（行政管理专业论文）政府成本理论及其控制研究.pdf

中文摘要 中文摘要 全球经济一体化的今天，经济元素已经把世界各国逐渐连成一体，使得 世界各国成为一体化经济的有机组成部分，而中国正处于从传统社会到现代 社会的多元复合转型战略机遇期，。； 见快速甲稳过渡的关键在于政府职能转 变的到位和政府治理的创新。其中，正确认识和有效控制政府成本是提升国 家竞争力的关键一环。只有降低了政府成本，其向公众提供的公共产品成本 才能低廉；也只有秉承这一原则，才能实现为市场主体提供服务，进而推动 市场经济的持续、稳定、快速发展的目标。经济全球化所奉行的经济原则， 迫使政府从以往注重投入的传统价侑理念转为注重产出与结果的价值观念。 因此，政府成本及其控制问题已日i 1 起世界各- 辛霹国家的普遍关注。 政府作为公共管理和公共服务 f ；j ，在行使f j 职能的过程中，必然需 要占有并消耗一系列自然资源和社j 、资源，政府成本的产生是理所当然的。 但应该明确的是，政府成本是一个中性指标，应该保持在一个合理的范围之 内，成本过低无法满足政府履行基本职能的需要，成本过高会造成社会资源 的浪费，并可能引发出其他社会的或政治方面的问题。所以，政府成本应该 控制在社会能够承受的合理范围内。 纵观社会的发展的路径以及社会与政府之间关系的变化，世界上几乎每 个国家的政府都存在一个政府规模不断膨胀、政府成本不断增多的趋势。结 合到我围自身情况，作为社会主义图家，实行了几十年的计划经济体制，其 直接的结果就是政府庞大的机构、繁多的编制、办事人员的不规范行政，以 及由此而引发的政府成本日益攀高汲大地加重了国家的财政负担。从另一 个侧面来讲，国家的财政来源于老百姓。政府成本的不断攀升，不仅是消费 掉了纳税人的钱，更是消费掉了老百姓对政府、对党的信任。 在面对全球化、信息时代瞬息万变、经济社会各方面竞争异常激烈的大 环境，我国政府存在的上述不良现象，已经成为制约我国不断向前发展的大 l 政府成本理论及其控制研究 问题。但长期以来，由于我国政府体制等的问题，对政府的研究很少能够关 注到政府的成本问题；政府成本的软约束、政府产品的非排他性等，又在很 大程度上使人们忽略了对政府成本的研究。伴随着政府改革的深入，政府成 本越来越引起各方的重视，并且逐渐被提到了一个非常重要的议事 - j 程上来。 因此，笔者选择政府成本理论及其控制研究作为论文题目，就是期望通 过对政府成本概念的明确界定，对政府成本理论的探索，使之与政府运行的 实际情况相结合，发现导致成本高的问题，分析高成本的原因，进而提出解 决对策，希望通过这一方面的研究能够提出自己的观点，更希望能够对政府 的发展献计献策。 笔者从行政管理学与政治学相结合的角度，在翻阅、收集大量资料的基 础上，主要是运用定性与定量分析相结合的方法来进行研究。一方面，以公 共行政原理为基础进行了定性分析，如政府成本含义的确定、公共选择理论、 公共支出理论、新公共管理理论等；另一方面，又通过数据、表格的形式进 行定量分析，如研究政府成本中各种分类开支的情况等，描述了政府成本居 高不下的严重情况，重点分析了导致政府成本较高的因素，并提出控制政府 成本，实现政府资金有效运用的途径。 本文将从四大部分来论述政府成本的控制问题： 第一部分，前言。主要内容是对论文正文的写作做一个理论研究的铺垫， 首先明确论文写作的目的与意义，指出在我国经济发展的过程中，政府成本 越来越高的问题应该引起广泛关注；明确写作的理论工具与方法，强调文章 要从理论分析的角度来进行阐述；对论文的思路、架构与文章的内容做一个 概括性的描述；提出笔者的一些新思路、新主张。 第二部分，政府成本的理论概述。这是论文正文的开始，也是文章写作 的理论基础。首先足在陈述国内外学者对政府成本研究的基础上，对政府成 本的内涵及其构成做出笔者所理解的界定，以明确研究的针对性( 需要明确 的是，对政府成本的分析与理解，从笔者所学专业的角度，主要是用定性分 析的来进行的) ；其次是国内外学者对政府成本理论的研究综述；第三是外国 政府的成功经验，从美国、英国、日本等具有代表性的国家出发，表明笔者 提出观点的依据，以及从这些国家的成功经验、有力措施中，我国又可以得 到什么启示，来促进政府在实际运作中采取更加合理的措施。 2 中文摘要 第三部分，我国政府成本过高的现状及成因分析。这是对我国现实问题 的研究，即以政府成本的分类来逐项分析，从机构、人员、政府运作费用、 决策成本、腐败带来的成本五个方面，具体表述我国现阶段政府成本过高的 主要表现形式，并透过现象到本质，从观念、制度、法律来深刻分析我国政 府成本过高的种种原因。特别是在这一部分的论述中，通过实证研究，列举 大量典型的数据素材，揭示我国畸高的政府成本运转的现实状况，如表面缩 减的政府机构与真实的财政负担令人堪忧；政府自身名目众多的管理费用严 重失控；政府决策失误所渗透的成本代价无法衡量等。