（工商管理专业论文）南京绕城公路建设及运行管理体制考察及改革设想.pdf

摘要 南京绕城公路建设及运行管理体制考察及改革设想 摘要 公路建设是国民经济的基础性产业，它的健康成长关系到整个国民经济的发展。 国家的宏观管理对公路行业的发展也起着决定性作用，因此，对公路行业采用的管理 体制合适与否，对公路交通的整体发展有着重大的影响作用。改革开放以来，我国的 公路事业得到迅速发展，与此同时，借鉴国外公路发展的经验，建设南京市绕城公路 具有特别的政治、经济意义。它将有利于打破行政分割，形成我国经济一体化，共同 收获丰厚的联合经济利益，使广大城乡工业接受中心城市辐射，加快改革开放步伐， 促进区域经济的共同发展；有利于开发旅游资源，发展第三产业，加速沿线农村城市 化进程；有利于我国经济增长方式从粗放型向集约型转变。 本文针对目前南京市省南京市绕城公路中存在的主要问题，在广泛查阅数据资料 和科研文献，全面分析我国南京绕城公路建设事业的基础上，运用比较研究法、实践 抽象法、现代系统方法，对我国南京绕城公路管理体制改革进行研究，主要结果如下： ( 1 ) 南京市绕城公路管理体制存在的问题包括以下几个方面：政企不分，事企不分， 缺乏活力；机构重叠，职能交叉，关系不顺；机构庞大，人浮于事，效益低下。( 2 ) 国外公路管理体制的基本特点有：法规完善；分级管理，事权一致：资金渠道明确； 能充分发挥专业管理机构的作用，对南京市绕城公路管理体制改革有重要启示。( 3 ) 确定了南京市绕城高速公路管理体制改革的基本框架是：1 ) 合理设置机构，科学划 分职能。2 ) 完善调控手段，强化行业管理与监管制度建设。3 ) 结合政府机构改革， 实现政企分开、事企分开；消除企业的行政级别实行企业化的核算机制；设立特许经 营权的发放和监督的专门机构。 关键词：南京绕城公路管理体制改革投融资 a b s t r a c t 南京绕城公路建设及运行管理体制考察及改革设想 a b s t r a c t t h eh i g h w a yc o n s t r u c t i o ni st h en a t i o n a le c o n o m yf o u n d a t i o n a li n d u s t r y , i t sh e a l t h g r o w t hr e l a t e s t h ee n t i r en a t i o n a le c o n o m yt h ed e v e l o p m e n t b e c a u s et h en a t i o n a l m a c r o 一- m a n a g e m e n tp l a ya v i t a lr o l et ot h eh i g h w a yi n d u s t r yd e v e l o p m e n t ， ar e a s o n a b l e h i g h w a ym a n a g e m e n ts y s t e m ( h m s ) i si n d i s p e n s a b l et ot h eh i g h w a yp r o g r e s s s i n c et h e r e f o r ma n do p e n i n g - u pp o l i c y , o u rc o u n t r y sr o a de n t e r p r i s eh a so b t a i n e dt h er a p i d d e v e l o p m e n t ，t h em o d e lo v e r s e a sh i g h w a yd e v e l o p m e n te x p e r i e n c e a tt h es a m et i m e ， c o n s t r u c t sn a n ji n gt oc i r c l et h ec i t yr o a dt oh a v et h es p e c i a lp o l i t i c s ，t h ee c o n o m i c a l s i g n i f i c a n c e i tw i l lb ea d v a n t a g e o u st ot h eb r e a ka d m i n i s t r a t i o nd i v i s i o n ，w i l lf o r mo u r c o u n t r ye c o n o m i ci n t e g r a t i o n ，a n dw i l lh a r v e s tt h er i c hu n i o ne c o n o m i ci n t e r e s tt o g e t h e r , c a u s e st h eg e n e r a lc i t ya n dc o u n t r y s i d ei n d u s t r yt oa c c e p tt h ek e yc i t yr a d i a t i o n , s p e e d su p t h er e f o r ma n do p e np o l i c ys t e p ，p r o m o t e st h