条件下现行土地承包制度有缺陷，例如，贵州是 最早推行耕地承包3 0 年不变的省份，是因为他们的耕地资源高度短缺，从大包干之初，贵州省 人均耕地面积是0 7 8 亩，低于联合国所规定的士地对人口最低生活保障线0 8 亩。规定3 0 年不 变，新增人口的吃饭也成问题。如果推行耕地私有化，我们至少应该允许农村社区保留1 0 的 免税“公田”，其收益只能用于修桥补路、鳏寡孤独和农村其他公益事业。另外，应尽可能将位 于农村的四荒地、林地、水面甚至矿产的权属作股还给农村，其收益也应该向农村集体倾斜，作 为农村集体经济和公益事业的资金来源。同时，在现行国家垄断土地一级市场的条件下，我国耕 地面积每年仍然在减少。有鉴于此，国家垄断占有的这部分耕地市场化转让形成的收益应该专门 建立土地基金，由国家统一控制，通过上市获得的收益，定向用于农村无地和赤贫入口的社会保 障，也可以把其中部分收益用于建立农村医疗保险。任何制度建设都受制于目标，这应该成为农 村基层经济组织建设的目标取向。 他认为乡村建设与环境保护与城乡协调发展有紧密的关系，即必须从解决农村问题入手解 决三农问题。在资源紧缺的情况下无法实现农村的现代化，要通过农村自身建设的方式，达到重 建乡村、改良社会的目的。温铁军的合作社模式分为生产合作社和消费者合作社，理论是，只有 让小农组织起来，让他们有定的规模，那才能有搞有机农业的办法。他认为农民增收有三个途 径：粮食价格、产业结构、乡镇企业，三农问题之所以有难度，主要是深层的问题太严酷，很难 克服。起制约作用的矛盾主有是两个：一是基本国情矛盾：人地关系高度紧张；二是体制矛盾； 城乡分割对立的二元社会经济结构矛盾。三农问题的一切根子都在这两个矛盾上。他认为，在 耕地福利化趋势下，公平原则高于效率原则，囡此在耕地问题上，应该先保障公平，再兼顾效率。 只有在大量的农民离开土地，耕地的主要功能不是基本福利保障，而是土地收益率的对候，才有 条件尝试那些以效率为中心的耕地分配和经营制度但这只可能在一个十分久远的未来才有条 件。 关于县乡政府的管理体制，拖认为，农业税只相当于中国税收总额的3 ，至少在中西部传 统农区应该完全免除。与此同时，改乡政府为乡公所、开支由县级政府负责，镇政府改为“自治 政府”，与村自治之间从上下级关系改变为平等交换；充分鼓励和利用传统村社的组织资源完善 乡村两级自治。寓接对县。取消乡统筹、村提留制度，将公益事业的决策权交给农民自治组织自 下而上提出。在人规模精简乡镇机构人员的同时，将原来由乡镇政府控制的涉农经济部门。改为 乡镇范围内村级自治组织参股控股的农民合作组织。涉农经济部门要打破垄断对农民开放。农民 最容易学握和进入的，是农业和与农业相关的行业。如化肥、农药、农膜、种子、汽油、柴油、 农机具等农用物资，也包括农村金融、保险、农科服务、教育等领域。这些行业长期以来部是被 垄断部fj 控制，成为抽取农民剩余价值的重要渠道。 关于农氏增收，他提出了七个方面的办法：一是免除农业税；二是推进乡村自 弁，将乡政府 中国农业大学硕士学位论文 弓i 言 改为乡公所、镇政府改为自治政府，各莘中自治体平等交换，直接对县，取消实行自下而上的农村 公共产品决策制度；三是将农村非耕地资源( 林地、四荒地、水面和矿产) 的权属和收益尽可 能分配到农民社区集体经济组织，作为农村公益事业的资金来源；四是国家直接垄断耕地转让的 收益用于无地农民的社会保障和农村医疗保险；五是对农民开放涉农行业，在乡村自治体内部成 立农民入股的农村合作金融组织；六是国家支农资金不通过农业行业管理部门，直接投资给乡村 级农民台作经济组织，占股份不占收益。 