数据、图表是有力的 表达工具。 ， 第四部分，我国控制政府成本的对策建议。这是全文的重中之重，也是 选题的主要目的。对策建议是从政府人员的观念、政府行为的规范、政府各 种制度的完善，以及法律监督、预防与严惩腐败等几个方面着手，以期能够 为遏制我国政府成本的不断攀升，最终为实现廉价政府贡献出绵薄之力。 本文在文章的构成、写作方面的创新之处在于：一是在选题上，针对国 内外学者对政府成本研究还未形成系统理论的现状，笔者对政府成本的概念 提出了个人的理解与界定；二是在方法上，用数据、图表等形式对我国政府 成本的状况进行了更为形象、直观的描述；三是在内容上，根据我国政府运 作中存在的高成本现象，从观念、制度、法律角度等方面，提出了降低成本， 建设廉价政府的对策措施，具有较强的针对性。以现有的研究理论为基础， 提出个人观点，既是论文的要求，也考验笔者通过这两年半的研究生学习究 竟培养了多少的科研能力。 在变化迅速、讲求效益、效率、知识信息充斥整个社会的经济全球化时 代的今天，我国中央集权、层次繁多、自身消耗庞大、四平八稳的政府机构 已经对社会的发展带来了一些的阻碍，正如有人所比喻的那样：“他们就像超 音速喷气式飞机时代的大型豪华客轮，身躯庞大，行动迟缓，价格昂贵，转 向困难”。因此，希望政府更多地从经济角度考虑自身的行为，更多地引进国 外先进的管理思想和手段，降低政府成本，整合社会资源，展现公共利益， 以期建立一个民主、高效、廉价的服务型政府，实现政府服务为民的施政目 标。 关键词：政府政府成本原因分析控制 3 a b s t r a c t t o d a yt h ew h o l ew o r l de c o n o m j ci n t e 莎a t j o n ，t h ee c o n o m i c a le l e m e n ta l r e a d y g r a d u a h yw a su n i t e da so n eb o d ya m o n gt h ev a f i o u sc o u n t r i e s ，a n de n a b l e st h e v a r i o u sc o u n t f i e st 0b e c o m ct h eo f g a n i cc o n s t i t u e n to ft h ei n t e 伊a t e de c o n o m y b u t c h i n aw a sb e i n gi nf 内mt h et f a d i t i o n a ls o c i e t yt ot h em o d e ms o c i e t yw h i c hh a s m 卸yc o m p 伽n dr e f o 册i n gs t r a t e g yo p p o n u n i t y t i m e ，t h ek e y0 fr e a l i z “o nf a s t s t e a d yt r a n s i t i o nl i e s i nt h et r a n s f o l l l l i n gt h eg o v e m m e n tf u n c t i o n s ，a 玎i v i n gt h e i 如o v a t i o nw h i c hg o v e m e dw i t ht h eg o v e m m e n t s ot h ec o 玎e c tu n d e r s t a n d i n g 柚d t h ea c t i v ec o n t r o lg o v e m m e n tc o s tp r o m o t e st h ec o u n t r y sc o m p e t i t i v ea b i l i t ya k e y l i n k o n l yr e d u c i n gt h e9 0 v e r 埘m e n tc o s t ，t h ep u b l i cp r o d u c tc o s tw h i c hp r o v i d e st o t h ep u b l i cc a nb ej n e x p e n s j v e ，a j s oh a v i n ga n dr e c e j v j n gt h ep r j n c j p l e ，o u fc o u n t 哆 c a nr e a l i z ef o rl h em a r k e tm a i nb o d yp r o v i d i n