（工商管理专业论文）呼和浩特市“城中村”改造模式研究.pdf

摘要 本文针对城市快速发展中形成的“城中村”如何进行改造的问题进行研究， 从而探讨出一套适合呼和浩特市“城中村”改造的模式，为今后此类政策的制 定做一个前期铺垫。 随着呼和浩特市国民经济的持续快速发展，城市化也步入了加速发展的时 期。城市的不断发展、城市用地规模的迅速扩张使越来越多的村庄土地被城市 征用，或者城市选择试图绕开村庄这样一种规划思路，结果使原有的农村逐渐 被城市包围，形成了所谓的“城中村”。这些村庄在城市高速发展进程中，滞 后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下，成为城市社区 与传统农村社区之间的“灰色地带”。“城中村”作为城市化的产物，从地域 角度看，主要处于城乡结合部，属于城市范畴，是城市地域扩张的一种自然延 伸：从社会性质看，仍保留了传统农业的因素；从产业业态看，“城中村”的 居民大多已失去土地这一重要的生产资料，主要以从事工商业为主；从与城市 的关系看，“城中村”位于城市市区，但“城中村”内房屋建设混乱、土地利 用率低下、道路狭窄不畅、市政设施薄弱、环境卫生恶劣、社会治安混乱的现 状与城市的发展不相融合；从政策体制层面来看，“城中村”人口仍然是农民 户口的“失地农民”，建制仍挂“村民委员会”牌子，行使着与城市管理体制 差异很大的农村管理体制，成了城市中的特殊社区。 “城中村”改造既是一项形象工程，更是一项民心工程， “城中村”改造 事关百姓利益、事关投资环境、事关全市社会经济发展，卓有成效地实施“城 中村”改造还将极大地提升中心城区的整体形象，体现首府的城市化水平，因 此，探讨出一套适应呼和浩特市的“城中村”改造模式及为重要和紧迫。本文 通过对现状问题进行分析研究，找出“城中村”改造中的症结所在，结合国家 的政策法律制度，借鉴其他省市“城中村”改造经验，研究和总结出一套适合 呼和浩特市发展的“城中村”改造模式，并在此基础上确定了具体的保障措施， 提出了具有建设性的实施建议。 关键词：城中村，改造，模式 a b s t r a c t b a s e do n 也es t u d yo fh o wt ot r a n s f o 肌u r b a nf 0 肌o ft 1 1 e ”v i l l a g e s ”a g a i n s tt h e b a c k 铲o u n do fc i t i e s r 印i dd e v e l o p m e n t ，t h ep a p e re x p l o r e da s e to f f i v i l l a g e s ”m o d e l s u i 切b l et oh o h h o t ，w h i c hm a k e sa9 0 0 dp r e - b e d d i n gf o rm e 如t u r ef 0 肌u l a t i o no f s u c hp 0 1 i c i e s w i t hh o h h o ts u s t a i n e d ，r 印i dd e v e l o p m e n t ，u r b a n i z a t i o nh a se n t e r e dap e r i o do f a c c e l e r a t i n g c 时c o n t i n u e st od e v e l o pa n dt h es i z eo f u r b a l l1 a n de x p a n d sl a p i d l y ，s o m o r ea n dm o r ev i l l a g el a n d 甜ee x p r o p r i a t e db yt h ec i t y ，o rt h ec i t ym a k e sa na t t e m p t t oc i r c u m v e n tt h ep 1 锄i n gi d e a s ，r e s u l t i n gi nt h eo r i g i n a lv i l l a g eh a sg r a d u a l l y s u l l r o u n d e db yt h ec i t y ，f o m i n gas o c a l l e d ”u r b a nv i l l a g e ”i 己印i dd e v e l o p m e n to ft h e c i 毋，t h ev i l l a g e sl a gb e h i n dm ep a c eo fd e v e l o p m e n to ft h et i m e s ，a r es e p a r a t e df - r o m m em o d e mu r b a i lm a j l a g e m e n t ，a n dh a v eal o wl i v i n gs t a j l d a l r d ，g r a d u a l l yb e c o m i n g t h eg r a ya r e ab e t w e e nu r b a 工lc o 删叭m i t i e sa n dt r a d i