（管理科学与工程专业论文）上海市住房保障体系建设研究.pdf

u n i v e r s i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yo fc h i n a adi s s e r t a t i o nf o rm a s t e r sd e g r e e ，一 as tu d y on h o u s i n g 1 一 s h a n g h a im u ni c i p a l s e c u r i t ys y s t e m a u t h o r sn a m e ： g u a n g j i eh u s p e c i a l i t y ：m a n a g e m e n ts c i e n c e s u p e r v i s o r ：p r o z e n g t i a nz h a n g f i n i s h e dt i m e ： o c t ，2 0 1 0 中国科学技术大学学位论文原创性声明 本人声明所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行研究工作所取得的 成果。除已特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含任何他人已经发表或 撰写过的研究成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献均已在论文中作 了明确的说明。 作者签名：莲鱼叁 中国科学技术大学学位论文授权使用声明 作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者授权中国科学技术大学 拥有学位论文的部分使用权，即：学校有权按有关规定向国家有关部门或机构 送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅，可以将学位论文编入中 国学位论文全文数据库等有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。本人提交的电子文档的内容和纸质论文的内 容相一致。 保密的学位论文在解密后也遵守此规定。 d 公开口保密( 年) 作者签名：壶叁! ：垒 导师签名： 签字日期：塑! 里：! 兰：； 摘要 摘要 住房问题是一个重要的民生问题，建立和完善住房保障制度已是各级政府 解决低收入居民住房问题的一个必然选择。 本论文以上海市住房保障体系为研究对象。首先，阐述了我国住房保障制 度的演变历程、主要构成、运行模式和所取得的成效；其次，从规划建设、准 入、运行、退出及管理机制等角度对住房保障体系的完备度进行分析，从人e l 变化、就业一居住的空间分离、城市空间区位、城市土地利用、房地产市场等 角度对住房保障体系建设的主要影响因素进行分析；再次，对美国、德国、英 国、新加坡、日本等国家的住房保障体系进行分析，借鉴相关经验；最后，通 过对上海市住房保障的规模发展进行实证分析和预测分析，从建立多层次住房 保障体系、建立动态住房保障监管体系、规范三级房地产市场、建立健全相关 制度与法律法规、建立物业管理保障体系等角度对上海住房保障体系建设提出 对策建议。 本论文采用定性与定量相结合的分析方法，通过建立数学模型将住房保障 与房地产市场、人均住房消费、房地产开发投资量、住房自有率、历年人均财 政收入、年人均可支配收入、恩格尔系数、人口增长、城市建设等因素相关联， 从保障性住房的规划建设到市场准入、从物业管理到市场退出作系统化分析。 同时，又采用比较研究的方法，深入分析其他国家地区住房保障制度与上海住 房保障制度的区别与联系，为上海的住房保障制度提供借鉴。 关键词：上海住房保障完备度影响因素相关分析 a b s t r a c t a b s t r a c t h o u s i n gp r o b l e mi sa l li m p o r t a n tl i v e l i h o o di s s u e e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n g t h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mh a sb e c o m ea ni n e v i t a b l ec h o i c ef o rg o v e r n m e n tt os o l v e t h eh o u s i n gp r o b l e mo fl o w - i n c o m ef a m i l i e s s h a n g h a im u n i c i p a lh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi st h es t u d y i n go b j e c t f i r s t l y , i t e x p l a i n st h es y s t e m se v o l