gt h es e n ，i c e ，t h e ni m p e l t h em a r k e t e c 0 n o m y ，t of e a l i z et h ec 伽t i n u a l l ys t a b l e ，f a s td e v e l 叩m e n tg o a l n ce c o n o m j c a l g l o b a l i z a t i o nc a r r y i n go u tt h ee c o n o m i c a lp r i n c i p l e ，f b r c e st h e9 0 v e m m e n tt o t r a n s f e rt h ea t l e n i o nf r o mt h ef b 册e ra t t e n j o ni l l v e s t m e n t r a d j t j o n a lv a l u ej d e at o d e l i v e rw i t ht h er c s u l tv a l u ei d e a t h c r e f o r c ，t h eg o v e m m e n tc o s t 锄di t s h e c o n t m lq u e s t i o nh a v ea r o u s e dt h ee a c hw r o r j dm a j n c o u n t r y su n i v e r s a li n t e r e s td a y b yd a y t h ea u l h o ff 蛔nl h ea d m i n j s t r a t i o n ，t h ep 0 1 j f j c s u n 谲e ss t u d y ，j nt h ec o l l e c t i o n m a s s i v em a t e r i a l sf o u n d a t i o n ，m a i n l yc a r r i e so nt h er e s e a f c ha n a l y s i st h r o u g l lt h e u t i l i z a t j o nq u a l i t a t i v e a n a l y s i sm e t h o d ， a n du “l j z e st h ep u b l i ca d m i n j s t r a t i o n p r i n c i p l et 0c a r r yo nt h eq u a l i t a t i v ea n a l y s i sa st h ef b u n d a t i o n ，f o re x a m p l e ，t h e 9 0 v e m m e n tb e c o m e st j l ew o o d e nm e a n j n gt h ed e t e 册i n a t i o n ，t l l ep u b l i cc h o j c e t h e o r y ； t h ep u b “cd i s b u r s e m e n tt h e o r y ；t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n d s oo n a u t h e ra l s op e 响肋d a t a ，t h ef o 肋t o c a ) ，o nt h es h o w i n ga n a i y s i s ，a si n t h er e s e a r c hg o v e 哪n e n tc o s t ，e a c hk i n do fc l a s s i f i e de x p e n d j t u r es i t u a t i o na n ds o o n a u t h e rd e s c r i b e st h es e r i o u ss i t u a t i o nw h i c ht h eg o v e n l m e n tc o s ts t a y e da ta h i g h1 e v e l ，t h i sa r t i c l ea l s oh a sa n a l y z e dw h i c | he m p h a s i sh a sc a u s e dag o v e r n m e n t c o s th i g h e rf a c t o r ，a n dp r o p o s e sh o wt oc o n t r o lg o v e m m e n