（行政管理专业论文）以社区服务中心为依托的社区服务多元供给研究.pdf

摘要 社区作为城市的基础，在社会的建设和发展中具有重要的地位，社区服务是 城市现代化建设的一个主要的内容，具有非常重要的作用。伴随人口结构的老龄 化、家庭结构的小型化、居民需要的多样化和人口流动的频繁化，社区服务的方 式和对象、内容和领域都发生了巨大的变化。而社区作为社会整体的一个子系统， 其发展状况对于社会良性运行和协调发展都具有重要影响。中国社会结构转型和 政府行政体制改革的齐头并进呼唤着多元化的新型社区管理和服务机制，社区服 务问题日益凸现出来。 社区服务中心是政府转移服务职能的载体。把政府为老百姓提供的各种服务 从政府职能部门中分离出来，实现“管办分离”。解决当前我国社区服务的行政 化倾向过重与社区自治发展不完善之间的矛盾；在政府的指导和支持下，依据社 区成员需要，以社区组织和第三部门为主，充分发挥社区的互助机制和志愿精神， 调动政府、社会和市场资源，为社区成员提供社区公共服务和社区社会服务。社 区服务是满足社区集体成员对公共物品和公共利益的需求，而公共物品和公共服 务就是社区成员公共利益的载体，将社区服务定位为以社区为单位提供的社会公 共服务。明晰社区服务供给中各权力主体的责任和义务，理顺他们之间的关系， 在权责分明的基础上才能实现各主体在社区服务供给中的效用最大化。 本文试图寻找一种新的社区服务合作供给模式，寻求实现社区服务中政府角 色的重新定位，加强与第三部门的互动，鼓励营利组织积极参与到社区服务的提 供上来；同时，建立信息公开机制，实现服务项目运行“契约式管理，实现政 事分离、管办分开，使政府、第三部门和营利性组织各自发挥作用。此外，加强 配套规则程序的制定，为社区服务供给创造良好的制度环境等。最后，完善社区 服务的成果考核，推动社区服务生产的发展，建立社会资源共享的激励机制。作 为对我国政府主导的社区公共服务供给的一种思路的创新和探索。 关键词：社区服务多元主体合作供给 a b s t r a c t c o m m u n i t yi st h eb a s i so fc i t yw h i c hp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei nt h ed e v e l o p m e n t o fs o c i a l c o m m u n i t ys e r v i c ei sam a i nc o n t e n to ft h ec i t y sc o n s t r u c t i o n w h i l et h e a g e i n go ft h ep o p u l a t i o ns t r u c t u r e ，t h es m a l lf a m i l ys t r u c t u r e ，r e s i d e n t si nn e e do f d i v e r s i f i c a t i o na n dt h ef r e q u e n tm o v e m e n to ft h e p o p u l a t i o n ，t h ec o n t e n t o f c o m m u n i t ys e r v i c ec h a n g e d c h i n a ss o c i a lr e s t r u c t u r i n ga n dt h eg o v e r n m e n t s a d m i n i s t r a t i v er e f 0 1 1 1 1c a l l sf o raw i d er a n g eo fn e wm e c h a n i s m sf o rc o m m u n i t y m a n a g e m e n ta n ds e r v i c e s a tp r e s e n t ，c h i n a su r b a n c o m m u n i t ys e r v i c ec e n t e rs t i l la tt h ef l e d g l i n gs t a g e ， b u ti t sd e v e l o p m e n th a sa t t r a c t e dg r o w i n ga t t e n t i o n s h o w e v e r , i np r a c t i c e ，u r b a n c o m m u n i t ys e r v i c ec e n t r e so r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r ea n do p e r a t i o n sp r o b l e m ss t i l l e x i s t c o m m u n i t ys e r v i c ec e n t e r s f u n c t i o ni st h eg o v e r n m e n tt r a n s f e rv e c t o r s e p a r a t et h eg o v e r n m e n tf