（公共管理专业论文）长株潭城市群建设的区域公共管理创新研究.pdf

长株潭城市群建设的区域公共管理创新研究 摘要 在经济全球化、区域一体化、社会信息化以及组织网络化的新形势下，区域 协调发展显得尤为重要和迫切，如何应对社会潮流的发展，创新区域公共政策， 建构一个适合区域协调发展的区域公共管理体制，不仅仅是一个实践问题，还是 一个重大的理论问题。从现实的社会诉求来看，长株潭城市群建设经过2 5 年的一 体化发展，已经到了破解行政体制难题，实施跨越式发展的关键时期。基于此， 本论文结合区域公共管理的理论和国内外区域公共管理创新的实践，通过对长株 潭城市群建设的系统研究、过程剖析与个案分析，从而为区域协调发展提供理论 借鉴与实践指导，并对长株潭城市群经济一体化建设的区域公共管理创新提出有 的放矢的政策建议和实施方案。 本论文试图从区域公共管理的基本概念入手，在通过对长株潭城市群经济一 体化发展历程进行爬梳的基础上，考察了长株潭城市群经济一体化建设中的障碍 因素，并结合国内外城市群经济一体化建设的区域公共管理体制创新的实践经验， 得出以下几方面的思考：第一，作为湖南经济社会发展的内在要求，在现有行政 管理体制的框架之下，创新和建构一套有利于城市群经济一体化发展的区域公共 管理体制，己成为长株潭城市群经济一体化建设的最紧迫任务。第二，长株潭城 市群经济体化建设的障碍主要在于：区域治理主体的缺位；区域公共政策的失 范；区域行政壁垒的存在。第三，长株潭城市群经济一体化要实现跨越发展，必 须破解体制难题，创新内在机制，在以下几方面寻求突破和创新：有效转变政府 治理理念：建构良好区域制度环境；设立多层面区域网络组织机构；制定和完善 区域公共管理规则。 关键词：长株潭城市群；区域公共管理；区域治理；区域网络组织 a b s t r a c t u n d e rt h en e ws i t u a t i o no fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n ，r e g i o n a ii n t e g r a t l o n ，s o c l e t y i n f o f m a t i o na n dt h en e t w o r ko fo r g a n i z a t i o n ，t h ec o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n t o tr e g l o n a l i sv e r yi m p o r t a n ta n du r g e n t h o wt od e a lw i t ht h ed e v e l o p m e n to ts o c l a lt r e n da n d h o wt ob u i l dap u b l i ca d m i n i s t r a t i o ns y s t e m 0 fs u i t a b l ef o r t h ec o o r d l 彻t e d d e v e l o p m e n to fr e g i o n a l ，t oi n n o v a t ep u b l i cp o l i c y o fr e g i o n ，n o to n i yam a t t e ro t p r a c t i c e ，b u ta l s oam a t t e ro ft h e o r y f r o mr e a l i s t i cd e m a n d s o fs o c i e t y ，t h ei n t e g r a t l o n o fc h a n g z h u t a nh a su n d e r 9 0 n ec o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to f2 5y e a r s ，i th a s c o m et or e s 0 1 v et h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mp r o b l e m s ，t bi m p l e m e n te r u c l a lp e r l o do 士 l e a p i n gd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h i sp a p e r b y t h es y s t e mr e s e a r c h ，p r o c e s sa n a l y s l s a n dc a s ea n a l y s i so fc h a n g z h u t a nu r b a na g g l o m e r a t i o n ，c o n s e q u e n t l y ，t op r o v l d e r e f e r e n c ei nt h e o r ya n dg u i d a n c ei np r a c t i c e f o rt h ec o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to t r e 2 i o n ， a n da l s op u tf o r w a r dt h er e c o m m e n d a t i o n so fp o l i c y a n dt h ep l a n s。