tc o s t ，t h er e a li z a t i o n g o v e m m e n tf u n de f ! i i e c t j v eu t j l j z a t i o nw a y u n i f y i n gt h i sa r t i c l et os a y ，a n i c l ec o n s t i t u t i o n ，t h ew r i t i n ga s p e c to c c u p y i n g o fi n n o v a t i o ni s ：s e l e c t t i n gat o p i c ，t h ep r e s e n ts i t u a t i o nw h i c hh a v i n gn o tf 6 r m e d t h es y s t e m a t i ct h e o r yj nv i e wo ft h ed o m e s t i ca n df o r e i g ns c h o l a r s t ot h e g o v e m m e n tc o s tr e s e a r c h ，t h ea u t h o rf o rt h eg o v e m m e n tc o s tp r o p o s ei n d i v j d u a l l l n d e r s t a n d i n ga n dt h el i m i t i o n ，a tt h es a m et i m eo 霞e r su ps l f e n 舀ho ft h em e a g r c s t r e n g t h ；i nt h er e s e a r c ht e c h n j q u e ，w i t hf b m d a t ag r a p ha n ds oo n ，t h ea n i c l e v i v i d l yc a 玎i e so nt h ed i r e c t - v i e w i n gd e s c r i p t i o nt o 0 u rc 0 u n t r ) r9 0 v e m m e n tc o s t 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r ya st h ef o u n d a t i o n ，p r o p o s e sj n d i v i d u a lv i e w p o i n t ，n o to n i yf o r p a p e rr e q u e s t ，a c t u a n ya l s ot e s t i n gt h ea u t h o rt os t u d yt h r o u g ht h e s et w oy e a r sa n d ah a l f ，t h eg r a d u a t es t u d e n tb e i n gr a i s e dh o wm a n yt h es c i e n t i f i cr e s e a r c ha b i l i t y t 0 d a y j tj se m p h a s i z i n gb e n e f i t ，e f f i c i e n c yt i m e ，h o p i n gt h a tt h eg o v e m m e n t c a nm o r ei n t r o d u c et h eo v e r s e a sa d v a n c e dm a n a g e m e n tt h o u 曲ta n dt h em e t h o d w ea l lh o p et h a tt h eg o v e m m e n ti sf a s t i d i o u st h eg o v e m m e n tc o s t ，t h ec o n f o m l i t y s o c i e t yf e s o u r c e s ，u n f b l d i n gt h ep u b l i ci n t e r e s t ，t oe s t a b i i s h ead e m o c r a c y ，h i g h l y e f ! f i e c t i v e ，t h ei n e x p e n s i v ei d e a ls t a n d a r dg o v e m m e n t t h e r e f o r e ，t h ea u t h o rw a n t s t ot h r o u 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年，国家审计署审计长李金华在“中国科学与人文论坛”上提出的 “中国深化政府体制改革、转变政府职能，不仅要建立一个廉洁的政府，还 要建立廉价的政府，政府的成本太高，就是再廉洁也是浪费纳税人的钱”， 更是将降低政府成本，构建廉价政府提到了一个非常重要的议事日程上来。 