r o mt h ev a r i o u ss e r v i c e sp r o v i d e d i nt h eg o v e r n m e n t s g u i d a n c e a n d s u p p o r t ，a c c o r d i n g t om e m b e r so ft h e c o m m u n i t yn e e d ， c o m m u n i t y b a s e do r g a n i z a t i o n sa n dt h et h i f ds e c t o ra n dv o l u n t e e r st om o b i l i z et h e g o v e r n m e n t t o p r o v i d ec o m m u n i t ys e r v i c e s a n dc o m m u n i t ys o c i a ls e r v i c e s c o m m u n i t ys e r v i c es h o u l db eb a s e do nt h ec o m m u n i t ya n du p h o l dt h ew e l f a r eo ft h e p u b l i c r e s t r u c t u r i n gc h i n a sp o s i t i o no nt h ec o m m u n i t ys e r v i c ec h a o t i cs i t u a t i o n s i n c et h ep r o v i s i o no fc o m m u n i t ys e r v i c e si g n o r e do t h e rs o c i a lf o r c e sa n dt h e m a i nm u l t i p l es e r v i c e si nt h ec o m m u n i t yw i l lr e s u l ti nt h ee x i s t i n gs e r v i c ec e n t r ei n t h et h es u p p l yo fs e r v i c e si nt h ec o m m u n i t ya n dt h ed i s o r d e ri nl o we f f e c t t h e r e f o r e c l a r i t yt h em a i nr e s p o n s i b i l i t i e sa n do b l i g a t i o n si nt h ep o w e rs u p p l yo fc o m m u n i t y s e r v i c ea n ds t r a i g h t e nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e mc a nb ea c h i e v e dt h em a x i m i z e e f f e c t i v e n e s si nt h em a i ns u p p l ys e r v i c e si nt h ec o m m u n i t y r e a l i z et h es e p a r a t i o no fg o v e r n m e n ta n db u s i n e s sc o m m u n i t ys e r v i c ec e n t e r s a n ds o c i a ls e p a r a t er a t et h u sc o m p l e t i n gg o v e r n m e n ta g e n c i e s ，b u s i n e s se n t e r p r i s e s a n dt h ec l e a rp o s i t i o n i n go ft h et h i r ds e c t o rt oc r e a t eag o o dcc o n d i t i o n sf o rt h e c o m m u n i t yp u b l i cs e r v i c ed e v e l o p m e n t b a s e do na n a l y s i st h ee x i s t i n gp r o b l e m so f t h ec o m m u n i t ys e r v i c e sc e n t r et of i n dan e wt y p eo fp a r t i c i p a t i o ni nt h es u p p l yo f m u l t i m o d ea n do nt h em a i nm u l t i - h o wb e t w e e nc o o p e r a t i o na n dc o m p e t i t i o nt o p a r t i c i p a t ei nc o m m u n i t ys e r v i c es