士 i m p l e m e n t a t i o no fh a v i n g ad e n n i t eo b j e c ti nv i e wf o rt h es y s t e m1 p n o v a t l o no l r e g i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o no fc h a n g z h u t a nu r b a na g g l o m e r a t l o n t h i sp a p e ra t t e m p t s t os t a r tw i t ht h eb a s i cc o n c e p t o tr e g l o n a lp u b u c a d m i n i s t r a t i o n ， o nt h eb a s eo ft h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s o f1 n l e g f a t l o no i c h a n g z h u t a nu r b a na g g l o m e r a t i o n ， i ti n s p e c t e dt h ef a c t o r so fo b s t a c l e sl nt h e c o n s t r u c t i o n so fc h a n g z h u 7 i a n u r b a na g g l o m e r a t i o n ， a n dc o m b l n e dw l t ht h e p r a c t i c a ie x p e r i e n c ew h i c ht h ec o n s t r u c t i o n so ft h ei n t e g r a t i o n0 t d o m e s t l cu r b a n a 9 9 1 0 m e r a t i o n ， t h eu r b a na g g l o m e r a t i o n o fr e g i o n a li n t e g r a t i o n o ft h e p u b l l c a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mi n n o v a t i o na n d ，t h a tt h ef o l l o w i n ga s p e c t so ft h o u 曲t ：f i r s t ，t h e e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to fh u n a na s a ni n t r i n s l cr e q u l r e m e n t ， l nt n e f r a m e w o r ko ft h ee x i s t i n ga d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，i n n o v a t i o na n dc o n s t r u c t i o nac l t y g r o u pt ot h er e g i o n a li n t e g r a t e d d e v e j o p m e n to fp u b li cm a n a g e m e n ts y s t e m ， h a s b e c o m ei n t e g r a t i o no fc h a n g z h u t a nu r b a na g g l o m e r a t i o no ft h em o s tu r g e n t t a s k s s 如o n d l y ，t h ei n t e g r a t i o no ft h eu r b a na g g l o m e r a t i o nc h a n g - z h u t a no b s t a c l e s m a l n l y d u et o ：t h ee x i s t e n c eo fa d m i n i s t r a t i v e b a r r i e r s ； a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o nb i o c k ； r e u n i f i c a t i o no ft h em a i nr e g i o n a lg o v e r n a n c eb e c o m e sv a c a n t i h l r d ， t h eu r b a n a g g l o m e r a t i o nc h a n g z h u t a ni n t e g r a t i o n t 0a c h i e v el e a pd e v e l o p m e n t ， w em u s t s o l v es y s t e mp r o b l e m s ，a ni n t e r n a lm e c h a n i s mf o ri n n o v a t i o ni nt h et o l l o w l n ga e a s s e e k i n gab r e a k t h r