（工商管理专业论文）协同电子政务架构研究.pdf

0 2 2 0 2 5 2 4 0潘焱协1 7i u 了政务架构研究 摘要 电子政务是目前全球信息化工作中的一个重点，各国政府都制定了相应的电 子政务发展计划。在我国，虽然国家每年在电子政务建设方面投入大量资金，但 由于缺少统一的规划，导致各个部门信息系统相互分离，使我国电子政务很难对 社会提供真正意义上的政务服务。在电子政务研究方面，国内众多专家将我国电 子政务建设等同于国外的电子政府建设，并提倡照搬国外的模式，这都对我国电 子政务建设发展起到了一定负面作用。 本文着眼于目前电子政务发展的趋势，阐明了虽然电子政府建设是电子政务 发展的发向，但我国应根据自身的实际情况，进行电子政务管理模式的建设，并 指出在我国电子政府建设应以以下三点为目标 使公众更易获得政府的服务并且与政府交流方便。 提高政府的工作效率与效力。 提高政府对公众的响应速度。 在此目标基础上，本文结合目前电子政务建设方面的主流技术，提出了电子 政务网格管理模式、门户网站管理模式，并针对具体的行政审批业务提出了相应 的信息系统模型。 电子政务建设的目标是提供方便快捷的服务，而政府如果希望通过网络提供 7 x 2 4 的服务就离不开各部门的协同工作。本文提出了一个由数据交换平台、数 据中心、门户网站构成的协同工作架构。这个架构充分利用了网格管理模式、门 户网站管理模式，使得政府各部门的信息孤岛可以方便的连接在一起进行协同工 作。同时，本文给出了协同工作架构所需要的相应规范。 关键词：电子政务电子政府协同工作架构网格政府门户网站 0 2 2 0 2 5 2 4 0 潘焱 协同电子政务架构研究 a b s t r a c t e l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta f f a i rc u r r e n t l yi sam a j o rf o c u si nt h eg l o b a li n f o r m a t i o n m o v e m e n t ；m a n yg o v e m m e n t sm a k eap l a nt o e n s u r et h ep r o g r e s si ne l e c t r o n i c g o v e r n m e n ta f f a i r i nc h i n a ，l a r g ea m o u n to fi n v e s t m e n th a sb e e np u to ne l e c t r o n i c g o v e r n m e n ta f f a i rp r o j e c t h o w e v e r ，d u et ot h es h o r to fu n i f o r md e v e l o p m e n tp l a n ， e a c hd e p a r t m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mi si s o l a t e d ，c a nn o ts e r v et h ep u b l i ci nac o m m o n f o r m a tt h es a m et i m e , t h er e s e a r c ho fe l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta f f a i ri sr e l a t i v e l y l a g g i n g ；m a n ye x p e r t ss u g g e s tt h a tw es h o u l dc o p yt h ep a a e mo ff o r e i g nc o u n t r y w h e nb u i l d i n gu po u ri n f r a s t r u c t u r e t h ep a p e rb a s e do nt h ec u r r e n tc i r c u m s t a n c e ，a n dc a r e f u l l ya n a l y z e dt h ea s p e c t s o f o u rw o r k p o i n t e do u tt h eg o a l sw en e e da c h i e v e da r et o ： m a k ei te a s yf o rc i t i z e n st oo b t a i ns e r v i c ea n di n t e r a c tw i t ht h eg o v e r n m e n t ； i m p r o v eg o v e m m e n te f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s ；a n d i m p r o v eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i v e n e s st oc i t i z e n s b a s e do nt h e s e c o m b i