t i o n a lm r a lc o 咖：n u n i t i e s 矗o m 也e g e o g r a p l l i c a lp o i n to fv i e w ，t 1 1 e v i l l a g e s ”，a sap r o d u c to fu r b 撕z a t i o n ，m a i n l yi n t h eu r b a l l 衔n g e ，p a r to ft h ec i t ya r e a sa n di sm ec i 够an a t u r a le x t e n s i o no fg e o g r 印l l i c e x p a n s i o n ；抒o mt h es o c i a l n a t l l r eo ft h ev i e w ，t h ev i l l a g e ss t i l lr e t a i ne l e m e n t so f t r a d i t i o n a la g r i c u l t u r e ；丹o mi n d u s t r yp o i n to fv i e w ，t h ep e o p l ei nt h e ”v i l l a g e s ”h a v e m o s t l yl o s tt h e i r1 a j l dt ot h i si m p o i r t a n tm e a n so fp r o d u c ta j l de n g a g e di ni n d u s t r i a l 如dc o 删n e r c i af i e l d l ；矗o mt h er e l a t i o n s h i pw i t ht h ec i t y ，”u r b a l lv i l l a g e ”i sl o c a t e di n u r b a na r e a s ，b u tt 1 1 e ”u r b a nv i l l a g e ”i si nh o u s i n gc o n s t m c t i o nc h a o s ，i t sl a l l d u t i l i z a t i o ni sl o w ，w i t hn 踟w r o a d s ，p o o r ，w e a km u l l i c i p a lf a c i l i t i e s ，p o o rs a n i t a t i o n ， s o c i a ld i s o r d e r s t a t u s ，w b i c h i sn o th 跏n o n i o u st om ei n t e g r a t i o no fu r b a n d e v e l o p m e n t ；丘o mp o l i c ya n di n s t i t u t i o n a l l e v e l ，”v i l l a g e r s ”a r es t i l lf 打m e r sw h o a r e 1 a n d l e s s ，a j l di t sm a n a g e m e n t1 e v e l i ss t i l lc a l l e d ”t h ev i l l a g e r sc o m m i t t e e ”，w h i c h i m p l e m e n tr u r a lm a n a g e m e n ts y s t e md i s t i n c t i v e t ou r b a nm a n a g e m e n ts y s t e mo fr u r a l m a n a g e m e n ts y s t e m ，a n db e c o m e as p e c i a lc o m m u 工l i t ) 7i nt h ec i t y t 1 1 e 仃耋n s f o m a t i o no f ”v i l l a g e s ”i nt h ec i t ) ri sn o to m ya ni m a g ep r o j e c t ，b u ti ti s ap o p u l a rp r o j e c t ，t h et r a n s f o h r l a t i o no f ”v i l l a g e s ”i sr e l a t e dt ot h ei i l t e r e s t so ft h e i i p e o p l e ，i sr e l a t e dt ot 1 1 ei n v e s t m e n te n v i r o 姗e n t ，i sr e l a t e dt om ec i 够ss o c i a la 1 1 d e c o n o m i cd e v e l o p m e m s u c c e s s 血li m p l e m e n t a t i o no ft h e ”v i l l a g e s ”t r a i l s f b m a t i o n 嘶1 lb e 伊e a t l ye