但由于种种原因，对政府的研究很少关注到政府的成本问题；政府成本 的软约束、政府产品的非排他性等，又在很大程度上使人们忽略了对政府成 本的研究。与此同时，中国的行政成本又被认为是世界上最高的，这与我国 的实际国情极不相符。种种的现象摆在国人面前，不容我们忽视。 因此，本文研究政府成本理论的目的，就是通过对政府成本概念的明确 界定，对政府成本理论的探索，使之与政府运行的实际情况相结合，发现导 致高成本的问题，分析高成本的原因，进而提出解决对策，为推动中国廉价 政府的建设献计献策。 o 杨育谋廉价政府离我们还有多远【j j 柱会观察，2 0 0 6 ( 9 ) ： 政府成本理论及其控制研究 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 本文以国内外学者对政府成本研究的相关理论为基础，在阐述外国丰富 经验的基础上，结合我国政府成本居高不下的现状，分析问题，找出原因， 并提出相应的政策。其具体的研究目标在于：界定政府成本的概念及其构成， 并详尽分析我国不断升高的政府成本支出的深层次原因，希望能够促进政府 在机构、制度、法律等方面更加规范运作，从而减少政府成本，给百姓一个 消耗少、办事多、效率高的廉价政府。 1 2 2 研究意义 在降低政府成本，构建廉价政府的过程中，我们应该首先明确的是，降 低政府成本不是让政府不花钱、不办事，而是希望政府能够将民众的钱用在 “刀刃上”，尽可能花费较少的钱、办更多的事，提高政府的效能。当前，仍 有政府官员不顾民众，不管本部门的经济状况如何，不断新建办公楼，提高 小汽车档次，频繁使用公款比国旅游等，这些行为极大地增加了政府成本， 也严重降低了民众对政府的信任度。因此，降低政府成本，合理使用政府资 金，提高政府运作效率，构建为老百姓办实事、办好事的廉价政府，足改善 政府与民众关系，增强民众信任感的有效途径。 我国不断进行行政体制改革的主要目标，就是要建立办事高效、运转协 调、行为规范的政府行政管理体系，使政府走出机构庞大的怪圈，使政府官 员克服官僚主义作风，减少政府成本的浪费，真正建立一个廉价、高效、法 治的政府，这是中国实现现代化的关键。因此，合理控制政府成本，建立廉 价政府是我国行政改革的一个重要方面，其思想与措施有利于促进政府机构 精简和规模适度改革；有利于减轻政府的财政压力，优化资金的配置；有利 于构建激励与约束机制，促进政府及公务员节约意识和管理能力的提高。同 时，它的实士见与完善反过来义将促进行政改革的有效进行。 纵观国家的发展规律，从政府成本的角度来理解，一个社会稳定、长治 2 1 前言 久安的国家，其政府成本一般是较低的，即政府的低成本运作有助于社会政 治稳定。过高政府成本加重了人们的负担、容易引发不满情绪，也会滋生更 多的社会、经济和生态等方面的矛盾，而社会不稳定往往发生在公众对政府 不满之时。随着社会经济现代化从低级向高级的转变和民主化程度的不断提 高，政府成本也逐渐向透明化发展，政治稳定与政府成本之间的关系越来越 明显，二者相辅相成：政治稳定和社会秩序有助于降低政府管理社会的成本， 面政府低成本的运作和经济高速发展则有助于社会政治稳定，此外，合理控 制政府成本，杜绝政府运作过程中出现违法违规现象，拉近政府与群众之间 的距离，平息人们的不满情绪，这本身就是实现和谐社会的一个重要方面。 1 3 主要研究方法 本文将以国内外学者对政府成本的研究为基础，以公共支出、新公共管 理的理论为参考，并运用政治学、行政学的基本理论，得出最终结论具体 方法包括：( 1 ) 理论阐述与具体描述相结合；( 2 ) 期刊网页检索与数据举例 分析相结合；( 3 ) 国外借鉴与国内研究相结合。 需要特别指出的是，在全文的写作过程中，在国内外学者研究基础上， 笔者提出的有关政府成本的观点是贯穿其中的主线，并以此为理论原则，分 析与解决政府成本问题，力求对我国政府成本的控制有所帮助。 1 4 基本思路和逻辑结构 笔者从行政管理学与政治学相结合的角度，在翻阅、收集大量资料的基 础上，主要是运用定性与定量分析相结合的方法来进行研究。一方面，以公 共行政原理为基础进行定性分析，如政府成本含义的确定、公共选择理论、 公共支出理论、新公共管理理论等；另一方面，又通过数据、表格的形式进 行定量分析，如研究政府成本中各种分类开支的情况等，描述了政府成本居 高不下的严重情况，莺点分析了导致政府成本较高的因素，并提出摔制政府 成本，实现廉价政府的有效途径。