n ew i t l lt h em a j o rt e c h n o l o g yu s e di ne l e c t r o n i c g o v e r n m e n ta f f a i rs y s t e m ，w ep r o p o s es o m en e wm a n a g e m e n tm o d e l si nt h ep a p e r , s u c ha st h eg r i ds e r v i c em o d e l s ，t h eg o v e m m e u tw e bp o r t a lm o d e l t h eg o a lo fe l e c t r o n i cg o v e m m e n ta f f a i rp r o j e c ti st om a k ei te a s yf o rc i t i z e n st o o b t a i n7 x 2 4s e r v i c e sf r o mt h en e t w o r k a ni n t e r o p e r a b i l i t yf r a m e w o r k ，w h i c h c o m p o s e db yt h ed a t ae x c h a n g ep l a t f o r m ，t h ed a t ac e n t e ra n dt h eg o v e r n m e n tw e b p o r t a l ，w i l lt a k et h ea d v a n t a g e so f t h eg r i ds e r v i c em o d e la n dt h ew e bp o r t a lm o d e lt o m a k et h ei s o l a t e dd e p a r t m e mi n f o r m a t i o nc o n n e c t e dw i t he a c ho t h e r k e yw o r d ： e l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta f f a i r i n t e r o p e r a b i f i t yf r a m e w o r k g o v e r n m e n tw e bp o r t a l e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t g r i ds e r v i c e 0 2 2 0 2 5 2 4 0 潘焱协同电子政务架构研究 1 引言 2 0 世纪9 0 年代以来，经济全球化程度迅速加深，以信息技术、网络技术为 代表的高新技术和知识经济迅猛发展，给政府运行和公共管理服务带来了巨大的 机遇和挑战。信息化成为各国普遍关注的一个焦点，政府信息化又成为整个信息 化中的关键。在我国，2 0 0 2 年8 月党中央、国务院做出了加速我国信息化建设 的重大战略决策，决定把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重 点，政府先行，带动国民经济和社会信息化的全面发展。 推动电子政务的发展，是一种不可避免的世界性潮流，也是电子技术、信息 技术和网络技术应用到政府管理的必然趋势。政府的根本职能是为社会服务，在 目前这个信息化、网络化的社会，人们自然希望可以通过电话、i n t e m e t 获得政 府7 x 2 4 不间断的服务。一个城市或者一个地区的国际竞争力会越来越多地通过 政府管理职能与效率来体现。政府只有积极顺应时代潮流，大力进行电子政务建 设，加快政府转型和管理创新，才能建设一个高效率透明化的服务型政府。 1 1 电子政务与电子政府的含义 目前在我国对什么是电子政务，电子政务包括哪些方面存在着相当大的误 解。很多政府部门，一介绍电予政务就是“政府上网”工程，开了多少个政府网站 等等。这些误解也是有原因的，发达国家在电子政务建设方面走在了前面，在他 们众多的关于电子政务的规划、政策宣言和研讨材料中，并没有提到电子政务， 谈论更多的是电子政府( e g o v e r n m e n t ) ；因此我国的许多政府部门的领导和专 家也常常认为e g o v e r n m e n t 就是电子政务。 电子政府的概念起源于，1 9 9 3 年戈尔发起的了“国家绩效评价行动”。“国家 绩效评价行动”的目的是用以检查美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊 端，并提出相应的改革建议。在此次行动中，构建“电子政府”作为一项改革举措 被提出。之后的几年，英国、日本等国也相继提出了构建“电子政府”的计划。 所谓电子政府，是指政府有效利用现代信息技术，通过不同的信息基础设施， 在适当的时间和地点，以适当的方式，对政府、企业、社会团体和公众提供信息 服务。也就是蜕，电子政府实际上是一个跨越时间、地点、部门边界的全天候的 政府服务体系。电子政府的目标是将现代信息技术整合到政府管理中去，保证政 府信息的公开性和可获取性，建立政府与公众、企业之间的互动交流机制。