n h a u l c et h eo v e r a l l i m a g eo fd o w r l l t o ma 工1 dr e f l e c t sm el e v e lo fc 时s u r b a l l i z 撕o n t h e r e f o r e ，i ti sv e 巧s i 9 1 1 迈c a l l ta n du r g e n tt oe x p l o r eas e tv i l l a g e s t r a n s f b n n a t i o nm o d es u i t a r b l et oh o h h o t b a s e do nt h ea 工l a l y s i so ft h ei s s u eo fm es t a t u s q u o ，t h ep 印e ri d e n t i f i e dt h e p r o b l e m s o f ”v i l l a g e s ”t r a n s f o m a t i o n ，a n ds u i 】m 撕z e da s e to f ”v i l l a g e s ” t r a n s f b m a t i o nm o d e l ss u i t a b l et ow i t ht h eh e l po fs t a t e1 e g a ls y s t e ma n dr e f 色r r i n g 行o mo t l l e rc i t i e s v i l l a g e s ”t r a n s f o m a t i o ne x p e d e n c e t h ep 印e ra l s op u t sf o n a r d t h es p e c i f i cs e c u r i 够m e a s u r e so nt h i sb a s i sa 1 1 dp r o p o s e dac o n s t m c t i v ei r n p l e m e n t i n g r e c o n l m e n d a t i o n s k e yw o r d s ：u l - b a nv i l l a g e s ，t r a n s f o 嘲a t i o n ，m o d e l i i i 第一章引言 1 1 产生背景 第一章引言 随着我市国民经济的持续快速发展，城市化也步入了加速发展的时期。城 市的不断发展、城市用地规模的迅速扩张使越来越多的村庄土地被城市征用， 或者城市选择试图绕开村落这样一种规划思路，结果使原有的农村逐渐被城市 包围，形成了所谓的“城中村”。这些村落在城市高速发展进程中，滞后于时 代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下，成为城市社区与传统 农村社区之间的“灰色地带”。 “城中村”作为城市化的产物，从地域角度看，主要处于城乡结合部，属 于城市范畴，是城市地域扩张的一种自然延伸；从社会性质看，仍保留了传统 农业的因素；从产业业态看，“城中村”的居民大多已失去土地这一重要的生 产资料，主要以从事工商业为主，在他们身上混合着各种要素，他们既是“农 民”又非“农民”，他们从传统农民中分离出来却又未能彻底完成非农化，即 未能彻底切断与传统农民的身份联系，同时又未被非农社会群体完全接纳，他 们正处于两种社会角色的边缘，形成了一种特殊的社会群体；从与城市的关系 看，“城中村”位于城市市区，但“城中村”内房屋建设混乱、土地利用率低 下、道路狭窄不畅、市政设施薄弱、环境卫生恶劣、社会治安混乱的现状与城 市的发展不相融合；从政策体制层面来看，“城中村”人口仍然是农民户口的 “失地农民”，建制仍挂“村民委员会 牌子，行使着与城市管理体制差异很 大的农村管理体制，成了城市中的特殊社区。 “城中村 改造既是一项形象工程，更是一项民心工程，自治区和呼市两 级党委、政府及其关注这一工程，并多次召开专题会议进行研究，因此，探讨 出一套适应本地的“城中村”改造模式及其紧迫。 1 2 “城中村”改造的意义 “城中村改造事关百姓利益、事关投资环境、事关全市社会经济发展。 第一章引言 这是因为： 其一，“城中村”改造是把城乡总体规划描绘的蓝图变为现实的一项重要 举措。实施“城中村”改造将极大地提升中心城区的整体形象，体现首府的城 市化水平，因此是落实呼和浩特市总体规划，建设现代化首府的需要。 其二，“城中村”改造是提高人民生活水平的迫切需要。呼市第八次党代 会确定，要坚持不懈地抓好提高人民生活水平的三件事。通过“城中村”改造， 同步建设住宅、道路、公园、绿地及文化、体育、娱乐等设施，必将改善群众 生活环境，提高文化品位，把市党代会精神落到实处。 其三，改造“城中村”是推进城市化进程、消除城乡二元结构的迫切需要。 其四，改造“城中村”是建设现代化城市，营造良好发展环境，促进经济 跨越式发展的迫切需要。 其五，“城中村”改造是加强城市社会主义精神文明建设的迫切需要。“城 中村”的农民虽然在城市居住，但小农经济的观念及生活方式并没有完全转变 过来，不少农民把生存和发展的希望寄托于出租房屋之上，这是造成“城中村” 建筑密集无序、外来打工人口聚居、形成贫民区和城市治安问题高发区的根本 原因。 