er e g i o ne c o n o m yc o m m u n a ld e v e l o p m e n t ；i t i sa l s oa d v a n t a g e o u si nt h ed e v e l o p m e n to ft o u r i s tr e s o u r c e sa n dt h ed e v e l o p m e n tt e r t i a r y i n d u s t r y , t h ea c c e l e r a t i o na l o n gt h er o u t ec o u n t r y s i d eu r b a n i z a t i o na d v a n c e m e n t ；a n di s a d v a n t a g e o u si no u rc o u n t r ye c o n o m yg r o w t hw a yf r o mt h ee x t e n s i o nt ot h ei n t e n s i v e t r a n s f o r m a t i o n t h i sa r t i c l ec i r c l e st h em a i nq u e s t i o ni nv i e wo fp r e s e n tn a n j i n gp r o v i n c en a n j i n g w h i c hi nt h ec i t yr o a de x i s t s ，i nt h ew i d e s p r e a dc o n s u l td a t am a t e r i a la n dt h es c i e n t i f i c r e s e a r c hl i t e r a t u r e ，a n a l y z e so u rc o u n t r yn 趴j i n gt oc i r c l et h ec i t yh i g h w a yc o n s t r u c t i o n e n t e r p r i s ec o m p r e h e n s i v e l yi nt h ef o u n d a t i o n ，u s i n gt h ec o m p a r i s o nm e t h o d o l o g y , p r a c t i c e a b s t r a c tm e t h o d ，t h em o d e ms y s t e ma p p r o a c h , c i r c l et h ec i t yh i g h w a ya d m i n i s t r a t i o n o r g a n i z a t i o n a lr e f o r mt oo u rc o u n t r yn a n ji n gt oc o n d u c tt h er e s e a r c h ，t h em a i nr e s u l ti sa s f o l l o w s ：f i r s t l y , n a n j i n gc i r c l e st h ec i t yh i g h w a ya d m i n i s t r a t i o ns y s t e me x i s t e n c et h e q u e s t i o ni n c l u d i n gf o l l o w i n gs e v e r a la s p e c t s ：t h ew i t h o u tac l e a rl i n eb e t w e e nt h e f u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e s ，m a t t e rb u s i n e s sd o e sn o td i v i d e ，d e f i c i e n t v i g o r ；t h eo r g a n i z a t i o n o v e r l a p s ，f u n c t i o no v e r l a p p i n g ，r e l a t e si sn o ts u i t a b l e ；t h e o r g a n i z a t i o ni sh u g e ，h a sm o r eh a n d st h a nn e e d e d ，t h eb e n e f i ti sl o w s e c o n d l 5o v e r s e a s h i g h w a ya d m i n i s t r a t i o ns y s t e me s s e n t i a lf e a t u r ei n c l u d e s ：t h el a w sa n dr e g u l a t i o n sa r e p e r f e c t ；t h el e v e l - t o l e v e la d m i n i s t r a t i o n ，t h eg o v e r n a n c ei sc o n s i s