（旅游管理专业论文）公共旅游资源“三权分离”管理模式的构建.pdf

摘要 论文题目：垒基筮鲎童遁：三抠盆直：蟹翌丝基啦缒建 篮渣笪堡专业研究生拯蕴左指导教师墨遮夔援 中文摘要 公共旅游资源是指归全民所有的主要用于发展旅游业的自然和历史文化资 源。随着我国旅游业的发展，公共旅游资源的经济价值日益显化，对公共旅游 资源管理模式和产权问题的探讨渐次成为焦点，而众多的经营权转让实践又导 致了关于产权分离的管理模式的激烈争论。而在此前的研究中，有关“三权分 离”管理模式的讨论只是笼统而言，缺乏深入细致的研究。本选题即是在这一 背景下提出确定的。 本文的研究目的在于理清公共旅游资源的产权所属关系，对典型的景区转 让经营权的案例进行深入分析，通过建立合适的数学模型探讨公共旅游资源资 产价值评估方法体系，最终构建出完整的公共旅游资源“三权分离”管理模式。 研究中主要涉及产权理论、资源经济学、产权经济学、资源价格学以及旅 游学等领域的相关理论。使用的研究方法主要是理论研究法和实证分析法相结 合。 本文的主要内容包括产权及公共旅游资源产权、公共旅游资源“三权分离” 管理模式内涵及其适用对象、以碧峰峡模式为例的案例分析、资产评估方法体 系研究和“三权分离”管理模式及其支持保障体系。 其中，资产评估方法体系研究和“三权分离”管理模式的构建以及对“三 权”的内涵分析等工作是具有开创性的，对“三权分离”管理模式内涵及其适 用对象、碧峰峡模式的案例分析也具有新的视角。 关键词：公共旅游资源所有权经营权三权分离管理模式 答辩日期：指导教师签字： e s t a b l i s h m e n t o f “t r i - r i g h ts e p a r a t i o n ”m a n a g e m e n t m o d eo f s t a t e o w n e dt o u r i s mr e s o u r c e s a b s t r a c t s t a t e o w n e dt o u r i s mr e s o u r c e sr e f e rt oc i v i ln a t u r a l h i s t o r i c a la n dc u l t u r a l r e s o u l c e st h a ta t eu s e di nt o u r i s md e v e l o p m e n t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft o u r i s m t i l ev a l u eo fs t a t e - o w n e dt o u r i s mr e s o u r c e si si n c r e a s i n e l yb e c o m i n gd i s t i n c t s t u d y f o c u s e so rs t a t e o w n e dt o u r i s mr e s o u r c e sm a n a g e m e n tm o d ea n dp r o p e r t yr i g h t i s s u e s m a n yo p e r a t i o n a lf i g h tt r a n s f e rr e s u l t si nh o ta r g u m e n ta b o u tm a n a g e m e n t m o d eo fp r o p e r t yr i g h ts e p a r a t i o n d u r i n gt h ep r e v i o u s l ys t u d i e s ，d i s c u s s i o na b o u t “t r i r i g h ts e p a r a t i o n i ss o m e h o ws u p e r f i c i a la n dl a c k so fp r o f o u n ds t u d v t h i s p a p e r i sb r o u g h tf o r w a r du n d e rs u c ha ne n v i r o n m e n t t h i ss t u d ya i m sa t c l e a r i n gu po w n e r s h i po fp r o p e r t yr i g h to fs t a t e - o w n e d t o u r i s mr e s o u r c e s ，g i v e sad e l i b e r a t ea n a l y s i st oo p e r a t i o n a lr i g h tt r a i l s f e rc a s e so f t y p i c a ls e e n i ca r e a ，p r o b e sv a l u ee v a l u a t i o ns y s t e mo fs t a t e o w n e dt o u r i s mr e s o u r c e s a c c o r d i n g t o e s t a b f i s h i n gp r o p e r m a t h e