秦晖的文章理论性比较强t 通常采用实证研究的方法。他认为，如今的农村改革深化后面临 一系列问题：农民流动、地权整理、乡企转制、村政改革、减轻负担。但正如民工潮与乱占 耕地这两件事突出地显示的：现在的许多“农村问题”根子实际上在城市，改革到如今，t r 就农 言农”已经很难再改下去。“中国问题的实质是农民问题”这句话如今应该反过来说了：农民问 题的实质是中国问题- 关于“黄宗羲定律”，秦晖说：“其实在我之前。已有史学家注意到了这 个规律历史上每次进行税费改革，农民负担在下降一段时间后，都会再涨到一个比改革前 更高的水平，再改，再上涨。1 9 9 7 年，在一篇文章中提出了黄宗羲定律，现在似乎很多学 者和官员都认可了这个概念。”秦晖认为，解决农村税费问题的治本之策，在于改革乡镇体制。 乡镇不能再养那么多人。乡镇工作人员之所以膨胀，与乡镇干部的子女就业有关。实践表明这 个问题能够解决，农民增收问题也可以从减轻负担入手获得突破。 于建嵘博士在岳村政治一书中，从政治社会学和政治人类学的角度，剖析了转型期中国 乡村政治的特征。有入评价，李昌平用呐喊告诉了我们真实而危险的农村，而于建蛛用学者的理 智和责任告诉我们要从政治氟机的高度认识三农问题。他认为：“要承认和保护农民的权利，若 非如此，当代中国农村的社会结构还存在发生动荡的基因。”必须在政治上重新认识农民。他认 为，在许多具有社会良知的知识精英提出的“三农”问题解决方案里，我们看不到农民自己的力 量，农民没有被放在农村社会发展的主导地位。当代中国的农民完全不同于过去时代的农民。对 于学者来讲，为了真正了解现代中国的农民，必须放下预设的理论框架和概念模式，以学生的身 份而不是学问家的身份深入农民的生活。于建嵘通过调查深信，农民问题不出在农民。“回顾建 国以来的历史，我们可以看到，每当党和政府自信并相信广大农民时，农民不仅圈报以高度的政 治信任，更能发挥出巨大的创造力。” 不可忽视的是，除了“理论突破”以外，月口些来自民问的学者站在农民的立场上替农民说话， 同时他们自身一直就认为自己是农民的一部分，在网络发达的时代，主流话语权之外，决策者和 老百姓仍然可以听到他们的声音，即使没有深刻的理论背景，没有严谨的学术过程，但其朴实无 华的道理并非必须通过学术语言描述的。2 0 0 0 年初，湖北李昌平给朱总理写了一封信，把三农 问题形象概括为三句话：“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。三农问题在社会上引起了较大反 响。同期，1 9 9 9 年上海学者曹锦清到河南农村基层考察以后写出黄河边上的中国；李昌平又 把他的信引发的一系列的事情，写成我向总理说实话，于2 0 0 1 年出版，进一步引起社会广泛 反麻，他们的工作起到了很大的宣传推动作用，所有关于三农问题的讨论都在广泛地展开，比如 农村教育问题、医疗问题、税费改革与基层管理体制改革问题，以及农村十地问题、农民权益问 题、村民自治问题等等。 总体上讲，不管来自于哪个角度的思考，不论程度如何，这些学者都认为农民增收问题与行 政体制有复杂的关系，不可能用一个具体的政策就可以劳永逸的解决，需要从农民文化的适应 4 中国农业大学硕士学位论文引言 i i 和改变、政治结构的调整和变革等方丽拿出一揽子的、循序渐进的解决方案。借鉴前人的研究成 果，本文主要研究县级政府在解决“三农”问题中的一个方面一县级政府对于农民增收的影响。 