因此，结合改造“城中村”，更新居民的思想观念并提高其文明素质，已 成为维护社会治安和加强城市精神文明建设的当务之急。 1 一研究的思路与方法 由于受分布区位、发展基础、资源凛赋等影响，致使“城中村”的经济发 展、建设速度产生较大差异，同时也使其更新改造的重点有所不同。本研究拟 通过对呼和浩特市大黑河以北的总体规划建设用地范围内的7 0 个城中村的改 造模式进行研究，分析探讨已经改造完毕“城中村”的成功经验以及失败原因， 借鉴国内其他城市的经验研究出符合我市实情的“城中村”改造模式，为今后 的城市建设发展提供一些具有现实意义的理论指导。 2 第二章呼和浩特市“城中村”现状分析 第二章呼和浩特市“城中村 现状分析 2 1 “城中村”的涵义 关于“城中村”概念的界定，至今没有一个统一的说法。许多地区都根据 各自“城中村”的不同特点进行了定义；许多学科也从不同角度对“城中村” 进行了界定。综合已有的“城中村”概念，再结合呼和浩特市的实际情况，本 文所指“城中村”，是指用地范围位于城市总体规划建设用地范围内，尚未撤 村建居，仍沿袭农村集体所有制经济经营体制的村庄。本文指出的“城中村” 并不单指行政意义上的行政村，还包括没有完全改造完毕但已经被城市社区管 辖的村庄，如新城区的麻花板村、府兴营村和三合村。 2 2 “城中村 的形成与特点 多年来，“城中村”与城市的发展建设有着极为密切的关系。随着城市化 进程的不断加快，中心城区的用地规模已经远远不能满足发展的需要，城市持 续向外延伸，致使周边的村落涵盖在城市用地之中，村庄用地大部分被征用， 但是农民的宅基地保留在城市用地之内，形成了城市拥有农村的现象。城市发 展到今天，“城中村”是有贡献的，但是这些历史遗留下来的城中村由于受当 时经济社会发展水平的限制，普遍存在先天不足的缺陷，加之一度失控管理， 乱搭滥建现象严重，造成诸多问题；有的虽局部按规划改造但总体上仍是城市 中的“孤岛”。 由于大量的城市外来流动人口的云集加速了“城中村 的“发展”，导致 环境卫生脏乱差、基础设施缺乏、消防和安全隐患多、社会治安问题突出，这 些远不能适应人民生活水平提高的需要，并越来越与建设现代化城市的要求格 格不入。“城中村”问题的出现，阻碍了城市化的进程，影响了城市总体功能 的发挥，制约了城市品位和城市美学的提升，对城市发展和社会进步带来了严 重的负面影响。 “城中村”具有以下几个特点：一是在地理位置上处于城市规划市四区管 3 第二章呼和浩特市“城中村”现状分析 辖范围内，是“都市里的村庄”；二是土地已经被征用或大部分被征用，农业 用地已不断减少或基本消失；三是“村民”己不再从事农业生产，经济收入来 源主要依靠第二、三产业及房屋租金和村集体资产分红；四是“村”内违规建 筑现象非常普遍，与城市社区发展极不协调；五是“村”内人员复杂，既有本 村人口，也有大量外来人口。 “城中村”是城市化过程的产物，随着城市的发展，其必将退出历史舞台。 2 3 呼和浩特市“城中村”数量及分布 呼和浩特市四市区的规划控制面积约2 1 0 0 平方公里，在此范围内共有2 2 3 个行政村，按照与城市中心区的区位关系，将其分为城中村、城边村和城郊村。 改革开放以来，伴随着经济的快速发展，呼和浩特城市规模迅速扩张，城 区由1 9 4 9 年建成区的9 平方公里发展到1 9 7 8 年的5 1 平方公里，用地净增4 2 平方公里，城市开始外延。9 0 年代后，呼和浩特如意开发区( 东片) 和金川开 发区( 西片) 相继开发建设、自治区、市、区三级政府向外搬迁、东客站的新 建，使城市拉开了发展的框架，到2 0 0 8 年建设用地面积达到2 1 0 2 平方公里， 新增的城区面积，大部分来源于对“城中村”的改造。 随着城市中心区的快速扩张，郊区农村城市化的必然要求以及外来人口聚 集与流动的深刻影响，在呼和浩特市大黑河以北( 除去金川南区) 的总体规划 建设用地范围内形成7 0 个“城中村”( 包括5 个没有彻底改造完毕但已经被城 市社区管辖的村庄) ，新城区有1 1 个，赛罕区有2 5 个，回民区有1 1 个，玉泉 区有2 3 个。 其中，二环路以内的“城中村”3 5 个，二环路以外的“城中村”有3 5 个 ( 见表2 2 ) ；在绕城高速路内有4 4 个城边村( 见表2 3 ) ；绕城高速路外、 市四区辖区内有1 1 4 个城郊村( 见表2 4 ) 。 呼和浩特市区共有行政村庄2 2 3 个( 见表2 1 ) ，本文重点研究的是总体 规划范围内的7 0 个“城中村”。这些“城中村”由于其分布区位、发展基础、 资源凛赋等不同，导致其经济发展、建设速度产生较大差异，同时也使其更新 改造的重点亦有所不同。 