（管理科学与工程专业论文）世行emc贷款担保项目可持续性评价研究.pdf

中文摘要 为提高我国能源利用效率、减少温室气体排放，保护全球环境和地区环境， 促进我国节能机制转换，中国政府与世界银行、全球环境基金共同实施了“世行 g e f 中国节能促进项目”。世行e m c 贷款担保项目作为此项目的二期，采用贷款 担保的方式，帮助中国新生的e m c 企业获得国内的商业信贷，从而使之得到广泛、 稳定而持续的发展，以推动中国的节能产业化进程 世行e m c 贷款担保项目实施一年，担保计划的首期实施效果、进展情况，获 得贷款的担保项目的具体状况、项目评审和在保监管方面的得失、项目运作机制 情况以及贷款担保计划实施对合同能源管理模式运用和推广的影响等问题，都急 待评估、研究、总结，以为后期项目进展提供借鉴。 本文以世行e m c 贷款担保项目为依托，从论述项目后评价及可持续性评价理 论入手，介绍了世行e m c 贷款担保项目的项目背景及进展情况，研究建立其后评 价体系，并着重进行了可持续性评价研究，建立了世行e m c 贷款担保项目的可持 续性评价指标体系。最后结合项目的实际情况，运用模糊层次综合评价方法，对 该项目的可持续性进行了评价。 合同能源管理及节能服务公司在中国刚刚起步发展，世行采用贷款担保方式 进行节能促进项目也是首例：而针对某个项目进行可持续性评价的研究也尚少。 本文在学术界对e m c 贷款担保项目效果评价工作还未开展的情况下，通过对项目 实际情况和专家意见的了解，结合后评价及可持续性评价理论，建立世行e i c 贷款担保项目可持续性评价指标体系并对其进行评价，得出评价结论，为本项目 后期的开展以及这一项目运作机制在其他国家的推广运用提供了思路和框架，具 有重要借鉴意义 关键词：世行e m c 贷款担保项目合同能源管理项目后评价可持续性评价 a b s t r a c t i no r d e rt oi m p r o v et h ee f f e c t i v e n e s si nt h eu s i n go fe n e r g ys o u r c e s ，r e d u c et h e e m i s s i o no ft h eg a si nt h eg r e e nh o u s e s , p r o t e c tt h ei n t e r n a t i o n a le n v i r o n m e n ta n d l o c a le n v i | o n m e n t , a d v a n c et h ec h a n g e si nt h ei n s t i t u t i o n so fs a v i n ge n e r g yi no u r c o u n t r y , c h i n e s eg o v e r n m e n ti m p l e m e n tt h ew b g e fe n e r g ys a v i n go fc h i n a p r o j e c tw i t ht h ew o d db a n ka n dg l o b a le n v b o m e n tf a c i l i t y t h es e c o n dp h a s eo f t h i sp r o j e c ti n c l u d e st h ew bl o a ng u a r a n t yp r o j e c t , w h i c hh e l p sc h i n e s en e we m c c o m p a n i e sg e tt h ei n t e r n a lc r e d i t s ，i no r d e rt og e tc o n s i d e r a b l e , s t a b l ea n ds u s t a i n e d d e v e l o p m e n t , a n da c c e l e r a t et h ep r o g r e s si ns a v i n ge n e r g yi nc h i n a i th a sb e e nay e a rs i n c et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ew be m cl o a ng u a r a n t y p r o j e c t , i no r d e rt og i v er e f e r e n c e sf o rt h el a t e rp r o j e c t s , t h e r ea r e m a n yt h i n g s n e e d e dt ob ea p p r a i s e da n dr e s e a r c h e do n , s1a st h ee f f e c ta n dp m g r e s si nt h ef i r s t p h a s eo fa a s u r a n c ep l a n , t h ed e t a i l e di n f o m i o na b o u tt h ep r o j e c t , t h es u o 础f j sa n d f a i l u r ei