（管理科学与工程专业论文）乡镇政府公务员考核体系研究与评价.pdf

摘要 乡镇政府直接面向农村地区居民提供公共服务，是直接服务农村地区的政 府，一般称为基层政府，负责本辖区内的宏观调控和收入再分配，承担着经济 调节、市场监管、社会管理、公共服务等重要的职责。乡镇政府公务员的考核 制度事关公务员队伍建设和行政效率，是政府普遍关心的问题。目前，我国国 家公务员考核已经奠定了基本框架，取得了许多成功的经验。但对照历史的和 国际的经验，借鉴相关的理论和方法，可以发现我国国家公务员考核制度还存 在不少体制性缺陷。完善对公务员的考核制度，有助于进一步保护和调动他们 的工作积极性和创造精神，对提高行政效率、改善宏观环境、转变社会风气、 提升国家形象，具有重要意义。本文分析了我国乡镇政府公务员结构，介绍了 我国现阶段公务员的考核制度、总结了公务员考核制度存在的主要问题，汇集 了英国、法国、德国、美国、日本的公务员考核经验，研究了当代最新的国家 公务人员考核可以借鉴的相关理论和相关方法，深入考察了我国目前乡镇政府 公务员考核制度的缺陷，针对性地提出了解决问题的方案，包括考核体系的建 立、提出了公务员的考核模式：确立考核机制、建立保障机制、优化考核方法、 发挥激励作用、提高考核质量。本文还应用所学知识和此次研究的成果解剖了 一个案例，进行了考核创新的实践。最后提出了我国乡镇政府公务员考核的对 策和建议。 关键词：乡镇政府，公务员，考核体系，评价 a b s t r a c t p u b l i cs e r v a n t o f v i l l a g ea n dt o w ng o v e r n m e n t si sa c t i n ga sa ni m p o r t a n tr o l ei n t h e s o c i e t y ， w h ot a k e st h e r e s p o n s i b i l i t y i n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，e c o n o m i c l e v e r a g ea n dp u b l i cs e r v i c e s t h ep u b l i cs e r v a n ta p p r a i s a ls y s t e mi sh i g h l yr e l a t e d w i t ht h ep u b l i cs e r v a n tt e a mb u i l d u pa n da d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c y ， w h i c hi sa w i d e l y f o c u s e d b y c o u n t r i e sa n do u r s o c i e t y i nc h i n a ，t h eg o v e r n m e n th a s s u c c e e d e di n e s t a b l i s h i n gt h ef r a m e w o r ko ft h ep u b l i cs e r v a n ta p p r a i s a ls y s t e m c o m p a r e d w i t l ls o m ea d v a n c e de x p e r i e n c e sa n dm e t h o d o l o g i e so fs o m e d e v e l o p e d c o u n t r i e s ，h o w e v e r ，t h es y s t e ms t i l ln e e d sal o to f i m p r o v i n g t h i so b j e c t i v eo f w r i t i n gm i sp a p e ri st op r o v i d es o m ev a l u a b l eb l u e p r i n t sf o rt h ep u b l i cs e r v a n t a p p r a i s a ls y s t e m t h e a u t h o rs u m m a r i z e ds o m e a d o p t a b l e t h e o r i e sa n d m e t h o d o l o g i e s i n h i s t o r ya n df r o mt h es h c c e s s f u lp r a c t i c eo f s o m eo t h e rc o u n t r i e s ， w h i c hc o u l db er e f e r e n c e sf