0 2 研究目的和意义 公共政策，尤其是战略决策的出台，有其复杂的原因。政策要解决的问题应该是被社会和公 众所关注，政府有责任为该问题提供政策支持。政府一度把农民增收作为重要的经济政策就是一 个典型的例证。2 0 0 4 年2 月8 日中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见 全文公布，提出了一系列政策措施，这是时隔1 8 年后中央再次把农业和农村问题作为中央一号 文件下发，也是建国5 5 年来中央首次就农民增收问题出台文件，体现了党中央、国务院在新形 势下把解决“三农”问题作为全党工作重中之重的战略意图。根据这个文件的要求，各级政府迅 速把农民增收列为工作重点，中央一号文件的出台充分反映了政府在解决农民增收中的重要作 用，因此研究执行中央政策关键的县级政府在解决农民增收中的扮演的重要角色就成为论文的研 究目的。 农民增收包括两个方面的涵义，一个是增收，一个是减负；根据相关专家的意见，收入的增 加大体包括六个方面：粮食收入、经济作物收入、畜牧业收入、外出务工收入、乡镇企业收入、 政策性扶持收入增加。减负主要是减轻各种税收和杂费的缴纳以及教育、卫生等家庭开支。增收 和减负两仑方面都与县级政府密切相关。 济阳县是济南市的市郊县，一个典型的农业大县，位于黄河下游，鲁北平原的南部，总面积 】0 7 6 平方公里，耕地面积6 7 万公顷，人口5 2 万，文章作者是县政府办公室的职员，与三农问 题息息相关。从个人理解看，乡镇政府基本处于执行层，并且由于其经济条件和政治条件的限制， 随着乡镇企业的萎缩，很难再有经济上的突破口，其自身运转也是勉力维持。所谓经济条件，包 括收入减少、负担沉重等问题，政治条件则是指其主耍决策领导事实上的县级政府指派，流动性 比较强。这个县撒乡并镇以后，较大的济刚镇有9 7 万人口，较小的新市镇人口3 8 万，尽管乡 镇有一定的经济实力，但其决策层的主要着眼点还是短期行为居多，其基本做法就是按部就班地 执行县政府的决策，对于短期效益难以体现的工作( 尤其是应该政府负担的公共产品例如义务 教育、公共卫生等见效慢的工作) 难以提出自己的设想并付诸于实践。而县级政府作为决策层， 与上级联系并不是特别密切，省、市政府通常做宏观的政策指导，不会过多干预县政府具体的涉 及公共服务的政府决策，县级政府在中国政治结构中占据重要位置，其公共管理的越位和缺位对 三农问题的影响是至关重要的，县级政府也是影响农民增收的关键所在。因此，以一个县为单位 研究三农背景下的农民增收问题，对于北方农村，对于全国具有报好的示范作用。 政治结构是一个自上而下的金字塔结构，中国现在的五级政权制度养活了世界上庞大的官僚 体系。乡镇政府站在三农问题的最前沿，但是乡镇政府和县级政府有着最为紧密的关系，并且其 职能是作为县级决策的执行层，因此可以把县乡政府结台在一起讨论农民增收问题的公共管理背 景，尤其是从县政府的角度探讨，这样的研究角度和方式应该成为当前二农问题研究的一个有益 补充。即使没有学术能力把县级政府对农民增收问题的影响分析透彻，也可以通过研究县级政府 的运作方式以及对农民增收的影响，为找出更适合于三农问题现状的解决方案提供参考，这是本 5 中国农业大学硕士学位论文 引言 曼! ! 兰曼曼曼曼曼詈曼曼皇曼曼曼曼苎鼍! 曼量量曼皇皇! 曼皇曼! 曼曼曼曼! 曼鼍曼曼曼置曼量曼曼量墨量詈詈鼍曼曼曼! ! 曼曼! ! ! ! 曼蔓曼i 选题的目的所在。 