v e m e n tc o u r s e ，p r i m a r yc o n f i g u r a t i o n ，o p e r a t i o nm o d ea n d a c h i e v e m e n t s e c o n d l y , i ta n a l y z e st h es y s t e m sc o m p l e t ed e g r e ef r o mp l a n n i n g ， a d m i s s i o n ，r u n n i n g ，r e l e a s i n ga n dm a n a g e m e n tm e c h a n i s m t h ed i s s e r t a t i o na l s o a n a l y z e st h em a i nf a c t o r sa f f e c t i n gt h ec o n s t r u c t i o no ft h es y s t e mf r o mp o p u l a t i o n c h a n g e s ，j o b h o u s i n gs p a c es e p a r a t i o n , u r b a nl o c a t i o n ，u r b a nl a n du s ea n dr e a le s t a t e m a r k e t t h i r d l y , i ta n a l y z e st h es y s t e mo f t h eu s a ，g e r m a n y , b r i t i s h ，s i n g a p o r ea n d j a p a nt od r a wo ns o m ee x p e r i e n c e s f i n a l l y , i tg i v e ss o m ea d v i c ef r o mb u i l d i n g m u l t i l e v e lh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e ma n dd y n a m i cs u p e r v i s i o ns y s t e m ，s t a n d a r d i z i n g t h r e e l e v e l r e a le s t a t em a r k e t ，s e t t i n gu pr e l a t e ds y s t e m sa n dl a w s ，e s t a b l i s h i n g p r o p e r t ym a n a g e m e n t ，b yt h ee m p i r i c a la n a l y s i sa n dp r e d i c t i o na n a l y s i s t h ed i s s e r t a t i o ng i v e ss o m es y s t e m a t i ca n a l y s i sf r o mh o u s e sb u i l d i n gp l a n n i n g t om a r k e ta d m i s s i o na n df r o mp r o p e r t ym a n a g e m e n tt om a r k e tw i t h d r a w a lu s i n gt h e q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i st or e l a t eh o u s i n gs e c u r i t yt or e a le s t a t em a r k e t ， p e rc a p i t ah o u s i n gc o n s u m p t i o n , r e a le s t a t ed e v e l o p i n gi n v e s t m e n t ，s e l f - o w n e d h o u s er a t e ，y e a r sa v e r a g ep e rp e r s o nf i n a n c i a lr e v e n u e ，y e a r sp e rc a p i t ad i s p o s a b l e i n c o m e ，e n g e lc o e f f i c i e n t ，p o p u l a t i o ni n c r e a s i n ga n dc i t yc o n s t r u c t i o na n ds oo n ，b y s e t t i n gu pm a t h e m a t i c a lm o d e l a tt h es a m et i m e ，i ta d o p t st h ew a yo fc o m p a r a t i v e s t u d i e st oa n a l y