m a t i c a l m o d e l ，a n df i n a l l y c o n s t r u c t s c o m p l e t e “t r i - r i g h ts e p a r a t i o n m a n a g e m e n t m o d eo fs t a t e o w n e dt o u r i s m r e s o u r c e s 1 1 l i s s t u d y c o n c e r n sr e l a t i v et h e o r i e so f p r o p e r t yf i g h tt h e o r y , r e s o u r c e e c o n o m i c s ，p r o p e r t ye c o n o m i c s ，r e s o u r c ep r i c ea n dt o u r i s m t h em a i nr e s e a r c h m e t h o di st h ec o m b i n a t i o no ft h e o r yr e s e a r c ha n d p o s i t i r er e s e a r c h 仙em a i nc o n t e n t so ft h i sp a p e rc o n s i s t so f p r o p e r t yr i g h ta n dp r o p e r t yr i g h to f s t a t e o w n e dt o u r i s mr e s o u r c e s , c o n n o t a t i o na n du s e s o f “t r i r i g h ts e p a r a t i o n ” m a n a g e m e n tm o d eo fs t a t e - o w n e dt o u r i s mr e s o u r c e s ，c a s es t u d yo f “b i f e n g x i a m o d e ”，s y s t e ms t u d yo np r o p e r t ye v a l u a t i o nm e t h o da n d “t r i - r i g h ts e p a r a t i o n m a n a g e m e n t m o d ea n di t ss u p p o r t i n ga n d s e c u r i t ys y s t e m t h ec r e a t i o n a lw o r ko ft h i s p a p e r f o c u s e so n s y s t e ms t u d y o n p r o p e r t y e v a l u a t i o nm e t h o d ，e s t a b l i s h m e n to f “t r i r i g h ts e p a r a t i o n m a n a g e m e n tm o d ea n d a n a l y s i so ft h ec o n n o t a t i o no f “t r i r i g h t ”t h e r ei sn e wa n e l ei nt h ec o n n o t a t i o na n d u s e s o f t r i - r i g h ts e p a r a t i o n ”m a n a g e m e n tm o d ea n dc a s es t u d yo f “b i f e n g x i a m o d e ” n a m e ：y a n gr u i q i n ( t o u r i s mm a n a g e m e n t ) d i r e c t e d b ym a 1 3 0 ( p r o f e s s o r ) k e yw o r d s ：s t a t e - o w n e dt o u r i s mr e s o u r c e s ；p r o p e r t yr i g h t ；o p e r a t i o n a l r i g h t ； t r i - r i g h ts e p a r a t i o n ；m a n a g e m e n tm o d e 第1 章导言 第1 章导言 1 1 研究的缘起 在现有的教科书中，旅游资源通常是按成因、属性、可否再生等进行分类的。 如果从经济学角度看，旅游资源更需要按所有权进行分类。在我国，旅游资源的 所有权大体可分为三种：一是个人所有，如一些富含旅游价值的民宅；二是企业 或集体所有，如工农业旅游资源；三是全民所有，或称为国家所有，如各级风景 名胜区、森林公园、海洋旅游资源、文物资源等。公共旅游资源就是指归全民所 有的主要用于发展旅游业的自然和历史文化资源。 根据我国旅游资源的具体情况和特点，公共旅游资源的现实载体主要有各级 风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园和地质遗迹保护地、文物资源、文物 保护单位和一些自然保护区。