0 3 研究方法 第一是实证分析，通过大量阅读，了解了当前官方和学者多方匾对于问题的认识和解决方案， 通过实地调查、访谈等方式获得原始资料，并对这些数据和认识进行了分析，清楚问题的实质。 第二是利用以上资料和方法，进行理论分析，发现县级政府对农民增收的影响，探索县乡政 府公共管理的利弊得失，给出了解决问题的政策建议。 0 4 研究特点和创新 当前的学术研究除了着眼于中央宏观政策、三农问题大的框架和位于三农问题最前沿的乡镇 政府以外，对于县级政府在农民增收问题中的地位和影响，尤其从公共管理的视角考察其对- 丁农 民增收的影响比较欠缺，文章把县级政府作为研究对象，从宏观决策入手，归结于县级政府的执 行和自身决策目标、方法和效果，是一项比较新的研究工作。 6 中国农业大学硕士学位论文第一章县级政府影响农民增收的几个问题 第一章县级政府影响农民增收的几个问题 数年以来，中国经济增长的速度在全球名列前茅，但是占全国人口7 0 的农民收入增加速 度却很缓慢，低于城镇人口的收入增长速度，除了经济原因造成生活水平的低下以及教育、卫生 等公共产品的不足以外，日渐激烈的矛盾冲突让人不得不直面这些问题，并从中找出造成这些问 题的原因。综合相荚专家学者的观点，根据县级政府的管理方式，结合济阳县的实际情况进行分 析，可以考察l 个方面的问题，包括土地闷题、农民负担问题、教育韦4 度和医疗制度、粮食问题、 金融问题、政府官员的农民意识问题、法律和政策问题。 1 1 土地征用问题 土地不仅是人类赖以生存和发展的物质基础和最基本的自然资源，也是一种宝贵的资产和财 富，它具有资源和资产的双重特性。作为资源的土地是指土地是不动产，具有空间和环境上的固 定性，作为资产的土地是指它具有稀缺性，土地的总量是有限的，并且有用的土地、特别是有特 殊用途的土地更是有限的。在市场经济条件下，对于稀缺资源的分配应该通过市场调节进行。“土 地利用是为了满足人类对物质和精神的需求，对士地进行有目的的，稳定或循环的干预。”。同时 对于作为稀缺资源的十地必须进行利用和控制，这是因为土地利用是一种社会行为，当前国内的 土地利用有两点不足之处，一是土地市场并非完整意义上的市场经济模式，另外还存在市场失灵 的表现，例如：土地的产权界定不清晰，在腐败高发期并不存在完全竞争行为，信息不对称，市 场交易成本过高等。土地利用控制的目标则是达到社会公平、生产效率较高、经济有效、国家安 全、环境改善，其途径是合理的制度设计、合法的政策和理性的政府行为。 目前国内城市化进程的加快，使土地利用控制问题趋于严重。囡征地造成农民生活下降，就 业得不到保障等问题日趋严重。部分地方政府强制征地、挪用和挤占法定补偿、推诿就业安置引 发的上访和群体性事件越来越多对农民收入造成影响、给农村稳定造成隐患。在土地流转过程 中失地甚至失业的农民群体不断扩大，严重伤害了农民。在很多地方，以牺牲农民利益发展城市 化、- l 业化和现代化的错误思路仍然十分顽固。尽管新一届国家领导人提出了以人为本、统筹城 乡发展等理念，土地管理部门也采取了严厉措施制止土地乱占滥用和强制征用，可以看出其解决 这个问题的政策目标是清晰的，但是从对上访人群的强硬处理方式上，地方政府多年养成的官僚 主义和低效率运转使土地问题解决起来有一定难度。 我国宪法和土地法规定，农村和城市的+ 地除了法律规定属于国家所有的以外，属于集体所 有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。