4 第二章呼和浩特市“城中村”现状分析 表2 1 呼和浩特市四区村镇情况 序号行政区名村镇情况 1 回民区辖l 镇、1 9 个行政村 2 新城区辖1 镇、1 个办事处、2 6 个行政村 3 玉泉区 辖1 镇、8 个办事处、5 4 个行政村 4 赛罕区辖5 镇、1 乡、5 个办事处、1 2 4 个行政村 合计共2 2 3 个行政村 表2 2 呼和浩特市“城中村”一览表 行政总数量 二环路以内城中村( 3 5 个)二环路以外城中村( 3 6 个) 区名 ( 个) 塔布板、小府村、厂汉板村、青 山村、攸攸板村、四合兴村、什 回民区 1 1 刀刀板村 拉门更村、西龙王庙村、孔家营 村、倘不浪村 府兴营村、麻花板村、三合村、 代洲营、上石头新营村、下石头 新城区 1 1 新营村、塔利村、毫沁营村、南 一家村、新城大队 店村 北源村、西源村、南源村、东源 范家营村、南营子村、西二道河、 村、辛辛板村、南茶坊村、碱滩 章盖营村、姜家营村、东二道河、 玉泉区2 3 村、西水磨村、后八里庄、西瓦 小黑河村、南八里庄、沟子板村、 窑村、前八里村、当浪土牧村、 五里营 大库伦村 黑土凹村、坝堰村、后不塔气村、 如意村、讨号板村、小厂库伦、 桥靠村、黑兰不塔村、徐家沙梁、后巧报村、东五里营、前巧报村、 赛罕区 2 5 东瓦窑村、双树村、大台村、小帅家营村、东大黑河村、西喇嘛 台村营子村、东喇嘛营子村、西古楼 村、东古楼村、保全庄、西把栅 村、辛家营村 合计 ， 7 0 ( 个) 5 第二章呼和浩特市“城中村”现状分析 表2 3 呼和浩特市“城边村”一览表 行政区名数量( 个)城边村名城 回民区o 新城区 1 郑家沙梁村 新河营子村。南一间房村、讨尔号南营子、东甲兰营子村、后本 滩、班定营村、西沙梁村、讨卜齐村、田家营村、后桃花村、前 玉泉区 2 3 桃花村、姚府村、西庄村、贾家营村、兴旺营村、郭家营村、西 地村、杨家营村、寇家营村、达赖庄、新村、茂太村、百什户 后罗家营村、罗家营村、乔家营村、腾家营子村、白塔村、舍必 崖村、圪老板村、大厂库伦村、什兰岱村、合林村、东把栅村、 赛罕区 2 0 郜独利村、六犋牛村、正喇嘛营子村、后三富村、八拜村、格尔 图村、茂盛营子村、前不塔气村、南舍必崖村 合计( 个) 4 4 表2 4 呼和浩特市“城郊村”一览表 行政区名数量( 个)城郊村名城 东乌素图、西乌素图、元山子、坝口子、豪赖沟、东棚子村、段家窑子、 回民区 8 一间房 三卜树、红山口、哈拉沁、哈拉更、乌兰不浪、生盖营村、讨思浩、古 新城区 1 8 路板村、野马图、水磨村、奎素村、面铺窑、大窑村、庄子村、保合少、 脑包村、甲兰板村、水泉村 民案村、后毛道村、前毛道村、乌兰巴图村、南台什村、连家营村、新 玉泉区8 胜村、密密板村 前三富村、前白庙村、后白庙村、西黑河村、沙梁村、西达赖营村、东 达赖村、朋松营村、羊盖板村、河湾村、根堡村、旭泥板村、章盖营村、 碾格图村、五路村、保素村、什不斜气村、大一间房村、小一间房村、 七圪台村、泉子什村、四间房村、班定营村、甲拉营村、西黑碳板村、 东黑碳板村、曙光村、新营子村、色肯板村、毫沁营村、西黄合少村、 格此老村、麻什村、南地村、二十家村、朱亥村、老丈窑村、赛音不浪 赛罕区8 0 村、窑子村、苏计村、石人湾村、五犋窑村、西五十家村、东五十家村、 后窑子村、西沙梁村、东黄合少村、东讨速号村、西讨速号村、新脑包 村、添密梁村、添密湾村、太平庄村、辛庄子村、集贤村、美岱村、黑 沙图村、郭家营村、南舍必崖、东干丈、二道河、三道沟、石门沟、什 犋天、陶卜齐、榆林、潮岱、三应天、阳曲天、古力板、土良、前乃莫 板、后乃莫板、河南、口可板、苏木沁、红旗、红吉、前尔什、新地沟 合计( 个) 1 1 4 6 第二章呼和浩特市“城中村”现状分析 2 4 呼和浩特市“城中村”改造概况 呼和浩特市“城中村 改造起步较晚。1 9 9 8 年，桥靠村着手改造，拉开了 “城中村”改造的序幕。随后东瓦窑、双树村、黑兰不塔等村也开始陆续进行 小规模改造。2 0 0 4 年，“城中村”改造正式列入市政府工作议程，并出台了相 应的政策，例如呼和浩特市人民政府关于在城市改造建设中实行有关优惠政 策的通知( 呼政发【2 0 0 4 】l 号) 。同时，四区政府根据各区情况，也出台 了相应的政策，努力吸引改造资金，使“城中村”的改造进度明显加快。期间， 麻花板、府兴营、三合村和孔家营等村都进行了大规模改造。 呼和浩特市“城中村”改造基本上市由政府招商引资组织开发的，类似孔 家营村那样由村民自主进行开发的极为少见。 呼和浩特市从2 0 0 5 年开始，大规模进行了旧城区和“城中村”改造，取得 了比较好的效果，同时也积累了宝贵的经验，使城市功能和品位有了大幅度提 升。特别是2 0 0 8 年以来，以实施“一核双圈”为契机，加快城乡建设，大力完 善基础设施，绿化、美化、净化环境，城市面貌大为改观，受到人民群众的好 评。然而，“城中村”改造是一个巨大的系统工程，任重而道远，目前仍然是 阻碍呼和浩特成为现代化城市和一流首府城市的一大障碍。市委书记韩志然 2 0 1 0 年3 月8 日在“城中村改造工作专题会议”上强调，“各级政府一定要高 度关注，要把城中村改造工作当成一项民生工作来做好、做顺、做实”。可见， “城中村”改造是政府高度重视且急需解决的一个问题。 为了贯彻落实自治区党委、政府关于加快我区城镇化进程的决策部署以及 首府城市建设“十年巨变”和“一核双圈”的战略部署，呼和浩特市必须加快 “城中村”改造的步伐。我们相信正在进行的“城中村”改造必将在呼和浩特 引发一场脱胎换骨的巨变。 2 5 呼和浩特市“城中村”社会经济简况 呼和浩特市“城中村”的人口主要由当地的原有“村民”( 部分村民的户 籍实际上已经成为市民) 、租用“城中村”村民住宅的城区市民及来自全国各 地的外来人口等几个方面构成。这些外来人员文化程度低、法制观念淡薄、环 境卫生意识差，大多只能从事劳动密集型职业。