公共旅游资源是对国家所有的旅游资源的抽象代 称，现实中公共旅游资源( s t a t e o w n e dt o u r i s mr e s o u r c e s ，s t r ) 是表现为一个 个具体的国家所有的旅游景区。 在我国，公共旅游资源的所有权主体是国家，国务院代表国家行使公共旅游 资源所有权，各级政府和职能部门对公共旅游资源实行分级管理，看似产权清晰， 但由于所有者代表多元化、多环节化，致使国家唯一的产权受到条块分割，国家 作为公共旅游资源权利主体的地位被弱化，甚至被地方利益和部门利益所侵害， 公共旅游资源的价值补偿和价值实现困难。另一方面，由于对所有者代表缺乏监 督，致使一些地方政府或职能部门既代表国家行使公共旅游资源的资产管理权， 又行使公共旅游资源的开发经营权，导致政企不分，极易造成权力腐败和国有资 产流失。因此，改革现有的公共旅游资源产权关系和管理体制迫在眉睫。 从2 0 世纪9 0 年代开始，我国部分地区进行了公共旅游资源产权关系和管理 体制的改革实践，主要形式包括：经营权转让、经营权委托、组建旅游股份有限 公司等等。伴随着改革实践的进行，理论界对于能否实行公共旅游资源所有权、 经营权和行政管理权“三权分离”的争论也应运而生。这场争论的焦点主要集中 在：“三权分离”能否确保公共旅游资源国家所有的真正实现；能否确保其社会 公益性；能否确保对公共旅游资源切实有效的保护。笔者认为，对这些问题的担 忧，不是公共旅游资源“三权分离”本身导致的，而是由“三权”如何分离，即 “三权分离”的产权运作造成的。公共旅游资源“三权分离”管理模式在其运作 中有两个核心问题和一个基本前提，两个核心问题分别是如何实现“三权”的平 。参见：马波，公共旅游资源资产化管理引论，桂林旅游高等专科学校学报，2 0 0 1 年第2 期，第5 页。 。旅游景区的概念参见国家旅游局的旅游景区分级标准 1 第1 章导言 衡与制约和如何有效实施“三权分离”管理模式，一个基本前提是公共旅游资源 价值评估方法体系的建立。 本文是对公共旅游资源的产权制度和管理模式的探索性研究，尝试在资源经 济学、产权经济学、资源价格学以及法律学等理论基础上，理清公共旅游资源的 产权关系，探讨“三权分离”管理模式的内涵及其适用对象，建立合适的数学模 型构建公共旅游资源价值评估方法体系，确定公共旅游资源的资产价值，进而运 用产权经济理论，结合公共旅游资源自身特性，建立“三权分离”模式的支持保 障体系，探寻公共旅游资源经营权的实现方法，所有权的体现方式以及行政管理 权的实施策略。 1 2 相关研究现状及本研究的重点 1 2 1 相关研究现状 国内外学者对矿藏、森林、土地、水等自然资源的产权制度已经有较长时期 的研究，并取得了显著的成果。但对公共旅游资源的产权制度研究才刚刚起步。 公共旅游资源的概念是马波于2 0 0 1 年首先提出来的，使用公共旅游资源作 为关键词的文章也只此一篇。但在此之前和在此之后讨论相关问题时所使用的表 示旅游资源的关键词，如自然旅游资源、风景名胜区、世界自然与文化遗产等， 都包含在公共旅游资源的范围内，因此，这些文章都是探讨公共旅游资源相关问 题的研究文献。 国外专家学者对公共旅游资源产权问题涉及的很少，这与国外旅游资源产权 制度息息相关。对于私有制国家来说，其旅游资源产权界定清晰，管理体制较为 完善。属于国家所有的旅游资源由国家和政府组织人员统一管理，这种管理的根 本目的不在于赢利，而在于维护独特的资源品质。在这一问题上，美国国家公园 的管理经验是最典型的。 我国理论界对公共旅游资源的产权制度和管理模式的理论研究滞后于实践， 但该课题的迫切性和对实践的指导意义，以及作为一个新领域的挑战性吸引着许 多研究者在该领域不断探索。对公共旅游资源的产权制度问题，研究者说法不一， 看法各异，关于能否转让经营权的争论也是时缓时急。 以3 个国家风景名胜区上市及1 9 9 7 年湖南省出让黄龙洞和宝峰湖的经营权 为起点，我国开始了对公共旅游资源产权问题的研讨。1 9 9 8 年夏秋，有关风景 名胜区股票上市的问题引起各方关注，论点聚焦在风景名胜区“门票专营权”能 否进入股市的矛盾上。1 9 9 8 年8 月3 1 日，建设部召开专家座谈会，共有2 1 位 专家发言，其中1 5 位专家明确表示反对，3 位专家表示可以尝试，3 位专家则不 置可否。王国乡、张晓分别发表文章，就此问题阐述观点，反对上市。中国社会 科学院环境与发展研究中心的专文“国家风景名胜区不宜上市经营”更是引起了 2 第1 章导言 中央领导的重视。受国家建设部委托，中心以“国家风景名胜资源上市的国家利 益权衡”为题进行了调查研究，并于1 9 9 9 年发表了同题目文章，强烈反对国家 风景名胜资源上市。至此，国家不再允许公共旅游资源实行上市操作。 与此同时，公共旅游资源进行经营权转让的实践越来越多。研究者的研究重 心转移到公共旅游资源产权实质及经营权与所有权分离的问题上。在公共旅游资 源产权研究方面，研究者对所有权属主体都没有异议，分歧在于各项权利能否分 解，除所有权以外的各项权利由谁来行使，国家所有权如何实现等，但是很少有 研究者对公共旅游资源的各项权利进行明确界定，缺乏对各项权利内涵的统一认 识。在经营权分离问题上，杨振之( 2 0 0 2 ) 提出“三权分离”管理模式，钟勉( 2 0 0 2 ) 提出“两权分离”思想，王兴斌则构建了“四权分离”体系，这几位研究者初步 勾勒出“三权分离”管理模式的框架，但探讨不深入，缺乏深度研究，因此显得 较为空泛。 