本文写作共分为四大部分： 第一部分为前言。在前言中，对论文正文的写作做个铺垫，首先明确 3 政府成本理论及其控制研究 论文写作的背景与意义，指出在我国经济发展的过程中，政府成本越来越高 的问题应该引起广泛关注；写作的理论工具与方法，强调文章要从理论分析 的角度来进行阐述：论文的思路与架构，对文章的内容做一个概括性的描述。 第二部分是政府成本的理论概述。这是论文正文的开始，也是文章写作 的理论基础。首先是在国内外学者对政府成本研究的基础上，对政府成本的 内涵及其构成做出笔者所认为的界定，以明确研究的针对性。其次是论述国 内外学者的研究成果与外国政府的成功经验，表明笔者提出观点的依据，以 及从外国的成功经验中我国又可以得到什么启示。 第三部分是我国政府成本过高的现状及成因分析。这是对我国现实问题 的研究，即运用相关理论，具体表述我国现阶段政府成奉过高的主要表现形 式，并透过现象到本质，深刻分析我国政府成本过高的种种原因。在这一部 分的论述中，数据、图表是有力的表达工具。 第四部分是我国控制政府成本的对策建议。这是全文的重中之重，主要 从政府人员的观念、政府行为的规范、政府各种制度的完善，以及法律监督 等几个方面着手，以期能够为遏制我国政府成本的不断攀升，最终实现廉价 政府贡献出绵薄之力。 1 5 预期目标及主要创新点 1 5 1 预期目标 论文研究的预期目标在于通过对其他学者的理论经验进行总结，将笔者 所理解的什么是政府成本、政府成本究竟如何分类等观点与我国政府中运作 的高成本现象相结合，有针对性地阐述问题、分析高成本的原因，为我国构 建廉价政府提出新的对策。 1 5 ，2 主要创新点 ( 1 ) 在选题上，针对国内外学者对政府成本研究还未形成系统性理论的 现状，笔者将对政府成本提出个人的理解与界定，以期献出绵薄之力；( 2 ) 4 1 前言 在方法上，用数据、图表等形式对我国政府成本的状况进行更为形象、直观 的描述；( 3 ) 在内容上，根据我国政府运作中存在的高成本现象，从观念、 制度、法律角度等方面，提出了降低成本，建设廉价政府的对策措施，具有 较强的针对性。 5 政府成本理论及其控制研究 2 政府成本理论及其实践 2 1 政府成本的内涵及构成 2 1 1 政府成本的概念 “政府成本”是政府成本理论的基本概念，科学地界定政府成本的概念 是进行深入研究的前提。但在对政府成本概念作出准确界定日订，我们必须首 先明确以下二个问题： ( 1 ) 明确政府成本主体“政府”的含义 ( 中国大百科全书) 政治学分册对政府做出的界定是：广义的政府， 是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关。狭义的政府， 是指行使国家行政权力的所有机关，一般设有外交、国防、公安、司法、财 政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等 机构，分别管理国家各方面的具体行政事务。目前，我【目的政府管理实践主 要是从广义方面来理解政府的含义。同时，由于我国实行的足中国共产党领 导下的多党合作制度，政党组织在我国政府中起到了至关重要的作用，实际 上充当了公共权威的角色，并且它们活动经费中的绝大多数也来自于国库， 因而政府成本的主体应该包括行政、立法、司法机关与政党组织。 ( 2 ) 政府成本的具体内涵 根据政府成本发生环节的不同，有人认为政府成本仅为行政机关及其工 作人员自身在行政管理过程中所消耗的资源。指政府行政中的各项支出，即 行政管理费；也有人认为政府成本还应包括政府用于公共基础设施建设、国 防，以及文教、科学、卫生事业等方面的支出；还有些学者在用货币的实物 形态来体现政府成本的同时，强调政府成本还应涵盖政府决策和政府行为引 。中国人百科全书政治学分册【z 】北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 2 4 7 9 6 2 政府成本理论及其实践 起的社会、经济和生态方面的成本，而这一部分则是难以度量的非货币形态 的渗透性支出。这样，政府成本所包涵的内容就呈不断扩大的趋势。 在总结其他学者观点的基础上，笔者提出对政府成本的理解： 第一，政府用于基础设施、科教文卫方面的支出不应计入政府成本。公 共设施建设、科教文卫方面的发展是取之于民、用之于民的工程，其最终的 受益者是老百姓，而不是政府及其工作人员的独占。因此，不应算为政府的 资源消耗，即政府成本只应包括政府行政机关及其工作人员在政府运行过程 中对各种资源的消耗。 第二，政府成本中应包括决策成本。