通过 信息技术在行政业务流程中的全面渗入，电子政府改变了传统的政府组织形式， 使行政程序简单化和规范化。电子政府包括政府行政管理信息化和服务信息化两 0 2 2 0 2 5 2 4 0 潘焱 协同电子政务架构研究 个方面的内容。 实际上，“电子政府”和“电子政务”并不是同一个概念。“电子政府”构想集中 于政府与公众、企业之间的电子政务，电子政务包含了政府部门内部、政府部门 之问以及政府与公众、企业之间的电子政务，涉及范围比较广，而且内容也比“电 子政府”丰富得多。 建立电子政府是电子政务发展的目标之一。电子政府的提法对于社会理解政 府信息化、政府机构改革是有现实意义的。政府在开展电子政务的过程中，进行 组织结构和工作流程的优化和重组，克服过去部门分隔和时空限制，最终实现网 上办公，这就是电子政府的本义。它对于提高政府办事效率和透明度，改善决策 质量，乃至最终调整政府职能，更好地为社会服务等众多方面都有深刻的推动作 用。 发达国家将电子政务的发展重点定义为利用i n t e m e t 作为新的服务手段，来 实现政府对居民和企业的直接服务，但政府机关内部的事务处理，如o a 、税收 工作等等的电子化并不列入电子政务发展的重点。这是因为大部分发达国家在上 世纪9 0 年代前一般都己完成了内部事务电子化甚至网络化的进程，不需要再列 入电子政务的规划中。我国电子政务建设面临的情况则不同。包括o a 在内的政 府内部事务处理电子化和网络化总体上远未完成，即使是重点应用，如金关、金 税等工程，仍有大量的艰巨的建设任务要做。所以，在我国，电子政务从概念到 实践都必须把o a 和内部事务处理的电子化、网络化作为一个重要组成部分。因 此在我国电子政务应理解为所有借助电子信息技术而进行的政务活动。具体来 讲，在我国电子政务主要包括三个组成部分：一是政府部门内部的电子化和网络 化办公；二是政府部门之间通过计算机网络而进行的信息共享和实时通信；三是 政府部门通过网络与大众之间进行的双向的信息交流。一个完整的电子政务系 统，应当是通过上述这三类系统的有机的结合，其中政府部门内部的电子化是基 础，在此基础上将政府部门之间的信息进行共享，利用信息技术整合政府内部资 源，为市民、企业和其它一些需要政府提供服务的大众提供方便、快捷的服务是 电子政务的最终目标，提高政府的办事效率，增加政府办事的透明度，改变政府 部门的官僚作风的是电子政务实施所达到的效果。 1 2 电子政务发展的主要阶段 目前大部分专家根据国外的经验认为电子政务发展有四个阶段，分别是( 1 ) 起步阶段政府信息网上发布；( 2 ) 政府与用户( 企业和居民) 单向互动阶段： 政府主动，用户被动；( 3 ) 政府与用户双向互动阶段；( 4 ) 网上事务处理阶段。这 实际是国外对电子政府( e g o v ) 建设过程中的阶段分析。在我国由于电子政 0 2 2 0 2 5 2 4 0潘焱 协同电子政务架构研究 务发展极不平衡，一些行政层级别比较低的政府或部门的信息化还十分落后，因 此我国对电子政务建设阶段的划分不能完全按照国外的经验进行划分，必须根据 我国的实际国情将电子政务建设分为四个阶段： ( 1 ) 内部提高工作效率阶段。 在这一阶段中，政府的计算机并没有联网，各部门应用计算机处理一些 例如文字处理等日常琐碎的重复性工作。 ( 2 ) 内部信息共享阶段。 这一阶段的特点是政府各单位的计算机通过局域网互联互通，不同部门 的信息可以共享，降低了部门之间的壁垒，增强了整个组织的工作效率。 ( 3 ) 内部信息融合阶段。 这一阶段的特点是政府各单位开始在内部局域网的基础上开发一些应 用系统( 如o a 系统) ，通过这些应用系统使用内部的数据进一步得以共享 并对数据进行深入的挖掘与利用，从而提高政府的工作效率： ( 4 ) 电子政府建设阶段 起步阶段政府信息网上发布； 政府与用户( 企业和居民) 单向互动阶段：政府主动，用户被动； 政府与用户双向互动阶段； 网上事务处理阶段。 以上四个阶段，前三个阶段是政府内部信息化建设阶段，第四个阶段是在政 府内部信息化基础上进行政府对外服务的改进，为市民与企业提供更为方便快捷 的服务。当然，由于我国电子政务发展相对落后，我们可以同时进行政府内部信 息化与政府对外服务信息化的建设，例如1 9 9 9 年我国启动的政府上网工程，帮 助许多内部并不具备完善的信息系统，甚至连局域网也没有的政府部门，建设了 发椎静念信息的政府网站。 我国电子政务建设的最终目标是提升政府的服务能力，政府上网工程最重要 的目标也是为改变政府的服务形象，方便市民与企业。因此，第四阶段电子政府 的建设阶段是我国电子政府发展的最终阶段，但缺少了前三个阶段的建设，电子 政府的建设只能是空中楼阁。 在电子建设的建设过程中也应明确电子政府的建设并不仅仅是信息化的建 设，要实现网上事务处理，必然需要政府机构的结构性调整，也必然导致政府运 行方式的改变。因此，与电子政务建设四阶段并行的还有原有的政府管理运行方 式、政府组织架构根据电子政务的实际发展阶段进行改造的过程。 明确了电子政务建设主要阶段的重要意义在于，明确在我国电子政务由内部 信息化与外部信息化二个部分组成，内部信息化是外部服务信息化的基础，外部 0 2 2 0 2 5 2 4 0潘焱协同电子政务架构研究 服务信息化是电子政府建设的目标。 