t e n t ；t h ef u n dc h a n n e l i sc l e a ra b o u t ；c a nd i s p l a yt h es p e c i a l i z e dm a n a g e m e n ts t r u c t u r ef u l l yt h ef u n c t i o n ，c i r c l e s t h ec i t yh i g h w a ya d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o n a lr e f o r mt on a n j i n gt oh a v et h ei m p o r t a n t e n l i g h t e n m e n t ( 3 ) t h e a r t i c l ed e t e r m i n e st h eb a r eb o n e o f n a n j i n gr i n gr o a d u m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n a lr e f o r ma sf o l l o w s ：1 ) t oe s t a b l i s hr e a s o n a b l eo r g a n i z a t i o n , s c i e n c e l yd i v i d ef u n c t i o n 2 ) t oc o n s u m m a t et h er e g u l a t i v em e t h o d ，t h es t r e n g t h e n e d p r o f e s s i o nm a n a g e m e n ta n dt h es u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n gs y s t e mc o n s t r u c t i o n 3 ) t ou n i f i e t h eg o v e r n m e n ta p p a r a t u sr e f o r ms e p a r a t i n gg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nf r o me n t e r p r i s e m a n a g e m e n t ，r e a l i z a t i o n ，m a t t e rb u s i n e s ss e p a r a t e s ；t oe l i m i n a t ee n t e r p r i s e sa d m i n i s t r a t i v e r a n k i m p l e m e n t sc o m m e r c i a l i z e dt h ec a l c u l a t i o nm e c h a n i s m ；t os e tu pt h es p e c i a l p e r m i s s i o nr i g h to fm a n a g e m e n tt h ep r o v i d ea n dt h es u r v e i l l a n c es p e c i a l i z e da g e n c y k e y w o r d s ：n 枷i n gr i n gr o a da d m i n i s t e r i n gs y s t e m r e f o r mi n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n gm a i n t e n a n c e i i i 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在 本学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发 表或公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学 历而使用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均 已在论文中作了明确的说明。 研究生签名：年月日 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅 或上网公布本学位论文的部分或全部内容，可以向有关部门或机构送 交并授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的部分或全部内容。对 于保密论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名：年月日 硕士论文 南京绕城公路建设及运行管理体制考察及改革设想 1 绪论 1 1 研究背景 公路运输是陆上运输方式之一，其灵活机动、迅速方便以及提供“门到门”物流服 务的特点，使其不仅成为一个独立的运输体系，也成为铁路车站、港口和机场集散物 资的重要手段，对于一个国家经济的发展起着重要的基础作用。 