np r o j e c ta p p r a i s a la n dm o n i t o r it h e o p e r a t i o nm e c h a n i s ma n dt h e i n f l u e n c e so ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h i sp r o j e c tt ot h ea p p l i c a t i o na n de x t e n d i n go f e m c t h i sa r t i c l eb a s e so nt h ew be m cl o a ng u a r a n t yp r o j e c t f i r s ti ti n t r o d u c e st h e b a c k g r o u n da n dp r o g r e s so ft h ep r o j e c tb a s e do nt h ep o s tp r o j e c te v a l u a t i o na n d s u s t a i n a b l ec h a r a c t e re v a l u a t i o nt h e o r y t h e ni tr e s e a r c h e so i lb u i l d i n gp o s t e v a l u a t i o ns y s t e m , as u s t a i n a b l ec h a r a c t e re v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo ft h i sp r o j e c ti s b u i l t f i n a l l y , b a s e do nt h ep r a c t i c a li n f o r m a t i o no ft h i sp r o j e c t , i ta p p r a i s e st h e s u s t a i n a b i l i t yo ft h i sp r o j e c tb yf u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nm e t h o d e m ci sa tt h eb e g i n n i n go fd e v e l o p m e n t , a n di ti st h ef i r s tt i m ef o rt h ew bt o i m p l e m e n te n e r g ys a v i n gp r o j c c tb yc r e d i ta s s u r a n c e ，w h i l et h e r ea r ef e wr e s e a r c h e s o nt h es u s t a i n e da p p r a i s a lo fp r o j e c t s i nt h i s s i t u a t i o n , b a s e do nt h eg o o d u n d e r s t a n d i n go ft h ep r a c t i c a li n f o r m a t i o no ft h i sp r o j e c t , i na c c o r d i n gt ot h ep o s t p r o j e c te v a l u a t i o na n ds u s t a i n a b l ec h a r a c t e re v a l u a t i o nt h e o r y , t h i sa r t i c l eb u i l d sa s u s t a i n e de v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mf o rt h ew be m cl o a ng u a r a n t yp r o j e c ta n du s e si t t oa p p r a i s et h i sp r o j e c t , t h ea p p r a i s a lr e s u l t sa r ei m p o r t a n ti nt h ei m p l e m e n to fl a t e r p r o j e c t sa n dg i v em a n yr e f e r e n c e st 0t h e 印p l i c a t i o na n de x t e n d i n go ft h i so p e r a t i o n m e c h a n i s mt oo t h e rc o u n t r i c s k e yw o r d s ：t h ew b e m cl o a ng u a r a n t yp r o j e c t ，e m c , p o s tp r o j e c te v a l u a t i o n ， s u s t a i n a b l ee v a l u