1 3 我国电子政务建设现状 目前中国各级政府的主要领导高度重视信息化建设，几乎1 0 0 实行了“一 把手”负责制，成立专门的信息化领导小组，将电子政务工程建设列为“一号工 程”，从组织管理、人员、经费上保证城市信息化建设。在政府的大力推进下， 中国电子政务建设的不断深入，各城市政府外网与网站建设取得较好效果。网上 受理业务不断增加，便民服务举措不断出台，起到了城市与世界、政府与市民沟 通的桥梁作用，提高了城市知名度。电子政务的发展使政府由“管理型”逐渐向 “服务管理型”转变。 2 0 0 1 年，国务院办公厅制定了全国政府系统政务信息化建设的5 年规划， 这个规划是对近期我国政府信息化的指导思想、方针、政策的一个纲领性文件。 规划指出我国电子政务建设的目标是大体用3 5 年时间建设以“三网一库”为 基本架构的政府系统的政务信息化枢纽框架( “三网一库”是指：政府机关内部 的办公业务网；国务院办公厅与各地区、各部门连接的办公业务资源网；以因特 网为依托的政府公众信息网；政府系统共建共享的电子信息资源库) ；我国推动 政府信息化的指导原则是：“以需求为导向，以应用促发展，统一规划，协同发 展，资源共享，安全保密”。 应当指出，国务院办公厅制定的关于全国政府系统政务信息化建设的5 年规 划及其它发展电子政务的相关政策，已经在实际工作中收到了显著成效，对各地 区、各部门政府信息化工作起到了重要的指导作用。正是在上述政策导向下，我 国的政府信息化和电子政务取得了重大进展。我国9 7 以上的地区和部门已建 成机关内部办公业务网，7 5 的地区建立了联接所辖各厅、局和各地( 市) 、县 的计算机网络系统，4 3 的国务院部门建成了覆盖本系统的业务网络，8 5 以上 的地区和部门建设了外网网站。( 注1 ) 虽然，我国电子政务建设取得了很大的成绩，然而电子政务建设“重硬件轻 软件，重建设轻应用，重技术轻信息”的问题比较严重。在我国有8 0 的社会信 息资源，3 0 0 0 多个数据库掌握在政府部门手中。据联合国教科文组织研究报告 显示，政府部门掌握的社会信息8 0 是有价值的。也就是说，在中国超过六成有 价值信息资源掌握政府手中，政府是中国信息资源的最大拥有者，而这部分宝贵 的信息资源并没有得到充分利用。这是因为这些有价值的信息资源多是以网页、 文档等非结构或半结构化的形式分散存储在各级政府机构网站、政府专网、用户 本地机等等各种不同的物理空间位置上，无法整合为统一的形式和统一的接口供 政府工作人员和广大群众所方便使用。( 淀2 ) 0 2 2 0 2 5 2 4 0 潘焱协同电予政务架构研究 目前，政府信息化主要是通过两类软件工具实现的。第一类如o f f i c e 、网络 浏览器、电子邮件管理器等独立通用的工具软件，这些软件的本质，是把通用的 个人电脑”转变”为某个特定功能的电子工具，这类软件在单人单机应用时高效、 专业，但各种应用之间彼此独立，数据之间互不关联，无法帮助政府公务人员实 现协同作业。第二类是以系统集成方式实现的政府信息系统，这类信息系统切合 实际需求，与特定政府部门在特定时间的业务高度吻合，而由于其基础构架的先 天不足，无法适应政府机构业务的扩展与升级。总之，无论是独立的工具软件还 是集成的解决方案，相互之间是独立封闭、异构分散的，相互之间无法进行信息 共享和协同的业务处理，严重影响电子政务的正常发展。 导致这些问题的实质在于缺少一个统一、综合、开放的协同应用平台。随着 各单位自立建设电子政务而产生的信息孤岛弊端r 益突现，以”统一平台，协同 应用”为特征的协同电子政务建设逐步成为电子政务建设的发展方向，并带领电 子政务进入一个新的阶段。 1 4 电子政府是电子政务建设发展的方向 电子政务建设包括内部建设和外部建设二部分，这二个的建设都是为了提高 政府的服务能力，而电子政府的是目前国际上衡量一个政府对外服务能力的关键 因素，也是电子信息技术应用到政府管理的必然趋势。 近2 0 年来，各国在社会压力、财政压力以及经济全球化压力下，普遍进行了 大规模的政府改革运动。在政府改革中，各国涉及的内容是多方面的，但概括起 来看，带有共性的做法主要包括：减少政府对市场的干预，放松政府对社会、市 场的管制；削减名目繁多的规制，简化政府管理的行政流程；在政府管理中引入 市场机制，推行公共服务市场化；将政府职能向社会转移，更多地发挥非政府组 织或民间组织在公共管理中的作用；优化政府组织结构，裁减机构和人员，削减 财政开支；将政府的决策和执行功能分离，加强对政府的绩效评估，提高政府管 理透明度等。在改革过程中，其它国家成功经验证明了政务信息化特别是电子政 府的建设是政府改革成功的重要保障。把电子政府的建设与政府改革有机结合起 来，是经过实践证明的一条正确道路。 电子政务的建设注重实际应用，并把为企业、公众服务、实现资源共享放在 重要地位。电子政务的核心价值之一，就是要从根本上改善政府的公共服务。为 此，发达国家利用电子政府的建设，使得改善传统的公共服务放在政府信息化工 作占据了重要的地位。比如，美国把发展整合性的电子化取用信息服务作为重点， 并提出，要按照民众的方便宋组织政府信息的提供，以帮助公民“一站式”访问 现有的政府信息和服务。并提出要建立全国性的电子福利支付系统，发展整合性 0 2 2 0 2 5 2 4 0 潘焱协同电子政务架构研究 的电子化取用信息服务以及跨政府部门的申请与纳税处理系统和电子邮递系统 等。