o ro u rg o v e r n m e n t a n dt h e n p r o p o s e d as e r i e so f f e a s i b l ep r a c t i c e so i lt h ei n d e p t ht h i n k i n go f s y s t e md e f e c t st os o l v et h ep r o n e m a t 1 a s t ，t h er e s u l to f t h er e s e a r c hh a sb e e nu s e df o r a n a l y z i n ga c a s e k e y w o r d s ：v i ila g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t p u b iics e r v a n t ，ec h e c k - u p s y s t e m ，a p p r a is e 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的 研究工作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得大连理工大学或其他单位的学位或证书所使用过的材 料。与我同工作的同志对本研究所做的贡献均已在论文中做了明 确的说明并表示了谢意。 作者签名： 石汐 日期：芝墨塑 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名 导师签名：二查尘 盘煎年生月j 兰日 涉乙 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 1 引言 1 1 论文研究的意义 1 1 1 公务员考核制度亟待完善 乡镇政府既有政府组织的身份，又有作为集体经济组织的身份。从政府功能上看， 乡镇政府是直接服务于农村地区居民的一级政权组织。与县级政府比较，区别在于服务 的半径要小，服务的对象更集中，服务的内容更具体。乡镇政府直接面向农村地区居民 提供公共服务，是直接服务农村地区的政府。 乡镇政府公务员考核制度事关大局。2 0 0 4 年2 月，国务院总理温家宝同志在政 府工作报告中指出：“公务员的素质决定着乡镇政府的管理水平和效率。要建设一支 政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍。”“各级政府都要从严治 政，赏罚分明。要重视和加强公务员的培训和考核工作。”完善对公务员的考核制度， 有助于进一步保护和调动他们的工作积极性和创造精神，对提高行政效率、改善宏观环 境、转变社会风气、提升国家形象，具有重要意义。因此，选取这个课题做毕业论文是 十分有意义的。 ( 1 ) 公务员考核的特殊性 公务员考核与企业人员考核既具有很大的区别又有不少相通之处，所以如何使公 务员考核发挥其最大的激励效能，是中国公务员制度建设的重要任务。公务员考核的制 约因素比较多，公务员考核不象企业人员考核那样，具有较大的实践与探索的空间。1 国家公务员制度是一个整体。公务员考核制度不仅仅涉及到考核制度本身，它还涉及 到国家行政管理制度以及公务员的考试录用、任免、奖惩、辞退、休假等配套政策，涉及 的面非常宽泛。 ( 2 ) 相关研究要深入系统 然而，此项工作的研究目前还不够深入、系统。一方面是政府和社会十分关注， 另一方面是真正做深入研究的太少。其实，对公务员考核进行的研究偏少，是有其客观 原因的。 有关公务员考核的专门理论和研究专著很少，给研究工作带来了很大的困难。我国国家 公务员制度属于初创阶段，可规范性文件也有几十个。仅就公务员考核而言，不仅有国 务院的条例、人事部的规章和规范性的文件，还有各个地方人事主管部门的实旌意见等 等。所以在这方面要做探索和突破就要困难得多。”1 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 1 2 论文研究的主要方法与技术路线 1 2 1 论文研究的主要方法 本文借鉴的理论主要是企业管理中经常借鉴使用的相关理论：经济学中的人力资本 理论、管理学中的权变理论、激励理论等。本文试图从经济学、行政管理学与人力资源 管理学的角度切入，深入分析公务员考核存在的问题，力图将经济学和管理学最新的研 究成果和企业人力资源管理的实践经验导入到我国的公务员考核体系中，使其更好地发 挥激励作用，努力提高公务员的工作积极性、创造性和乡镇政府的工作绩效。 l i2 2 论文研究的技术路线 本论文试图体现“经世致用”、“古为今用”、“洋为中用”、“企为政用”的学术思想。 