a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得鑫洼盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 王谚糟 签字日期：汐万年胆月朋j - 1 3 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解丞洼盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权丕盗盘茎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 王童耶 签字日期：埘年肛月艿日伯 目乞伊侈年 坦1 埘 ： o 名 期 签 日 师 字 导 签 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 本文主要研究“世界银行全球环境基金( g e f ) 中国节能促进项目二期一 e 贷款担保项目”的可持续性评价问题。文章的选题来自于作者实际参与 的“世行e m c 贷款担保项目的现场考察和评估”项目 随着世界自然资源的日益减少，人类面对着一个共同的问题：节能。而中 国作为世界能源消费大国，能源效率低下、能源浪费严重、节能相对落后，积 极发展节能事业尤为重要。“世界银行全球环境基金( g e f ) 中国节能促进项目” 是中国政府与世界银行、全球环境基金共同实施的、旨在提高我国能源利用效 率、减少温室气体排放，保护全球环境和地区环境，同时促进我国节能机制转 换的大型合作项目 节能促进项目的核心内容是：利用欧盟、世界银行和g e f 这三个国际机构 的资金和技术支持在中国引进、示范和推广“合同能源管理”这一国际上先进 的节能项目新概念，建立以市场为导向、推动和实施节能措施的新机制，克服 中国目前面临的种种节能市场障碍，加速各类技术上成熟、经济上合理的节能 项目的普遍实施，推动中国的节能产业化进程，提高能源利用效率，减缓温室 气体的排放增长速度。 7 作为该项目的二期删c 贷款担保项目计划，旨在使中国新生的e l l c 行 业易于获得国内的商业信贷，从而使之得到广泛、稳定而持续的发展。其目的 是最大限度地实现删c 在节能领域的长期投资。 在“世行g e f 中国节能促进项目二期”实施一年，也是e m c 贷款担保计划 实施的第一年之际，为了解担保计划的首期实施效果，总结经验，世行g e f 中 国节能促进项目办公室委托中投咨询有限公司组织专家对第一年实施的担保项 目情况和效果进行现场考察和评估。作者有幸参与了本项目，在查阅大量资料 后发现，由于合同能源管理及节能服务公司在中国刚刚起步发展，对这方面进 行系统深入研究的文献几乎是空白。本文就以世行e m c 贷款担保项目为依托， 进行可持续性评价，为本项目后期的开展及这一运作模式的推广研究提供思路 和框架。 1 2 本文研究的意义 第一章绪论 世界银行采用“贷款担保”这一形式开展节能促进项目，以扶持e m c 企业 的成长，这在世界范围内还是首次。项目涉及的各主要相关方项目办、中 国经济技术投资担保有限公司( 以下简称“中投保”) 等都是在不断的摸索、学 习中开展项目。在项目实施一阶段后，对项目进行评价，及时地总结经验、研 究其实施效果、节能减排效果，尤其是其运行机制及管理中存在的闯题，不仅 解决了世界银行及项目办急待解决的问题，对项目的后期实施有总结借鉴作用， 同时也为这一运作模式在其他国家的推广积累经验，起到促进作用。 另外，虽然目前社会对可持续性评价及评价指标体系的研究日益增多，但 大多数研究都是针对某个国家或地区或行业，而很少对于某个项目进行可持续 性评价本文对。世行日崛贷款担保项目”进行可持续性评价研究，不仅是为 了符合中国节能促进项目办公室的任务书要求：重点侧重于机制运行情况评价、 项目的可持续开展性评价及项目的可重复性评价。同时也希望对今后的节能方 面的“项目”的可持续性评价研究起到抛砖引玉的作用。 1 3 论文内容及结构 第一章绪论。详细阐述了本文的研究背景以及意义，合理界定了本文研究 的基本内容。 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述。这一部分将介绍项甚后评价 的内容，论述国内外发展概况，并详细论述可持续性评价的概念、意义，评价 体系及常用的评价方法。 第三章世行酬c 贷款担保项目背景综述及实施概况。论述了合同能源管理 及e m c 的基本概念；国内外合同能源管理及节能服务公司的发展，并详细介绍 了世行e m c 贷款担保项目的情况：目标、任务和实施期，担保计划实施机构及 世行e m c 贷款担保项目的各相关方。 第四章世行e m c 贷款担保项目后评价体系研究。针对世行e m c 贷款担保项 目，根据其项目特点，研究了其后评价程序，并建立了世行e m c 贷款担保项目 的后评价体系。 第五章世行日崛贷款担保项目的可持续性评价。论述了项目的现场考察评 估情况，建立世行e m c 贷款担保项目的可持续性评价体系，根据模糊层次综合 评价方法对项目进行综合评价。评价结果证明，虽然其运行机制及管理中存在 很多问题，但其可持续性仍然是良好的。及时总结前期的经验与问题，项目后 期将得以更好的发展。这一部分是本文论述的重点。 第六章总结与建议。对世行e m c 贷款担保项目的可持续性评价进行总结， 第一章绪论 提出项目中实际存在、亟待解决的问题，并对项目以后的实施进展提出建议。 