自新中国成立以来，我国的公路交通建设大致经历了四个阶段。建国初期，由于 对公路运输在国民经济中的基础性和先导性认识不足，公路“长期滞后”于国民经济的 发展。2 0 世纪8 0 年代以后，我国经济的全面发展，公路基础设施成为国民经济建设中 的最薄弱环节，出现了“全面紧张”的局面。2 0 世纪9 0 年代以后，中央将交通运输事业 尤其是公路的发展作为国民经济发展的全局性、战略性和紧迫性任务，公路建设得以 迅速发展。新世纪以来，我国继续加大基础建设投资力度，公路建设获得了前所未有 的大发展，使“全面紧张”的交通状况在近几年内得到根本改变，取得了一系列不平凡 的成就。 其一，公路基础建设取得历史性突破。新世纪以来的几年，无疑是我国公路运输 发展最快最好的时期。2 0 0 6 年，我国公路投资高达6 2 3 1 0 5 亿元，比2 0 0 5 年增! j 1 ：1 7 4 6 0 8 亿元，同比增长1 3 6 。2 0 0 6 年末，全国公路总里程达3 4 5 7 0 万公里，比上年末增加 1 1 1 8 万公里，其中高速公路总里程达4 5 万公里，比2 0 0 2 年末增长8 0 ，位居世界第 二。与此同时，在解决农村地区“出行难”方面，国家通过财政投资建设农村客运站， 补贴跑农村运输的营运客车等方式，到去年底，全国行政村客车通达率达n 8 3 2 ， 广大农民群众的出行条件和农村地区的物资运输条件得到明显改善。 其二，公路运输的能力迅速增长。近年来，伴随着我国公路建设的迅速发展，公 路网络的不断完善，公路运输业成为服务范围最广，承担运量最大、运输组织最为灵 活、运输产品最为多样的运输服务业。公路客货运输快速增长，服务国民经济能力显 著增强。2 0 0 6 年，日均运送货物4 0 1 7 万吨，全年货运量达至u 1 4 6 6 亿吨，占综合运输 总量的7 2 ；日均运送旅客5 0 9 7 万人次，全年客运量达至u 1 8 6 1 亿人次，占综合运输 总量的9 2 。高速公路每天运送跨省旅客1 0 0 万人次以上。全行业实现增加值4 3 6 3 亿 元，对g d p 的直接贡献率达到2 1 。公路运输在综合运输体系中的骨干作用明显增 强。另外，公路运输在应对春运和“黄金周”客流高峰、抢运煤电油粮、抢险救灾等重 要时段和重点物资的运输中，都发挥出重要的基础作用。 其三，公路运输结构调整取得新进展。近年来，通过政策引导和企业兼并重组， 全国公路运输结构调整稳步推进。以资产为纽带，企业兼并、重组和改制步伐加快， 涌现出一批诸如中远物流、中外运等大型运输企业，集约化、规模化、网络化经营水 l 绪论硕士论文 平和市场集中度明显提高。初步形成大型专业集团主导行业发展方向的市场格局；各 地采取有效措施，不断优化车型结构，提升运输装备水平。2 0 0 6 年全国中高级客车数 量l 匕2 0 0 1 年增长近1 倍，营运货车平均吨位b l 2 0 0 1 年增长了7 3 。货车重型化、厢式 化、专业化日趋明显，专用车辆和重型货车的数量l k 2 0 0 0 年增长了1 倍。经营结构也 有所改善，旅游客运、现代物流、小件快运、连锁维修、汽车租赁等新型服务方式快 速发展，迸一步满足了社会不同层次的运输需求。 其四，运输市场秩序进一步规范。2 0 0 6 年全国货运车辆公路交通安全事故发生数、 死亡人数、受伤人数、直接财产损失，都与往年相比下降了不少。在公路运输市场管 理方面，加强了行业监管和社会监督，市场秩序得到明显好转，守法诚信经营的意识 明显增强，违法违规行为明显减少，规范有序的市场环境正在逐步形成。 其五，公路运输信息化水平明显提高。在公路运输信息化建设方面，各地普遍实 行了政务公开，推广应用了公路运政管理信息系统、卫星全球定位和导航系统、行车 记录仪、联网售票系统等先进设备，加快普及了联网售票、电子屏幕显示、货运信息 配载和汽车维修、综合性能检测等电子技术，有效提高了公路运输行业的管理能力和 服务水平。 特别是进入二十一世纪之后，中国人民在实现经济小康的基础上，又向下一个宏 伟目标一在本世纪中叶实现国民经济现代化阔步前进。同时，我国公路建设也进入快 车道，全国公路建设步伐明显加快，力度明显加大。 随着南京市城市化进程的加快、城市人口的增长、城市规模的扩大和规模城镇数 量的增多，近年来，过境交通需求增长超过预期，致使沪宁、宁通等部分通道型高速 公路拥堵频繁，容量不足，出现了新的交通瓶颈。区域共同发展、经济国际化和新型 工业化，将对南京市绕城公路网发展与管理工作提出新的要求。 1 2 研究的目的和意义 公路是实施西部大开发战略的先导，是推动我国经济发展的重要基础和有机组成 部分。现阶段我国正在积极进行公路的基础设施建设，公路基础设施建成并联网后， 既是加快公路建设的动力，又是公路事业健康发展的必要条件。但目前和今后一段时 期内，我国公路管理体制、运输结构调整、市场体系建设、运输企业改革等方面的问 题仍将比较突出，特别是国有交通企业改制难以奏效，公路建设、养护、运输市场不 够规范，行业管理与改革滞后于全国，我国公路不论是硬件( 建设) ，还是软件( 管 理) 都有待于加强【lj 。因此，按照社会主义市场经济的要求，建立高效、科学的公路 管理体制已经成为我国交通主管部门面临的重要任务。怎样才能把行业管理真正转移 到依靠经济手段、科技手段、法律手段和行政手段上来，推进市场化进程? 