u p p l yp r o c e s s t h i sp a p e ra t t e m p t st of i n dan e wm o d e lf o rc o m m u n i t ys e r v i c e ss u p p l y c o o p e r a t i o n r e d e f i n i t i o nt h er o l eo fg o v e r n m e n ta n dt os t r e n g l h e ni n t e r a c t i o nw i t h t h et h i r ds e c t o r ，t oe n c o u r a g ep r o f i t so r g a n i z a t i o n st oa c t i v e l y p a r t i c i p a t ei n t h e p r o v i s i o no fc o m m u n i t i e ss e r v i c e s a saw a yo ft h es u p p l yo fi n n o v a t i o na n d e x p l o r a t i o ni np u b l i cs e r v i c ec o m m u n i t i e so fc h i n a k e y w o r d s ：c o m m u n i t ys e r v i c e ，m u l t i p l er o l e ，c o o p e r a t i o ns u p p l y 2 学位论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或机构 已经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡 献均已在论文中做了明确的声明并表示了谢意。 作者签名巷 论文使用授权声明 日期：埘6 ； 本人完全了解上海师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它手段保存论 文。保密的论文在解密后遵守此规定。 名露哪 导师签名 ： 日期：2 肿护6 - 之 上海师范大学硕士学位论文 引言 引言 社区服务的兴起，缘于西方国家解决向现代社会变迁中产生的社会问题。在 发达国家，社区服务是社会福利制度的一种补充或一种特殊形式，它是在政府部 门与社区组织广泛合作基础上实现的。 中国城市社区服务是于上世纪8 0 年代中期兴起、由中央政府倡导和推动、以 社区为行动场域开展的社会发展运动。众所周知，“社区 的崛起与当代中国的 经济转型和社会转型有着密不可分的关系，与国际上人本主义的滥觞和向社区的 回归也有着时代上的一致性。1 9 8 4 年，以城市为主体的经济体制改革使企业有了 更大的自主权，企业福利随之发展，范围也从企业扩展到了行政事业单位。但由 于职业性的福利受到业缘壁垒的限制，随着社会的进一步发展，它已成为各单位 尤其是企业进一步发展的沉重包袱。因此，要求社会提供相应的服务以减轻单位 包袱的呼声开始日渐高涨。同时，人口结构的老龄化、家庭结构的小型化、居民 需要的多样化和人口流动的频繁化，都成为社区服务兴起的社会历史背景。于是， 中央政府顺应了转型社会的这一特征，主动发起了制度性变革。1 9 8 3 年，民政部 就已经开始酝酿城市社会福利工作改革，提出了各种形式办社会福利事业的新思 路。1 9 8 4 年，漳州会议明确提出“社会福利社会办 的指导思想，力争使社会福 利事业从单一、封闭型国家包办体制转变为国家、集体和个人一起办的体制。1 9 8 6 年，原民政部部长崔乃夫同志首次提出在城市开展社区服务工作的构想。1 9 8 7 年，武汉会议提出要把社区服务引向深入，随后社区服务开始在各大中城市蓬勃 兴起。 二十多年来，我国城市社区服务不管是在服务的对象、内容与领域，还是在 政府的各项法规、制度支持上，都取得了长足的发展，经历了从基本的便民利民 服务到社区服务设施的不断丰富、领域的不断拓展；从纳入政府规划、实施法制 性管理，到政府出台各类保护性和支持性政策这样一个不断完善的过程。现在的 社区服务已经形成了一个多内容、多层次的网络系统，涵盖了社区居民生活的大 部分层面，为解决城市居民的生活困难和改善社区成员的生活质量做出了极大的 贡献。 目前中国城市社区服务中心建设还处于起步阶段，但它的发育成长已经引起 学术界的重视。城市社区服务中心的建立和发展，是新时期中国城市社区建设的 引言 上海师范大学硕七学位论文 最突出成果之一。然而在具体实践中，城市社区服务中心的组织结构和运营状况 如何呢? 城市社区服务中心是否或如何体现社区公共服务的性质和方向呢? 理想 的城市社区服务中心的运行模式? 以社区服务中心为依托的社区服务供给的可 行性及其具体运作机制? 社区作为社会整体的一个子系统，其发展状况对于社会良性运行和协调发展 具有重要影响。中国社会结构转型和政府行政体制改革的齐头并进呼唤着多元化 的新型社区管理和服务机制，社区服务问题日益凸现出来。 我们有理由认为，在当今如火如荼的社区建设热潮中，社区服务仍是我们应 给予更多关注的对象或领域，尤其是当它面临着混杂与迷乱、亟需重塑与再生时。 