集体土地所有制的建立，是在土地改革、农业合 作化的基础上建立起来的，4 9 年以前，中国基本上是小农经济模式，+ 地所有权在私人手中， 并且存在不平衡现象，十地改革运动用暴力手段完成了平均地权的目标，解决了历史上多次农民 运动“均地权”的要求，这时候的土她所有权还是私人所有，即以农户为单位拥有对土地的i 午有、 。郝晋珉土地利用控制中国农业科技出版社1 9 9 6 年1 1 月 7 中国农业大学硕士学位论文 第一章县级政府影响农民增收的几个问题 使用，收益的权利。后来的农业合作化运动将土地由农民个人所有制转为农民集体所有制，人民 公社制度对农村土地的集体所有和集体使用靠4 度的确立起了很大作用。中共十一届三中全会召开 后，确立了农村集体土地平均分配基础上的家庭联产承包责任制，并且在8 2 、8 3 、8 4 三个年度 的一号文件中逐步深化，承包期也在2 0 0 3 年实施的土地承包法中确认为3 0 年到5 0 年不变。 但是土地的所有权并没有改变，仍然属于集体所有。 集体土地所有制的所有人是农民集体，不是个人、也不是法人，更不是国家，而是按照政策 和法律建立的农村集体经济组织，人民公社和生产大队取消以后，在多数情况下以行政村或者自 然村为单位的村委会成为土地的所有权人，由于各种原因这种所有权的保护机制一直不够健全， 权利的行使也没有在法律上存在明确的规定，虽然法律上存在集体土地所有权不受任何组织或个 人侵占的原则性规定，但科学有效的保护机制并没有被建立。 从法律的角度看，当前集体所有土地的所有权的行使是受到限制的，主要表现在：( 1 ) 集体 所有土地所有权除按一定的程序转由国家征用以外不得转让。( 2 ) 国家因建设征用集体所有土地， 集体所有土地的所有人必须服从国家的需要。不褥以拥有所有投而阻挠。( 3 ) 集体所有土地的使 片 权的转让受到政府的控制。因此，这种内涵模糊，主体不明的集体所有制形式，造成了农民十 地财产权的“产权残缺”，以至于在国家的城市化进程中，农民的士地被开发商和政府以合法的 或不合法的手段剥夺。在当前的征地制度下，农民缺乏两个权利：冀与不卖的权利、讨价还价的 权利。按照征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，都必须采取征用的方式，政府先把集体 土地变成国有七地，然后再出让，出让的价格是市场价格，而征地时的价格只是市场价格的极小 部分。而这- - d 部分又由集体与农民两方面来分，农民实际到手的利益是很小的。 周其仁教授在其系列文章农民收入是一连串事件中概括了农民的土地从农f f j 转为非农用， 从“民土”转为“国土”或者“商土”的三个环节：第一环，农地征用。政府根据发展规划， 按照一定的行政审批手续将农地征用为工业或城市用地；第二环，国家向集体支付补偿，集体( 一 般是村委会等组织) 再将补偿款分配给农民，这里存在两个问题，一个是3 0 到5 0 年的承包合同 必须给这种“征用”让路，根据上述法律的规定，农民没有拒绝的权利，二是补偿标准一般由政 府说了算，没有讨价还价的余地；第三环是土地批租。政府再把征用的土地以5 0 到7 0 年的使用 权批租给开发商或者其他企业。周教授认为，这套土地制度造成了两个后果，一是政府对工业和 城市用地运用行政权力决定供给，因为行政控制过严造成地价过高，二是在小城镇因为行政控制 松弛，需求不足，使得效益低下的工业和城镇建设项目滥占耕地。一方面严重浪费城市化的机会， 一方面大量浪费农地。 “土地征用是国家为了社会公共利益的需求，依照法律规定的程序和批准权限的批准，并依 法给予农村集体经济组织和农民补偿后，将农民集体所有的土地变为国家所有，然后出让或者划 拨给用地单位使用的行为。”。土地征用具有几个基本的特征：1 、社会公共目的性；2 、强制性； 3 、征用土地必须给予补偿，并且一般按照市场价格执行；4 、法律程序性。最关键的是第一点和 第三点，当前很多矛盾往往来源于此。真正为了公共利益的征地，矛盾很少，但是当前征用范围 的扩大，多数企业行为的用地也在政府协助下以征用的方式进行这对于城市拆迁尤其严重，造 成了社会的不公平。征用土地的补偿方式有完全补偿、不完全补偿、和相当补偿。其中完全补偿 。郝晋珉土地利用控制中国农业科技出版社1 9 9 6 ，1 1 8 中国农业大学硕士学位论文第一章县级政府影响农民增收的几个问题 i 是补偿土地和农民其他的一切损失，包括因征用土地造成的收入减少、生活方式、社会保障等， 这种方式为世界各国普遍采用。不完全补偿是按照市场价格来进行，包括地上附着物的补偿。相 当补偿则是只给予直接的损失，这是我国当前采用的方式。雨对我国农民而言，土地是其基本的 生产资料，是相当一部分的财产，也是其社会保障，对于其补偿不仅要从农地价格来考虑，也应 该考虑社会保障等损失。 济阳县的土地征用也同样存在上述种种问题。位于济阳县城的济北经济开发区是1 9 9 9 年1 1 月经济南市人民政府批准成立的经济开发区，2 0 0 3 年7 月升格为省级经济开发区，规划面积3 0 平方公里，起步区1 2 平方公里，建成区8 平方公里，管辖1 5 个社区居委会，区内人口5 6 8 9 人， 原有土地9 5 2 9 亩。经过开发区的迅速扩大，目前，耕地面积已锐减到5 5 4 7 亩，人均耕地仅0 9 7 亩。到目前为止，区内被征和租用土地达3 9 8 2 亩，其中，征用2 3 2 2 亩，租用1 6 8 0 亩。徐家、 程洪、杨井、三官陈四个居委会的土地已全部被征用或租用，涉及1 7 2 1 人。大量劳动力从日趋 减少的土地中释放出来，形成了较为明显的显性和隐性失业。土地是农民最基本的生活、生产资 料，被国家征用就意味着农民失去了土地的承包经营权，意味着收入来源渠道的减少。而传统的 征地一次性安置孙偿办法存在一些弊端，已难以适应市场经济发展的要求。再加之居委会发展相 对滞后，社会保障制度尚未建立，使失地农民面临种田无地、上班无岗、从事二三产业无场所、 低保无份的尴尬境地，失七、失业和缺乏相对完善的社会保障已成为失地农民的突出问题。 根据县政府安排，县政府办公室曾经搞过一个关于失地农民的调研，了解到一些基础资料。 根据开发区领导的介绍，开发区内的土地征用存在着几个方面的问题： 1 、土地征用以后，公共服务不到位，居民生活保障有问题。例如村民的白米水供应，现在 1 3 个自然村只有两个接上了自来水。其他公共设旖也不配套，村庄排水存在严重问题，2 0 0 3 年 的一次降雨就使一个村子倒塌了3 2 问偏房，具体原因是政府为了树立开发区形象，在村子四周 沿公路建设商用房，根本不考虑区内农民的排水问题，并且把原来的自然排水体系破坏，后续建 设不配套。其中有个很重要的原因是县级政府各个部门之间缺乏沟通，例如这个排水问题就涉及 开发区管委会、建设局、公路局等部门，但是部门之间缺乏沟通，各行其是，政府也没有统一的 用于服务拆迁区的设计意图和规划。再就是现行的农业税政策无法保证村庄内部服务的正常开 展，例如村子里面的公共开支如管理人员工资、计划生育开支，甚至还有“三个代表学习”、“综 合治理”等工作内容的开支等。