根据国内 硕士论文 南京绕城公路建设及运行管理体制考察及改革设想 外公路发展经验，必须从观念、管理、体制的公路管理体制必将以公路建设为重点转 向以公路运营与养护管理为主，以公路建设质量与数量为工作重点转向以公路的使用 效率为主，从而使公路的建设成果转化为巨大的社会价值，服务于国民经济的建设， 方便国民的出行。要实现公路的可持续发展，公路养护和管理体制的改革必然会提到 日程上来。深化公路养护和管理体制改革，创新与改革入手，按新形势的要求和市场 经济内在规律，对仍处在从传统方式向市场经济过渡中的我国南京绕擦绕城公路养护 管理体系进行重新构建，把体制创新和消除体制性障碍作为今后一段时期的主要任务 和工作目标，在本世纪初期率先实现公路管理的改革和创新，并成为公路生产力发展 的促进力量，以适应新的历史时期我国经济社会发展的需要。这也是本文研究的意义 所在。 1 3 研究的方法 1 3 1 比较研究法 比较是认识周围世界的最重要最普遍的手段之一。比较是相对独立的、系统组织 起来的研究方式，借助这种研究方式，比较就能达到特殊的认识目的。如果没有比较， 不仅认识的过程是不可思议的，而且人类的任何一种活动都是不可思议的。知识因为 比较，事物异同的确定、抽象的过程本身和概念的形成才成为可能，否则任何一种知 识都不能存在。比较而知不足，不足方知改革。比较研究法就是对两个以上事物的特 定方面进行比较研究，借以发现事物特殊属性和共同属性的方法。这就是说，比较研 究法具有两项功能，一是寻找差异；二是总结共性。人们通过比较法来认识事物，首 要的是找事物之间的差别，寻求各个事物的特性。否则，事物的面目便会模糊不清。 就这个意义上说，比较研究法的认识路线主要是特殊一特殊，即从研究特殊事物中得 出对事物特性的认识。因此，无论什么事物都不能就其自身来加以认识，而必须把若 干事物作为参照物相比较，才能揭示出其特殊性质。某个事物在同其他事物对照之前， 其面目总是模糊不清，混沌一团，但一经比较，便洞若观火，清晰可见。比较法是认 识事物本质和特征的一种有效方法。所谓比较出真理，比较出智慧。 国外公路养护管理体制的不同模式及其国内各省( 区) 、市不同的改革进程和方 式，为比较分析各种体制运转效果，系统总结公路养护管理体制的设计与运作的一般 规律提供了详实的案例库。通过纵向比较对某一种公路养护管理体制不同历史时期的 演进特点进行比较，探索导致这种变化的历史原因和实质：通过横向比较对同一时期 不同的公路养护管理体制模式进行重点和全面的比较，寻求各种公路养护管理体制模 式之间的共同点与差异，鉴别各种模式的优劣长短。 1 绪论硕士论文 1 3 2 实践抽象法 实践出真知，公路管理体制形成和运转的实践活动是公路管理基本理论产生的根 本源泉。实践总是具体的，无论是同一种体制还是不同国家的不同体制在不同的历史 时段总是有其自身不同的特征表现。研究公路管理体制要把管理体制构建和运作实践 中人们形成相对一致的观点和成熟的操作形式和管理体制的内在机理加以总结、概括 和抽象。从具体到抽象，从现象到本质，从实践到理论，透过表象看本质，去伪存真， 从而在纷繁的实践中寻求公路管理体制形成、变化和发展的规律。 1 3 3 现代系统方法 现代系统方法将研究对象置于系统的形式中加以考察，及以系统的观点，在注重 整体与部分( 或要素) 、整体与外部环境之间的相互制约和相互作用的联系中综合地、 准确地研究客观对象，进而达到最优化的目的。公路管理体制是由多种要素有机联系、 相互作用而形成的一个具有特定功能的整体，同时它作为国家经济管理体制的一个组 成部分还与其他行业、部门的经济管理有着必然而复杂的联系。研究南京市绕城公路 管理体制的发展与改革问题，将其本身看作一个系统，运用当代科学研究的系统论、 控制论、信息论等基本观点或方法，研究公路管理体制的结构、机制、运作、等具体 问题。 1 4 主要研究内容 通过实地调研和广泛收集资料，借鉴西方发达国家公路养护体制改革成果，从我 国公路管理体制改革的宏观出发，针对南京绕城公路的建设管理体制之利弊，本研究 就现有公路基本建设体制、养护管理体制、公路建设投融资体制方面进行研究。论文 的主要内容集中在以下几个方面： ( 1 ) 南京绕城公路管理体制的历史沿革和现状，并分析现有公路管理体制存在 的弊端； ( 2 ) 过介绍国内外有代表性的公路管理体制，总结它们的基本特征，探讨其对 南京市绕城公路管理体制改革的借鉴意义； ( 3 ) 分析出南京绕城公路管理体制改革的主要内容； ( 4 ) 在前面论述的基础上提出南京公路管理体制改革的构想，并提出措施与建 议。 本文的技术路线见图1 1 4 硕士论文 南京绕城公路建设及运行管理体制考察及改革设想 图1 1 技术路线图 2 南京市绕城公路建设管理体制现状硕士论文 2 南京市绕城公路建设管理体制现状 2 1 南京市绕城公路建设管理体制现状 公路交通是最基本的五种运输方式之一，由于其独特的运输特点，因此公路交通在 整个综合运输体系中处于基础性的地位，公路建设事业的发展为国民经济的迅速发展和 人民生活水平的提高发挥了越来越重要的作用。 改革开放以来，南京市绕城公路建设进入了一个崭新的发展阶段，建设速度、质量 和规模方面都有了很大提高，公路建设管理体制随着我国经济体制的转轨，也进行了改 革，由计划经济体制下的管理模式逐步转变到市场经济体制的管理模式，交通主管部门 的管理职能也实现了由管项目到管市场、由管微观到管宏观、由直接管理到间接的转变。 