本文试图探索以社区服务中心为依托的社区多元服务供给的改革道路，最终为社 会福利水平的提高和社区服务事业的发展指出可能的方向。 2 上海师范大学硕士学位论文 相关概念界定与文献综述 第一章相关概念界定与文献综述 1 1 相关概念界定 1 1 1 社区服务的定义 在我国，社区服务事业已经有了近2 0 年的发展历程，有关社区服务的讨论 也是由来已久。笔者在中国期刊全文数据库教育与社会科学专栏目录中，以精确 匹配的方式查找1 9 9 4 年到2 0 0 7 年题目中包含“社区服务 的文章共有4 7 5 篇， 其中既有理论界对社区服务的学术探讨，也有实际工作者对社区服务的经验之 谈。值得注意的是，十年前作者们探讨社区服务的概念和内容，十年之后，作者 们仍将很大篇幅用于对社区服务内涵和外延的辨析。可见，无论是理论界还是实 际工作者，对“社区服务 的概念还存在不少分歧，对“社区服务 的基本内容 还未达成一定的共识。 民政部给社区服务的定义是：“以城市街道、居民委员会为依托，依靠社会力 量兴办的实行自负盈亏管理的社区型社会福利设施和社会服务网络。”上述对社 区服务的定义，既有私人服务，又有为特殊人群防危解困的社会福利服务，也有 少量可以算作为社区全体居民利益而设置的公共服务。由于不同性质的服务项目 混淆在一起，提供服务的方式也就难以区分。 物品依据其可分性，可以分为私人物品和公共物品。私人物品是具有排他性 和竞争性的物品，可以明确其归属，一个人消费过了，别人就无法在消费，这类 物品完全可以通过市场来提供，不应属于社区服务的范围。公共物品是“任何由 集团和社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务 。它在 生产过程中存在不排他性，在消费过程中存在非竞争性，也就是说个人对它的消 费不影响其它人的使用。由于排他性和共享性存在程度的差异，所以在公共物品 内部又可再分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品具有较强的非排他性，是 针对公众普遍需求而提供的物品，比如国防、外交等，我们称之为公共服务，一 般由政府来提供。传统的公共行政管理理论受国家理论和科层制理论的影响，对 “公共”所涉及的范围的变动性缺乏足够的认识。其实，公众的范围可以不同， 民政部于1 9 8 7 年9 月6 日，在武汉召开“全国城市社区服务工作座谈会”，对社区服务的 内涵作了定义，提出了社区服务的发展方向。 詹姆士布坎南，民主过程中的财政，上海三联书店，1 9 9 2 年版，第1 3 页。 杨伟民，社会政策导论，中国人民大学出版社，2 0 0 4 年版，第2 3 2 页。 3 相关概念界定与文献综述 上海师范大学硕士学位论文 公共物品的规模也就随之改变，其提供者也分为中央到地方的各级政府直至基层 社区。准公共物品具有较低的排他成本，是针对个人需求提供的物品，可以引入 市场机制，但它的外部性很强，还多由政府来提供，比如教育、公共设施等，我 们称之为社会服务。此外，社会服务还包括市场不供给或市场供给个人却没有能 力购买的内容，比如社区服务中的低保服务。“社会服务的目标不是牟取利润和 控制价格，他们关心的是服务的分配和供应，使之满足公众认可的需求；而这些 是市场或家庭所不能、不应或不会供应的。即使是个人的某些需求，只要被公 众认可，就可视为社会需求，用社会服务的方式来满足。在微观层次上，社会服 务也由许多第三部门来提供，并且它们的服务是更人道、更高效的。 公众消费公众收益公共服务政府 狱揣，物品一粼受益一删略 市场 图1 笔者认为社区服务应该包括针对社区公众需要而提供的公共服务，和针对社 区成员个人需要的现有市场不能提供或市场提供而个人缺少购买能力的社会服 务，如为老服务、救孤助残、低保制度等等。所以，本文对社区服务的定义是： 在政府的指导和支持下，依据社区成员需要，以社区组织和第三部门为主，充分 发挥社区的互助机制和志愿精神，调动政府、社会和市场资源，为社区成员提供 的社区公共服务和社区社会服务。 1 1 2 社区服务的定位 开展社区服务的二十几年中，一直没有对“社区服务 的定位形成统一规范。 政府文件、会议讲话和实践操作中的“社区服务 概念并不一致，政府部门和研 究者对社区服务的对象、性质等存在不少争议。在理念上，社区服务被界定为社 会保障制度的组成部分或社会福利工作，但在实际操作中它更多地具有商业性服 “里杏德迪特马斯，社会政策1 0 讲，商务印二传馆，1 9 9 1 年版，转引自，杨伟民，社 会政策导论，中国人民大学出版社，2 0 0 4 年版，第4 0 页。 4 ： 缸收人个 费消人 个 一 品 物 人私 品 物 上海师范大学硕士学位论文相关概念界定与文献综述 务和社区成员互助活动的性质。 民政部长多吉才让在1 9 9 4 年提出“社区服务业，既是一项不以盈利为主要目 的的专业性社会服务事业，又是一项特殊的产业，其特殊性就在于它是属于社会 工作的范畴，具有福利属性”。多吉才让强调社区服务的“福利性 ，主要是从民 政部门的救助工作宗旨出发，针对关于加快发展社区服务业的意见颁发后地 方政府背离社区服务的最初设计，大搞经营性服务而言的。然而，尽管这种狭义界 定反映了社区服务的实质或未来发展方向，却不能代表政府所倡导的“社区服务 的客观现状。 