政府投资的各项工程与各个行业的 发展都是围绕着政府的政策展开的，政府决策的好坏对国家、社会的影响是 直接而又巨大的，决策成本与政府息息相关。还需要特别指出的是，有些学 者认为由于政府决策与政府行为引起的社会、经济和生态方面的成本实际上 完全可以归入决策成本的范畴，即是由于决策的成败所来带的货币形态的、 非货币形态的支出。 第三，腐败所带来的寻租成本不可忽视。由于政府个别行政人员对利益 的盲目追逐所出现的腐败寻租行为会使政府对人力、物力、财力做出超额的 支付，从而增加政府成本，故寻租成本也应该是政府成本不可缺少的一部分。 ( 3 ) 政府成本概念的新界定 本文从理论研究和与实际相结合两方面，对政府成本的概念做出新的诠 释：所谓政府成本，是指政府机关及其工作人员在政府运行的过程中所耗费 的各种资源，以及由于政府失策失范行为所带来的额外支出。这一定义旨在 对政府成本概念的界定做到适度简练和精确，并且使其相关的内容和范围具 有条理性，便于研究与提出对策。 2 1 2 相关概念辨析 ( 1 ) 行政成本 对行政成本的研究与政府成本是类似的，学术上没有二个对行政成本的 权威性解释，不同的学者提出了不同的见解，并且有些学者直接将行政成本 国戴扬，杨龙国内政府成本问题研究综述【j j 理论与改革，2 0 0 5 ( 4 ) 7 政府成奉理论及其控制研究 等同于政府成本。政府成本与行政成本的联系如何呢? 同样的分析方法，我们先从行政成本的主体“行政 来理解。( 中 国大百科全书 政治学分册的解释是：行政办称国家行政管理和行政惯例， 指国家事务的管理。在范围界定方面，社会主义国家一般采取议行合一的政 体形式，行政的运作范围比资本主义国家广泛，包括了囤家立法，刮法和行 政机关，乃至整个政治体系的全部管理活动。与前文政府的含义相对比，不 难发现，政府成本与行政成本的相似性，因而这里不再做特别的区分。 ( 2 ) 公共支出 公共支出，又称财政支出，是指政府为了履行其职能而支出的切费用 的总和。它直接反映着政府的政策选择，同时也代表着政府提供公共物品与 服务所造成的耗费。 公共支出有广义与狭义之分，广义的公共支出不但包括 政府部门支出账户上所表现的数额，也包括政府实行的政策和法规所引致私 人部门增加的开支；狭义的公共支出即指前者。广义的公共支 乜，在探讨“政 府行为的耗费”时非常有用，但在人部分情况下提到的公共支出，主要指狭 义的公共支出，它直接体现的就是包括中央和地方用于政府部门往来和资本 账户中的各项支出。欧美许多国家都依此作为计算政府支出总和的依据。 由此可见，政府成本与公共支出是不能等同。公共支 b 与笔者所定义的 政府成本有内容相互交叉的部分，像政府成本中对各种资源的消耗就足公共 支出的组成部分，但政府成本中的决策成本则是无法在公l 支出中反映出来 的。 ( 3 ) 行政管理费 行政管理费，是指财政用于各级权力机关、行政管理机关、司法检查机 关和外事机构行使其职能所需的费用。它是维持国家政权存在、保障各级国 家管理机构正常运转必需的费用，是纳税人必须支付的社会成本。 在政府的 正常运行中，行政管理费主要用于政府工作人员自身的工资、福利、各项培 训，以及对各种资源的消耗。结合本文对政府成本概念的界定，行政管理费 可以列入政府成本中，行政管理费与政府成本也存在内容上的交叉，但并不 。中国人百科全书政治学分册【z 】北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 2 4 8 1 。邓予基现代两方财政学l m 】北京：中国财政经济出版让，1 9 9 4 1 4 0 ， 国丛树海公共支出分析【m 】上海：上海财经犬学i l ：版社，】9 9 9 6 3 8 2 政府成本理论及其实践 包括政府成本的全部。由于政府成本的衡量存在定的难度，行政管理费可 以作为反映政府成本的一个参照指标，但二者并不等同。 总之，明确政府成本与其他相似概念的区别，对于政府成本理论的研究 具有至关重要的作用。 2 1 3 政府成本的构成 了解政府成本的构成，对政府成本进行分类，能够深入分析政府成本的 组成因素，以及这些因素的特点和关系，以便更有效地对政府成本进行考核 和控制。政府成本的构成图如下： 政府成本 i 人力成本 【 公务成本 【决策成本： f 寻租成本 【 ( 1 ) 人力成本 人力成本，就是政府部门工作人员在进行公共管理和服务过程中所产生 的劳动的消耗，以及用来补偿这一消耗的费用。这部分成本主要是支付给行 政人员的工资、奖金、福利，为其办理社会保险和劳动保险的费用，以及用 于对其进行教育、培训的费用等，即政府为公务人员的招聘、录用、培训、 工资、福利、保健等所必须支付的开支。政府工作人员一旦进入了政府工作， 到其从岗位上退休，都离不开政府成本的支付。 公共管理和服务活动主要是政府人员的活动。