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述 2 1 项目后评价的内容 1 9 8 1 年，我国开始对利用外资建设和引进成套国外设备的项目采用可行性 研究方法进行投资方案的比较和选择；从1 9 8 4 年起，可行性研究、项目前评估 等工作开始应用于国内投资建设项目；1 9 8 7 年l o 月，国家计划委员会发布建 设项目经济评价的方法和参数一书，并在大中型建设项目的经济评价中推广 使用，由此基本上形成了一套比较完整的评价方法，使投资决策的水平与过去 相比有了很大程度的提高。尽管如此，我国在这一领域内同科学的决策水平及 国外先进的决策水平之间仍然存在着很大的差距，主要表现为：在实际应用时， 可行性研究并没有发挥应有的作用，虚假可行性研究现象普遍存在，决策中存 在随意性，前评估阶段只注意技术方案的比较，经济分析评价比较粗造，导致 决策失误较多，投资效益水平低下。 如能建立起来完善的后评价制度，对前评价进行比较全面客观的检测和衡 量，并建立起相应的奖惩制度，相信可以促使项目前评估人员和有关部门在进 行前评估时树立高度的责任感，确保项目前评估的客观性和公正性，能够做到 及时了解项目实施过程出现的问题和目前还存在的不足，及早纠正计划决策和 实施中的失误，还可以避免以后遇到类时的情况时重复以往的错误，从而减少 资源的浪费。 国内外理论与实际工作者从不同角度对项目后评价提出了许多定义，结合 我国的实际情况，目前普遍为人们所接受的项目后评价完整定义为：在项目建 成投产并达到设计能力后，通过对项目前期工作、项目实施、项目运营情况的 综合研究，衡量和分析项目的实际情况及其与预测( 计划) 情况的差距，确定 有关项目预测和判断是否正确并分析其原因，从项目完成过程中吸取经验教训， 为今后改进项目准备、决策、管理、监督等工作创造条件，并为提高项目的投 资效益提出切实可行的对策及措施，为未来的决策提供经验和教训。 具体来讲，后评价是一种活动，它从未来的、正在进行的或过去的一个或 一组活动中评价出结果并吸取经验。从微观角度看，它与单个或多个项目，或 者一个规划有关；从宏观角度看，它可以是对整个经济、某一部门的经济或经 济中某一方面的活动情况进行审查；从空间的含义看，后评价还可以是对某一 地区发展趋势的评价。 在项目级，后评价在项目进行一定时期后，对其进行全面综合的评价，分 - 4 - 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述 析项目实施的实际经济效果和影响力，以论证项目的持续能力，判断最初的决 策是否合理，为以后的决策提供经验和教训。 就项目投资渠道和管理体制而言，项目后评价可分为以下几类： 1 国家重点建设项目。这类项目由国家计委制定评价规定，编制评价计划， 委托独立的咨询机构来完成。目前国家计委主要委托中国国际工程咨询公司去 实施项目后评价。国家重点建设项目后评价有多种类型，包括项目后评价、项 目效益调查、项目跟踪评价、行业专题研究等。 2 国际金融组织贷款项目。这类项目主要是指世行和亚行在华的贷款项 目。国际金融组织贷款项目按其规定开展项目后评价，中方项目管理和执行机 构主要做一些后评价的准备和资料收集工作。 3 国家银行贷款项目1 9 9 4 年国家开发银行成立，对国家政策性投资实 行统一管理开行担负起对国家政策性投资业务的后评价工作，几年来在后评 价机构建设、人员配置和业务开发上取得了重大的进展。 4 国家审计项目。8 0 年代末，国家审计署的建立开始了对国家投资和利 用外资的大中型项目的正规审计工作。对这些主要项目的审计由审计署自己来 完成，主要进行项目开工、实施和竣工的财务方面的审计。 5 行业部门和地方项目。由行业部门和地方政府安排投资的建设项目一般 由部门和地方去安排后评价，各行业各地方的项目后评价发展还不平衡 2 1 1 项目过程评价 过程评价是根据项目的结果和作用，对项目周期内的各个环节进行回顾和 检查，对项目的实施效率做出评价。 过程评价包括项目前期阶段的后评价、项目实施阶段后评价和运营阶段后 评价。 1 项目前期阶段的后评价：主要包括项目立项条件再评价；项目决策程序 和方法的再评价；项目可行性研究再评价；项目前期环境调查情况再评价；征 地拆迁情况再评价；委托施工情况再评价；项目勘查设计再评价；项目前期资 金、物资落实情况再评价等。 2 项目实施阶段后评价：主要包括项目开工情况再评价；项目施工组织与 管理的再评价；项目资金、物资供应及时用情况再评价；项目变更情况再评价； 项目工期控制、质量控制、成本控制、安全控制、合同控制等的再评价；项目 竣工验收再评价等。 3 项目运营阶段后评价：主要包括经营管理情况的再评价；项目自身目标 实现情况的再评价等。 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述 2 1 2 项目经济效益评价 效益评价是对后评价时点以前各年度中项目实际发生的效益与费用加以核 实，并对后评价时点以后的效益与费用进行重新预测。在此基础上，计算评价 指标，对项目的实施效果加以评价，并从中找出项目中存在的问题及产生问题 的根源效益评价是项目后评价的核心内容，效益评价包括财务评价和经济分 析 1 项目财务后评价：主要包括项目经济指标的重新测定；后评价指标与可 行性研究中指标的比较与偏差原因分析；敏感性分析等。 