1 2 2 本研究重点 可以看出，我国公共旅游资源在产权制度和管理模式上存在的问题，已成为 制约旅游业发展、造成公共旅游资源开发过度、旅游环境严重破坏的主要原因。 理论界和产业界都已经认识到问题的严重性，但目前对解决问题的途径存在理论 分歧。因此，在理论上进行公共旅游资源产权制度和管理模式的探索性研究是非 常有意义的。 本文以我国公共旅游资源为对象，研究“三权分离”管理模式的构建，试图 完善现有公共旅游资源产权的一些理论问题，着重解决“三权”的平衡与制约问 题；努力建立一套公共旅游资源价值评估方法体系，从而使公共旅游资源产权和 管理理论具有实践和指导功能。 1 3 相关概念界定 1 3 1 公共旅游资源 公共旅游资源，是指归全民所有的主要用于发展旅游业的自然和历史文化资 源。我国是社会主义国家，也是一个地域辽阔、历史悠久的文明古国，因此，我 国也是一个公共旅游资源十分丰富的国家。根据我国的具体情况和特点，公共旅 游资源的载体主要有各级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园和地质遗迹 保护地、文物资源、文物保护单位和一些自然保护区。公共旅游资源是对国家所 有的旅游资源的抽象代称，现实中公共旅游资源( s t a t e o w n e d t o u r i s mr e s o u r c e s s t r ) 表现为一个个具体的国家拥有所有权的旅游景区。 1 3 2 公共旅游资源产权 3 第1 章导言 产权作为一种( 类) 具有经济机制的权利形态，一般意义上，完整的产权是 以复数形式出现的，它不是一种而是一组权利。 公共旅游资源产权，是指由于公共旅游资源的存在及关于它们的使用所引起 的人们之间相互认可的行为关系。同样地，公共旅游资源产权也是一组权利的集 合，它包括： ( 1 ) 所有权，这里是指狭义所有权，也称为占有权，是公共旅游资源使用 的决定权和排除他人使用的权利，也是公共旅游资源的终极归属权； ( 2 ) 使用权，是公共旅游资源开发利用的权利； ( 3 ) 收益权，是指从公共旅游资源中获取收益的权利： ( 4 ) 处分权，是指全部或部分的改变公共旅游资源的权利。 1 3 3 公共旅游资源所有权 公共旅游资源所有权是国家依法排除他人，独占公共旅游资源，并依照国家 ( 全民) 意愿通过占有、使用、收益及处分等方式利用公共旅游资源，以实现国 家( 全民) 的应享利益的权利。 1 3 4 公共旅游资源经营权 公共旅游资源的经营权是指某一组织通过法律的规定和国家的合法授权拥 有的对公共旅游资源进行的具有生产经营性质的权利，其内容同时包括占有权 能、使用权能、收益权能和处分权能。 1 3 5 公共旅游资源行政管理权 行政管理权又称行政权或行政权力，是由国家宪法和法律赋予国家行政机关 执行法律，实施行政管理活动的权利，是国家权力的组成部分。具体地说，行政 管理权是由法律规定或者由政府授权某一行政权力机构对公共事务领域进行管 理的权力。公共旅游资源的公共事务，主要有旅游资源保护、旅游发展规划、游 客安全管理、旅游秩序整顿和控制等。 1 3 6 公共旅游资源管理模式 又可以称为公共旅游资源经营管理模式，是指在坚持可持续发展的前提下， 根据旅游资源本身的特性，对公共旅游资源经营过程中所有权、经营权和行政管 理权的安排和组织机构设置形式的概括。 1 4 研究的意义 由前文对我国公共旅游资源研究现状分析可知，当前研究公共旅游资源“三 权分离”管理模式有着理论和现实的意义，具体体现为以下几点： 4 第1 章导言 1 、适应我国旅游业发展和公共旅游资源可持续发展要求，通过从理论上探 讨公共旅游资源的产权所属关系，为公共旅游资源的开发与保护政策的制定提供 法律基础。 2 、实现公共旅游资源的所有权、经营权和行政管理权适当分离，保证国家 所有权在经济上而不只是在名义上得到实现；促使公共旅游资源的培育、保护和 发展走上良性发展轨道，保证经济效益、生态效益和社会效益的同步实现。 3 、建立公共旅游资源价值评估体系，为公共旅游资源产权分离提供价值依 据，并进一步为公共旅游资源纳入国民经济核算体系提供基础，使其价值得到更 为直接的反映和补偿。 4 、使公共旅游资源产权流转变为现实，从而为资源与资金的结合创造条件， 加快资源产品商品的转化速度，提高区域旅游经济水平。 5 第2 章公共旅游资源“三权分离”管理模式的内涵及其适用对象 第2 章公共旅游资源“三权分离”管理模式的内涵 及其适用对象 2 1 产权和公共旅游资源产权 2 1 1 产权 2 1 1 1 产权的含义 产权( p r o p e r t yr i g h t s ) 一词是经济学中经常使用的一个术语。在我国， 许多经济学家对产权的概念曾提出各种见解。一种观点认为，产权是关于财产的 权利，产权可以等同于所有权，因为所有权可以从广义上来理解，即所有权是指 人对资产的占有和隶属关系，所有权与产权是等同的概念。另一种观点认为， 所有权与产权是不同的，产权是指特定财产的占有权、使用权、收益权和转让权， 而所有权是指剩余请求权和剩余控制权，它只是一种特定形态的产权。所有权强 调的是主体对客体的最高的、排它的占有关系，它是从归属的角度来强调的；产 权则包括所有权、经济权、管理权、使用权、支配权、分配权等。