主要特色是“四个结合、四个为主”：一是理论研究与实践探索相结合，以实践探 索为主；二是国内的理论与实践的研究和国外的理论与实践的研究相结合，以学习借鉴 国外的理论与实践为主；三是对现有公务员考核理论和实践的学习借鉴与对企业管理人 员考核理论和实践的学习借鉴相结合，以学习借鉴企业管理人员考核为主；四是将经济 学和管理学两种视角结合起来分析研究，以管理学为主。 本文试图通过对现行公务员考核过程的全面研究和深入分析，发现存在的问题， 从经济学和管理学的视角分析考核体系，同时学习、借鉴国内外公务员考核和企业管理 人员考核的最新理论成果和实践探索，设计一个适合我国国情、科学合理、较为完善、 可操作性较强的、更能强化其激励作用的公务员考核体系，力图提高考核的客观性、公 平性、可操作性和实效性。“1 考核方案的设计主要参考行为导向型考核方法与结果导向型考核方法，引入多层 次考核模型。考虑到公务员政策法规的严肃性，本文是在国家公务员暂行条例的基 础上，结合我国实行公务员考核制度的经验和各地公务员考核的实践，进行分析研究以 及优化工作。 1 3 论文的基本概念和主要内容 1 3 1 乡镇政府 乡镇，是乡村和集镇的统称，它既是一个社区性概念，又是一个行政性概念。本文 是在行政的意义上使用该概念，指的是在整个国家行政体系中处于最低一级的政权。国 家按一定的条件在乡村( 包括集市) 设置的行政机构，称乡人民政府，习惯称乡政府；按 一定的条件在集镇设置的行政机构，称镇人民政府，习惯称镇政府，二者统称为乡镇政 2 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 府。 现行宪法规定：“省、直辖市、市、市辖区、县、乡、民族乡、镇没立人民代表大 会和人民政府。”“地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，是地方各级行政 机关。”这些规定表明，乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关，是最基层的一级行 政机关，它根据党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，直接领导着农村的政治、 经济、文化和其它有益农村建设的各项社会活动。5 1 1 3 2 公务员考核 这里需要特别说明的是本文讨论的“公务员考核”的内涵与外延。“公务员”和“考 核”在中国都是近代社会才出现的词汇。辞源、辞海中均没有收录。现代汉语 ( 1 9 8 3 年第二版) 对“考核”的解释有两个义项：一个是“政府机关的工作人员”，另一 个是“旧时称机关、团体中做勤杂工作的人员”。本文讨论的大体上是这里第一个义项 的概念，但其内涵与外延又不尽相同。现代汉语( 1 9 8 3 年第二版) 对“考核”的解释 是：“考查审核”。在人们的思想概念里，“考核”可能会有不同的内涵和外延。我国的 国家公务员制度正式形成于1 9 9 3 年。根据1 9 9 3 年国务院颁布的国家公务员暂行条例 及国家公务员考核制度实施方案，我国的国家公务员是指各级国家行政机关中除工 勤人员以外的工作人员。此后，中共中央、中央组织部、中央统战部、国家人事部等有 关部门又陆续规定：中国共产党、人大、政协、工会、共青团、妇联、各民主党派、检 察、审判等机关“参照试行”或“参照管理”、“依照管理”。 本文讨论的“公务员考核”只是按照或参照国家公务员暂行条例的有关规定进 行考核的那部分公务员的考核问题，并不包括国家明确规定按照党政领导干部考核工 作暂行规定进行考核的领导班子和领导干部的考核问题。为了节省篇幅和文字表达上 的便利，下面的文章对此不再特意加以说明。 1 3 3 主要内容 本文共分五部分。引言主要介绍论文研究的意义、主要方法与技术路线、论文的基 本概念和主要内容。第二章是理论和方法的研究。主要介绍公务员考核可资借鉴的理论 与方法。分析目前我国公务员考核制度的不足，其中既有实体部分也有程序问题，同时 也涉及一些与制度设计有关的实施问题。第三章介绍乡镇政府公务员考核的方法、程序 和结果评价。第四章是构建考核指标体系。主要通过设计考核体系、优化考核方法构建 考核模型并用一个案例进行分析。第五章是对策和建议，提出解决问题的方案。 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 2 乡镇政府公务员考核现状及国际经验借鉴 2 1 乡镇政府的公务员结构 2 1 1 乡镇政府的权力结构 乡镇政府，一般由乡镇人民代表大会、乡镇人民政府和党的农村基层组织组成( 俗 称“块块”部分) 。另外，在乡镇一级，通常还设立乡镇纪律检查委员会( 简称“乡镇纪 委”) 、乡镇人民武装部和共青团、妇联等群团组织。一般地，将这些组织归入乡镇党 委系统。在个别地区，还设立乡镇政协组织。因此，人们习惯地将乡镇党委、乡镇政府、 乡镇人大、乡镇纪委、乡镇武装部乃至乡镇政协组织称为乡镇的“五大班子”或“六大 班子”。