2 项目国民经济后评价：主要包括项目直接收益与费用的重新测定；后评 价中主要指标与可行性研究中指标的比较与偏差原因分析；敏感性分析等。 2 1 3 项目影响评价 影响评价是评价项目对与其周围地区在经济、环境和社会三方面所产生的 作用和影响。影响评价站在国家的宏观立场，重点分析项目与整个社会发展的 关系。 影响评价包括经济影响评价、环境影响评价和社会影响评价。项目的某些 影响已经反映在经济分析中。 ( 1 ) 项目未来收益的预测；主要是对项目未来一定年限内的收益情况进行 预测，以便更加准确地了解项目的投资效益。 ( 2 ) 项目环境影响后评价：主要包括对环境改善情况后评价；对环境污染情 况后评价等。 ( 3 ) 项目社会影响后评价：主要包括促进区域发展效果情况后评价；促进 地区科技发展情况后评价；引进外贸促进经济发展情况后评价；促进对外交流 情况后评价等。 2 1 4 项目可持续性评价 从项目自身持续性考虑，项目的可持续性是指在项目的建设资金投入完成 后，项目的既定目标是否还能继续，项目是否可以持续地发展下去，接受投资 的业主是否愿意并可能依靠自己的力量继续去实现既定目标，项目是否具有可 重复性等。 项目可持续性后评价：主要包括本国政府的政策情况再评价；管理、组织 和地方参与情况再评价；财务因素再评价；技术因素再评价；社会文化因素再 评价；外部因素再评价和环境生态因素再评价。项目的可持续性评价的范围及 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述 内容涉及相关领域的方方面面，不同的项目可依据各自的实际进行评价，但基 本评价内容应在上述几方面的基础上进行。 此外，一般还应进行项目综合后评价，即从项目整体出发，对资金使用、 项目建设、项目管理等情况进行定量和定性综合分析，并与项目前评价和可行 性研究的结论进行对比，根据出现的问题提出具体解决措施和对策。 进行具体项目的后评价时，后评价内容应针对项目具体情况而有所选择。 如财政部门的项目后评价侧重于资金的使用效果；审计部门的项目后评价侧重 于资金使用的合法性；援外发展机构的项目后评价，侧重于贷款对受援国的经 济影响和社会影响。 2 2 国内外发展概况 就世界范围而言，从3 0 年代美国政府第一次有目的的开始对项目进行后评 价以来已有近6 0 年的历史，然而，直到7 0 年代中期后评价才广泛的被许多国 家和世行、亚行等双边和多边援助组织在评价其世界范围的资助活动结果中使 用。目前，各国的后评价实施各不相同，而且随着其社会和经济发展而变化。 2 2 1 国外项目后评价发展概况 现代意义上的项目评价基本原理产生于2 0 世纪3 0 年代，一些西方国家的 政府为了摆脱经济大萧条的阴影，实施新经济政策，兴建公共建设工程，于是 以“成本一效益分析方法”为特征的公共项目评价方法开始得到应用。1 9 3 6 年， 美国颁布了全国洪水控制法，正式规定运用成本一效益分析方法评价洪水控 制和水资源开发项目，明确提出，一个项目只有当其产生的效益( 不论效益的受 益者是谁) 大于其投入的成本时，项目才被认为是可行的。此后，美国、加拿大、 英国等国政府相继规定了项目评价的原则和程序。 在发达国家，后评价主要是对国家的预算、计划和项目进行评价。一般来 说，这些国家有评价的法律和系统的规则、明确的管理机构、系统的方法和程 序。目前后评价的发展趋势是将资金预算、监测、审计和评价结合在一起，形 成一个有效的和完整的管理循环和评价体系。 大部分发达国家在其国家预算中都有一部分资金用于向第三世界投资，这 些资金的使用有一个单独的机构管理，如美国国家发展署( u s a i d ) 、英国海外 开发署( o d a ) 、加拿大国际开发署( c i d a ) 等。为了保证资金使用的合理性和 效益性，各国在这些部门中一般设立个相对独立的办公室专门从事海外援助 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述 项目的后评价。 2 0 世纪6 0 年代，一些西方发展经济学家致力于发展中国家项目评价理论 与方法的研究，项目评价系统方法在发展中国家得到逐步运用，受到发展中国 家政府和经济学界的欢迎。据联合国开发署( u n d p ) 1 9 9 2 年的资料介绍，8 5 个 较不发达的国家已经建立了中央评价机构但是，这些评价机构大多从属或挂 靠政府的下属机构，相对独立的后评价机构和体系尚未真正形成。这些政府机 构大都只是根据世行、亚行等外部要求组织进行相关项目的后评价，很少国家 建立了可以统一进行整个国家系统后评价工作的机构 近几十年来，传统的工业化、现代化发展所产生的一些负面后果，例如人 口剧增、不可再生资源的过度消耗、环境污染、生态破坏、南北差距加大、文 化多样性等。环境问题成为全球性的重大问题。各国政府开始制定环境保护和 环境管理方面的法律、法令美国国会1 9 6 9 年通过的国家环境政策法令( n e p a ) 中规定美国联邦政府投资或实施的所有项目和规划必须事先进行自然环境和人 文社会环境影响评价( e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ) ，提供环境影响报告 书。