o u g ha n di n n o v a t i o n ：e f f e c t i v ec h a n g et h eg o v e r n m e n t sc o n c e p t o r i i i 长株潭城市群建设的区域公共管理创新研究 g o v e m a n c e ；b u i l dag o o dr e g i o n a ls y s t e me n v i r o n m e n ts e tu pm u l t i l e v e l n e t w o r k o 唱a n i z a t i o n s ；f o r m u l a t ea n dp e r f e c tt h er e g i o n a lp u b l i cm a n a g e m e n tr u l e s k e y w o r d s ：c h a n g z h u 一i a n u r b a n a g g i o m e r a t i o n ；r e g i o n a ip u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ；r e g i o n a ig o v e r n a n c e ；r e g i o n a in e t w o r ko r g a n i z a t i o n s i v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 即留 日期：溯艿年，月吾。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 作者签名： 导师签名： l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“”) 日期：切略年f 月妒日 同期：芝夕髻年f 月7 ：月 公共管理硕上学位论文 第1 章绪论 1 1 问题的提出 1 1 1 世界经济一体化发展的必然趋势 区域经济是世界经济发展的一种重要现象。随着国际分工的深化和生产的日 益国际化，经济全球化和区域经济一体化已成为当代世界经济发展的重要特征， 并呈加快发展趋势。目前，国际上各类区域经济组织有1 6 0 多个，覆盖了世界上 绝大多数国家，加入区域经济一体化组织已成为各国各地区适应经济竞争，防范 经济风险，加快经济发展的重要途径。据分析，作为迄今为止发展最快、层次最 高、效果最明显的国际经济一体化组织，欧盟仅仅是通过把十几个国家相互分割 的市场统一为一个大市场这一因素，就可支撑欧盟经济每年增长1 2 个百分点。 在我国，区域经济一体化发展同样成为了保持经济稳定增长的重要动力。中 国的整体经济实力不断提升，对世界经济的影响力明显增强，其中一个重要因素 就在于不同类型区域的全面快速发展。党的十六大以来，中央逐步明确了区域协 调发展的思路，并在管理和调控区域发展手段上不断创新，这是我国区域经济蓬 勃发展的重要保障。随着我国区域经济协调发展战略的宏观框架完成“封顶”，东 部率先发展、西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起“四大板块”正在共谋 打破行政区划和体制坚冰，朝着市场一体化的和谐新格局迈进。“十一五”规划提 出了三个“四大”，即四大战略区域、四大机制和四大主体功能区。所谓四大战略 区域，就是从战略上将发展区域划分为西部地区、东北地区、中部地区和东部地 区；所谓四大机制，即通过市场机制、合作机制、互助机制与扶持机制协调区域 、发展，为企业、地方与中央政府的区域行为提供基本规范；所谓四大主体功能区， 就是依据各地区资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制 开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位。主体功能区的提出是中 国区域管理的一大创新。由此可见，区域经济一体化不仅是一种自然过程，从更 高层次来说，它是种区域公共管理制度安排，取决于政府推动力度的大小和着 力点选择的正确与否。由于区域公共管理的主体往往涉及到几个省( 区) 或同一 省区内不同的地方政府，因此，区域经济一体化对区域公共管理提出了更高的要 求。如何协调政府之间的关系，调适政府管理行为与经济发展之间的关系，促进 区域经济发展和协调地区间平衡发展，已成为我国公共管理实践中亟待解决的重 大课题，也是公共管理学研究的一个新领域。 跃株潭城市群建设的区域公共管理创新研究 1 1 2 区域发展的战略支撑点和增长极 随着经济全球化的不断推进和科学技术的迅猛发展，工业化、城市化进程也 在加速，世界已进入了所谓的“城市时代”，城市作为生产力空间的载体己同益成 为区域经济活动的中心。以大城市为核心的城市群作为所在国家或地区的“经济心 脏”，凭借其强大的集聚效应和辐射作用，在带动地区经济发展中正同益发挥核心 增长极的作用。城市群打破了行政区划的局限，跳出了行政区经济的藩篱，催生 了区域发展体制的创新，促进了生产要素在区域问自由流动，引导了产业的优化 布局，使生产力在更大的范围内、在更高的层面上得到了解放。目前世界公认的 大型城市群有五个，它们是：美国波士顿纽约华盛顿城市群、北美五大湖城市 群、日本东海道城市群、法国巴黎城市群、英国伦敦城市群等。美国的波士顿 纽约华盛顿城市群，面积仅占全美的1 5 ，人口占全美的2 0 ，但拥有全美 7 0 的制造业。日本东海道城市群，面积不到日本的1 7 ，却集聚了日本4 9 的人 口，生产出占日本6 5 的工业产值。 