乡镇政权的结构和权力分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政权的上 下“同构”，并非全部出自乡镇管理的实际需要，有的主要是便于与上级相关组织、机 构的“交往”。因此，它在一定程度上阻碍了乡镇政权的良性运行、民主化转型和对乡 村社会治理的绩效。m ， 从法律上或制度设计上看，乡镇人大是最基层的一级地方国家权力机关，由本行政 区域的选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力。乡镇政府既是乡镇 人民代表大会的执行机关，又是我国最基层的一级国家行政机关。作为乡镇人大的执行 机关，乡镇政府必须对产生它的乡镇人大负责，并报告工作，接受乡镇人大的民主监督： 作为一级基层国家行政机关，乡镇政府必须对上一级人民政府负责并报告工作，完成其 交办的各项行政工作，并同时接受国务院的统一领导。此外，乡镇政府还须指导、支持 和帮助村民委员会( 或居民委员会) 的工作。党的农村基层组织，则由乡镇党委及其下属 的农村党支部( 含党总支、党委) 共同组成，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。 然而，实际的情况却是乡镇党委权力最高，居于乡镇机构的首位：乡镇政府的权力最实， 不但机构设置最庞大，而且功能最多：乡镇人大的权力最弱，处于乡镇权力结构的边缘 地位，它既不能任命干部、对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有 力制约。乡镇的决策通常是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会议形成的。在权力结构最 高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记权力最大，习惯地称之为“一把手”。乡镇政府的 乡镇长则是事实上的“二把手”。由此形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村 干部( 主要是村党支部书记) 的“金字塔型权力结构。这种权力结构承袭了人民公社时 期“党政一体化”和行政支配( 覆盖) 社会的制度特征。 2 1 2 乡镇政府的组织架构 乡镇政府设乡镇长1 名，副乡镇长若干人。近几年，在一些地方乡镇，还增设了乡 镇长助理( 乡镇长助理基本上由上级直接任命) 。乡镇政府的乡镇长，按照法律规定，由 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 乡镇人大选举产生，乡镇政府实行乡镇长负责制，全面负责乡镇政府的各项行政： 作。 副乡镇长则协助乡镇长进行工作，并具体分管若干方面的工作。在法律上乡镇虽然是 级政权，但乡镇政府内不设法院和检察院。乡镇政府般由乡镇政府内设机构和乡镇政 府部门机构一起构成。乡镇政府的内设机构主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、计 划生育办公室、司法所、财政所、城镇建设所( 办公室) 、土地管理所( 办) 、农经站( 办) 、 教育办公室、企业办公室等。乡镇政府的部门机构，通常称作“七站八所”，它们有的 由乡镇政府直接领导，有的则接受乡镇政府和县级政府职能部门的双重领导。一般来说， 设在乡镇的文化站、广播站、农业技术推广站、农机站、经管站、畜牧兽医站、林业站、 卫生院等企事业单位由乡镇政府直接管理，其中有些站、所是从县级政府部门“三权” ( 指人、财、物) 下放给乡镇政府管理。而实行双重领导的乡镇政府部门，主要是县级政 府职能部门设在乡镇的派出机构，如公安派出所、工商所、税务所、法庭、交通管理站 ( 所) 、水利站、粮管所( 或粮站) 、信用社、邮电所、农业银行营业所等。实行双重领导 的乡镇机构，有的以乡镇政府领导为主，有的以县级职能部门领导为主。0 1 2 1 3 乡镇政府的职能架构 据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，乡 镇政府应行使下列职权： ( 1 ) 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和 命令： ( 2 ) 执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、 教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作； ( 3 ) 保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所 有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利： ( 4 ) 保护各种经济组织的合法权益： ( 5 ) 保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯： ( 6 ) 保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利： ( 7 ) 办理上级人民政府交办的其他事项。 