导致这两种 不同见解产生的主要原因是对所有权的狭义与广义内涵的界定，应该说广义的所 有权等同于产权，而狭义的所有权只是产权中的一个组成部分。本文中的所有权 是指狭义的所有权。 在本文中，笔者引用著名的经济学家菲吕博腾和配杰威齐对产权经济学关于 产权的定义所作的概述，他们认为：产权不是指一般的物质实体，“不是指人与 物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可 的关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守与其 他人之间的相互关系，或承担不遵守这些关系的成本。因此，他是一系列用 来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。” 产权作为一种( 类) 具有经济机制的权利形态，一般意义上，完整的产权是 以复数形式出现的，它不是一种而是一组权利。其中最主要包括：( 1 ) 狭义的所 有权，即终极性财产归属权；( 2 ) 使用权，在法律允许的范围内以各种方式使用 财产的权利，包括有权在物质形态上改变乃至毁坏财产；( 3 ) 收益权，即直接从 财产或经由合同关系从别人那里获取收益的权利；( 4 ) 处分权，通过出租、出售、 赠与等方式把与财产有关的权利让渡给他人的权利。 2 1 1 2 产权的基本属性 。于光远等：经济体制改革三论论产权、均衡论、市场论，北京大学出版社1 9 9 0 年 版；张维迎：企业的企业家契约理论，上海三联书店1 9 9 5 年版。 。参见丁建中：产权及产权改革目标模式探索，上海社会科学出版社1 9 9 4 年版。 6 第2 章公共旅游资源“三权分离”管理模式的内涵及其适用对璺 产权作为人与人之间的经济权利义务关系，无论哪一种形态的产权，都不同 程度的表现出排他性、自由性和有限性、可分解性、可交易性等基本属性。 ( 1 ) 产权的排他性 产权的排他性是指产权主体在行使对某一特定资源的一束权利时，排斥了任 何其他产权主体对同一资源行使相同的权利。产权的排他性是产权最核心的本质 特点，如果没有这种排他性，就会导致不管是不是某一特定资源的主人，都可以 一样的占有、支配或使用该资源，就无所谓产权了。产权的排他对象是多元的， 除产权主体本身以外，其他一切个体或团体都在排斥之列。因此，可以说，产权 的排他性实质上就是产权主体对特定权利的垄断性。 ( 2 ) 产权的自由性和有限性 产权的自由性和有限性是一个问题的两个方面，是自由性和有限性的统一。 产权的自由性是一种使用经济物品的自由，它意味着个人可以在社会界定的权力 范围内自由选择使用和处置经济物品的方式。产权的运动方式就是依靠其产权主 体支配其财产的行为驱动的，如果没有产权的这种自由性，产权在经济上就失去 了价值。 产权的有限性包含两层含义：一是指任何产权主体之间对各自所拥有的产权 必须具有明晰的界限。如果不同产权主体之间的拥有没有明确的界限，产权的权 能就无法行使，利益也就无法实现。产权明晰不仅是指不同产权主体之间的所有 权要明晰，而且对同一财产所拥有的不同权利( 占有、使用、处置) 也要有明确 的边界。二是指任何产权必须有限度。 ( 3 ) 产权的可分解性 产权的可分解性，是指对特定财产的各项权利可以分属不同的主体的性质。 产权的可分解性是内在于产权的，而不是人为赋予的。因为对任何财产，“四项” 产权各有不同的权能，也有不同的利益。产权的可分解性包含两个方面的意义， 即权能形式的可分解性和利益的可分割性。产权的不同权能可以由同一主体行使 转变为由不同主体分工行使，就是权能的分解，相应的利益分属于不同的权能行 使者，就是利益的分割。 ( 4 ) 产权的可交易性 产权的可交易性是产权在不同主体之间的转手和让渡。按交易内容或对象可 以分为整体交易和部分交易，按交易时限或产权的让渡时限可以分为：无限期交 易即产权的永久让渡和有限期交易即产权的有限期让渡。狭义所有权的交易和特 定财产产权作为整体交易，必然是永久性让渡。狭义所有权以外的产权交易可以 采取有限期交易方式。有限期交易的特点是：相应的产权只在契约期让渡，契约 期满，又合法地回归原主体手中。产权的有限期交易能够发生，显然具有两个前 提，第一是特定财产的权利体系发生分解，即不再属于同一个主体或者可以不属 7 第2 章公共旅游资源“三权分离”管理模式的内涵及其适用对象 于同一个主体；第二是信用关系产生和信用制度达到一定的完备度。 2 1 2 公共旅游资源产权 2 1 2 1 公共旅游资源产权内涵 套用前文中关于产权的定义，我们可以对公共旅游资源产权加以界定。公共 旅游资源产权，是指由于公共旅游资源的存在及关于它们的使用所引起的人们之 间相互认可的行为关系。同样地，公共旅游资源产权也是一组权利的集合，它包 括： ( 1 ) 所有权，这里是指狭义所有权，也称为占有权，是公共旅游资源使用 的决定权和排除他人使用的权利，也是公共旅游资源的终极归属权； ( 2 ) 使用权，是公共旅游资源开发利用的权利： ( 3 ) 收益权，是指从公共旅游资源中获取收益的权利； ( 4 ) 处分权，是指全部或部分的改变公共旅游资源的权利。 2 1 2 2 公共旅游资源产权特征 公共旅游资源产权除具有产权的一般属性外，还具有一定的特殊性，这种特 殊性是由公共旅游资源生态系统的特殊性决定的。 ( 1 ) 公共旅游资源产权是公共产权，具有社会公益性 公共旅游资源是一种准公共物品，因此以公共旅游资源为依托的旅游具有一 定的公益性，即公共享用性，它应使全社会或全民受惠，让全民从对这些公共旅 游资源的观赏和瞻仰中，受到知识、历史、美学、道德等方面的教育，这也是以 公共旅游资源为依托的旅游的社会功能。从这个角度来讲，公共旅游资源产权具 有社会公益性。m ( 2 ) 公共旅游资源产权的行使具有较强的外部性 公共旅游资源的独特特点和生态特征决定了公共旅游资源的开发和利用，不 应该以公共旅游资源所能产生的最大化经济利润为唯一目标，其首要目的应是维 持公共旅游资源的真实性和完整性以及环境的生态平衡。特别是在公共旅游资源 开发初期，更应如此。公共旅游资源产权主体行使其产权，开发利用公共旅游资 源，其行为结果不仅仅是给自己带来一定的经济收益，而且还要保护好公共旅游 资源和生态环境，从而给全社会带来社会效益和生态效益。公共旅游资源产权主 体行使其产权过程中的外部性问题，决定了公共旅游资源制度变迁和创新应该开 辟特殊途径，需要给产权主体更多的约束和制约。 ( 3 ) 公共旅游资源产权保护功能的内生性 公共旅游资源具有的独特性、生态脆弱性和不可再生性( 即不能通过增加供 。张晓。郑玉歆，中国自然文化遗产资源管理，社会科学文献出版杜，2 0 0 1 年。 8 第2 章公共旅游资源“三权分离”管理模式的内涵及其适用对象 给来满足需求) 、经济价值与非经济价值的不可分割性等特点，决定公共旅游资 源的保护是首要的，基础的，第一位的，经济利用价值是派生的，非常重要的， 第二位的。脱离了公共旅游资源的非经济价值就谈不上公共旅游资源的经济价 值，因此对公共旅游资源产权的界定，首要的是体现对公共旅游资源的保护，即 公共旅游资源产权的保护功能是内生的。 2 2 公共旅游资源产权现存的问题 按照现行法律规定，国家是公共旅游资源唯一的产权主体。国务院是公共 旅游资源的所有者代表，按照政府行政系统进行再授权，即授权各个职能部门及 各级地方政府对公共旅游资源实行分级管理。 我国公共旅游资源产权制度安排有其深刻的历史根源。新中国成立后，自然 资源产权安排基本效仿苏联模式，自然资源归国家所有，禁止自然资源市场交易， 政府代表国家行使自然资源的所有权，成为自然资源的供给者和分配者，这种自 然资源产权制度的初始界定就深深地打上了计划经济的烙印，湮没了市场在资源 配置中的基础作用，严重妨碍资源的优化配置和资源利用效率的提高。公共旅游 资源作为自然资源的一部分，其产权制度安排亦不例外。尽管从2 0 世纪9 0 年代 以来，各地方政府纷纷出让部分公共旅游资源经营权，鼓励企业、个人参与旅游 开发，在某种程度上推进了我国公共旅游资源产权制度的变革，但这种制度安排 仍然留有计划经济的痕迹。 目前我国公共旅游资源在产权制度安排上存在以下缺陷： 2 2 1 公共旅游资源管理部门分割 。中华人民共和国宪法明确规定，国有自然资源的所有权为全民所有，在现阶段也即是 国家所有，而且任何组织和个人不得以任何手段侵占这种所有权。中国宪法规定自然资源属 于国家所有，其目的不只是强调国家对这些资源名义上的所有权，更是强调开发利用这些资 源的经济利益的国家所有权。 对土地产权的界定 中华人民共和国宪法第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地， 除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体 所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用。任何组织或者个人 不得侵占、买卖或者以其他形式非法出让土地。土地的使用权可以依照法律的规定出让。” 对风景旅游资源产权的界定 中华人民共和国宪法第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然 资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、 滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人 用任何手段侵占或者破坏自然资源。” 对文物所有权的规定 中华人民共和国文物保护法第四条规定：中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存 的一切文物，属于国家所有。 9 第2 章公拱旅游资源“三权分离”管理模式的内涵及其适用对象 在我国，公共旅游资源根据其资源的不同性质，分属不同的职能部门管理： “风景名胜区”由建设部门管理，“森林公园”由林业部门管理，“自然保护区” 由环保部门管理，“文物保护区( 单位) ”由文化部门管理，“地质公园”由国土 资源部门管理，“寺庙”由宗教部门管理，“江河湖泊”和“水利工程”由交通、 水利部门管理等等，由于历史的原因，“风景名胜区”体系占据主体。本来这种 管理，从政府职能来讲，应该是管规划、管保护、管监督。但随着旅游业的发展， 这些公共旅游资源的经济价值越来越大，因此，归口这些部门管理的景区管理机 构，也就逐渐演变成了景区开发、建设、经营的主体，既“管理”又“经营”， 是事业单位企业化管理的“国有国营”模式。