国家“十一五”规划纲要明确：“要把城市群作为推进城镇化的主体形态；已形 成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域，要继续发挥带动 和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞 争力；具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙 头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布 合理的城市群。”2 0 世纪9 0 年代，中国经济的显著特征是长江三角洲、珠江三角 洲和京津冀三大城市群不仅发展速度快，而且经济规模占全国的比重越来越高， 成为中国经济发展的引擎。除这三大城市群外，现在已露端倪的有山东半岛城市 群、辽中南城市群、中原城市群、长江中游城市群、海峡西岸城市群、川渝城市 群和关中城市群等。据统计，上述十大城市群的土地面积占全国总面积的9 9 9 ， 2 0 0 5 年，人口所占比重为3 5 0 2 ，而g d p 所占比重为5 2 8 3 。也就是说， 十大城市群以不到1 10 的土地面积，承载了1 3 以上的人口，创造了1 2 以上的 g d p 。从资源环境承载能力和未来发展潜力来看，十大城市群将聚集更多的人口， 创造更多的g d p 。因此，有理由相信，中国城市群结构体系是中国未来经济发展 格局中最具活力和潜力的核心地区，在全国生产力布局中起着战略支撑点、增长 极点和核心节点的作用。在全面树立科学发展观和推行区域协调、城乡发展的今 天，需要通过地方政府间机构、制度、政策、利益等方面的合理安排，最终建构 起适应区域经济发展需要和城市群建设的区域公共管理体制。 1 1 3 湖南经济社会发展的内在需要 根据城市发展的一般规律，城市规模比较大，城市的集聚效应也会比较强。 汪洋主编：“十五”城镇化发展规划研究，中国计划出版社2 0 0 1 年版，第3 6 0 页 公共管理硕： ：学位论文 推进城市群建设对于谋求城市功能中心区和边缘区的发展具有不可替代的作用。 作为内陆地区的农业大省，从总体上我省城市化水平仍然相对落后。2 0 0 6 年，我 省城市化水平仍低于全国平均水平，低于陕西5 7 7 个百分点。具体体现在大 城市不大、中等城市不多、小城镇分散。省会长沙作为湖南最大的城市，2 0 0 7 年 g d p 为2 19 0 2 5 亿元，在中国城市g d p 排名l0 0 强中位列2 8 位。而工业城市 株洲则位列9 8 位。这对于一个有着6 5 0 0 万人口的省份来说，明显表现出“小马拉 大车”的被动局面，导致全省经济难于形成整体优势和竞争合力，使湖南在全国区 域经济分工中处于不利地位，造成人才、资金、资源、技术等生产要素向优势地 区聚集。同时长株潭城市群与国内其他城市群比较起来，还存在较大差距。 表1 12 0 0 5 年三大城市群基本情况圆 武汉城市群欧株潭城市群中原城市群 国土面积( 平方公里) 5 9 9 6 2 32 8 1 0 6 55 8 7 6 4 12 7 户籍人口( 万人) 3 0 7 8 51 2 9 6 64 0 1 9 2 地区生产总值( 亿元) 4 0 0 0 32 4 1 2 65 91 7 6 全社会同定资产投资( 亿元) 1 7 1 8 31 1 8 1 12 6 2 0 1 社会消费品零售总额( 亿元)1 8 9 0 51 0 3 7 81 9 1 3 1 地方财政一般预算收入( 亿元) 1 9 5 91 4 7 6 63 3 7 3 从表1 1 中可以看出，从经济总量指标上看，中原城市群的生产总值、全社会 固定资产投资、社会消费品零售总额、地方财政一般预算收入均列第l 位，武汉 城市群分别列第2 位，长株潭城市群分别列第3 位。从部份平均指标上看，人均 g d p ：长株潭城市群1 8 6 万元，中原城市群1 4 7 万元，武汉城市群1 3 0 万元。 人均地方财政一般预算收入：长株潭城市群1 1 3 8 8 元，中原城市群8 3 9 2 元，武 汉城市群6 3 6 3 元。虽然从平均指标来看长株潭城市群处于中游偏上水平，但经 济总量指标却远远低于国内其他城市群，差距是相当明显的。 城市化发展和经济发展密不可分，互为因果，互为手段。作为我省城市化发 展最重要的战略取向，着力做大大城市，首先就要做大长株潭。通过推进城市群 一体化建设，实现人才、资金、技术等生产要素的自由流动，通过资源优化配置 和共享，才能把三市单个的优势聚合成整体优势，做大做强，增强三市的整体经 济实力，构筑一个带动湖南经济快速发展的核心增长极，真正实现湖南经济社会 科学发展、率先发展和又好又快发展。 数据资料摘自一3 + 5 城市群市长高峰论坛” 数据资料引自h t t p ：b b s c n h u b e i c o m d i s p b b s a s p ? b o a r d i d = 2 2 8 & i d = 6 2 8 6 6 9 长株潭城市群建设的区域公共管理刨新研究 1 1 4 “两型社会”综改试验区的现实诉求 2 0 0 7 年1 2 月，国家批准长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会 建设综合配套改革试验区。加快推进长株潭城市群综合配套改革，是实现科学发 展、构建和谐社会的根本要求。