各国也开始关注投资项目对社会的影响以及社会条件在项目实施中的作用 一些社会科学家就此提出了“以人为中心的发展观念”，认为发展的目的不是发 展物质而是发展人类人们开始尝试从社会学的角度分析项目对实现国家或地 方各项社会发展目标所做的贡献和影响，以及项目与当地社会环境的相互影响。 此时一个真正意义上的社会评价开始独立出来。从美国的社会影响评价、英国 社会分析和世界银行社会评价中，可以看到许多共同之处，即集中分析项目与 当地的社会、人文环境之间的相互作用，预测项目实施对人民生活、社区结构、 人口、收入分配、福利、健康、安全、教育、文化、娱乐、风俗习惯及社区凝 聚力等方面有可能产生的影响及社会问题。 随后，各国政府、世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织，为了保证援 助资金的合理使用和提高投资效益，纷纷建立和健全了他们的投资评价体系， 使得项目评价和后评价的理论与方法得到了发展和完善，从而也使项目后评价 形成了较为完善的体系。 近些年国外项目后评价的发展呈现出以下趋势： 1 评价内容和方法由单一向多样发展 从项目评价的方法和内容的演变过程可以看出，评价内容和方法由单一的 财务评价，向包括财务评价、经济评价、环境影响评价、社会评价等多种评价 方法演变，并且随着评价内容和对象的增多，在不同的评价方法中的重点评价 目标也各有侧重：在项目财务评价中，项目的财务可行性是主要评价目标：在经 济评价中，项目的经济可行性是主要评价目标：在环境影响评价中，项目对自然 8 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述 与生态环境的影响是主要评价目标：在社会评价中，项目的社会适应性和对社会 经济的贡献是主要评价目标。 2 项目评价由阶段评价向全程评价发展 早期的项目评价主要针对项目的立项论证，对项目决策后的建设实施阶段 及项目建成后投产运行阶段的评价分析较少。随着项目评价理论与方法的不断 发展和项目评价实践的广泛开展，项目评价从前评价到后评价，再到对项目全 过程进行科学的预测、分析、监督、管理、总结的全程评价，并在项目的监督 管理方面发挥着日益重要的作用。亚洲开发银行2 0 0 0 年颁布的“项目绩效管理 系统”、世界银行及美国政府倡导的绩效管理等，都体现出将项目的建设实施视 为一个连续的、完整的过程的思想。 3 国际金融组织扩大了其后评价机构的功能 评价各业务部门的工作质量和效果，成为内部监督的重要工具。1 9 9 9 年亚 洲开发银行将原来的后评价局( p o s te v a l u a t i o no f f i c e 。p e 0 ) 改名为业务局 ( o p e r a t i o ne v a l u a t i o no f f i c e ，o e o ) 目前，后评价的发展趋势是将资金、 监测、审计和评价结合在一起，形成一个有效和完整的管理循环和评价体系。 2 2 2 我国的项目后评价 我国的项目评价工作是从2 0 世纪8 0 年代初期开始，在世界银行的帮助下 遂步开始研究和推广应用的。1 9 8 1 年，我国成立了以转贷世界银行贷款为主要 业务的中国投资银行。1 9 8 3 年，中国投资银行编写了工业贷款项目评价手册 ( 试行本) ，对我国开展项目评价的研究与实践进行了有益的探索，并起到了积 极的示范作用 在总结项目评价实践经验的基础上，国家许多经济决策部门、商业银行、 社会研究机构、高等院校、设计咨询单位等都对项目评价工作给予了极大的关 注，在借鉴国外项目评价方法的同时，对适合我国国情的项目评价的理论和方 法进行了广泛的研讨。8 0 年代中后期，国家计委、国家经委、中国建设银行总 行、中国国际工程咨询公司等先后公布了不同类型的项目评价方法。1 9 8 7 年， 国家计委正式公布了建设项目经济评价的方法和参数，对我国项目评价的理 论与方法的完善、项目评价工作的广泛开展起到了极大的促进作用。 同时，我国在项目管理工作中，进行了与项目后评价类似的工作，主要包 括对单项工程从某一方面进行再评价、对项目投资效益进行调查、对项日管理 经验进行交流等，但这些工作在研究内容的深度、研究方法的规范性方面均远 未达到项目后评价的要求。1 9 8 6 年底，国家计委外经局与世界银行后评价局在 北京举办了后评价培训班，希望首先建立我国的世行贷款项目后评价制度，推 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述 动我国建设项目后评价制度的建立。1 9 8 8 年，国家计委委托中国国际工程咨询 公司，进行了第一批国家重点投资建设项目的后评价，它标志着后评价工作在 我国正式开始。1 9 9 0 年1 月，国家计委下达了关于开展1 9 9 0 年国家重点建 设项目后评价工作的通知。1 9 9 1 年7 月，国家计委在哈尔滨召开了“全国重 点建设项目后评价座谈会”，交流了重点建设项目后评价工作的经验，讨论修改 了国家重点建设项目后评价工作暂行办法( 1 t 论稿) 。到了9 0 年代中期，项 目后评价工作在全国范围内得到了普遍推广。 我国项目评估工作虽自改革开放以来，取得了长足的进步，国家有关经济 管理部门和科研教学机构积极努力，为评估水平的提高做了大量的工作。然而， 项目评估工作的现状从总体上说还远远不能令人满意，特别是随着我国投资体 制改革的不断深化，投资主体对项目评估的质量有了更高的要求，评估工作中 存在的问题就更加突出了主要表现在以下几个方面： 1 市场预测失准。