按照市场经济的要求，逐步推行了项目法人责任制度、招标投标制度、工程监理制度和 合同管理制度四项制度，实行“政府监督、工程监理、企业自检”的三级质量保证体系， 初步建立起了市场经济条件下的建设工程管理模式。 2 1 1 建立了比较完整的公路建设行政管理机构 南京市公路建设管理实行“统一领导、分级管理”的体制。按照中华人民共和国公 路法的规定，在国务院交通主管部门主管下展开公路工作，县级以上地方人民政府交 通主管部门主管本行政区域内的公路工作( 其中国道、省道主要由省级人民政府的交通 主管部门负责) ，乡级人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。南京市交通 部作为南京市公路交通主管部门，其职责主要包括：制订和监督执行公路交通行业发展 战略、方针、政策、法规；制订并监督实施公路交通行业发展的规划、中长期计划和年 度计划，负责行业统计及信息引导工作；负责公路基础设施的建设和维护，组织实施国 家重点公路建设项目；指导交通行业体制改革工作；培育和规范公路交通市场，引导行 业优化结构、协调发展；组织制订和监督实施公路交通行业科技政策、技术标准和规范； 组织重大科技开发工作；负责管理公路交通领域的涉外工作和国际事务等【2 j 。市计划主 管部门主要是对包括公路在内的固定资产投资规模进行宏观调控，制定产业发展政策和 相关的法律法规，审批重大基础设施建设项目，负责重大建设项目的稽查；南京市财政 主管部门主要是审查审批公路等基础设施建设的年度预算与调整，并对预算执行情况进 行监督检查。 南京市公路建设是最早打破地区和部门界限按照市场经济规律实行建设管理体制改 革的部门之一。早在八十年代中期，通过利用世界银行贷款，借鉴国外先进的建设管理 经验，结合本地国情，改革了传统的工程管理模式，推行了招投标、工程监理和合同管 理三项制度，并逐步应用成熟。现在，南京市公路项目基本废除了计划经济体制下按行 政指令承包工程的方式，公路大中型建设项目全部实行了这三项制度，公路改造项目和 6 硕士论文 南京绕城公路建设及运行管理体制考察及改革设想 大中修工程也基本实行了招标或议标制度和合同管理制度。随着这三项制度的推行，项 目业主、监理和施工单位的市场主体地位也已基本确立，业主实行了项目法人负责制， 施工企业基本实现了企业化，监理咨询业也得到较快发展。这些改革措施确立了南京市 公路建设管理体制的基本框架。 交通部门较早地实现了与原直属公路建设企业脱钩，实现了管理方式和管理智能的 转变。把管理工作的重点转向了全国公路总体规划、重点项目实施计划和招投标管理、 投融资政策管理、公路建设市场管理等方面，按照“统一领导，分级管理”的原则，积极 探索加强公路建设行业管理的方法、内容和实现形式，寻求公路建设管理体制改革的发 展方向，通过强化政府监督职能，加强行业发展战略研究，做好行业发展规划和宏观指 导，较好地发挥了行业管理的作用。“统一领导，分级管理”体制有利于发挥中央和地方 两个积极性进行公路建设，有利于解放和发展生产力，这种体制是符合中国国情的，对 加快公路发展步伐，提高公路建设管理水平起到了十分积极的作用。 公路建设管理体制的改革健全了我国的公路基本建设管理体系和工程质量保证体 系，提高了工程质量、降低了工程造价、保证了工期，提高了投资效益。 2 1 2 初步形成了公路建设管理法规体系 改革开放以来，按照建立社会主义市场经济体制和依法治国的要求，公路建设的 立法工作也取得了显著成绩。特别是1 9 9 9 年实施的公路法 3 1 是全国交通系统广 大干部职工盼望己久的，是公路立法工作取得的重大突破，是交通法制建设的一个里 程碑，标志着我国公路事业开始进入依法治路的新时期，对于保障和促进公路事业健 康、稳定发展，推动整个国民经济的发展，具有十分重要的意义。 公路法作为公路事业的基础性法律，确立了公路在国民经济和社会中的法律地位， 将党中央、国务院为发展公路制订的一系列方针、政策以法律的形式确定下来，明确了 发展公路的基本方针、重要原则和法律制度，全面调整了公路发展中的各种社会关系， 确立了公路规划、建设、养护、路政管理、收费公路和监督检查等各项制度，指明了进 一步改革的方向，是制订相应的行政法规和地方性法规、实施依法治路的法律依据。 以公路法招标投标法和建设工程质量管理条例为龙头，初步形成了公路 建设的法规体系，在综合管理方面出台了一系列的规章制度，如公路建设市场管理 办法、公路建设四项制度实施办法、公路建设监督管理办法、关于整顿和规范 公路建设市场秩序的若干意见、关于实行建设项目法人责任制的暂行规定等【4 】。 在建设市场准入方面出台了公路建设市场准入规定、公路建设项目法人资格标 准、建筑业企业资质管理办法、公路、水运工程监理单位资质管理暂行规定、 公路、水运工程监理工程师资质管理办法、公路工程试验检测机构资质管理暂行 7 2 南京市绕城公路建设管理体制现状硕士论文 办法、公路、水运工程试验检测人员资质管理暂行办法。 在招投标管理方面，根据中华人民共和国招标投标法，并结合行业特点，出台 了公路工程施工招标投标管理办法、公路工程施工监理招标投标管理办法、公路 工程施工招标资格预审办法、公路工程国内招标文件范本、评标委员会和评标方法 暂行规定等规章。 