选择长株潭城市群作为综合配套改革试验区，有 利于率先探索破解制约科学发展的体制性机制性障碍，为全国实现科学发展、加 快“两型社会”建设探索新的路子，积累新的经验，起到示范和带动作用。 从内容上来讲，长株潭试验区突出的是资源节约和环境友好，解决的是资源 环境和经济建设的体制性矛盾，实现制度的创新是必然选择，包括经济制度、管 理制度、市场机制的创新。从现实来看，长株潭城市群一体化建设能够取得目前 令人瞩目的进展，政府特别是湖南省政府始终发挥着关键的推动作用。然而，政 府在起着正面推动作用的同时，局部经济发展的本位主义、现有地方行政体制的 各自为政以及行政首长政绩考核制度，却又使得三市地方政府总是把各自地区的 经济发展放在首要的位置上，在参与区域一体化的过程中首先考虑的也是本地区 能从中得到多大的利益。尤其是在现有行政管理体制短期内不可能得到改革的条 件限制下，三市地方政府推进区域一体化的主动性明显欠缺，更多的是一种被动 的参与。一些深层次机制性问题和瓶颈，如区域规划难落实、基础设施建设管理 难协调、固话通信同城难实现等问题，部门和地区封锁、条块分割制约一体化进 程等，还没有有效破解。显然，如何在现有行政管理体制的框架之下，创新和建 立一套有利于城市群发展的区域公共管理体制，已成为长株潭城市群建设的最紧 迫任务，也是积极推进“两型社会”综合配套改革试验区建设的必然诉求。 1 2概念的梳理和相关研究现状 1 2 1 概念的梳理 1 、城市群 城市群的崛起是世界城市化发展的一个重要趋势和特点，也是世界城市化进 程加速发展的必然产物。姚士谋先生认为：城市群是在地域范围内具有相当数量 的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个 超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网的 通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共 同构成一个相对完整的城市集合体。本文认为，城市群具有地理和经济双重属 性，地域性、群聚性、中心性和联系性是城市群的基本特征：( 1 ) 地域性。城市群 首先是一个地域概念，具有特定的空问地理范围。( 2 ) 群聚性。城市群是若干城市 的集合体，在有限的地域范围内聚集了一定数量的城市，或者说城市分布达到较 姚上谋、朱英明、陈振光等著：中国城市群，中国科学技术i 1 1 版社2 0 0 1 年版。第2 页 公共管理硕上学位论文 高的密度。( 3 ) 中心性。城市群以一个或几个大中城市为核心，这些城市成为城市 群经济活动的集聚中心和扩散源，对整个区域的社会经济发展起着组织和主导作 用。中心城市可能是一个，也可能是多个，因而城市群既可以是单中心型，也可 以是多中心型。城市群的中心性不仅指中心城市在城市群体中处于经济活动的核 心，而且也意味着中心城市在整个城市群地域范围内的社会经济活动中处于核心 和支配地位。( 4 ) 联系性。城市群的联系性特征是指城市群内不同规模、不同等级 的城市之间存在着较为密切的社会经济联系，并逐步向一体化方向发展。联系性 是由城市群的中心性必然派生出来的基本特征，也是现代意义的城市群与地理学 意义的城市群的重要区别。 2 、区域 区域公共管理研究中的“区域”，首先是一个客观的空间地理存在，但不同的 学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一 般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政 治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；管 理学把区域看成为一个国家内部具有某种特定边界的管理单元；社会学把区域看 作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落，等等。美国区域经济学家 胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个 应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。中山大学的两位学者“从 地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有 限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的 地域单元。”本文支持这样的界定，但笔者以为，区域内在的整体性要求我们更 多的考虑区域内各部分之间的关系协调问题。从公共管理的角度来看，这种各部 分的协调就是各国家中央政府或各国内的以行政区划为基础的地方政府之间的协 调。因此，区域公共管理的“区域”更大程度上是基于地理边界的同质性领域，是 一个基于行政区划又超脱于行政区划之上的综合性概念。 3 、公共管理 要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理? 