由于租金低廉， “城中村，容 7 第二章呼和浩特市“城中村”现状分析 易吸引外来人口，一些“城中村”外来人口与当地人口的比例可高达1 0 ：1 ， 例如双数村村民3 5 2 人，流动人口数为3 3 1 5 人，这说明城中村范围的经济活动 比较活跃。另一方面也说明城中村有大量廉价房屋出租，而这些房屋大多是村 民自建，私房出租给村民带来一笔可观的收入。 呼和浩特市有不少“城中村”己完全或几乎无耕地，绝大多数村民己不再 从事农业生产，他们的收入主要有三大来源：集体分红、房屋出租收入和经营 性劳动收入。家庭收入中集体分配和私房租赁收入已占6 0 以上( 部分村庄为 1 0 0 ) ，大部分村庄的产业结构已由第一产业转向二、三产业，尤其是以餐饮商 铺等服务业人员、厂房出租、商铺出租为主的第三产业。从谋生手段划分，他 们已不再是真正意义上的农民了，但他们仍保留农民身份，村里有村委会，还 有集体经济，实行的是农村管理体制，这与现代城市管理体制发生着明显的冲 突。 2 6 呼和浩特市“城中村”建设状况 多年来，“城中村”与城市的发展建设有着极为密切的关系。城市发展到 今天，“城中村”是有贡献的。一方面，“城中村”为城市发展提供了各项建 设用地，为市区二、三产业的发展提供了大量劳动力，为城市居民提供了一定 的蔬菜及副食品供给和多种服务；另一方面，也曾为市民提供临时居住场所， 缓解了城市职工的住房危机。但是，这些历史遗留下来的城中村由于受当时经 济社会发展水平的限制，普遍存在先天不足的缺陷，加之一度管理失控，乱搭 滥建现象严重，造成诸多问题；有的“城中村”虽曾做过改建规划，却没能按 照规划实施；有的虽局部按规划改造，但总体上仍是城市中的“孤岛”，远不 能适应人民生活水平提高的需要，并越来越与建设现代化城市的要求格格不入。 呼和浩特市绝大多数村庄没有开展规划编制工作，使得“城中村”内的建 设长期处于无序状态，建筑杂乱无章，违法用地、违法建设现象相当普遍。在 城市建设中，开发商由于实力不足或利益上的考虑，开发中“见缝插针”、“点 菜吃饭”的情况屡见不鲜。城镇建设用地与村镇建设用地交错混杂，形成“大 厦旁的小屋”、“都市中的村落”。另外，大量的城市外来流动人口的云集加 速了“城中村”的发展，但也导致了这些“城中村”环境卫生脏乱差，再加上 村内建筑密度大、土地资源利用率低、基础设施缺乏、消防和安全生产隐患多， 8 第二章呼和浩特市“城中村”现状分析 社会治安问题突出。外面，城市的道路宽敞平坦；里面，村里的街道坑洼不平， 狭窄难走。同在一个城市，城乡两种结构，两种生活方式，“城中有村，村里 有城，村外现代化，村里脏乱差”成为“城中村”的真实写照。 “城中村”问题的出现，阻碍了城市化的推进，影响了城市总体功能的发 挥，制约了城市品位和城市美学的提升，对城市持续发展和社会进步带来了严 重的负面影响。“城中村”问题解决不了，推进城市化、建设新农村、打造“森 林城市”“卫生城市”“环保模范城市”、“新、亮、美、绿、畅”的城市建 设目标、构建和谐社会都无从谈起，呼和浩特今日的“城中村”就有可能成为 明天的“贫民窟”。因此，“城中村”亟待整治和综合改造。 2 7 呼和浩特市“城中村”现象及其分析 通过调查采访，发现呼和浩特市有些“城中村”存在以下奇怪现象： 现象之一：色情泛滥。“城中村”里，形形色色的美容厅、发廊、按摩店、 休闲屋、卡拉0 k 厅等场所林立。各种与“性病”有关的非法医疗广告成为“城 中村”的一大特色。另外，“城中村”内的性成人用品商店比其他城区有过之 而无不及。 现象之二：赌博盛行。“城中村”里有相当多数游手好闲者以赌博为生。 “城中村”的街道边、店铺内、出租屋里，甚至老人活动中心、祠堂皆可设赌， 赌资从几元到数十元直至上百元，参赌者不分男女老幼。 现象之三：毒品出没。在个别“城中村”，不法分子把毒品拆散分别以小 袋包装售出，从而给一些生存压力大，精神空虚、自制力差的打工者制造了沾 染毒品的机会。 现象之四：垃圾成灾。“城中村”内基本没有公共绿地，村内污水横流， 垃圾成灾。加之长期无人清理，导致到处弥漫着恶臭味，严重影响了村容村貌。 村民们违章搭建、乱倒建筑垃圾等行为，使脏乱差现象愈演愈烈。 现象之五：火灾隐情。村内建筑布局混乱，房屋结构五花八门。巷道两侧 的墙壁上电线纵横交错，一旦发生火灾，后果不堪设想。村内的基础设施严重 滞后，道路狭窄、供水紧缺尤其消防通道不畅，从而埋下了严重的火情隐患。 现象之六：售假贩假。“城中村”内商品价格一般比市面便宜。原因是店 内的假货很多。有的“城中村”内甚至隐匿了相当数量的制假窝点。 9 第二章呼和浩特市“城中村”现状分析 现象之七：偷窃成风。“城中村”内随处可见“谨防小偷”此类的警示。 撬门入室偷窃的事件在“城中村”更是层出不穷。 现象之八：拉帮结派。“城中村”由于地域、管理等方面的特殊性，复杂 的人口构成和恶劣的生活环境，为各式各样的帮派的形成提供了便利。“城中 村 的帮派大致分当地和外地人两种，基本以团伙的形式出现。前者多半由无 所事事、不务正业的年轻“村民”组成。后者则以地域划分，形成拉帮结派的 老乡团伙。他们受雇充当打手、黑保安，替人追讨债务和打击报复。其中有些 具有黑社会性质。 现象之九：游手好闲。随着呼和浩特市区建设的发展和房地产业的升温， “城中村”的土地一再升值。