z et h ec o n n e c t i o na n dd i f f e r e n c eb e t w e e no t h e rc o u n t r i e s s y s t e m s a n ds h a n g h a im u n i c i p a ls e c u r i t ys y s t e mi no r d e rt og e ts o m er e f e r e n c e k e yw o r d s ：s h a n g h a i ，h o u s i n gs e c u r i t y , c o m p l e t ed e g r e e ，f a c t o r , c o e l a t i o na n a l y s i s i i 目录 目录 第1 章绪论1 1 1 问题的提出1 1 1 1 研究目的1 1 1 2 研究意义2 1 2 研究综述3 1 2 i 国外学者对住房政策方面的研究综述3 1 2 2 国内学者对住房保障方面的研究综述3 1 3 研究内容5 l - 4 研究方法5 第2 章上海市住房保障体系建设的历程及其成效7 2 1 上海市住房保障制度的演进历程7 2 2 上海市住房保障体系的主要构成及其运行状况8 2 3 上海市住房保障体系实施成效1 0 第3 章上海市住房保障体系完备度及其影响因素分析1 l 3 1 上海市住房保障体系完备度分析1 l 3 1 1 规划机制分析1 l 3 1 - 2 建设机制分析1 2 3 i 3 准入机制分析1 3 3 i 4 管理机制分析1 3 3 1 5 退出机制分析1 4 3 2 上海市住房保障体系建设的主要影响因素1 4 3 2 1 人口变化对住房保障的影响1 4 3 2 2 就业一居住的空间分离对住房保障的影响1 6 3 2 3 城市空间区位对住房保障的影响1 6 3 2 4 城市土地利用对住房保障的影响1 6 3 2 5 房地产市场对住房保障的影响1 7 i i i 目录 第4 章住房保障体系的国际经验与启示1 9 4 1 国外住房保障制度的典型模式1 9 4 1 1 以实物与货币相结合的美国式住房保障模式1 9 4 1 2 以发放住房补贴为主的德国式住房保障模式1 9 4 1 3 采取分层次的英国式住房保障模式2 0 4 1 4 以政府建房为主的新加坡式住房保障模式2 0 4 1 5 别具特色的日本式保障性住房供应模式2 l 4 2 国外住房保障经验的借鉴2 1 4 2 1 区分保障水平的层次性，注重合宜的保障手段2 l 4 2 2 建立符合我国国情的住房保障机制，推行住房产权多元化2 2 4 2 3 建立完善住房金融政策体系，形成多元化住房建设融资渠道2 2 4 2 4 强化政府宏观调控作用，完善保障性住房供应体系2 2 第5 章完善上海市住房保障体系建设的可行性分析及对策建议2 5 5 1 上海市住房保障规模发展的实证分析2 5 5 2 上海市住房保障规模发展的预测分析2 8 5 2 1 人口增长与住宅需求的关系2 8 5 2 2 城市建设和住宅需求的关系3 0 5 2 3 居民收入水平和房地产市场价格的关系3 l 5 3 完善上海市住房保障体系建设的对策建议3 3 5 3 1 建立多层次住房保障体系3 3 5 3 2 建立动态的住房保障监管体系3 4 5 3 3 建立物业管理保障体系3 5 5 3 4 规范房地产三大市场乜副3 6 5 3 5 建立健全相关的法律法规制度3 7 结论3 9 参考文献4 0 致谢4 2 在读期间发表的学术论文与取得的研究成果4 3 i v 第1 章绪论 1 1 问题的提出 1 1 1 研究目的 第1 章绪论 住房问题历来是关系人民生活的一个重要现实需求，其原因在于住房权是 一项人民最基本权力之一。尤其是如何解决好城市低收入居民的居住问题，为 中低收入阶层做好住房的保障工作，从而最终实现“住有所居”的目标，是各 级政府必须履行的一个重要的公共服务责任。 近年来，随着商品住房价格的持续上涨，居民通过市场化购买住房的压力 日益增大，住房问题也日益成为当前各级政府、社会关注的一个热点问题。透 过现象看本质，在房价持续走高的背后，其实质是“重市场发展，轻住房保障 问题的一个凸显n 1 。在我国改革开放的初期，由于过分倚重经济的发展，强调 房地产业的支柱产业地位，过度依赖市场来提供住房，从而忽视了住房保障的 公共服务职能，最终导致廉租房、经济适用房等保障型住房的建设和供应长期 以来存在明显的滞后，使得居者有其屋的和谐社会目标产生了一定的偏离。因 此，停下目前盲目过热的房地产发展脚步，冷静地全面、深刻地反思现行的城 市住房保障体系，对于下一步工作的开展已是迫在眉睫的事情。 就上海为例，自从住房制度改革实行以来，上海城市居民的住房条件得到 了非常显著的提高，一个典型的数据是人均居住面积，其从1 9 9 9 年的1 0 9 平 方米提高到2 0 0 9 年的1 7 2 平方米；同时，从住宅成套率看，也从1 9 9 9 年的 7 4 提高到2 0 0 9 年的9 5 6 ；另外，上海低收入家庭的年人均可支配收入，从 1 9 9 9 年的6 8 3 7 元上升到2 0 0 9 年的1 3 2 0 5 元，提高的幅度达到了9 3 左右。