历史的看，欧美国家社区服务的兴起都是这些国家通过社会保障制度建立福 利国家的实践进行反思的结果。国际社会没有专门定义的社区服务概念，而是把 立足于社区的社会服务称之为社区服务，即不存在与社会服务或社会福利服务相 分离的社区服务概念。社区服务在世界各国的发展也是不平衡的，在概念内容上 也各不相同，但基本涵义是趋同的，即在政府的推动和支持下，动员社区资源， 使社会弱势群体能在自己生活和熟悉的社区内获得各种照顾与支持。 结合中外社区服务的发展历程，根据我国的具体国情，笔者认为，我国的社会 服务应这样定位：社区服务是在政府扶持和社会资助下，由社区居民自行组织规 划的，以满足社区全体居民物质和精神生活需要为目的的福利性、公益性社会公 共服务。可以这样理解：( 1 ) 社区服务是一种社会公共服务，它有别于市场提供的 私人服务和政府提供的其他公共服务。( 2 ) 它具有非营利性、福利性和公益性， 因此，它不属于第三产业。( 3 ) 它是由社区居民自行组织和规划，不是完全根据政 府的指示而进行的。( 4 ) 社区服务的内容是社会全体居民的物质和精神生活的需 要。( 5 ) 社区服务的对象是社区全体居民，其中包括社区中的弱势群体。 社区服务是满足社区集体成员对公共物品和公共利益的需求，而公共物品和 公共服务就是社区成员公共利益的载体，将社区服务定位为以社区为单位提供的 社会公共服务。社区服务应当立足于社区，坚持公益性和公共性、福利性的发展 方向，重整中国关于社区服务定位的混乱局面，提出既可与国际社会又可与我国 现实状况接轨的社区服务发展的前进方向。 1 2 国内外社区服务研究综述 。程玉申：中国城市社区发展研究，华东师范大学出版社，2 0 0 2 年舨，第9 8 9 9 页。 5 相关概念界定与文献综述上海师范大学硕士学位论文 1 2 1 国内社区服务相关研究综述 1 2 1 1 社区服务的性质 一些学者认为，社区服务应该包括营利性的便民利民服务或后勤保障服务， 并将社区服务归属为第三产业，强调坚持社区服务的产业方向，在保证社会效益 的前提下追求经济效益最大化：支持通过在社区引入商业化机制，走产业化道路 来解决社区服务所需要的资源。 这种观点强调社区服务的经营性，认为社区服务业“应打破传统的社会福利 无偿服务格局”，使它成为“实体经营 业。这里“经营”的涵义有些模糊， 不过从以下文字中可窥视其实质：“对那些以提高居民生活质量为宗旨的服务项 目，如搬家公司、家政中介服务、物业管理服务、文化娱乐服务、社区医疗服务、 驻区单位的后勤众多学者认为社区服务既然脱胎于福利事业，始发于城市社会福 利工作改革，那么就应该牢牢把握其福利性的发展方向，因此当务之急就是要冲 破目前的二元结构，回归一元，还社区服务予本来面目。 学者关信平、张丹指出，非营利性( 亦可表述为福利性和公益性) 是社区服 务唯一的、根本的性质。他们认为：社区服务“只应该包括其中的福利性服务， 而不包括商业化服务 。对社区服务的合理定义应该是：“在政府的支持下，通过 调动社区内外的各种资源而进行的福利性服务 。这一定义的实质是在强调，在 市场经济条件下社区服务仍然是一种福利性的服务。 学者郭伟和强调“社区服务不等于社区内存在的所有服务活动，它应该只包 括社区内由政府倡导和支持，社会成员积极参与，动员社区内外资源为社区居民 提供的社会共同体属性的福利性、公益性、互助性、义务性服务。还有学者 进一步强调：“保持非营利性是中国社区服务机构当前面对的重要问题。 “对于 中国的社区服务机构的评估，首先要确认其非营利性” 。持这一观点的学者似 乎也承认社区服务机构存在着经营性活动，但是这里的经营性项目都是非营利性 夏学銮、唐忠新、钱国亮、丁燕燕：中国社区建设的理论架构探讨，载北京大学学报( 哲 学社会科学版) ，2 0 0 2 年第1 期。 吴铎：社区服务若干理论问题的探讨内地与香港社会福利发展第四次研讨会观点综 述，载中国社会工作，1 9 9 7 年第6 期。 关信平、张丹：论我国社区服务的福利性及其资源调动途径，载中国社会工作，1 9 9 7 年第6 期。 回郭伟和：社区服务的性质、功能及目标之我见，载中国社会工作，1 9 9 8 年第l 期。 。杨团：推进社区公共服务的经验研究导入新制度因素的两种方式，载管理世界， 2 0 0 1 年第4 期。 6 上海师范大学硕士学位论文相关概念界定与文献综述 的。持这一观点的人特别强调志愿服务是社区服务的根本理念，“志愿服务的实 质是社会( 非政府) 组织和机构自愿地而不是按照政府的指令和安排组织社会资 源，提供社会服务，发展社会事业”。显然“坚持公益精神，保持非营利性质无疑是 志愿服务的题中之意。 学者夏学銮、唐忠新等以社区服务的双重属性为起点，认为社区服务具有福 利性和经营保障服务以及各类便民服务商业网点等，应根据社区居民和单位不同 层次的需求，引入市场化的经营机制，逐步实行独立核算、自主经营、自负盈亏， 从民政部门或社区服务中心的直接经营管理下剥离，使其成为社区服务业中的支 柱性分支产业”圆。 持这种观点的学者们认为，社区服务发展走社会化的道路，“有利于社会资源 的整合，解决社区服务资源不足的问题；有利于实现有偿服务与无偿服务的结合， 发挥社区服务的社会保障功能和便民利民功能；有利于兼顾民政服务对象、广大 居民和辖区单位，扩大服务对象，强化服务的社会功能：有利于正确处理普及与提 高的关系，在满足居民普通需求的同时，提高服务的质量和水平。 