在工程质量管理方面，根据国家建设工程质量管理条例，出台了公路工程质量 管理办法、公路工程施工监理办法、公路工程质量监督暂行规定、公路工程竣工 验收办法、关于加强国际金融组织公路贷款项目执行管理若干意见。 技术管理法规是公路建设法规体系中的重要组成部分，多年来，主管部门已发布了 一系列的技术标准规范，基本形成了以公路工程技术标准、设计、施工、监理、质量检 测与评定的技术法规体系。这些法律法规和规章制度的建立和施行，对加强公路建设管 理，规范管理行为，确保工程质量起了重大作用，公路建设管理已经基本走上了法制化 轨道。 2 1 3 初步形成了公路建设市场管理体系 随着社会主义市场经济的逐步建立，培育公路建设市场，规范市场竞争行为，建立 公开、公平、公正的市场竞争秩序成为交通主管部门的主要职责。特别是进入九十年代， 高等级公路的快速发展，公路建设市场无序竞争越来越严重，迫切需要制订市场规则， 以规范市场行为。1 9 9 6 年，交通部颁发了公路建设市场管理办法，按照统一领导、分 级管理的原则，加强了对招投标资格预审和招标文件的审查，对项目法人进行资格审查， 对从事公路勘察、设计、咨询、施工、监理、试验检测业务的单位及提供相关服务的社 会中介机构等从业单位进行资信登记。同时，建立了施工单位和项目管理的数据库，对 施工企业实行动态管理，定期发布企业资信情况，对存在重大质量与安全问题的单位予 以曝光。 目前，进入公路建设市场的施工单位中，通过交通部一级资信登记企业4 1 2 家，二级 资信登记企业1 8 6 家，非公路系统的施工企业占7 3 。从事公路交通工程专业施工的施 工企业有1 0 2 家。同时对施工企业实行动态管理，及时发布信息。各省交通主管部门同时 对二级以下公路施工企业进行了资信登记。随着公路的大发展，公路勘察设计单位也不 断发展壮大。全社会共有甲级设计单位4 7 家，乙级设计单位8 5 家，拥有职1 5 万多人，每 年可以完成2 0 多亿元的勘察设计任务。 我国从八十年代中期开始推行工程监理制度，通过在工程建设实践中不断总结经验， 监理工作无论从人员的业务能力、技术水平的提高，还是从完善内部管理方面都得到了 锻炼，形成了一支专业齐全、素质较高、经验丰富的监理队伍，基本可以满足公路建设 的需要。目前，全国共有2 1 9 家监理单位取得了公路工程的监理资质，其中甲级1 3 6 家， 乙级8 3 家；已有1 2 0 0 0 多人取得了公路工程监理工程师资质。目前，全国国道、省道和部 8 硕士论文 南京绕城公路建设及运行管理体制考察及改革设想 分县道的工程建设几乎都实施了监理，监理单位已发展成为具有法人资格、独立经营、 自负盈亏、自我经营、自我发展的监理公司。有的通过了- i - 5 0 9 0 0 0 标准质量体系认证。 通过加强对公路建设市场的监管，市场秩序得到了有力维护，市场行为得到了有效规范， “统一开放、竞争有序”的公路建设市场已经形成。 2 1 4 形成了多渠道的公路建设投融资体制 公路建设资金短缺一直是制约公路发展的关键因素之一。为筹集公路建设资金，国 家、各级地方政府和交通主管部门作出了积极努力，走出了一条多渠道筹集资金的路子， 实现了公路建设投资主体的多元化，公路建设正由单纯的部门行为变成政府行为和社会 行为，投资方式也由单纯的国家计划投资变为面向社会的多种融资方式并存，有效地缓 解了公路建设资金不足的矛盾。国家开征了车辆购置附加费( 现己改为车辆购置附加税) ， 作为公路建设专用资金，制定了“贷款修路，收费还贷”的政策，各地政府还出台了一些 政策，加大了对公路建设的投入。 除了各级政府投入外，各地在利用国内、国外两个资本市场进行融资方面，也进 行了大胆探索，取得了很大成效。通过集资、发行债券和股票、转让公路收费权、向 国际金融组织和政府贷款等方式多方面、多渠道筹集公路建设资金，彻底改变了计划 经济下单一的公路建设投资方式。宁沪、成渝、沪杭雨等高速公路股份公司成功地在 香港发行了h 股，募集了大量建设资金。通过转让公路收费权开辟了公路筹资新渠 道。在利用b o t 方式建设公路方面，也己经作了一些尝试【5 】。目前，已基本建立了“国 家投资，地方筹资，社会融资，利用外资”的投融资体制。 2 2 南京绕城公路管理体制的模式比较分析 管理职能是管理体制建立的主要依据之一，管理的职能必须通过相应管理体制下 的组织结构来付诸实施。组织结构实质上是落实职能的载体。组织结构一方面指从事 行业管理的行政机关、具有一定行政管理职能的事业单位，另一方面还指各管理单位 内部的工作部门【6 1 。 2 2 1 组织结构模式 组织结构是机关组织各部位和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各 种相互关系的体制。目前，我国公路管理常规组织结构模式有“直线制模式 ( 条条) 、 “职能制模式 ( 块块) 和直线职能制模式 ( 条块) 三种【刀。直线制模式的特点是管理 机构自上而下垂直领导，最高首长直线统管下级机构，负有全责，政出一门，指挥统 一。每一层级的平行单位相互分列，各对自己份内的一切活动负责，无横向联系，纵 9 2 南京市绕城公路建设管理体制现状硕士论文 向联系也只是对上级负责。这种管理机构模式，上下级之间无中间环节，关系简明， 责权清晰，机构精干。其管理活动以便捷见长，但因缺乏专业分工和协作优势，不利 于调动下层管理者的积极性，一般只适用于规模较小、业务简单的组织或单位。 