随着知识经济时代的来临 和对人才需求的不断加深，在政府运作过程中对政府公务人员这一资源的开 发和保护力度加大，国家不断向社会招聘人才，各级政府也不断投入资金用 于公务人员的培训等等，人力成本在整个行政成本中的比重呈上升趋势。同 时，政府也要考虑如何以最少的成本支出，获得最高的社会收益，而不是无 止境的“增强”行政动力。人力成本总额的上限一方面取决子政府的财政收 入，另一方面更为重要的是不能超过政府行为所创造的社会总收益。人力成 本在政府成本中起主导作用，是目前政府成本中日常开支较大的项目。 ( 2 ) 公务成本 9 政府成本理论及j 控制研究 公务成本是公务人员在开展决策、执行、协调、咨洵年i l 信息运作等各项 公务活动中的费用支出，具体是由服务性支出与低值易耗品的耗费支出两部 分构成，包括办公费用、交通费用、通讯费用、会议费用、招待费用、差旅 考察费用等。此外，公务成本还应该包括为公务活动提供仪器、设备、场所 等设施的建设及维护费用，即公务活动所用的房屋建筑物、计算机系统、文 印系统、交通工具等设施( 设备) 等所有固定资产的分摊与维护费用支出a 这部分成本是直观而又货币化的，既可以进行清龋地分类、罗列，又可以更 方便地控制规模，因而在政府成本构成中表现最为活跃、变动最显著、控制 空间最大。 ( 3 ) 决策成本 首先是决策成本。政府运行就意味着提供公共产品，以维护整个社会的 稳定与发展，包括国防、经济建设、科教文卫等各个方面。政府应该提供什 么公共物品、提供多少公共物品都需要政府决策作指导，政府决策的产生过 程就足一个成本产生的过程。政府公共决策对社会的影响深远，涉及的资金 巨大，并且见效慢、风险大。因此，政府决策要慎重，需安综合各方因素， 对决策本身牵扯的层面作全方位、详细的评估，还要凋研究、拟订多套方 案等等，这都需要人力、物力、财力的投入，从而产生决策成本。 其次是决策失误成本。尽管政府决策在制定之前慎之又慎，但用杈变的 眼光来看问题的话，政府决策是不可能不出现失误的。公j 乓决策中的失误， 其结果一方面表现为决策成本的浪费；另一方面还有可能：j i 发一系歹u 的社会、 生态等等无法用货币形式衡量的损失，因而后果十分严重。决策失误造成负 效应，责任在于政府，政府不能坐视不管，应该积极采取行动加以治理。这 样裁产生了毅的消耗。政府决策本身涉及的资金可能是儿百亿、上千亿，决 策成功会带来丰厚回报，决策失败又会造成巨额资金付之东流。在这种情况 下，政府为了弥补决策失败又要进行新的投入，即决策失误成本与决策失误 的补救成本，这就是决策失误成本的“双重消耗”。 第三是社会成本。政府的运作是由工作人员进行的，他们行为的偏差或 不规范往往会导致社会成本的产生。这种由政府决策失误或政府行为的不规 范给社会公众带来的额外支出和费用，不仅加重了社会和公众的负担，而且 还会影响政府的公共形象和公信力，最终不利于社会、经济的长远发展。 1 0 2 政府成本理论及其实践 第四是生态成本。围绕决策失误，生态成本产生的原因主要有以下两个 方面：一是政府自身在制定决策的过程中忽视了对自然环境和生态系统的保 护；二是由于政府决策在执行过程中出现失误后，对生态环境造成了破坏。 这些都是无法准确衡量，也无法货币化的成本，但却是不容忽视的，需要政 府决策前、决策中、执行决策都要有高瞻远瞩、未雨绸缪的精神与眼光。 总之，制定决策过程中耗费的成本、决策失误带来的额外成本，以及失 误决策引发的长远社会、生态成本都是围绕着决策展开的，因而将它们都归 入决策成本。 ( 4 ) 寻租成本 布坎南等人把寻租定义为人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成 的浪费资源的活动。寻租活动的实质是权钱交易：有钱的一方为经济当事人， 是这种交易的主要受益人；有权的一方为政府官员，也是受益者，可获得贿 赂费用。由此，寻租活动在掌握政治权力的人和拥有财富的人之间架起了一 座桥梁，一方用政治权力换取金钱，另一方则用金钱换取政治权力以谋求更 大私利，这是经济人追求利润最大化行为的异化表现。 对社会来说，在政府干预情况下为谋私利的寻租活动带给社会的将是纯 粹的浪费。在寻租状态下，人们为了获取个人利益，往往不是通过扩大生产、 降低成本的方式来增加利润，而是把大量的人、财、物用于争取政府的种种 优惠上，如减免税收、低息贷款等。这些活动都耗费了大量稀缺的、原本应 该是运用在改进技术、提高效率方面的社会资源，不仅不为社会创造出任何 财富，反而形成了社会的不正之风，使市场经济处于无序的状态。政府为了 治理这种情况，又会加大成本的投入。 对政府而言，寻租带来的是效率的无形损失。政府官员为了获取更多的 “租金故意拖延办事或是根本就不办事，在政府对其