国外自从2 0 世纪7 0 年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理， 众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为 现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用 政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和 公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同， 艾德加胡佛、弗兰克杰莱塔尼著：区域经济学导论，上海远东；版社1 9 9 2 年版，第2 3 9 页 陈瑞莲、张紧跟：试论我国区域行政研究，广州人学学报( 社科版) 2 0 0 2 年第4 期 张成福、党秀云著：公共管理学，中国人民大学出版社2 0 0 1 年版，第1 2 页 长株潭城市群建设的区域公共管理创新研究 公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织 等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的 观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理 和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社 会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要 体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、 共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和 复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。 不可否认，现 代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式 走向成熟的重要体现。 4 、区域公共管理 所谓区域行政，就是对地方行政重构的进一步拓展与完善，是政府顺应区域 经济发展要求而进行的府际关系及其行为的调整。基于对区域的认识，中山大学 的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府 ( 两个或两个以上) ，为了 促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便 实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。这是一种以区域为 作用范围的新的行政管理活动与制度安排。根据这一理解，区域行政的行为主体 应该是政府，强调的是政府间( 同级政府之间与上下级政府之间) 的相互关系， 并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内 涵。但是它的研究对象又并不局限于单个的政府，而是主要关注政府之间的关系， 包括同级政府之间的关系与上下级政府之间的关系。 根据以上理论可以看出，区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念。 因此，综合国内外学者的各种观点，我们把区域公共管理界定为：区域内的多元 主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现区域 协调发展和共同利益，运用协商和调解等手段和方式对区域以及区域内多元主体 间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：( 1 ) 区域公共管理的 主体是多元主体，既包括政府组织，也包括非政府组织；既有第三部门，也有非 营利组织；( 2 ) 目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问 题，实现区域利益的最优化；( 3 ) 区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领 域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和 调解。 陈庆云：我国公共管理的基本内容及其重点，公共行政2 0 0 3 年第l 期 熊荚娟：公共管理的机遇j 挑战一一“2 l 世纪的公共管理：机遇与挑战【国际学术研讨会综述】”，中 国行政管理2 0 0 4 年第4 期 陈瑞莲、张紧跟：试论我国区域行政研究，广州大学学报( 社科版) 2 0 0 2 年第4 期 公共管理硕士学位论文 1 2 2 相关研究现状 1 、国际研究现状 对区域公共管理问题进行系统的研究发端于欧美，肇始于二十世纪后期。从 其理论渊源来说，区域公共管理的研究离不开区域经济、区域治理、区域规划、 区域竞争、府际关系等相关领域理论体系的支撑与方法论的使用。 第一、区域经济学和发展经济学。2 0 世纪5 0 年代，著名经济学家g 缪尔达 尔就指出：“市场的力量通常倾向于增加，而不是减少区际不平等”。a 赫希曼则 进一步补充道：“区域间增长的不平衡性，是增长本身不可避免的伴随情况和条 件” 。现代区域经济学鼻祖e 胡佛在区域经济学导论一书中，较早地专门探 讨过区域经济协调发展的问题。著名发展经济学家m 托达罗和a 刘易斯，则对 第三世界的经济发展提出了诸多质疑，并开出一些有效疗治药方。如前者在第 三世界的经济发展一书中对第三世界的区域贫富差距以及区域发展问题有经典 的论述；后者在经济增长理论一书中针对发展中国家的经济发展，提出著名 的“城乡二元经济结构”的论断，较好地分析了政府的角色与作用问题。 第二、政府间竞争理论。这是国外区域公共管理研究中最具方法论意义，也 是逻辑体系较为成熟的一种理论。