英国提出在增进政府机制的效率和有效性的同时，建立起政府的信息服务中 心，提供单一窗口式服务，发展数字签章、认证、数码电视等。法国提出要开放 政府信息，通过网络为社会提供各种窗口式服务。加拿大把电子化政府的核心信 息基本框架定位在：一是共同性电子商务信息基本框架及服务：二是单一窗口创 新措施的支持服务，即“一站到底”服务中心的支持服务，共同信息服务站支持 服务；三是网络合理化和管理服务，如各种通讯服务，网络管理主控中心服务以 及骨干网络服务等：四是资料处理设施管理服务等。值得注意的是，发达国家在 确定电子政务的目标时，把电子化服务作为重要的衡量指标。他们认为，在电子 化政府战略中，如果没有为公民服务、以及运行效率衡量的目标，电子政务的发 展就将是失败的。 当然在电子政府建设过程中发达国家也普遍实行分阶段实施的策略，由简单 到复杂，由易到难。比如美国，把电子政务的发展分为四个阶段实施：第一阶段 为初始阶段，主要是提供一般的网上信息，简单的事务处理，以及有限的技术复 杂程度：第二阶段，要进一步发展门户网站，更复杂的事务处理，实现初步协作， 技术复杂程度也逐步提高：第三阶段，要实现政府业务的重组，建立集成系统以 及复杂的技术体系；第四阶段，要建立具有适应能力的政务处理系统，实现政府 与企业、公民的互动式交流与服务，与此同时，建立高度复杂的技术支持系统。 按照美国的规划，到2 0 0 5 年将有3 5 的政府将处于第二阶段，到2 0 1 0 年，绝 大多数现有政府部门将按照电子政府的要求，被改造。这说明电子政府的建立是 一个复杂的过程，即使像发达国家也不可能一蹴而就，必须分步实施。 通过以上分析，我们可以清楚地看出，在经济全球化和信息技术飞速发展的 历史条件下，发达国家不仅高度重视政府治理的变革，运用信息技术改造传统的 政府管理方式，而且在许多方面都表现出惊人的相似之处。比如，在电子政府建 设方面，虽然各国的侧重点有所不同，但在改革现有的行政程序、运用信息手段、 建立政府与公民社会的互动、提供更加快捷、方便的公共服务、实现一线式不受 时空限制的服务、体现行政民主以及实现政府机关内部的办公自动化和资源共享 等、提供办事效率和透明度等方面，则是十分相似的。这说明，通过电子政务建 设最终实现电子政府，改造传统的政府治理模式，不仅可以大大提高政府管理的 效率，满足民众对政府提供公共服务的各种新的要求，而且在适应知识经济时代 的到来，提升本国的竞争力方面，也已显示出强大的威力。所有这些，都说明电 子政府是电子政务的发展方向。 0 2 2 0 2 5 2 4 0 潘焱 协同电予政务架构研究 1 - 5 本文研究方向与主要内容 本文根据作者在上海市电子政务建设中的实践经验，对目前国内电子政务建 设过程中急需解决的协同电子政务架构进行了初步的研究。本文根据中国电子政 务的实际特点，结合国际上电子政府建设的先进思想，提出了适合中国国情的电 子政务协同工作模式。在这一模式中，本文对网格管理思想、门户网站管理模式 进行了分析，并针对具体的行政审批业务提出了相应的信息系统模型。在电子政 务协同工作模式的基础上本文提出了一个由数据交换平台、数据中心、门户网站 构成的协同工作架构。这个架构充分利用了网格管理思想、门户网站管理模式， 使得政府各部门的信息孤岛可以方便的连接在一起进行协同工作。为了使本文提 出的电子政务协同工作架构在实际工作中更加容易应用，本文给出了协同工作架 构所需要的相应规范。 0 2 2 0 2 5 2 4 0潘焱协同电子政务架构研究 2 电子政务协同工作模式 在电子政务建设过程中，真正的难点不是技术，而是政务或者说是政府的管 理模式。因为实现政府信息化，促进电子政务，决不是用信息技术和手段对现行 的传统政务进行简单的复制，而是要对传统的政务流程、组织结构进行必要的调 整和整合。根据中国的实际情况，构建的电子化政府的模式应是“管理服务型”， 并逐步朝着“服务型”电子政府方向发展。 在我国建设“管理服务”型电子政府的过程中，如何在技术和管理方式上保 证目前分散在各个政府部门的信息系统协同工作，以统一的方式、统一的格式来 组织各个来自不同系统的数据，实现相互的数据交流和共享? 这需要以技术为基 础探索出一套与技术相结合的管理模式及与之相适应的信息系统协同工作模式。 根据目前国际上技术及管理的发展，电子政务协同工作模式就由门户网站管理模 式、网格管理模式及业务系统管理模式组成。我国建设“管理服务型”电子政府 目前最为需要解决的业务系统就是协同审批系统。 2 1 门户网站管理模式 所谓门户网站，是指通向某类综合性互联网信息资源并提供有关信息服务的 应用系统。门户网站最初提供搜索引擎和网络接入服务，后来由于市场竞争同益 激烈，门户网站不得不快速地拓展各种新的业务类型，希望通过门类众多的业务 来吸引和留驻互联网用户，以至于到后来门户网站的业务包罗万象，成为网络世 界的“百货商场”或“网络超市”。从现在的情况来看，门户网站主要提供新闻、 搜索引擎、网络接入、聊天室、电子公告牌( b b s ) 、免费邮箱、电子商务、网 络社区、网络游戏、免费网页空间，等等。在我国，典型的门户网站有新浪网、 网易和搜狐网等。 网络门户网站的成功为现代化的企业管理提供了一种新型工具和管理模式。 一些大型企业集团将门户网站引入企业内部信息以及客户关系管理当中，在企业 内部网的基础上建立起基于企业数据仓库的网络应用系统，通过互联网向企业客 户、合作伙伴以及企业员工提供各种业务与服务。 