这样，公共旅游资源的开发建设和 管理，就依不同归属而分属各级政府的各个部门，公共旅游资源的国家所有事实 上变为了“部门所有”。历史地看，这种体制、模式在我国旅游发展的初期，调 动了各个部门的积极性，对公共旅游资源的开发和保护、旅游景区的建设和管理 以及旅游产业的发展，起到了熏要的推动作用，做出了不可磨灭的贡献。但随着 旅游产业的发展和国家改革开放政策的不断深入，这种条块分割、部门垄断体制 的弊端也越来越明显：各部门往往只从本部门的利益角度出发考虑对公共旅游资 源进行管理和开发利用，各自为政，缺乏全局观念，难以产生协同效应。各部门 制定的旅游资源开发战略规划往往与旅游业总体规划的目标背道而驰，结果造成 开发项目重复建设或者相互冲突，降低了公共旅游资源的整体价值，无形中损失 了公共旅游资源的利用效率。 2 2 2 国家所有权主体缺位、实现形式不明晰 ( 一) 国家所有权主体缺位 在名义上，国务院是公共旅游资源统一的所有者代表，但在事实上，由中央 政府管理所有的公共旅游资源成本太高，所以国家根据资源分类指定国家专门部 门管理，即实行的是上面已经谈到的各级政府及其部门代表行使所有权职能。 这就造成了公共旅游资源表面上属于国家所有，实际上是由地方政府和不同 政府部门在控制，造成产权结构十分复杂，形成了主体分散、条块分割的状态， 容易形成各自的既得利益。大家“齐抓共管”时，都是资源的所有者，又都不是 明确的、完整的所有者，都可以管，都可以不管，缺乏一个真正能代表国家对公 共旅游资源行使所有者职能的人格化责任主体，导致我国公共旅游资源的所有者 缺位。 ( 二) 国家所有实现形式不明晰 所谓“产权明晰”，包括两层含义：一是财产的归属关系是清楚的，即财产 归谁所有，谁是财产的所有者或谁拥有财产的所有权是明确的；二是财产在所有 权主体明确的情况下，产权实现过程中不同权利主体之间的权、责、利关系是清 1 0 第2 章公共旅游资源“三权分离”管理模式的内涵及其适用对象 楚的。值得注意的是，明确财产属于谁，只不过是产权清晰的内容之一( 实际上 公共旅游资源的归属问题在法律上是十分清晰的，即归国家所有) ，即使在财产 归属关系十分清楚的情况下，仍有可能存在产权关系不清的问题。即在两个所有 者都平等地拥有对自己财产的所有权利时，由于两种所有权范围有交叉，各自的 界限不确定，会造成一方对另一方的损害，从而双方的收益分配也是不确定的。 我国公共旅游资源采取的委托代理制，是社会化大生产条件下所有者与经营 者之间产权关系分离与整合的组织机制。产权制度是经济代理制的基础，产权制 度不同，委托代理制的形式、内容及其反映的经济关系亦不相同，对资源配置效 率产生的影响也有明显差异。根据我国产权制度，选择委托代理制同样是合理的， 现在的问题是所有权的实现形式存在着以下问题： ( 1 ) 没有一种机制使所有者来监督和约束所有者代表。公共旅游资源所有 者代表从国务院到各级地方政府及其部门，它们都不是真正的所有者，不能完全 保证它们跟真正所有者那样行为。因此需要对所有者代表进行监督。然而。初始 委托人( 全体国民) 具有不确定性，即在或明或暗的合约中没有规定谁来监督各 级政府的行为；初始委托人监督活动具有外部性，即监督成本与收益具有非对称 性，使得初始委托人缺乏监督动机；地方各级政府代表行使国家所有权，不是来 源于委托人的直接授权，而是依据政权的力量，委托人不能选择代理人合约的内 容，不可能或很难实际行使“一人一票”的直接监督方式。因此，没有一种机制 使所有者来监督和约束所有者代表。 ( 2 ) 所有者代表多元化与多环节化。政府的多层次化，使得公共旅游资源 的所有者代表多环节化，从国务院部委到省市的厅局，都可以作为所有者代表管 理公共旅游资源，因而从国务院到公共旅游资源实际管理者之间，甚至有几十个 环节之多，每个环节都可以对同一公共旅游资源景区发号施令，而且每个环节的 指令又往往有差异，甚至根本不一样，造成公共旅游资源管理单位的无所适从。 ( 3 ) 在所有者对所有者代表失去约束、所有者代表又不完善的条件下，所 有者代表就无法对经营者进行有效的选择与监督，结果使得经营者这个利益主体 背离所有者利益，甚至损害所有者利益。在传统的经营管理模式中，所有者代表 又可能自己做了经营者，一身二任，也就是政府事业单位企业化经营。一方面所 有者代表代理所有者行使所有权；另一方面又凭借手中的权利拥有了经营权，自 己去经营公共旅游资源，使公共旅游资源的收益成为自己的收益，或者为自己的 经营在各方面大开绿灯而不惜损害所有者( 国家) 的权益。 ( 4 ) 部分所有者( 指各级地方政府和职能部门) 与全部所有者( 国家) 的 利益摩擦很大，有的部分所有者甚至以牺牲公共旅游资源整体利益为代价，换取 自身的私利。公共旅游资源的管理权形成了纵向系统，如林业、风景名胜和自然 保护区等，造成每一个纵向系统都代表国家行使所有权，同时又代表国家行使管 1 1 第2 章公共旅游资源“三权分离”管理模式的内涵及其适用对象 理权，从而造成国家唯一的所有权被部门分解，却没有一个唯一的权威部门代表 国家行使所有者权力，致使国家所有权实现形式不清晰。 2 2 3 政府代表国家支配公共旅游资源，行政管理权代替产权管理 根据风景名胜区管理暂行条例第五条规定：“风景名胜区依法设立人民 政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人 民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理 工作。”