1 2 1 2 关于现阶段社区服务实践类型的理论探讨 关于中国现阶段社区服务的实践类型，学者们从不同的角度进行探讨会有不 同的理解。 政府化的社区服务体系的实践。众所周知，中国社区服务的主要动力源自政 府，政府一直在有目的、有计划、有步骤地推动着社区服务。按它的设计发展， 以满足社区居民对社会服务的旺盛需求。这是中国现阶段占主导地位的社区服务 的实践类型。 政府化的社区服务体系的运作形式是硬件投资与建设由政府承担。管理方式 有两种：一是社区服务中心作为基层政府的一个部门，不具有独立的法人资格，绝 大多数由社区服务中心负责人承包管理。中心的负责人几乎都曾经是基层政府的 官员，由上级任命到社区服务中心任职，并仍保留事业单位编制身份，有的甚至是 公务员编制身份，享受着相应的行政级别的待遇。其他主要员工的使用也基本上 是由上级主管部门定夺的。这样一来，机构的行为显然是要对政府负责而不是对 m 杨团：社区公共服务托管的新模式以罗山市民会馆为例，载社会学研究，2 0 0 1 年第3 期。 。钱国亮：南京社区体改一马当先，载社区，2 0 0 1 年2 月上。 7 相关概念界定与文献综述上海师范大学硕士学位论文 社区居民负责。二是实行政事分开，社区服务中心作为具有独立法人资格的自收 自支的事业单位，对中心的负责人实行聘任制，以契约方式界定街道办事处与事 业法人的权限和责任，这种将生产者和供给者分离的做法是一个重要进步，但其 体制仍属于行政分权式的。由于这种方式是以自收自支为前提的，所以机构常常 是理直气壮地追求经济效益最大化。 社会化的社区服务体系的实践。长期以来所形成的社区服务作为政府行为领 域的局面近年来也发生裂变，在政府化的社区服务体系之外，发育了一个社会供 给市场。 学者杨团、谢泽宪最关注的新的活动主体是社会非营利组织，例如上海市浦 东新区罗山市民会馆 、广州文昌地区慈善会 。它们与政府组织和市场组织合作， 充当社区服务的生产者或供给者，从而开始了第三领域中“去国家化”( 政府化) 的尝试，逐渐形成了社会化的社区服务体系。这是中国正在成长的、符合社会发 展趋势的社区服务的实践类型。 参照罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会的运作模式，社会化的社区服务体 系的运作机制是：政府和社会团体合作。工作人员的专业化程度明显提高， 他们的志愿服务理念、专业知识技巧比较接近社区服务对于人员素质的要求。 机构的公益服务、非营利目标和宗旨非常鲜明吸引了众多的社区居民和来自社会 各界的志愿者的广泛参与。建立由社会各方人士参与的管理委员会或董事会对 机构进行监管。 较之政府化的社区服务体系，对社会化社区服务体系的探索无疑是一种社会 创新，但是，社会非营利组织在介入社区服务过程中面临着诸多难题，一是社区服 务机构难以获得法人地位，二是由于仅靠社会捐赠而没有政府财政支持，使社区 服务运营资金匮乏，生存面临危机。 1 2 1 3 从社区服务中的政府角色的视角的探讨 我国的社区服务发展总体上属于政府推动型，在近二十年的时间里，政府凭 借自身的行政权力、财政资源和组织资源，倡导、组织和参与社区服务的发展， 。杨团：推进社区公共服务的经验研究导入新制度因素的两种方式，载管理世界， 2 0 0 1 年第4 期。 。谢泽宪：社区服务社会办的成功典范罗山市民会馆调查及思考，载中国社会工作， 1 9 9 8 年第6 期。 朱义红：社区服务型非营利机构面临的若干问题，载社会学研究，2 0 0 0 年第4 期。 8 上海师范大学硕士学位论文相关概念界定与文献综述 成为促进社区服务发展的最主要力量。但与此同时，政府的行为中也存在着“政 社不分”乃至包办社区服务的倾向。一方面，政府仍受“政社不分”的旧体制、 旧习惯影响，管了一些不该管的事：另一方面，政府将本该自己管的事，拱手相让 给市场。 学者指出，这两种倾向都不利于社区服务的发展，“如果政社不分或政府 包揽社区服务，势必会导致社区服务缺乏社会行为，从而削弱社区特性；如果政 府将属于自己管理范围的服务项目推入市场，容易造成社区服务以营利为目的， 削弱社区服务的福利性和公益性。 学者张洪武认为，在目前情况下，社区服务发展仍需要发挥政府的主导作用， 但必须严格界定政府在社区服务中的职能。政府应在坚持社区服务的福利性和公 益性的前提下，理性地介入属于自己管辖范围内的社区服务，同时决不能包揽社 区服务，以免背上承重的福利包袱。 1 2 2 国外社区服务发展的研究概况 1 2 2 1 关于社区服务的界定 国际社会并没有专门定义的社区服务概念，而是把立足于社区的社会服务， 例如社区的邻居辅导中心、青少年服务中心、妇女避难所等机构的服务成之为社 区服务。对于这部分服务内容，国际社会更常用的词不是社区服务，而是社会福 利服务、社会工作或者社会服务，即不存在与社会服务或社会福利服务相分离的 社区服务概念。 “社区”这一概念是西方社会福利思想的核心 。社区福利服务起源于工业 革命后西方国家的社区慈善运动，其目的是为了有困难的人提供福利服务，以改 善和提高社区成员的生活质量。 