市场预测是项目评估的基础，市场预测失准造成项目评 估的基础不扎实。目前我国正处于社会主义市场经济体制建立的初期，产业结 构处于升级换代的高峰期，经济环境不够稳定，增加了预测的难度。其次我国 的预测方法、预测技术比较落后，原有的预测方法不能满足市场经济的要求， 新方法又没能得到广泛使用，预测水平较低。第三，数据的可靠性较差，数据 水分很大，许多基础数据不能反映客观情况，甚至有人为编造数据的情况，在 此基础上进行预测，其结果不可能准确。 2 项目评估方法有待进一步完善。当今世界已跨入高速发展的时代，技术 进步突飞猛进，经济增长日新月异。由于新技术、新产品、新产业和新的经济 方式不断出现，项目的成长、发展、衰退机制发生了很大变化，传统的项目评 估方法已经不能适应现实的需要。以近年来快建兴起的高科技产业为例，其投 入主要在技术开发阶段，生产的成本较小，产品的生命周期很短，传统的项目 评估方法显然已不能反映项目的经济性；另外，可持续发展已成为当今全球经 济增长的主流，环境影响分析已成为项目评估必不可少的组成部分、而我国的 项目评估只是在报告中引用环保部门的定性分析，显然不足以说明问题。因此 加强环境评估的研究也是完善项目评估方法的重要内容。 3 项目管理不善、首先是项目风险管理不严。在国际上，项目风险管理已 经成为项目管理的重要内容，在项目管理的全过程中涉及到风险识别、风险分 析、风险控制等。我国项目管理人员对风险管理了解不够，不能有效地进行风 险控制，一些项目任意修改设计，边勘察、边设计、边施工的“三边”工程比 比皆是，大大提高了项目的风险性。其次，许多项目建设周期过长、从立项到 投产运营往往历经多年，宏观经济环境、市场状况、技术状况都已经发生了重 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述 大变化，评估结果和实施结果不具有可比性，另外过长的建设周期直接导致财 务费用猛增，降低了项目的经济性。 4 对贷款主体分析不足，贷款主体是项目的具体实施者。贷款主体的技术 条件、管理水平、财务状况都直接影响项目的建设与运行一个优秀的管理团 队可以提供高水平的经营管理，一个优秀的技术组合能够尽快掌握生产技术， 二者的结台可以获得良好的经济效益然而，在我国的项目评估中往往都隐含 着一个不成文的假设，即不同的企业拥有相同的管理能力和技术水平、都能够 顺利运作项目、项目的好坏是由项目本身决定，与贷款主体的实力和努力程度 无关这显然是一个不符合实际的前提假设，是我国项目评估的一个系统缺陷。 5 从业人员水平较低。我国项且评估人员大致有两种来源：一类是理工科 出身的工程技术人员；另一类是文科出身的经济工作者。前者缺乏专业的理论 基础，只能根据方法与参数照猫画虎，使评估变成了程序化的数学操练； 后者缺乏实践经验，对项目的技术细节不了解、不能根据项目实际情况，准确 地利用合适的工具分析项目。总之当前我国缺乏既懂技术又懂经济的复合型项 目评估的专业人才，这大大制约了项目评估的发展。 2 2 3 国际金融组织的项目后评价 改革开放以来，利用国际金融组织和国外政府贷款作为我国对外开放、利 用外资的主要组成部分，有力地促进了我国经济建设和社会事业的发展。国际 金融组织主要包括世界银行、亚洲开发银行、日本政府贷款( 包括日本国际协力 银行日元贷款) 。向国际金融机构筹借资金均由我国政府统一掌管和调控。 目前，世界银行贷款项目遍布中国各地，涉及到许多经济部门和行业，主 要贷款对象为基础设施( 交通、能源、工业、城市发展) ，项目占贷款额的一半 以上，其余为农业，社会部门( 卫生、教育、社会保障) ，环保，供水和卫生项 目。世行除提供资金援助外同时提供技术援助、政策咨询以及培训 中国现有i o o 多个世行贷款项目在实施，每年新增项日1 0 一1 5 个，新增贷 款承诺额l 卜2 0 亿美元，而这些款额仅占项目总投资的3 0 - 4 0 。世行支持 的项目投资额远远超过世行贷款额，每年约5 0 - 6 0 亿美元左右。 国际金融组织自7 0 年代以来越来越多地依靠评价来检查其投资活动的结 果。如世界银行、亚洲开发银行等国际银行界和联合国工业开发组织、联合国 开发署等联合国机构。评价是一种全新的并正在迅速发展的活动，评价费用约 占同期总投资多o 1 7 。这些组织都有综合性的项目前评估系统和有组织的监 测系统，并几乎都有后评价管理机构。 在各国际性金融组织中，世界银行和亚洲开发银行由于投资贷款金额大， 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述 后评价任务重，在项目执行评价方面积累了大量的经验。 亚洲开发银行( a d b ) 于1 9 7 8 年成立了一个独立的后评价办公室p e o ( p o s t e v a l u a t i o no f f i c e ) ，由董事会下的审计委员会进行监督，p e o 负责人直接向 行长汇报，以保证p e o 机构的独立性。其评价分为两个阶段，第一阶段是由项 目执行和实施机构的有关部门准备项目完成报告( p c r ) ，第二阶段是由p e o 编制 项目业绩审计报告( p p a r ) ，对一个项目在取得预期目标的效果方面进行综合评 价 世界银行( w o r l db a n k ) 的项目后评价机构是相对其他业务部门完全独立的 。