职能制模式在分级管理的基础上，各级机构中除主管人员外，还按管理业务职能 的需要相应地设有职能机构。这些职能机构的责权在性质上是部分的，但行使的范围 却是完全的，具有分职、专责之特点，它有权在自己的业务范围内向下级机构下达命 令或指示1 8 j 。也就是说，下级领导除了接受上级领导的命令和指示外，还必须接受 上级职能部门的命令或指示。这种管理机构设置模式，虽然有利于将复杂工作分工化， 提高工作效能；有利于从各个方面强化专业管理，但容易形成多头指挥，造成职责不 清。 上述两种机构设置模式各具有优点，又有不足。无论何种模式单独用以构建公路 交通管理体制，都显得难以适应公路交通管理活动的特殊需要。“直线职能制模式” 吸取了“直线制模式”和“职能制模式”的优势，自上而下实施垂直领导，下级管理机构 的领导只听命于其上一级主管领导，执行相应职能。而每级管理主体均根据管理业务 需要设置职能部门，辅助领导管理各类业务。上下级同类职能部门之间不存在领导和 被领导关系，而只是业务指导关系。这种模式管理层级较为合理，管理幅度较为适当， 责任权限清楚，有利于在统一指挥下各司其职、各负其责，有利于职能部门之间的紧 密配合、协调，提高管理效率。公路管理机构可以借鉴这种模式进行设置。 2 2 2 公路管理体制的现行模式 公路管理，按业务内容可划分四大部分：公路建设管理、公路养护管理、公路路 政管理以及公路规费征稽管理。公路管理的特点是：点多、面广、线长，管理跨度大、 协调难度高。 我国公路管理模式为专业化纵向型管理模式，即国家设交通部，省、自治区直辖 市设交通厅、公路管理局，地、市设公路总段，县市设公路段对国道、省道进行专业 化纵向管理。整个国、省级干线公路的人、财、物权和生产管理业务统一集中在省里， 下设的公路机构受其垂直领导。地、县级公路管理机构及其所属养护基层组织、人员 的党政团等关系在当地，并接受当地政府及其主管部门( 交通局) 的行业领导和监督。 在中央政府这一级，中国的公路部门是由交通部负责。然而，省交通厅也承担大部分 省道管理职能，交通部通过全国性的方针政策、规章制度，和通过制定设计、施工、 养护标准、规范对省交通厅实行原则上的政策指导和支持。交通部负责部分交通部门， 即公路、港口及水运等子部门。运输部门的其它重要子部门，如铁路及民航分属另外 两个部管辖。这些独立的部之间的直接接触甚少。关于各种运输方式之间的联运规划 1 0 硕士论文 南京绕城公路建设及运行管理体制考察及改革设想 和协调工作，则是有国家计划委员会执行。 交通部对于投资的职责似乎在各个子部门之间都多少有些不同，但总的说来主要 是一些大型项目，或者象公路部f - i n 样，主要是国道主干线公路系统。但是，交通部 仅提供投资费用的3 0 ，支付采取一年两次预先支付的办法，并不参考进度和业绩。 而在发生争议时，交通部工程管理司还必须通过部长向财务司写报告。正规来讲，交 通部对于某个未能达到规定标准的项目可以停止支付其拨款。在改革之前，交通运输 部门的雇员总人数约为5 0 0 万人。在中央一级( 即交通部总部) 有8 0 0 多名职工，其 中工程师约4 0 0 名、经济师约2 0 0 名、会计师5 1 名、律师9 名、其它员工约2 0 0 名 吲。其直属单位有行政管理部门、安全监察局、救助打捞局、新闻出版社、货运企业、 科学研究院、规划设计院、一些制造业( 如汽车、机械设备厂) 、大专院校、工程公 司和几家进出口公司，使直属交通部领导的单位达1 3 0 个。 交通部不是按交通运输方式组建的，即未设立公路、水运、港口等司局，而是按 职能( 计划、工程、运输、财务等) 设置机构，虽然各个司局是按运输方式划分的。 有几个处( 每个司局有一个) 参与部内对各种运输方式的规划，不过主要工作及协调 是由计划司综合处承担。 2 南京市绕城公路建设管理体制现状硕士论文 图2 1 交通部组织结构图 为了适应市场经济以及各级政府间财政关系的变化并考虑到各省作用的加强，交通 部从1 9 9 3 年开始着手考虑各种组织机构重组方案。尽管各运输方式联运的组织机构对于 一个负责联运规划的部来说十分必要，但交通部却未做此设置，因为交通部目前是处于 一个多运输方式联合体和运输部之间的地位。交通部组织结构如上图2 1 所示。 2 2 3 南京绕城公路现行管理体制 ( 1 ) 行政隶属体制 南京市采用 专线管理型 的行政隶属体制，各高速公路分散管理。京沪高速公 路南京市段由南京市高速公路集团有限公司下设的南京市京沪高速公路有限公司实 施运营管理，分为3 个管理层次；宁连宁通公路由南京市省宁连宁通公路管理处负 责运营管理，南京机场高速公路由南京市省南京机场高速公路管理处负责运营管理， 只有1 个管理层次：这1 个集团公司和2 个管理处行政上隶属于省交通厅。沪宁高速 1 2 硕士论文 南京绕城公路建设及运行管理体制考察及改革设想 公路南京市段、锡澄广靖高速公路和江阴长江公路大桥分别由南京市交通控股公司下 设的南京市宁沪高速公路股份有限公司、锡澄广靖高速公路有限公司和南京市扬子大 桥股份有限公司负责运营管理。沪宁高速公路南京市段有2 个管理层次，锡澄广靖高 速公路和江阴长江公路大桥只有1 个管理层次，南京市交通控股公司行政隶属于省级 机关工委。扬州南绕城高速公路、宁马高速公路分别由扬州南绕城高速公路有限公司 和南京市公路管理处负