本来农业税附加部分是片j 来解决村子里面的开支的，可是没有十 地的村庄无法解决村级公共服务的正常运转。问题的根源应该是尽快解决由农民到市民的过渡问 题，但是没有政府的资金支持很难进行。土地被征用后，公共服务没有资金，有些必须开展的再 次把负担转嫁到失地农民身上，例如自来水、电力、电信、电视、祠堂建设等，其中徐家村现在 还有4 0 0 多座坟头无处迁移，有些祖坟被迁移了好儿次，而建设公共祠堂的资金却很难筹集。 2 、政府行为不公止，为了形象工程错误决策，参与商业行为与民争利，超过了村民的心理 承受能力。上届政府招商引资的口号是“一张笑脸、二亩薄地”，实际上是拿着农民的土地做为 政府投资，给付农民的补偿价格只有1 4 万元每亩，而老城区的土地补偿是5 0 6 0 万元每亩， 晟高8 o 9 0 万元每亩，实际的情况是两个区域只隔着一条公路，其真正的市场著价没有这么 大的，这不是市场行为，而是行政行为。9 5 年县政府_ 卜发文件确定“每三年调整一次地价”，结 果到2 0 0 3 年始终没有进行一次调整，县政府承诺每年6 月份兑现的土地租金，往往拖欠到9 月 份。另外，征地补偿没有考虑人民币贬值和物价上涨阏素，例如开发区内的马家村，共有人口 9 中国农业大学硕士学位论文 第一章县级政府影响农民增收的几个问鼹 3 7 6 人，已经被征用s 2 0 余亩土地，仅仅上面所述的人为的地域差价就有1 1 0 0 万元，如果按照 新的土地管理法，其价格至少应该是每亩3 万元，并且法律也规定“征用土地的补偿应该及时足 额到位”，可是这个开发区只能执行本级政府确定的1 4 万元每亩。再就是二级市场价差的问题， 绝大多数利润集中到政府手中，不仅仅是县级，上面的政策也是如此，因为级市场不存在竞争。 但是农民可以得到这方面的信息，例如每亩一万多元的土地转手就卖几万元，这些利润与农民无 关，造成农民无法接受，社会压力越来越大。地方政府把土地作为招商引资的成本优势，造成农 民的不满情绪增长很快，官员( 是指从事具体丁作的开发区管理人员) 也意识到这种做法的不合 法、不台理，只是没有力量改变这种态势，只好看着社会压力慢慢变大。这方面的原因主要是县 级政府的运作程序效率比较低下，首先这些存在的问题必须真实的反映到决策者，这里至少要经 过三四个程序，然后决策者再进行几个程序的研究和讨论制定出一些可操作或者不可操作的措 施，然后这个事情就几乎结束了，政策落实和信息反馈的渠道不够畅通。 再就是土地补偿金、租金不能及时、足额到位。这里还有个租金的问题，县级政府为了规避 土地法，对于超过上级士地管理部门规定限额的用地计划，每年给予农民租金私自转变士地用途， 这是地方政府的违法行为。开发区的领导自己估计的数字认为，区内土地征用5 0 违法，8 0 违规。例如，9 7 年元月，绿色兔业在开发区买了6 8 亩土地，到2 0 0 3 年还欠农民4 万元出让金； 9 6 年县政府和一家公司合作在远离城区的位置建设一条“建材市场商业街”，共征用十地1 0 0 多 亩，到2 0 0 3 年尚欠三个村子的补偿金8 0 余万，其中姚家村就有4 0 多万。当时政府是拿土地做 为股份和开发商合作；9 6 年，济阳县建设“恒星炼油厂”，共征用土地1 1 4 亩，涉及马家村和尚 家村，可是这个错误决策的项目自从建成以后就开始破产清算，其中建设局负责征用七地2 6 亩 建设标准厂房，至今未付租金，签协议之前