网络门户网站和企业门户网站的发展为建立政府门户网站提供了技术条件 与初步的业务模式，因此人们自然也希望将门户网站这种管理模式引入政府管理 特别是电子政务当中。 所谓政府门户网站，即是指在各政府部门的信息化建设基础之上，建立起跨 部门的、综合的业务应用系统，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接 0 2 2 0 2 5 2 4 0 潘焱 协同 b 予政务架构研究 入所有相关政府部门的业务应用、组织内容与信息，并获得个性化的服务，使合 适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务。 2 1 - l 政府门户同站的特点 在认识“政府门户网站”这个概念时，首先必须明确“门户网站”并不等 同于目前电子政务建设中通过政府上网工程建设起来的“政府网站”。“政府上网 工程”是1 9 9 9 年1 月2 2 日，由中国电信和国家经贸委经济信息中心牵头、联合 4 0 多家部委( 办、局) 信息主管部门倡议发起的。经过了几年的建设，我国政 府上网工程取得了很大的成绩，许多政府部门都建立了自己的网站，但这些网站 在建设完成后并不都能发挥“政府门户”的作用。首先，目前多数的政府网站缺 乏有效的组织和规划，这不仅体现在一些政府门户网站的站名、域名不规范，更 重要的是政府门户网站的内容设计也是五花八门，缺乏最起码的规范，导致些 政府的主页形象与政府形象有较大差距。其次，相当一部分政府网站有名无实， 信息不更新，没有深入链接，有的甚至变为“死网”。据相关机构调查评估，目 前全国2 5 0 0 多个政府门户网站中，约有1 3 的网站难以打开，约有1 3 的政府网 站应用价值比较低( 注3 ) ，还有相当数量的网站存在信息更新不及时、服务功能不 健全、发布的信息无时效价值等现象，有的站点新闻最后的更新日期最新时间甚 至与现实相距半年以上；许多网站只有静态功能的介绍，欠缺动态信息交流；有 的网站与用户交流沟通的手段单一；相关链接范围窄、深度浅；还有一些政府网 站存在着与自己的本职工作联系不紧，脱离实际等问题。 表：2 1 1 列出了政府网站与政府门户的主要区别 l 政府网站政府门户网站 1 只具备基本网页，缺乏有效的组织和规基本网页是根据企业、公民的不同需求 l 划组织架构的 网站上列出了本部门的工作职能及受列出了主要的服务内容，并可通过网上 理点的位置、联系方式受理。 具备简单的静态信息除具备静态信息外，可与用户进行信息 交互处理 根据政府部门的职能考虑网站建设根据用户的需要考虑门户的建设 缺乏后台信息系统的支持主要依靠于后台信息系统的支持，对公 民、企业提供服务 用户支持功能较弱由于提供大量的服务，所以需要较强的 用户支持功能 表：2 1 i 政府网站与政府门户的主要区别 由上表我们不难看出政府门户网站不仅是政务信息发布平台和业务处理平 0 2 2 0 2 5 2 4 0潘焱协同电子政务架构研究 台，而且也是知识加工平台、知识决策平台、知识获取平台的集成，它使政府各 部门办公人员之剧的信息共享和交流更加流畅，通过数据挖掘、数据加工而使零 散的信息成为知识，使相关人员能够在恰当的时间使用恰当的知识，为行政决策 提供了充分的信息和知识支持。各政府部门已有的信息化基础条件是政府门户网 站依赖的基础，这种基础条件并不一定要求各政府部门已经实现了网络化办公， 政府部门只要具备完善的内部办公与业务信息化管理应用系统即可。 用户( 市民、企业) 希望通过政府门户网站即可直接进入业务办理程序，无须知 道自己是在与哪个政府具体的机构打交道，因此门户网站对于用户而言实际就是 一个“电子政府”，因为用户通过这个门户网站可以获得政府包罗万象的业务服 务。当然要使门户网站达到用户的要求，必须对门户网站的后台业务进行整合， 需要对所有政府机构的业务类型进行分类与排列，通过某一主题按照逻辑关系而 对所有这些业务进行整理，按照业务流程对所有的政府业务部门都进行了重组。 在门户网站管理模式下，传统的政府机构已经逐步地淡出了电子政府的范畴而成 为电子政府的“业务处理车间”。 2 1 2 我国政府门户网站的功能定位 门户网站是政府用来为公民、企业服务的窗口，因此它的功能应围绕着政府 的功能进行设计。按照公共行政的一般理论，政府在整个社会中扮演的角色，主 要涉及的是社会的公共领域，即：行使公共权力，代表公共利益，管理公共事务， 提供公共服务，维护公共秩序，承担公共责任。我国2 0 年来行政改革的实践看， 传统的公共行政已发生了很大的变化，即由逐步由公共行政向公共管理发展。其 主要标志是：政府由过去对社会过多包揽的做法，而是更注重发挥市场的力量， 政府的职责主要集中在公共领域；公共事务管理主体，由过去的政府独家垄断， 逐步向多元化方向发展；政府管理方式，大量地引入市场机制，推行公共管理社 会化和公共服务市场化，并把现代企业管理的方法如成本效益、投入产出等引入 政府管理中来。我国政府在加人世贸组织前所进行的一系列改革，如打破政府垄 断，注重发挥市场机制的作用，以及政府有计划地从一些竞争性行业中退出等， 也反映了这一改革的潮流和发展趋势。政府门户网站功能设计中也应体现出目前 行政改革的潮流和发展趋势。 发达国家发展电子政务主要是围绕增强政府的服务功能进行的。