特别是位于城区中心的“城中村”，仅依靠出租 土地、厂房等便能拥有一笔巨大的财富。村民们的生活因此富足阔绰，少部分 富起来的村民再也不愿意奔命劳累，养成了游手好闲的恶习。 以上现象虽然不是普遍的，但必须引起我们的高度重视。 在当前城市化进程加速、城市规模急剧扩张、各项配套政策滞后的大环境 下，“城中村”整体上处于边缘化状态。同时，过去城市发展是以“增量”土 地扩张为主，对“城中村”的存量土地缺乏统一规划和开发，监管缺位，其发 展有很大的自发性和盲目性，生产方式、生活方式等仍保留着浓厚的农村特征。 “城中村”的产生有其历史和现实的原因，主要表现在四大方面： 一是从制度体制上讲，城乡二元结构与土地制度的二元性是城中村问题的 症结，土地集体所有制、宅基地政策是形成城中村的重要制度条件，土地集体 所有和宅基地政策把农民捆在一起，形成了一个基于土地的利益共同体，难以 分化瓦解，一方面城市建设对土地的需求只能通过征地补偿方式把农村集体土 地变为国有土地，改变土地性质后，才能区别不同建设项目进行划拨、出让、 转让，城市建设用地只能围绕村庄由外向内步步推进，将近郊村庄渐渐围合成 一个个孤立的城中村，城市发展越快，规模越大，出现的城中村数量也越多； 另一方面，1 9 7 8 年实行农村土地承包制度后，城中村农民享有无偿占用、支配 责任田、宅基地的权利，城市已不可能借助行政手段无偿或低价获得农村土地。 为降低城市建设成本，城市在征地时有意避开城中村，而村民也乐意保留原有 地社区关系及居住方式，使城中村形成并保留了下来。 二是从社会经济角度讲：一方面农村宗族和地缘观念很强，构成了城中村 的社会心理条件，另一方面，随着城市化进程的推进和社会经济的发展，土地 1 0 第二章呼和浩特市“城中村”现状分析 增值，外来人口急增，土地和房屋己成为城中村村民的重要收益来源，这是城 中村得以发展的社会条件。 三是从政府方面讲主要有三大问题： 1 、认识不足，缺乏及时的规划和调控，政府对城中村的发生、发展后果估 计不足，把主要精力和目光放在城市的重大建设项目上，对城市规划区内的村 庄没有统盘考虑，也没有及时拿出有效的规划改造方案和具体改造措施，待到 问题严重时才引起重视，最后积重难返。 2 、后期管理缺乏，致使城中村问题更为突出，在卫生、治安、消防及市政 公用设施建设等方面，城中村长期以来未能纳入城市的集中统一管理，相关职 能部门未能承担有关职责，致使城市社区与村镇社区长期处于隔离、对峙的分 异状态。 3 、避重就轻，缺乏根治措施。迅速推进的城市化进程，使原农村居民主动 迎接城市化，并最大限度利用城市化形成的级差地租，使得安置成本十分高昂， 政府一时无力承担，于是采取回避态度，任其发展，即使不得不解的问题，也 常常就事论事，无法统盘考虑、妥善解决好农民身份置换后的就业、社会保障 和生活来源问题。 四是从历史文化角度讲：我国农村长期以来形成自给自足的小农经济模式， 绝大多数城中村对改革开放迅速发展的形式一时难以适应，他们仍然习惯于靠 地生活、耕作为主的文化习惯，对于市场经济条件下靠服务靠市场竞争谋生存 在恐惧与抵触的情绪。 另外，还有法律法规滞后的原因。当农民没有法律保障，存在后顾之忧的 时候，城中村就很难融入城市社区，很多法律只有约束作用，缺乏指引作用， 这也是导致城中村长期存在的主要原因。 第三章呼和浩特市“城中村”改造模式分析 第三章呼和浩特市“城中村”改造模式分析 3 1 呼和浩特市“城中村 改造模式 近年来，随着经济的快速发展和城镇化进程的推进，呼和浩特市城区面积 不断扩大，城中村的改造力度也不断加大，特别是2 0 0 5 年二环路通车后，这一 步伐明显加快。在7 0 个“城中村”中，桥靠村的改造进行的最早，全体村民已 全部搬迁到新的居所“桥华世纪村”，改造工程全部完工。在此之后，大 规模进行改造的是麻花板、府兴营、三合村和孔家营。前三个村都是由政府招 商引资开发，孔家营是由村民自主进行开发。 从各区现状改造效果来看，由于新城区和赛罕区所处区位条件比较好，是 城市发展的主要拓展方向，虽然地价高，但公共设施完善，且为高校及重点中 学密集区域，商品房供不应求，其用地受到开发商的青睐，因此进展较快。而 玉泉区和回民区位于城市西侧和西南侧，都是老城区，基础设施相对落后，建 设成本较高，改造进度稍显缓慢。尤其玉泉区，城中村改造任务繁重。 呼和浩特市在“城中村”改造中有两种改造模式。一种是通过市场化动作， 让开发商建。一种是村集体自建。无论是那种模式，都规定必须保证村民能住 上便宜房。 “桥靠村”是呼和浩特第一个改造的“城中村”，该村采取的是“开发商 主导+ 重建形式”的改造模式。2 0 0 2 年，桥靠村投入7 6 0 亩土地与内蒙古大华 集团合作开发。合作的条件是大华集团给桥靠村1 1 9 0 0 平方米的住宅，剩下的 住宅由大华集团出售。桥靠村全体居民于2 0 0 3 年迁入新居，原宅基地和村集体 土地，另由金宇集团征用开发，拆迁采用货币补偿。 其经验，一是全村集体搬迁，不打破原有社会结构，村民集中在一起，在 户籍、计划生育等方面比较好管理；二是在村民住宅分配上，采取人户结合的 方式，如果一口人分_ 套房子交一半钱，两口人不用交钱，五口人则可分到2 3 套房子，较好地维护了村集体与村民的利益；三是给村民实行买断政策。