社区服务，国外也叫做“社区照顾，最早是作为资本主义早期社会福利的 一种形式出现的，主要为解决贫困和温饱服务而被提出。英国和美国把社区照顾 当作社区服务的同名词 。 1 2 2 2 国外社区服务的实践体系研究概况 英国的社区照顾是当代西方发达国家社区服务工作的一个范例，它作为一种 。张洪武：社区公共产品供给中的有效协同，载东南学术，2 0 0 7 年第1 期。 。威廉姆h 怀特科【美】，当今世界的社会福利，法律出版社，2 0 0 3 年版，第6 4 页。 。肖方仁：国外社区服务经验简介，h t t p ：v i p b o k e e c o m ，2 0 0 7 0 1 1 4 2 2 3 0 2 3 h t m l 9 相关概念界定与文献综述上海师范大学硕士学位论文 运动起始于2 0 世纪5 0 年代，最初是针对“住院式照顾”提出来的。社区照顾有两 层含义：一是社区内照顾。亦即不使被照顾者离开他( 她) 所熟悉的社区，而是 在本社区内对其提供生活服务。二是由社区来照顾。也就是动员本社区的人力资 源，运用社区支持体系开展照顾服务。至7 0 年代，社区照顾在英国各地已相当普 及。 又如美国的社区服务主要由各种社区服务中心来进行。美国的社区服务中心 在形式上不同与我国，它是相对分散的，并不追求形式上的均衡。从功能上说， 其社区服务中心的功能也较为单一，如劳动就业服务中心、残疾人中心、老年服 务中心等。美国社区服务中心的组织绝大部分是非政府组织，社区服务项目有 5 0 一6 0 是由政府出资资助( 欧洲社会服务项目的7 0 是由政府出资资助的) 其余项目则是由各类基金会、团体、宗教团体所取得的收入，也是社区资金来源 的组成部分。社区服务项目的载体在美国是非政府组织，即以非政府组织为主， 政府组织为辅。 尽管在世界各国，社区服务中心名称有所不同，如“安置中心 ( t h e s e t t l e m e n th o u s e ，亦译“进驻中心”、“福群中心等) 、邻里中心或社区中心 等，但在其服务的内容可根据其服务宗旨和项目可大致分为两类，即以社会工作 为主旨的救助型服务中心和以教育、健身为主要内容的文化型服务中心。 1 2 2 3 国外社区服务供给的模式研究综述 早期的社区福利服务基本都是由社会慈善机构和志愿组织来提供的，处于一 种自发、分散状态。1 9 4 2 年，英国著名的贝弗里奇报告发表，体现了福利 国家的思想，它主张社会福利应体现普遍和全面的原则。于是社区福利服务的基 本责任也由慈善机构和志愿组织转移到政府部门。2 0 世纪7 0 年代中期，在西方各 国普遍遭遇到经济衰退后，开始重新反思政府在福利制度方面的角色，主张福利 的责任应该由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭社区等四个部门共同负担。 于是大量的社区福利服务又回归到由非营利组织和民间社会团体来提供。社区福 利服务更多地被强调以居民的需求为基础、自下而上的运行模式。尽管各国的社 区服务提供的组织机制都有所不同，但总的来说具有以下的特点：( 1 ) 各种社会 c o m m u n i t ym e n t a lh e a l t hj o u r n a l ：i n n o v a t i v ep r o g r a m m i n gi nac o m m u n i t ys e r v i c e c e n t e r , 1 9 9 5 圆n a t i o n a lt e c h n i c a li n f o r m a t i o ns e r v i c e ：p r o g r a mt oe n c o u r a g ep u b l i ca n dc o m m u n i t ys e r v i c e e m p l o y m e n t ，1 9 9 7 1 0 上海师范大学硕士学位论文相关概念界定与文献综述 团体在城市社区公共服务提供中处于主体地位，承担着大部分的社区服务的工作 。( 2 ) 广泛的公民参与是社区服务的基础。( 3 ) 多渠道的资金资源开发圆。西方 社区服务资金开发的基本特点是：广开资源渠道。包括争取政府拨款，争取基金 会的支持，争取企业和个人的捐赠，志愿者奉献的人力、物力和社会团体开发收 费项目。( 4 ) 多种配套激励机制激励和约束着社区服务提供的工作。这些机制包 括法律约束、市场约束和社会监督等 。 以上西方社区服务供给模式的特点并不是说社区服务是脱离于政府的独立 空间，相反，近年来西方国家政府在社区服务供给中的作用在加强。在那些社区 服务建设开展的比较早的国家，主要是社区自我发展国家，十分强调国家的统一 规划和政府的舵手作用，政府对社区服务的供给予以广泛的支持。如美国的社区 非营利组织d p 3 0 的款项来源于政府拨款 ，英国政府则为社区照顾团体提供大部 分资金和设施 。 1 3 问题的提出 迄今为止，全国绝大多数的社区，都是以社区服务中心为依托来运行社区服 务项目。从设施上，社区的公共服务设施在短短的几年间有了很大程度的改善， 社区服务中心遍及全国城镇。不过，这些公共设施并未全部用于社区公共服务。 