我国是发展 中国家，当前发展电子政务应适当偏重规范管理行为，强化行政监督这方面的内 容，以促进廉政建设和转变作风。从长远来看，按照我国的国情，我国政府门户 网站的公共管理目标可定位为：提供行政管理的廉洁和规范化、公共服务的高效 和最大化，通过电子政务的发展，制约政府行为的随意性和暗箱操作，促进政府 廉政建设和制度创新，通过门户网站的建设不断拓展政府对社会、公众提供公共 0 2 2 0 2 5 2 4 0 潘焱协同电子政务架构研究 服务的领域和项目，提高公共服务的质量，提高社会和公众的满意度。 2 1 3政府门户网站管理模式的建设重点 政府门户网站作为一种管理模式其核心是利用信息技术在各政府部门的信 息化建设基础之上，建立起跨部门的、综合的业务应用系统，并通过这一业务应 用系统使公民、企业与政府工作人员能快速便捷地接入所有相关政府部门查找相 应的业务应用、内容信息，并获得个性化的服务。政府门户网站管理模式是遵循 “精简、统一、效能”的原则，转变政府职能，建立行为规范、运转协调、公正透 明、廉洁高效的行政管理体制的一种新型的政府管理模式。在政府门户网站管理 模式建设过程中必须把握住：网上办实事、网上促实效、网上听实话这三个工作 重点。 网上办实事 作为一种新的管理模式，门户网站必须坚持“为民服务”的建网宗旨和“网上 办事”的工作重心。门户网站最基本的功能是信息发布与应用服务功能，只有在 实现这二个功能的基础上才能实现网上办实事。门户发站的信息发布功能是指为 用户提供政府信息，对分散在政府各个部门内部的结构化与非结构化数据的进行 收集收集、并提供对这些信息访问、管理的无缝集成。门户必须提供信息查询、 分析、报告等基本功能，使得社会公众、企业、政府工作人员可以通过政府信息 门户非常方便地获取自己所需的信息。 应用服务功能实际上是对政府业务流程的集成。它以办公流程和客户应用需 求为核心，把业务流程中功能不同的应用模块通过门户技术集成在一起。从某种 意义上说，我们可以把政府门户网站看成是各个政府部门站点信息办理系统的集 成界面，公众、企业和政府工作人员可以通过应用门户访问相应的应用系统，实 现移动办公、进行网上互动等。 门户网站在实现二个基本功能的基础上，还需要针对市民、企业、投资者、 旅游者、弱势群体等不同对象，提供更加多样化、个性化的网上办事和网上服务。 例如：网上申请执照、网上并联审批、网上年检、网上报税，网上办理入境签证、 网上关税查询、网上申请护照、网上申请慈善援助、网上聘请律师等等 总之，能否方便群众办事是衡量门户网站管理模式是否成功实施的第一标 准。门户网站管理模式的精髓就是大力推进网上办事，转变“你申请、我审批” 的“朝南坐”政府管理模式，贴近社会需求，搭准百姓脉搏，尽可能让市民“少踏 几个门槛，少跑几趟路，少走几道程序”。 网上促实效 门户网站的建设过程中，政府的职能、行政方式和工作作风也必须进行相应 的调整。各级政府部门必须做到能在网上公布的消息一定要尽快公布，能上网办 0 2 2 0 2 5 2 4 0潘焱协同电子政务架构研究 理的业务一定要尽快办理，而且要“在线受理、一办到底”。这无疑对政府各部门 的办事效率、工作流程提出了更高标准。如果要让市民足不出户就把事办妥，首 先要有一个规范的、让公众知道的办事标准和一个清晰、简明、高效的办事流程， 政府部门要想在网上做到这些，必须在网下先做到。这样，虚拟政府和实体政府 紧密配合、互相促进，形成了良性互动。 门户网站管理模式的建设必须以“执政为民、执政兴市”为准绳，推动传统政 府向电子政府转变，克服政府部门“门难进、脸难看、事难办”的顽症，构建一个 可亲、可信、可靠的电子政府框架。 网上听实话 门户网站管理模式为市民网上评议政府工作提供了可能，使得政府更容易听 到来自公众的声音。上海市市委书记陈良宇同志曾指出：“政府工作的好坏，应 该由人民说了算，要把对政府工作的评价权交给人民，让人民做出公正的评价。 我们要把群众的呼声、意见、要求和期望带上来，作为政府工作的出发点。”政 府门户网站这种管理模式使得公众的参预政府工作的评价变得方便简单了，使得 政府工作能多从百姓的角度和立场来考虑了。因此，在政府门户网站管理模式建 设的过程中，应充分发挥门户网站收集公众意见的功能，使得政府部门能真正利 用这一管理模式听到“实话”。 2 2 网格化管理思想 网格技术是一种新型的、以服务为导向的架构。通过一些网格开放标准的使 用，可以在互联网或专网内融合各种异类的i t 系统，并支持分布式的计算。正 如电力网为千家万户供电一样，网格计算的核心是实现跨部门、企业和政府资源 的虚拟共享、管理和访问，无论这些资源的运行特点如何，用户也无需关心这些 资源在哪里。 网格技术最起源于g l o b u s 项目，g l o b u s 是一个由美国的学院、政府机构和 i b m 、m i c r o s o f t 以及c i s c o 发起的项目，由美国a r g o n n e 国家实验室进行研究。 目前的g l o b u s 可以认为是计算网格技术的典型代表和事实上的规范。g l o b u s 最 核心的部分就是它的元计算工具包，其中定义了构建计算网格最基础的服务。 o g s a ( o p e ng r i ds e r v i c e s a r c h i t e c t u r e ，开放网格服务架构) 是网格的国际 标准，是在g l o b u s 的基础上发展起来的。