其弊端在于：一方面政府的行政命令扭曲了经济效率。目前，在旅游开 发过程中，各地方政府实行了公共旅游资源有偿使用制度，企业和个人可以获得 部分公共旅游资源的开发利用权和承包经营权。然而，权利的获得附加了较多的 行政限制。如政府可以通过协议将公共旅游资源的开发、经营权委托给开发商， 但政府在委托权利的过程中，是否是把权利委托给那些能够最有效的使用这种权 利而且存在激励他们使用好这种权利的动力的人取决于政府，权利的获得难保公 平性。也就是说，并不能保证资源的开发利用权利公平、有效率地配置。 另一方面，抹杀了产权的激励作用。前已述及，产权的一个重要作用就是激 励经济行为人最佳的使用他们的财产，以获取最大的收益。然而，目前的公共旅 游资源产权制度安排却起不到激励作用。原因在于：从理论上讲，政府在出让公 共旅游资源开发权利时，理应得到资源补偿费；开发商在获得权力时，要付出代 价，而且得到的补偿和付出的代价应该是相等的。这样一方面增加国家财政收入， 更重要的是开发上付出对等的代价，存在着激励他们有效的使用资源和保护资源 以获取利润的动力。但是，目前公共旅游资源产权的内容安排由行政规范确定， 有偿使用费用由政府自由裁量，产权的行使和保护取决于政府行为而不是法律制 度。政府裁量的有偿使用费用远远低于资源本身的价值，开发上付出的成本在短 时间内就可以收回，丧失了在经济上对开发商的内在激励，对资源的浪费也就在 所难免；而且由于政府官员的人事变动，往往单方面引起权利的变更或产权内容 的变化，开发上的利益缺少法律的保护。这样开发商在利用公共旅游资源的过程 中，因自身利益得不到保证，从而缺乏自觉对公共旅游资源进行保护和节制使用 资源的激励机制。 由于行政权与公共旅游资源产权的粘连，设租与寻租行为难以避免，难以确 保获得开发利用公共旅游资源权利的公平与公共旅游资源的有效配置。因此，在 目前的公共旅游资源产权制度安排下，旅游开发过程中资源浪费和破坏，资源的 低效率利用成为必然。 2 2 4 经营权既有被政府代表权弱化的威胁，又有对管理权进行对抗的条件和动 机 由于公共旅游资源本身包含的内容极为丰富，同时往往与其他诸如土地资 1 2 第2 章公共旅游资源“三权分离”管理模式的内涵及其适用对象 源、水资源、气候资源、森林资源等自然资源难以分离，公共旅游资源经营权出 让、受让双方的权利和义务事实上难以界定，加之政府与企业“点对点”交易方 式所包含的浓厚的感情色彩等因素，使买卖双方利益难以得到全面的界定。即使 能够界定，一旦企业接手后，也要面对众多“婆婆”的限制，使产权缺乏自由性， 经营权受到弱化。法律法规对经营权的界定不清和保护不力等原因，导致经营权 不完整，如我国公共旅游资源经营权的转让、出租、抵押等权利几乎就没有。行 使过程中也会受到政府的多头管理干预而出现残缺和弱化。 与此同时，由于政府官员追求“政绩工程”，一些贫困落后地区具有急于脱 贫的意识，地方政府对公共旅游资源成本意识薄弱，近年来，地方政府在公共旅 游资源经营权出让方面表现出如下基本特征：一是整体性，即企业索要的不只是 经营景区内个别的企业或项目，而是一揽子承包整个景区的经营；二是垄断性， 即几乎景区内的所有收费的服务如门票、吃住、索道等都由这家企业专营。简言 之，当前一些公共旅游资源景区转让给赢利性公司的经营权是整个公共旅游资源 景区的主导经营权，即整体的、垄断的经营权。在实际操作中，它有可能造成经 营权对管理权的对抗和侵占。目前，已出现了如下三种基本情况： 第一种，企业虽然与管理机构共同主持整个景区的事务( 前者主经营，后者 主管理) ，但两者由一种特殊的混合安排( 如管理机构领导人兼任企业一把手) 组成，因而得以和平共处。这种“政企合一”的状态具有不稳定性，能否协调景 区管理和经营的不同目标之间的冲突，很大程度上取决于领导者的个人能力和价 值趋向。此外，特有的垄断性不利于外界对它的监督。 第二种，“对抗型”。有些企业掌握了景区或核心景区经营大权以后，建设工 程先斩后奏，令管理机构法定的项目审批权似有实无。这种情况在企业属于国有 或有其他背景情况下更为严重。 第三种，“以企代政”。这主要出现在一些贫困落后的新开发的公共旅游资源 景区。在这些地方，由于财大气粗、投资有功等因素，部分开发商不受监督，不 守法规。本已薄弱的景区管理机构对此毫无办法，甚至县市主管部门都难以管理 这些企业。 以上情况，特别是后两种，已给公共旅游资源景区管理带来了负面的冲击。 一些地方在主导经营权转让以后，景区的最终和最高管理决定权也开始转让给企 _ 匕。 2 3 “三权分离”模式的内涵 导致公共旅游资源产权现存问题的原因很多，究其根本，最主要的原1 7 7 1 还在 于公共旅游资源产权主体缺位，公共旅游资源的所有权、经营权和行政管理权关 第2 章公共旅游资源“三权分离”管理模式的内涵及其适用对象 系不清晰。要解决这些现存问题，就必须明确人格化的产权主体，使公共旅游资 源“三权”关系彻底分离，才能保证公共旅游资源得到可持续发展。 2 3 1 “三权分离”模式的提出 继1 9 9 7 年黄龙洞经营权分离实践之后，众多研究者都明确提到经营权分离 问题，其中明确提出经营权分离模式并给出简单分离建议的有钟勉、杨振之和王 兴斌三位。钟勉( 2 0 0 2 ) 提出了旅游资源所有权与经营权相分离的观点