社区服务中心的投资主体和开办运营主体的主要提供者是政府，绝大多数中 心决策权和管理权归街道办事处，从社区服务中心的构成上分析，我国的社区服 务中心体系是以行政为中心的一元化管理体系。不论从横向联系还是纵向联系 看，政府都位于社区服务体系的中心，发挥着主导作用，它与社区服务组织的关 系实际上是领导与被领导的关系。这就造成社区服务中心在实质上是附属于行政 部门的，缺乏应有的独立地位和自主性。 经过2 0 多年的发展，伴随着从“单位人 向“社会人 的转变，社区服务的 范围已由最初的为社会特困群体提供社会救助和福利服务，转向同时面向社区居 民提供便民利民服务、面向社区单位提供社会化服务、面向下岗职工提供再就业 服务和社会保障社会化服务等等。但是，在进行社区服务运作、满足居民需要的 r o s sm & b l a p p i n ，c o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n ：p r i n c i p l ea n dp r a c t i c e ，n e wy o r k 。1 9 6 7 g o v e r n m e n to fb r i t i s hc o l u m b i a ( 19 9 6 ) s o c i e t y a c t ，q u e e n p r i n t e r , v i c t o r i a h t t p ：w w w q p g o v b c c a s t a t r e g s t a t s 9 s u p p l ya n ds e r v i c ec a n a d a ，t h ec a n a d i a nm u l t i c u l t u r a l i s ma c t ，1 9 9 8 p a c i f i cc o m m u n i t yr e s o u r c e s ，a n n u a lr e p o r t 2 0 0 2 2 0 0 3 ，h t t p ：w w w p c r s c a 9s a l e e b y , d t h e s t r e n g t h sp e r s p e c t i v ei ns o c i a lw o r kp r a c t i c e n e wy o r k , n y ：l o n g m a n 。1 9 9 7 相关概念界定与文献综述上海师范大学硕十学位论文 过程中出现了市场化倾向，把社区服务当作营利性行业对待。一些由政府主办的 社区服务中心被当作政府参与经营活动的新的经济增长点，认为社区服务是一种 可以赢利的经营活动。 居民参与是社区发展的主要力量，也是社区建设的目标和本质所在。在我国 社区服务的发展中，社会各界实际参与的程度还很低，而且在这有限的参与中， 还是在政府的动员之下。此外，社区居民的参与程度也不高。 现今我国社区建设的种种迹象表明，政府仍希望通过行政机制在社区内再造 出一个类似于过去那种全能的新型“单位 ，一竿子到底地推行社区服务工作， 重新掌握社会控制的绝对权利。这种“单位型”社区服务理念无疑与中国正在进 行的根本性结构变化相左。有学者认为，应考虑多方力量的互动和博弈，以防止 社区服务的“单位型”倾向，社区服务理念应由一元走向多元。抽象来说，就是 要在社区服务中引入多中心秩序的理念，由市场、国家和社会三方共同承担。 提供社会福利是国家的应然职责；公共服务的生产者可以适当引用市场机制，部 分的由企业来提供；第三部门也可以在市场不为、政府不能的诸多社区服务领域 大展拳脚。 转型期我国社会福利服务的参与主体大略可分为政府、民间机构和民众三部 分。现有的福利服务参与模式仍以政府的行政性参与为主，民间机构中以赢利为 目的的组织较福利性组织更具生存优势，民众参与普遍较低。我们面临着在向市 场经济转轨的过程中，如何保证社会福利服务的任务。他指出，未来的出路是政 府主导下的广泛民众参与。政府主导是以社会政策来要求和规范企事业单位、民 间机构和民众的参与行为，形成个有效参与社会服务的宏观环境。在微观上， 充分发挥福利性民间机构的公益性、专业性、创新性，为我国第三部门的发展起 到示范作用；积极鼓励构建居民的社会支持网络，增强人们的利益连带意识，以 形成民众广泛参与的基础。将其落实到社区服务这项社会福利事业中，就需要政 府( 及其派出机构) 、社区组织( 自治组织和其它社会组织) 和社区成员( 驻区企事 业单位和居民) ，在政治、经济、社会文化三个层面共同推动，形成一个多元互 动体系。 夏玉珍、李骏：社区组织体制创新刍议，载华中师范大学学报( 人文社会科学版) ， 2 0 0 3 第2 期。 千思斌：断裂与弥合：社会转型与保障制度建设，载中国行政管理，2 0 0 3 第9 期。 1 2 上海师范大学硕士学位论文相关概念界定与文献综述 可见，以多中心秩序、多元互动的理念来发展社区服务，在理论界已经达成 共识，但学者们的研究都比较笼统抽象。多中心秩序如何达成? 多元互动又是怎 样互动? 都缺乏相关实证研究。社区服务在实践上的难题是，能够进行社区公共 服务生产的生产者太少，缺乏承担大量具体社区服务项目的非政府非营利组织。 培养和壮大中国的社会领域或日第三部门，是促进社会福利社会化，真正实现多 中心秩序的关键。 以社区服务中心为依托的多元供给的可行性上海师范大学