o g s a 被称为是下一代的网格体系结 构，它是在网格计算技术的基础上，结合最新的w e bs e r v i c e 技术提出来的。以 服务为中心是o g s a 的基本思想，在o g s a 中一切都是服务。o g s a 在原来 w e bs e r v i c e 服务概念的基础上，提出了“网格服务( g r i ds e r v i c e ) ”的概念， 用于解决服务发现、动态服务创建、服务生命周期管理等与临时服务有关的问题。 0 2 2 0 2 5 2 4 0 潘焱 协同电子政务架构研究 基于网格服务的概念，o g s a 将整个网格看作是“网格服务”的集合。但是这 个集合不是一成不变的，是可以扩展的，这反映了网格的动态特性。o g s a 使 用虚拟组织( v i r t u a lo r g a n i z a t i o n s ，v o s ) 的概念，通过标准的界面和约定来创 建、终止、管理瞬时服务，进行动态管理。定义这些服务的约定使用现有的网络 服务定义语言( w d s l ) ，这是一种基于x m l 的，用数据或可执行的内容来表达 信息的方法，并可以把网格服务和现有的诸如s o a p 、m i m e 和h t t p 联系起来 如图2 2 可以从三个方面来理解网格。第一、网格技术是构建信息系统新的 思维方式和新的概念，它是利用g r i ds e r v i c e 将应用系统转变为服务，使得多个 应用系统可协同工作；第二、网格计算技术是解决广泛的分布资源共享和协同工 作的新技术，由于网格技术的出现，使用原来互不兼容的信息系统可以协同工作； 第三、网格由虚拟组织提供的服务络成，因此网格是支撑各类应用的新的国家信 息基础设施。 o g s av i r t u a lo r g a n i z a t i o n s 22_ 一 图 ” 0 2 2 0 2 5 2 4 0 潘焱 协同电子政务架构研究 由上面对网格的分析我们可以得出，网格不仅是一种新的技术，更是一种新 的思维方式，是一种新的管理想思。网格这种管理思想关心的是：在动态的， 多机构的虚拟组织中协调资源共享和协同解决问题。其核心概念是：在一组参与 节点( 资源提供者和消费者) 中协商资源共享管理的能力，利用协商得到的资源 池共同解决一些问题。在网格模式下，电子政务协同工作主要不在于文件交换， 而在于对计算机、软件、数据和其它资源的直接接入使用。这种使用必须被高度 控制，资源提供者和消费者要清晰和详细的定义哪些资源可被共享，谁可享用这 些资源，及共享发生的条件。用这样的共享规则定义的一组个人和机构，我们称 之为虚拟组织。网格管理思想要达到的目标是协调非集中控制资源，得到非平凡 的服务质量。 网格在电子政府应用中具备广阔的前景，这是因为与以往任何时候相比，今 天的政府机构更加依赖于一种跨机构和部门的对信息进行保护、集成和访问的能 力。例如，为有效地应对城市安全或疾病所面i 晦的挑战，政府需要具备全面、及 时和准确地掌握信息的能力，= ；d 能够在应对危机时取得先机，并为决策和落实措 施提供帮助。为帮助政府工作人员完成此类任务，能够找到正确、相关的数据并 对这些数据的访问进行管理将是非常重要的。网格这种对应用系统新的管理模式 的出现满足了政府的需求。 通过网格这种模式可以很好的完成国家电子政务应用的目标，即建立跨领 域、跨区域和跨企业的一体化信息网络。电子政务需要整合的资源和服务，种类 繁多，数量巨大，地理上广泛分布，管理上属于不同的管理域，有着不同的管理 策略和安全需求，网格能够很好地适应电子政务的这些需求，为解决这些问题提 供了技术基础和管理标准。 网格强调顶层设计和统一规划，采用横向设计方法解决了从基础资源到服务 和应用等多个层次的共享、互操作和协同问题，将分布的各个局部自治系统统一 成为逻辑上的单一全局系统。通过为全局系统整合提供的环境和技术支撑，实现 不同机构和平台上的数据交换和业务自动处理以及资源和服务的互通、互联和互 动；最终为用户提供高效、丰富的信息和服务；实现政务公开、内外有别、分层 授权和保守机密的功能；并且易于使用、维护和升级；从而以有限的资源，达到 电子政务的更好效果。 通过建立网格，政府可以充分利用现有的各部门系统，最大限度地减少各跨 部门系统建设时的重复投资；快速应对新的跨部门系统建设的需求；满足相关的 安全标准和可控性的要求：整合和管理分散在各部门的信息化资源，实现网络虚 拟环境下的资源共享和协同工作；建设一个统一的、灵活的、有弹性的信息化基 0 2 2 0 2 5 2 4 0潘焱协同电子政务架构研究 础设施，为企业和政府的发展提供强有力的技术支持。 2 3 典型政务业务( 行政审批) 系统模型 行政审批在我国是最为典型的政务业务，其从本质上而言是政府对社会和经 济的管制，改革行政审批制度就是放松管制和重新管制的过程，即政府“权力下 放”的过程。在计划经济时期，政府权力的体现主要表现为对社会和经济的无微 不至的审批，这与高度集权的政治生活是相适应的。但在市场经济体制条件下， 企业作为微观经济活动的主体，拥有依据市场规律办事的权利，不需要政府的过 度干预和管制，因此，改革行政审批制度是历史的必然选择。 行政审批制度改革的主要目标之一是转变政府职能，由微观管理转变为宏观 调控。现行的