但 是另一个方面，我们还不得不看到的是，上海市的商品住宅的平均价格，也从 1 9 9 9 年的每平方米2 5 2 7 元涨到2 0 0 9 年的每平方米1 2 3 6 4 元，近1 0 年的时间 涨幅达到了3 8 9 ，可以看到这个数字是居民收入增长速度的4 倍还要多。 实事求是地说，房地产业在上海的地方经济增长中确实发挥了很重要的作 用。但是，必须看到的是近年来房地产市场中出现的一些值得关注的问题。首 先是房地产业在国民经济中所占的比重越来越大，从而使得经济结构过于倚重 房地产业，如果房地产市场出现问题，势必会对国民经济和社会产生全局性的 影响；其次是如上所述的房地产业的高速发展带来住房价格的猛涨且涨幅高于 第1 章绪论 收入增长速度的好几倍，这可能会使居民的承受能力所不及，导致很难将大多 数的中低收入人群的居住保障问题落到实处，如果这个问题不能很好的解决则 极有可能带来社会安定等一系列现实的问题。所以有必要对现有的住房保障体 系开展进一步的深入研究，全力改进和完善各项住房制度中的不足，根据实际 情况调整制度的灵活实施，这样才能确保党中央、国务院提出的“建设和谐社 会 宏伟目标的实现。 1 1 2 研究意义 “居者有其屋”是中国人民的美好愿景，也是中国社会的最大和谐。研究 城市住房保障问题，建立健全符合中国国情，具有中国特色的住房保障体系， 对于贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，进一步推进住房制度改革、促进房 地产市场健康发展和维护社会安定团结等，都具有重要的意义。 ( 1 ) 建立健全住房保障体系是贯彻落实科学发展观的重要举措 党的“十六大”提出，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系是 社会和谐稳定和国家长治久安的重要保证，“十七大”又进一步明确了“住有所 居，推动建设和谐社会 的战略决策。目前，我国正处于社会转型、经济转轨 的关键时期，各级政府都在思考如何在保持经济发展、加强市场监管的同时， 更加重视履行社会管理和公共服务职能。与此同时，随着人们民主法制观念的 逐渐强化，人民群众在对自己所应享有的公共服务权利方面有了更为明确的认 识和重视，在这种情况下，如何加强公共服务的职能、健全公共服务体系就是 各级政府面临的重要课题。住房保障体系建设是社会保障体系建设的一个重要 的组成部分，因此，加强住房保障体系的研究、妥善解决城市中低收人阶层的 住房保障问题，具有非常重要的现实意义。 ( 2 ) 建立健全住房保障系统是构建和谐社会的战略选择 近年来，我国逐步建立健全了城镇居民最低生活保障制度，从而有效地改 善了低收人家庭的经济生活条件。但是，进入2 0 0 0 年后，随着住房市场化改革 的进一步推进，以及城市现代化、产业化进程的不断加速，社会贫富差距正在 逐步扩大，住房成为了当今社会尤其是中低收入人群面临的一个十分重要问题， 甚至已经影响到了整个社会的和谐与稳定。因此，建立和完善住房保障体系是 站在科学发展观的角度，立足于全局立足于科学发展观高度上提出的，也是为 了构建和谐社会、体现以人为本科学理念的一个战略性选择。构建和谐社会就 是要保证最广大人民群众共享改革发展的成果，通过政府的适当干预，调节市 场配置，解决部分中低收入阶层的住房需求，进而使得中低收人家庭的生活质 量得到有效地提升。 2 第1 章绪论 ( 3 ) 建立健全住房保障体系是深化住房体制改革的重要内容 低收入阶层的住房困难问题一直都受到党中央和国务院的高度重视。自 1 9 9 4 年发布国务院关于深化城镇住房制度改革的决定，国务院又于1 9 9 8 年 发布关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知，从建立公积 金制度、建立廉租住房制度、建立经济适用住房供应体系等方面，均对社会住 房保障体系的建立提出了明确、具体的要求。温家宝总理也曾指出：“建立和完 善廉租住房制度，解决最低收入家庭的住房问题，是住房制度改革和住房建设 的一项重要内容。”这表明长期以来，建立健全住房保障制度一向是我国住房制 度改革中的一项重要的内容。 1 2 研究综述 1 2 1 国外学者对住房政策方面的研究综述 著名学者奥沙利文分析了美国现行公共住房政策对城市贫困人口的影响， 认为美国的联邦住房政策造成了住房隔离等问题且加重了贫富分化，因此他主 张应该通过改革住房政策来达到消除城市贫困的目的。同时，在解决国家低收 入群体的住房问题时，他认为公共住房建设是满足中低档住房需求的一个十分 必要的手段。但是，公共住房也不是一把万能的钥匙，政府的相关政策应该适 应形势的变化，而进行相应的调整乜3 。爱德华格莱斯等考察了美国中低收入家 庭的住房选择，他们发现中低收入群体对公共交通工具的依赖性较强，因此他 们在选择住房时，除了考虑房租( 房价) ，还必须根据公共交通工具的特点来进 行区位选择以节约通勤成本口1 。盖瑞朋特将住房补贴对劳动力市场和住房项目 参与程度的影响状况进行了分析研究，结果表明住房补贴应根据不同的群体设 定不同的补贴值，以避免带来不利影响h 1 。