其基本结论是：在市场经济社会，政府问竞争 是一种客观存在，必须正视和重视之，以做到趋其利避其害。政府间竞争有两大 类型：一是民族国家之间的中央政府的国别竞争；一是国家内部的政府间竞争， 包括中央和地方政府间的纵向竞争与地方政府之间的横向竞争。与本论文相关的 主要是后一种类型，其中尤以地方政府间横向竞争为重。关于一国内部中央与地 方政府或地方政府之间的相互竞争，哈耶克、蒂鲍特、布雷顿等人的分析较为经 典。自由主义经济学家哈耶克认为：“地方政府的行动具有私有企业的许多优点， 却较少中央政府强制习惯行动的危险。地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由 的地区内部较大单位间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行试验 的机会，而这能确保自身发展所具有的大多数优点” 。蒂鲍特在分析“联邦财政主 义”时提出的“用脚投票”理论，与哈耶克的思想有异曲同工之妙。后来，布雷顿对 联邦制国家的政府间竞争作了进一步分析，认为联邦制国家政府间关系总体上来 说是竞争性的，进而明确提出“竞争性政府”( c o m p e t i t i v eg o v e r n m e n t ) 的概念。 第三、政府间关系与地方治理研究。欧美联邦制国家政府间关系较为复杂， 学者们对这方面的讨论也较热烈。比如，p r 多麦尔在管理地方政府的政府关 系一书中，系统研究过美国政府间的横向与纵向关系问题。他认为，横向政府 间关系“可以被看作是由地位对等的地方当局形成的分散体系，而且这些地方当局 g 缪尔达尔：经济理论与不发达地区，第2 6 页，杰拉尔德达克沃思公司1 9 5 7 年版 a 赫希曼：经济发展战略，第1 6 7 页，经济科学 l ；版社，1 9 9 2 年版 f 哈耶克著，邓正来译：自由秩序原理( 下卷) ，第1 6 一1 7 页，北京三联书店，1 9 9 7 年版 长株潭城市群建设的区域公共管理创新研究 被竞争与协商的动力所驱动”。又如，d s 赖特( w r i 曲t ) 的理解政府间关系、 a m 霍威特( h o w i t t ) 的联邦主义管理：政府间关系研究以及d c 奈斯( n i c e ) 的联邦主义：政府间关系的政治等著作，从不同角度探讨了美国式联邦制下 的政府间关系问题。此外，对于英国、加拿大等主要西方国家的政府间关系也有 不少论著，如m 拉非( 1 a f f i n ) 等的权力下放后的政府间关系：威尔士的国会， r 西蒙( s i m e o n ) 的加拿大联邦主义与政府问关系的新近倾向：给英国的教训? ， m 潘塔( p a i n t e r ) 公共部门改革，政府间关系与澳大利亚联邦主义的未来等等。 在全球化和区域化的大背景下，民族国家的权力有相对缩小的趋势；在多层治理 结构中，地方组织的功能和作用被大大强化，国家的政府间关系发生了新的变化， 地方的治理运动突现出来。在当代发达国家地方治理的研究中，m 米利纳、c 安塞尔、d 赖特等较具代表性。比如，m 米利纳在谈到全球化变迁中的地方回应 时，提到三次地方主义并区分了“旧地方主义”和“新地方主义”，认为第三次地方 主义即“新地方主义”就是对全球化变迁的一种最新回应。而c 安塞尔在著名论文 网络化的政体：西欧的区域发展中，形象地描述了欧盟如何绕过中央政府， 与一国的地方政府以及非营利组织建立河流水质保护的生态改善计划与契约，并 将资金划拨给该地方政府的案例。d 赖特则具体分析了全球化和分权化在日、美 两国的制度环境，政策问题以及由此引起的政府间关系的调整。 2 、国内研究现状 从国内来看，刘锋较早使用“区域公共管理”这一学术概念。在新时期区域 公共管理创新一文中，作者从公共管理与区域发展的互动关系角度提出，面对 信息社会发展与全球化等新形势，在区域发展中必须导入新公共管理理念，进行 区域管理的创新。只是，该文尚没有涉及对区域公共管理的范畴体系进行研究。 第一、地方政府管理的研究。这是国内公共行政学界研究得相对较早也是相 对较深的一块领域。早在2 0 世纪9 0 年代初，我国著名行政学家夏书章教授就出 版了香港行政管理等著作和一批地方政府管理的论文，开创了国内区域公共 管理研究之先河。谢庆奎教授主编的“中国地方政府管理丛书”，则对中国地方政 府进行了全面系统的研究。又如，陈瑞莲主编的广东行政改革研究与乡镇 行政管理，毛寿龙等编著的省政府管理，分别对广东省、山西省等地方政府 的管理展开了较为深入具体的案例分析和研究。此外，还有许多学者对县级、市 级、省级的政府管理体系及其创新进行了多角度的研究和探讨。 第二、府际关系的研究。主要以薄贵利、谢庆奎、林尚立、辛向阳等为代表。 在中央与地方关系研究和集权分权与国家的兴衰两部著作中，薄贵利教 授不仅描述了西方国家的中央与地方关系的基本概况，更重要的是对中国的中央 与地方关系的历史与现状、集权与分权的二难选择及其与几千年中国的兴衰关联 p a u lrd o m m e l ：i n t e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n ，i nm a n a g i n gl o c a lg o v e r n m e n t ，s a g ep u b l i c a t i o n ，i n c 1 9 9 1 8 公共管理硕：仁学位论文 作了独到而又深刻的分析。谢庆奎教授对中国政府间关系的分析，不仅有中央与 地方政府关系的一面，还探讨了地方政府之间的关系，以及各地区政府之间的关 系和政府部门之间的关系的又一面。