在改 造过程中，将桥靠村集体资产一股份制的经济合作社全部由村民买断。四是对 “外嫁女”，只要户口在村的，全部按本村村民对待。五是在改造后积极引导 1 2 第三章呼和浩特市“城中村”改造模式分析 自主就业。六是政府加强服务并免收大量税费。经过改造，桥靠村原村民的居 住环境与城市已经没有区别，但在管理模式、子女上学、就业培训、社会保障、 人文素质提高等无形改造还没有完成，这些问题应引起重视。 麻花板村的山水小区和府兴营村的府兴花园建设项目由两个村集体自建， 市政府对这两个小区免除了全部规费，使得村民每平米购买价仅为7 0 0 8 6 0 元， 仅为市场价格的三分之一。麻花板村平均每户村民在城中村改造后能够得到两 套6 0 平方米左右的新楼房。过去村民出租平房，现在出租楼房，收入比过去只 多不少。麻花板村里成立了工贸公司，对村集体的资产进行评估量化，然后配 股给村民，通过股份制的经营，获得利润后村民年底还可以得到分红。府兴营 村采取移地另建的模式。 这些“城中村”改造模式，都是本着高标准建设、高标准补偿、高标准保 障的原则，妥善解决了失地农民的生产生活问题，实现了村庄变社区、农民变 市民、村民变股东的变革，为首府城中村改造积累了成功经验，极大推进了首 府的城中村改造建设，被建设部称为“呼和浩特模式”。 上述的“城中村”改造都是相对比较成功的，还有一些“城中村”在改造 的过程中走了不少弯路，例如碱滩村，由于各地块招牌挂结果不同而由不同的 开发商开发，结果造成各开发商各自为战，拆一片建一片，脱离统一开发建设 管理“城中村”的初衷。另外，西龙王庙村建的福胜农副产品批发市场，占地 2 0 万平方米，至今没有一户入驻，其初衷是好的，为了增加村里的收入，还可 以解决村民就业。但是“城中村”改造要因地制宜，结合实际情况进行市场调 研，不要盲目跟风，否则就会造成资金和土地资源的浪费。 所以，呼和浩特市在今后的“城中村”改造中要切合“城中村”的实际情 况，实行一村一策，少走弯路，将此项事业顺利推进。 目前，呼和浩特市绝大多数的“城中村”都已着手开始改造。位于呼和浩 特核心区的一些村庄已经改造完毕，如赛罕区的桥靠村、如意村、讨号板村； 回民区的四合兴村，新城区的府兴营、麻花板、新城大队等；还有一些村庄已 基本改造完毕，剩余用地所剩无几，如回民区的青山村、西龙王庙村；新城区 的三合村、玉泉区的南茶坊村以及赛罕区的黑兰不塔村、徐家沙梁村等。如三 合村目前只剩一些村民的宅基地，其余绝大部分都已改造完成，村民安置小区 一期工程蝉新欣小区”已建成，由世纪华盛建设的村民还迁小区二期正在施工。 还有一些村庄正在进行改造，绝大多数村庄的回迁小区已经或者正在建设，如 1 3 第三章呼和浩特市“城中村”改造模式分析 新城区的南店、上新营村、下新营村、毫沁营村等；赛罕区的后不塔气村、大 台村等，还有一些待改造的村庄，如回民区的什拉门更村等( 详见表3 一1 ) 。 表3 1呼和浩特市“城中村”改造实施情况统计表 已经和基本改造 行政区名总数量正在改造的“城中村” 等待改造的“城中村” 完毕的“城中村” 塔布板、小府村、厂汉板 村、青山村、攸攸板村、 回民区 1 1 四合兴村什拉门更村、西龙王庙村、 孔家营村、倘不浪村、刀 刀板村( 1 0 个) 府兴营村、麻花 三合村、一家村、代洲营、 新城区 l l 板村、新城大队 塔利村、上石头新营村、 下石头新营村、毫沁营、 ( 3 个) 南店村( 8 个) 西源村、东源村、辛辛板、 南茶坊、碱滩村、西水磨、 北源村、南源村、当浪土 后八里庄、前八里庄、南 牧村、西二道河、章盖营、 玉泉区2 3 姜家营、东二道河( 7 个) 八里庄、五里营、范家营、 小黑河、沟子板南营子、 大库伦、西瓦窑村( 1 6 个) 黑土凹、坝堰村、后不塔 桥靠村、黑兰不气村、东五里营、前巧报、 塔村、徐家沙梁、帅家营、东大黑河村、西 蚕- 竿区 2 5 东瓦窑村、讨号 小台村、后巧报、小厂库 板村、如意村 伦村( 3 个) 喇嘛营子村、东喇嘛营子 村、西古楼、东古楼、保 ( 6 个) 全庄、西把栅、辛家营村、 双树村、大台村( 1 6 个) ， 总计7 01 0 3 7 2 3 另外，许多“城中村”规划设计已全部完成，如黑兰不塔村、三合村、碱 滩村、什拉门更村、西龙王庙村、孔家营村、倘不浪村、辛辛板村等，还有一 些村庄正在进行规划设计编制，如攸攸板村、西水墨村、西源村、南源村等。 1 4 第三章呼和浩特市“城中村”改造模式分析 由于呼和浩特市“城中村”改造工作做了许多工作，一些局部改造项目已 完成或正在实施，部分村庄正在编制整村改造规划。但总体而言，呼和浩特市 “城中村”改造进展较为缓慢，仍处于探索阶段。 3 2 呼和浩特市“城中村”改造中的突出问题及思考 由于历史的原因，呼和浩特市绝大多数“城中村”没有编制过规划，“城 中村”内的建设长期处于无序状态，违法用地、违法建设现象相当普遍，很多 城市“城中村”内几乎没有公共绿地，社区管理和服务严重滞后。 从居住环境看：路面质量差，出入交通不畅；住房拥挤，老式平房或低层 楼房的通风和采光远远达不到要求：市政设施与公共设施严重不足，居民的饮 水、取暖、购物都很不方便。同时随意选址的宅基地又影响市政供水、供电、 通讯等网线的布设，破坏城市道路交通系统的完整性；卫生、消防状况更是令 人担忧。 从土地资源利用效益看：“城中村”一般