胡戈普锐斯分析了欧盟的统一对外 政策和各成员国之间的住房体系关系，认为成员国充分行使它们自己的权力去 制定各自的住房政策是很重要的，欧盟的统一对外政策不能被滥用而阻碍各国 的实际住房需求瞪，。 1 2 2 国内学者对住房保障方面的研究综述 ( 1 ) 对政府责任的研究综述 魏珊等学者分析了我国低收入家庭住房的实际情况，分析了导致低收入家 庭住房困难的多方面原因，在此基础上，针对如何构建城市低收入人群住房保 障制度提出了相应的政策与措施嘲。殷洁提出了一种公平理念来实现房地产市 第l 章绪论 场的宏观调控，即处理好“三种公平关系”：实质公平和形式公平、程序公平 和结果公平、当代公平和代际公平口1 。张远秀系统分析了当前我国房地产市场 中面临的各种矛盾，指出了近年来中央政府及地方各级政府在制定和落实住房 宏观调控政策效果不明显的一个根本原因，那就是地方各级政府为了促进局部 经济发展、提高地方财政收入，与房产开发商、房产投机者一起推动房价的上 涨刚。 ( 2 ) 对经济适用住房制度的研究综述 段磊分析了城市中经济适用住房规划、建设、管理以及存在的合理性等问 题，认为在经济适用住房政策实行中，出租比出售更有利于保障中低收入人群 的住房权利1 。窦中华分析了经济适用住房的销售体制，探讨了政府在其中的 角色和定位以及存在的一些弊端，提出应进一步完善销售体制，探求更为合理 的住房补贴方式n 训。李培分析了省级人口普查资料和相关统计数据，对国内各 省经济适用住房居住群体的特征、房价变动情况进行了描述，对其中的原因进 行了解释。研究结果显示，经济适用住房的房价变动存在一个所谓的显著外溢 性的特点，城市居民对经济适用住房购买力下降的情况出现并没有很明显的地 域差异影响u 。 ( 3 ) 对廉租房制度的研究综述 刘颖围绕廉租房的补贴标准问题，提出了公平和效率原则来决定廉租房的 补贴标准，考虑多种因素的共同影响。但是政府的态度与行为是其中起着决定 性作用的根本因素n 幻。李伟群从我国房地产市场的供求角度，分析了房价持续 上涨的根本原因，可归纳为强劲的需求、有限的供给和供给结构的不合理等因 素，提出需进一步加强房地产市场宏观调控，完善住房保障制度n 引。莫连光指 出完善中国住房保障的核心问题是大规模的保障性住房建设，而资金则是关键。 对于保障性住房建设中资金问题，政府可以在每年财政预算中安排一定比例资 金，还可以通过信用担保、租金回收和兑现利息等形式吸引社会的闲置资金n 4 l 。 ( 4 ) 对上海住房保障方面的相关研究 刘锦春将上海廉租住房制度的保障对象划分为最低收入家庭和低收入家 庭，并针对不同的保障对象提出了不同的解决办法，同时在房源供给上提出了 相关筹措渠道口副。李薇辉提出了创新上海住房保障体系，构建“宝塔式 住房 保障体系结构与发展“集约型 住房保障体系构想，特别是针对各种社会群体 的住房困难问题，如何采取不同措施，以建设全覆盖的上海住房保障体系新思 路n 引。周晓红调查了上海市低收入住房困难家庭的居住、生活行为，采用实态 调查和主成分分析方法，得到各行为空间的满意度指标以及相对重要性，从而 说明了廉租房设计中需要解决的主要问题n 。 4 第1 章绪论 1 3 研究内容 本论文以上海市住房保障体系为研究对象，首先阐述了住房保障制度的演 变历程、主要运行模式和所获得的成就，然后重点对城市人口、空间结构及土 地利用对住房保障的压力影响和如今住房保障体系中存在的突出问题进行分 析，以及对住房保障体系建设中的人口变化、建设总量、房价收入比和租赁情 况进行可行性分析，最后从国外住房保障模式中得到经验与启示，对上海住房 保障体系建设提出一些对策与建议。 1 4 研究方法 一是定性分析与定量分析相结合的方法，通过定量分析的方法可以对历年 相关统计数据进行分析和预测，然后通过定性分析的方法，对已有数据做进一 步的归纳和演绎分析，总结当前住房保障的发展水平，并为将来住房保障计划 编制提供预测依据。 二是比较研究的方法，先确定比较的问题，再确定比较的标准，然后收集 和整理资料最后通过比较分析得到结论。通过比较分析上海住房保障制度与其 他国家住房保障制度的联系与区别，为上海的住房保障制度提供借鉴意义。 第2 章上海市住房保障体系建设的历程及其成效 6 第2 章上海市住房保障体系建设的历程及其成效 第2 章上海市住房保障体系建设的历程及其成效 2 1 上海市住房保障制度的演进历程 上海市住房保障工作从总体上来分析，可以划分为两个主要阶段：一是福 利分房为主阶段；二是市场解决住房阶段。这两个阶段的一个分水岭是自1 9 9 9 年上海市政府下发关于进一步深化本市城镇住房制度改革的若干意见的通 知开始，正式停止了福利分房的工作。 在第一个阶段，即福利分房阶段，居民住房问题主要由政府或企业负责， 实行统一进行分配。进入二十一世纪后，随着福利分房制度的全面停止，上海 陆续实现了内销房并轨和内外销房并轨，将解决市民住房问题的主渠道纳入到 市场化、商品化的轨道上，一手房的购买、二手房的交易等方式成为上海市民 解决住房问题的最主要途径。在这一阶段，上海公房转售速度加快，住宅商品 化程度提高，人均居住面积增长较快。 