林尚立教授的专著国内政府间关系以全 新的视角，从规范的层面探索了经济市场化、政治民主化、权力法治化以及“一国 两制”的政府生态环境下，我国国内的政府间关系的定位和路向问题。辛向阳研究 员则主要从历史发展的角度，对我国长期以来中央与地方政府之间的关系进行了 梳理和探讨。 第三、区域行政问题的探讨。区域行政问题与行政区划密切关联。首先关注 这方面问题的是政区地理学者，尤以刘君德教授为代表。在他主持的中国行政 区划的理论与实践、中外行政区划比较研究、中国省区经济研究等系列论 著中，第一次明确提出“行政区经济”概念，并用以分析我国现实生活中普遍存在 的“画地为牢”、“各自为政”、“上有政策，下有对策”等形形色色的地方保护主义 现象。同时他们非常注意研究中国行政区划的历史渊源、现实利弊，以及调整改 革问题。鲁勇则在专著行政区域经济一书中，创新性地提出“构筑国家宏观调 控体系约束下的行政区域政府中观经济调控机制”问题。宋月红在国内首次提出 “区域行政”概念，但主要从行政区划、行政区域与区域行政的关系的角度来研究， 是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。陈瑞莲、张紧跟在公共行政研究 的新视角：区域行政一文中，正式使用广义“区域行政”概念，并从规范的向度 分析了区域行政的起源、内涵、发展现状及其研究意义。圆 第四、实证研究的探索。国内区域公共管理研究中，实证研究相对较少，这 可能有客观因素的制约，但也有一些论著颇有启发意义。比如由王乐夫教授主编 的经济发展与地方政府对珠江三角洲地区的一项研究一书，考察了珠三 角区域十几个城市，研究了体制转型期珠三角地方政府主导与经济发展之间的密 切联系。以某一特定地方行政区域政府改革为背景的类似论著还有顺德的行政 改革、深圳的行政改革以及海南改革的“小政府，大社会”模式等等。此 外，还有学者尝试运用某一理论去诠释区域公共管理中的一些现实问题，如“一 国两制”下珠( 海) 澳( 门) 政府合作的制度分析、新时期粤港政府合作的理论思考 从博弈论的角度分析、粤港澳政府合作：动因、问题及其对策等等。 第五、长株潭一体化的研究。自从2 0 世纪8 0 年代提出建立长株潭经济区方 案并进入实施阶段以来，国内学者就长株潭一体化发表了很多论著及论文，如张 萍的长株潭经济一体化发展战略、李克俭的长株潭循环经济策论等，另外 一些博士论文也有所涉及，如夏安桃的长株潭城市群整合发展研究、彭重华的 长株潭( c z t ) 城市绿地系统景观生态研究等。关于长株潭的硕士论文及期 宋月红：行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析，北京大学学报，1 9 9 9 年第4 期 陈瑞莲、张紧跟：试论我国的区域行政研，究，公共行政，2 0 0 2 年第3 期 长株潭城市群建垃的区域公共管理创新研究 刊论文则为数很多。但是，在这些著作和论文，理工类方面的居多，社会科学的 不多。而在社会科学方面的著作和论文，又是多从区域经济学、人文地理学等方 面论述的，从公共管理角度论述的不多。2 0 0 8 年2 月，由湖南省社科院、湖南省 长株潭城市群研究会主编的长株潭城市群发展报告( 2 0 0 8 ) 区域经济一体 化政策研究蓝皮书发布，蓝皮书综合各方面的研究，提出了长株潭区域经济一 体化综合政策体系，包括建设资源节约型社会政策，建设环境友好型社会政策， 一体化土地利用政策，一体化基础设施建设政策，一体化产业发展政策，一体化 科技创新政策，一体化统筹城乡发展政策，一体化财政、金融服务创新政策，一 体化区域物流中心建设政策等。 1 2 3 区域公共管理的理论基础 综合国内外关于区域公共管理的研究现状，不难看出，区域公共管理的发展 是有其理论基础的，主要有： l 、协作性公共管理理论 组织网络时代的来临，给管理者带来了跨界相互依赖的挑战。公共职能再也 不是政府的唯一领域。“政府问的”( i n t e r g o v e m m e n t a l ) 这一术语有了新的内涵，不 仅包括地方政府以及地方政府之间的关系，还包括政府与准政府之间的关系，以 及政府与政府之外的组织间种种契约的、管制的、援助的、互惠的互动父系。罗 伯特阿格拉诺夫等编著的协作性公共管理( 地方政府新战略) 一书就详细剖 析了公共组织与非公共组织协作过程的程度与属性，讨论了协作性管理的核心特 征、现存的协作性活动_ 的种类以及管理协作的过程等。阐述了处于核心的协作、 协作时代的管理、协作性活动与战略、协作性管理的链条、基于辖区的管理、公 共管理的前景与协作的挑战等内容。对协作的的重要性、协作的机制、协作性管 理的现状与前景等都作了具体研究。 2 、治理和善治理论 什么是治理? 在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的 代表性和权威性。该委员会在1 9 9 5 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系 的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸 多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持 续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同 意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规 则，也不是一种活动，而是一个过程；治理