业务评价局”( o e d ) ，它只对银行董事会和行长负责，可不受外来干扰独立地 作出结论，将信息直接反馈到世界银行最高决策机构。世界银行的评价也是采 用两级评价的方法，先由负责项目实施的人进行，再由业务评价局执行评价， 并将结果向执行董事和银行董事会报告。 2 3 项目可持续性评价 2 3 1 项目可持续性评价的概念及意义 1 项目可持续性评价的概念 对于投资项目而言，可持续性分析评价有两层含义。一是项目对于企业持 续发展的影响，二是项目对国家持续发展的影响。投资项目持续性评价应该对 这两方面所涉及的持续发展因素进行分析。从另一个角度考虑，还可以说持续 性问题包括环境功能的持续性、经济增长的持续性和项目效果的持续性。 从项目自身持续性考虑，项目可持续性评价是对项目能否持续运转和怎样 实现持续运转提出评价，是指在项目的建设资金投入完成或进行一阶段之后， 项目的既定目标是否还能继续，项目法人是否愿意和可能依靠自身的力量去继 续实现项目的目标，项目是否有可重复性，即可以推广到其他地区和项目等。 项目可持续性评价一般应包括财务分析、社会效益分析、环境影响分析、技术 条件分析、管理和组织机构分析、政策分析等。 2 项目可持续性评价的意义 可持续性发展在当今社会已经得到广泛的认同，对可持续性评价及评价指 标体系的研究也日益增多。但是，大多数研究都是针对某个国家或地区，或是 某个行业的，很少对某个项目进行可持续性评价研究，即使有些研究者考虑到 了项目的可持续发展，也只是针对诸如公路或铁路项目的可持续性评价研究、 公用项目的可持续性评价研究以及煤炭建设项目的可持续性评价研究，而对国 家或区域、行业影响较大的一些重大项目却没有被关注，这方面的研究也少之 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述 又少。 研究项目的可持续性，对项目的后期开展实施及项目在其他地区与领域的 推广等，都有重大的借鉴意义。推行可持续性评价，必须将可持续性评价作为 项目评价的中心环节，应将项目评价程序由原来的技术评价、财务评价、经济 评价和综合评价改为技术评价、财务评价、经济评价、可持续性评价和综合评 价，并将工作重点由原来的以财务评价为中心逐步转变到以可持续性评价为中 心上来，要从项目的经济效益、社会效益、科技水平、环境影响及资源利用等 多方面进行分类评价。 可持续性发展越来越被视为一个基本目标。经济发展、社会进步、环境保 护及资源的合理有效利用等是可持续性发展相互依赖、相互促进、不可或缺的 部分。可持续性发展作为重大项目的一个决策目标被逐渐认可，已经促成了评 价一体化的出现，即以可持续性发展原则和指标为基础，从经济、环境、社会、 资源、科技教育及人口等多方面进行系统地综合评价。项目可持续性评价不应 只限于单一视角的评价，应该是多视角的综合评价 2 3 2 项目可持续性评价的评价体系 项目的可持续性评价是指在项目建设完成投入运行或实施一定阶段之后， 对项目的既定目标是否能按期实现，项目是否可以持续保持产生较好较大的效 益，接受投资的项目业主是否愿意并可以依靠自己的能力继续实现既定目标， 项目是否具有可重复性等方面做出评价。 评价项目的可持续性一般应从以下六个方面进行分析： ( 1 ) 政府政策因素 从政府政策性因素分析项目持续性条件，重点解决以下几个问题，哪些政 府部门参与了该项目，这些部门的作用各自的目的是什么；对项目的目标各部 门是怎样理解表述的；根据这些目的所提出的条件和各部门的政策是否符合实 际；需要做哪些修改，政策的变化是否影响到该项目的持续性。 ( 2 ) 管理、组织和参与因素 从项目各机构的能力和效率来分析持续性的条件，如项目管理人员的素质 和能力，人员结构、人力资源开发和利用方面是否得当，管理机构和制度，组 织形式和作用，人员培训，地方政府和群众的参与和作用等。 ( 3 ) 经济财务因素 在项目经济财务因素可持续性评价中重要强调几点，一是评价时点之前的 所有项目投资都应该作为沉没成本不再考虑。项目是否继续的决策应在对未来 费用和收益的合理预测以及项目投资的机会成本( 重估值) 的基础上做出。二 第二章项目后评价及可持续性评价理论综述 是要通过项目的资产负债表等来反映项目的投资偿还能力，并分析和计算项目 是否可以如期偿还贷款，和它的实际还款期。三是通过项目未来的不确定性分 析来确定项目持续性的条件。 项目是否有经济规模，经济效益和竞争力如何。如果没有经济规模，是否 易于扩展到经济规模 ( 4 ) 技术因素 技术持续性评价应对照前评估来确定关键技术的内容和条件，从技术培训 和当地装备维修条件分析当地实际条件是否满足所选择的技术装备的需要，并 要分析技术选择与运转操作费用的关系，新产品的开发能力和使用新技术的潜 力，引进技术和开发技术以及新产品的硬件问题，其后果对于项目管理和财务 持续性的影响，在技术领域的成果是否可以被接受并推广应用；技术装备的掌 握和人员技术素质等问题；项目只有具备先进的技术与人才才能延长其衰落时 限。 首先，其设计要具有科学性，超前性。除了要考虑人们现在的生产生活需 要，还要考虑未来的生产生活需要，并要使它能与以后的经济、技术、文化发 展相衔接。设计的先进性还表现在尽可能利用已有的新技术、新材料、新工艺， 并具有一定的超前性，为以后发展留下“升级”的余地，使将来项目的扩建或 改造成为可能，延长项目的衰落时