上海住房保障推进过程中的几个重要标志： ( 1 ) 2 0 0 1 年1 2 月，上海在全国率先推出了廉租住房制度，有效地改善了 住房特困群体的居住生活条件。在此以后，廉租房的申请条件被不断地完善， 真正使廉租房受益人群的范围不断扩大。 ( 2 ) 2 0 0 3 年4 月，上海市首次扩大了廉租住房的受益人群范围，其中的 一个重要变化是将受益人群的认定标准从2 0 0 1 年1 2 月的人均居住面积在5 平 方米以下提高到人均6 平方米以下。 ( 3 ) 2 0 0 3 年1 1 2 月，上海市廉租房对象的认定标准再一次上调，把人均居 住面积6 平方米以下提高到7 平方米以下，同时首次把人均居住面积低于7 平 方米、人均月收入低于5 7 0 元的老劳模和重点优抚对象等特殊群体，也纳入了 廉租住房对象，对这些群体优先实行了实物配租。 ( 4 ) 2 0 0 7 年，上海将受益面再次扩大，涵盖了人均月收入低于6 0 0 元( 其 中2 0 0 8 年提升至8 0 0 元，2 0 0 9 年l o 月升至9 6 0 元以及2 0 1 0 年8 月又提升至 11 0 0 元) 、人均居住面积小于7 平方米的中低收入家庭。 ( 5 ) 2 0 0 9 年6 月，上海首次公布了上海市经济适用住房管理试行办法， 并在上海徐汇、闵行两区进行了试点工作，从而为上海全面开展经济适用房的 工作奠定了基础。 ( 6 ) 2 0 1 0 年6 月，上海最新拟定了本市发展公共租赁住房的实施意见( 征 求意见稿) ，并向社会公示，以广泛地征求市民的意见，同年9 月，上海正式 第2 章上海市住房保障体系建设的历程及其成效 出台了本市发展公共租赁住房的实施意见，并计划在年内开展公共租赁房的 有关工作。 ( 7 ) 2 0 1 0 年9 月，上海在全面总结试点区经验的基础上，系统修改了上 海市经济适用住房管理办法，并在中心城区和有条件的郊区城镇全面启动经济 适用住房的咨询受理等相关工作。 2 2 上海市住房保障体系的主要构成及其运行状况 上海市现阶段住房保障体系的构成主要有四个方面：廉租房、经济适用住 房、动迁安置配套房、公共租赁房。 ( 1 ) 廉租房 廉租房是指政府向具有上海市非农常住户口的最低收入、并且住房困难的 家庭提供租金补贴，或者以低租金配租的具有社会保障性质的普通住宅。目前 上海现阶段主要是以租金补贴为主的方式，同时辅以实物配租。 廉租房是住房保障体系中最为基本的部分，其建设管理按照“政府主导、 社会参与、市场运作 的原则，已经初步形成了稳定的、多元化的保障性租赁 房源筹措机制。因此，廉租房制度在解决社会底层群体的居住问题方面发挥了 重要的作用，同时也为在全国推广住房保障制度进行了很好的探索和示范作用。 经过上海市区两级政府的共同努力，截至2 0 0 9 年底，全市累计受理廉租住 房申请家庭约6 2 3 万户，其中，实物配租约4 2 0 0 户，租金配租约5 8 1 万户。 廉租房政策极大地缓解了低收入家庭住房困难问题，社会反映良好。上海市政 府采取“应保尽保 的思路，逐步放宽准入门槛，力争至2 0 1 2 年廉租住房受益 家庭达到l o 万户。 ( 2 ) 经济适用住房 经济适用住房是指已经列入国家计划，由城市政府组织房地产开发企业或 者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房，也是具有社 会保障性质的商品住宅。 2 0 0 3 年，上海为了解决市政工程动迁和危旧房改造拆迁的配套商品房需求， 抑制过快上涨的房价，先后计划组织建设1 0 0 0 万平方米重大工程配套商品房和 1 0 0 0 万平方米中低价商品房，即“两个1 0 0 0 万工程 。但在2 0 0 6 年却悄然刹 车。虽然如此，却为经济适用房的启动做了一定的铺挚。 2 0 0 7 年，上海房价再次快速上涨，市政府有意加快保障性住房建设速度重 启经济适用房工程，但由于配套政策等因素的滞后，始终未见实质性启动经济适 用房工作。直至2 0 0 7 年底，中央七部委关于印发( 经济适用住房管理办法) 8 第2 章上海市住房保障体系建设的历程及其成效 的通知出台之后，上海才开始重启停建几年的保障性住房。2 0 0 8 年初，上海 市房管局公布了上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划( 2 0 0 8 - 2 0 1 2 年) ，并提出了“到2 0 1 2 年上海市累计享受经济适用住房政策的家庭达到3 0 万户”的目标，累计建设面积达2 0 0 0 万平方米，占同期全上海市住宅建设量的 2 0 ，被称之为“新2 0 0 0 万工程 。 2 0 0 9 年初，上海市政府确定了宝山顾村、嘉定江桥、松江泗泾、南汇周康、 闵行浦江、浦东曹路等六大保障性住房基地，规划建设用地约1 9 3 3 平方公里， 规划居住人1 ：3 约5 2 万人。2 0 0 9 年1 2 月，上海在徐汇、闵行两区率先试点开展 了经济适用住房申请、受理及审核工作。2 0 1 0 年3 月，上海全面启动了覆盖到 各街镇的经济适用住房培训工作，意在2 0 1 0 年四季度全面启动全市性经济适用 住房受理工作。 ( 3 ) 动迁安置配套房 动迁安置配套房主要是指为满足旧区改造中的中低收入动迁居民的住房需 求而建设的保障性住房，其价格低于市场商品房价格，对出售时间和出售对象 都有严格的限定。它主要是为了满足旧区改造中的中低收入动迁居民的住房需 求而实施的补偿方式之一，其实质是低价商品住宅或限价商品房。 2 0 0 8 年l o 月上海第一次公布启动配套商品房系列工程，在1 2 个基地建造 1 0 0 万平方米的动迁安置配套房，主要集中在浦东三林、宝山顾村、嘉定江桥、 南汇周浦康桥航头等地区。 2 0 1 0 年8 月底，上海又对外公布宝山罗店西、嘉定南翔社区、嘉定城北站、 浦东民乐松江佘山北、闵行旗忠、奉贤南桥东和青浦新城一站等八个大型保障 性住房建设社区控详规划，预计可建设住宅约8 0 0 0 万平方米、1 2 0 万套左右保 障性住房。 ( 4 ) 公共租赁房 公共租赁房是解决阶段性居住困难的本市青年职工、引进人才和来沪务工 人员等夹心层群体住房困难的一项住房保障政策。公共租赁住房产权不是归个 人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格， 向阶段性居住困难的群体出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁 移到城市工作的群体。 这项政策目前还刚刚起步，2 0 1 0 年6 月上海拟订了本市发展公共租赁住 房的实施意见( 征求意见稿) ，向市民征求意见，8 月正式出台了本市发展公 共租赁住房的实施意见。“公共租赁房 概念的提出，其现实意义在于帮助阶 段性居住困难的“夹心层 群体解决住房难，而更广泛的意义，在于国家保障 体系同时面向“非低收入群体 的理念转变。 9 第2 章上海市住房保障体系建设的历程及其成效 2 3 上海市住房保障体系实施成效 经过不断探索，上海已初步建立起住房保障体系框架，逐步建立起以廉租 住房制度、经济适用住房制度和公共租赁房制度为主要内容的城镇住房保障制 度，并探索尝试了多种保障方式，其中的一些具有创新性、实践性，尤其是公 积金制度和廉租住房保障方式，在全国领先并具有重大的示范作用，为保障上 海社会经济的稳定快速发展，保障民生做出了重要贡献。 表2 1 上海市住房保障体系实施成效列表 l o 第3 章上海市住房保障体系完备度及其影响因素分析 第3 章上海市住房保障体系完备度及其影响因素分析 3 1 上海市住房保障体系完备度分析 3 1 1 规划机制分析 目前，上海市住房保障体系完备度方面还有大量的研究工作需要开展。首 先，上海在住房保障制度的建设改革中，随着法制建设的与时俱进，需要从法 律的高度，来保证住房保障各项政策的权威性和有效性。当前，在上海除了住 房公积金方面已有国家法规和地方法规的实施细则外，还没有一部专门的关于 住房保障的法律，来实现政策的支持；而在一些城市稳定房地产市场的政策文 本中，也鲜有对住房保障建设的法律方面的表述。现有的许多住房保障办法只 是政策措施，没有以法律的形式来明确各级政府在住房保障方面的职责和地位， 规定保障范围和标准、保障性住房的准入与退出、资金的来源以及各级政府职 责分工等，未能从法律的高度就保障公民的住房权和基本住房需求，来对各级 政府履行住房保障职责的实行约束力和强制力。 其次，上海对住房保障需求的长期规划需要进一步加强。应当看到，从2 0 0 0 年来，上海市政府及其有关部门对上海廉租房、重大市政工程动迁配套商品房 和旧公房综合整治等住房保障措施每年都有计划安排，并列入市政府实事工程 中。但从全局、长远来看，上海市政府及其有关部门还缺少住房保障中长期规 划和实施方案细则，这是上海住房保障体系建设滞后的一个重要原因。好在现 在上海市政府及其有关部门领导已经看到了这个问题，在2 0 0 6 年制定了上海 市住房建设规划( 2 0 0 6 2 0 1 0 年) ，2 0 0 9 年国家三部门印发了( ( 2 0 0 9 - 2 0 1 1 年 廉租住房保障规划，如今正在研究和制定“十二五计划。但是如何保证这些 规划的能够有效地实施，需要政府部门应有所实际可行的措施。 再次，上海对保障性住房的选址规划也需要进一步加强。随着上海市实行 “退二进三产业政策，人口疏解战略的实施，房地产业郊区化已经成为上海 市房地产业的发展趋势。在上述背景条件下，城市郊区交通便捷的区位已经成 为工业、商品住宅的重要区位。而保障性住房的选址规划工作没有形成完善的 体系。目前保障性住房项目位置都较偏远，交通出行不便，周边公共设施配套 不全，区域的商业配套不完善，这增加了居住者的交通成本、就业成本、生活 成本和子女上学教育成本，一定程度上损失了保障性住房的使用者的利益。虽 第3 章上海市住房保障体系完备度及其影响因素分析 然如今政府对保障性住房的建设选址有了一些指导意见及实施细则，但也是较 粗线条的，没有硬性规定，需要进一步完善落实。 3 1 2 建设机制分析 土地是落实住房保障制度的关键因素之一。但是，土地具有稀缺性以及空 间区位性的特性，政府在土地用途上往往存在所谓的“两难抉择 。一方面，土 地出让金被认为是政府的“第二财政”，有些地方政府认识上还存在一些问题， 认为保障性住房供应将拉低房价，是得保障性住房供应与房价呈反比关系，而 房价下跌，导致土地出让金也会随之下降，这将直接减少地方政府的“第二财 政 收入来源。同时，房地产业被认为推动地方g d p 的最为强有力的因素之一， 大规模进行保障性住房建设必然会影响商品房的销售，从而间接地影响到地方 g d p 的增长速度。这样的认识，导致地方政府要么就不愿意建设保障性住房， 要么就在偏远郊区建设，但这会扩大贫富差距，并且容易造成教育、医疗方面 的不均衡。 除了土地供给外，资金来源亦是住房保障的一个核心问题。从己开始实行 的廉租房政策来看，资金来源主要包括：市、区两级政府专项资金、住房公积 金增值收益、直管公房出售部分收入、社会捐赠和其他渠道筹集的资金等。但 实际上，通过社会捐赠、公房出售收益的方式是难有作为。所以，上海市廉租 房的资金主要来源于市区两级政府的专项资金以及住房公积金的部分增值资 金。 据上海市房管局的统计，虽然历年所申请到的财政专项资金额度不断增加， 但是，这些资金也只能解决2 万余户低收入者的廉租房保障问题。 表3 1 上海历年廉租财政专项资金 上海市社会保障“十一五”规划中明确，到2 0 1 2 年上海市廉租房政策覆盖 对象要达到l o 万户。这意味着按照目前租金补贴标准，每年廉租补贴支出将达 到6 - 7 亿，假设以上1 0 万户中有2 0 的家庭采取实物配租方式供应，这意味着 上海市政府需要准备约4 0 - 5 0 亿元的资金，通过新建或收购等方式来增加这2 万套廉租房源供应，如廉租低收入对象达到上海市家庭总数1 0 ，实物配租比 例达到3 0 - 4 0 时，那就意味着至少需要5 0 0 亿元投入廉租房建购。显然，保 障性住房建设仅靠政府的财力是远远不够的。 1 2 第3 章上海市住房保障体系完备度及其影响因素分析 3 1 3 准入机制分析 首先是享受廉租房政策的家庭占总的低收入家庭的比例过低。截止2 0 0 9 年 底，按照当时上海廉租房的申请条件( 人均月收入低于9 6 0 元，人均居住面积 低于7 平方米) ，上海已累计享受廉租住房政策的家庭约6 2 3 万户，其中租金 配租约5 8 1 万户，实物配租约4 2 0 0 户，但该数目仅占到全市住房困难户数的 5 以内。按照通行国际标准，成规模城镇中纳入到廉租房制度的保障范围内的 低收入群体应占城镇人口的2 0 ，在香港有- 半的居民居住在公共房屋，在新 加坡更是有三分之二的人居住租屋。可见，从近期分析对纳入廉租住房保障体 系的低收入家庭数上海还有许多工作要做。 其次是位于“夹心层”的家庭的住房保障无法得到满足。由于申请条件中 家庭人均收入和人均居住面积的同时符合，位于中心城区的居民，尽管人均居 住面积达到标准，收入却往往”超标”；而上海郊区的居民收入”达标”了，人均 居住面积却又”超标了。从完善整个住房保障体系角度出发，上海应率先采取 有效措施将这类城市住房保障“夹心层 家庭纳入到整个住房保障体系中。 第三是由于严格的户籍限制政策，使得大量非沪籍常住人口被排斥在整个 住房保障体系之外。但随着上海经济的迅猛发展，前来上海生活、工作、学习 的外来人员越来越多，这些都成为了特大型城市中不可忽视的“新住房弱势群 体”。由于流动性高、收入低、住房困难等客观因素，在一定年限内这一群体难 以依靠自身力量解决住房困难问题。伴随着这一群体规模的无序扩大，对他们 的住房问题解决又无准备和措施，很可能会导致一系列社会问题。幸好即将推 出的公共租赁房政策在一定程度上能够缓解这一问题，但仍需有长远考虑谋划。 3 1 。4 管理机制分析 首先，对组织机构的管理。目前上海住房保障组织机构不够协调，缺乏一 套行之有效的专业组织和管理体系，保障责任主体常常出现彼此脱节。从全局、 长远来看，需要建立市政府层面的住房保障体系建设领导小组和法定专业机构， 明确主要职责，充实人员队伍。同时，上海要吸取外省市各级各部门工作人员 在住房保障工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等现象存在的教训，更加高 效透明制定住房保障工作涉及到的前期低收入家庭调查、核实、审批、办理等 系列政策程序，避免由于政策衔接不严密导致实施过程结果与政策预期的出 入，所以，住房保障制度有力有效实施的前提与保证是全体工作人员的高效、 敬业和无私奉献。 其次，对保障性住房的管理。由于保障性住房，特别是廉租房，居住的人 第3 章上海市住房保障体系完备度及其影响因素分析 群大都是退休人员、下岗失业人员、低收入家庭，他们绝大多数家庭经济收入 较低，每月支付物业服务费对他们来说也是个负担，其物业管理目前存在五个 方面的问题：一是物业管理政策法规体系的缺失。物业管理保障体制和机制的 建设尚处于起步阶段，难以规范保障性住房物业管理的相关行为。二是政府部 门协调推进的难度较大。因为物业管理保障体系建设牵涉到房管、民政、财政、 税收等职能部门。单凭房管部门的力量难度是相当大的。三是难以将物业管理 保障体系纳入市场化管理，经费入不敷出导致物业服务企业难以为继，保障性 住房物业管理收费过低造成物业服务企业经营和发展上的难题。五是除了让低 收入家庭改善居住条件外，要同步解决保障性住房家庭的居住环境，因此，急 需建立区别