乡镇政府的这些职权大致包括4 个方面：执行权，即执行乡镇人大的决议和上级政府 的决定、命令；办理上级政府交办的其他事项：管理权，即执行本行政区域内的经济和 社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业 和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作：制令权，即制定行政措旎， 发布决定和命令：保护权，即保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的 财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 和其他权利：保护各种经济组织的合法权益：保障少数民族的权利和尊重少数民族的风 俗习惯：保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。 2 2 我国现阶段的公务员考核制度 2 2 1 公务员考核的依据和基本原则 1 9 9 3 年4 月2 4 日，国务院第二次常务会议通过了国家公务员暂行条例。同年8 月1 4 日，李鹏总理签发国务院第1 2 5 号令予以发布，并宣布1 9 9 3 年l o 月1 日起施行。 我国正式建立了国家公务员制度。1 9 9 4 年3 月8 日，国家人事部印发了国家公务员 考核暂行规定，我国的公务员考核制度正式形成。我国目前公务员考核的依据主要是： 国家公务员暂行条例、国家公务员考核暂行规定以及人事部1 9 9 5 年发布的关 于实旖国家公务员考核制度有关问题的通知( 该通知因设定了关于“考核结果送同级 乡镇政府人事部门审核备案”的条款，2 0 0 2 年1 1 月已被国务院列为首批明令取消的行 政审批事项，但其通知的相关内容实际上一直仍在执行之中) 、1 9 9 6 年发布的关于实 施国家公务员考核制度有关问题的补充通知和2 0 0 0 年发布的关于进一步加强国家 公务员考核工作的意见以及各地方和部门的实施意见等。2 0 0 5 年4 月2 6 日，国家 公务员法获得通过，于2 0 0 6 年这些规范性文件就考核原则、考核内容和标准、考核 方法和程序、考核结果的使用等方面做出了规定，形成了一套较为完整的公务员考核制 度。 根据国家公务员考核暂行规定，我国国家公务员考核坚持三项基本原则：一是 客观公正的原则。二是领导与群众相结合的原则。三是平时与定期结合的原则。 2 2 2 公务员考核的内容、方法和程序 根据国家公务员考核暂行规定，公务员考核的内容，包括“德、能、勤、绩” 四个方面，重点考核工作实绩。德，主要是指公务员的政治、思想和道德品质的表现。 能，主要是指业务知识和工作能力。勤，主要是指公务员的工作态度和勤奋敬业的表现。 绩，主要是指公务员的工作实绩，即工作的数量、质量、效益和贡献。”1 根据国家公务员考核暂行规定，国家公务员的考核分为平时考核和年度考核。 平时考核随时进行，重点是工作任务完成情况和出勤情况，用自我记实和领导审核的方 法，由被考核者的主管领导负责实施。年度考核每年年末或者翌年年初进行。年度考核 以平时考核为基础。 根据国家公务员考核暂行规定，国家公务员年度考核的基本程序是：被考核人 个人总结；主管领导在听取群众意见的基础上，根据平时考核和个人总结写出评语，提 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 出考核等次意见；考核委员会或考核小组审核主管领导提出的考核意见：部门负责人确 定考核等次；将考核结果以书面形式通知被考核人。 2 2 3 公务员考核的等次和结果的使用 根据国家公务员考核暂行规定，国家公务员年度考核分为：优秀、称职、不称 职三个等次。各等次的基本标准是：优秀，正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策， 模范遵守各项规范制度，熟悉业务，工作勤奋，有改革创新精神，成绩突出；称职，正 确贯彻执行党和国家的路线方针政策，自觉遵守各项规章制度，熟悉或比较熟悉业务， 工作积极，能够完成工作任务：不称职，政治、业务素质较差，难以适应工作要求，或 工作责任心不强，不能完成工作任务，或在工作中造成严重失误。根据公务员年度考核 工作的实践，关于进一步加强国家公务员考核工作的意见又增加了“基本称职”等 次。“基本称职”等次的标准是：思想政治素质和业务素质一般，能基本完成本职工作， 但工作作风方面存在明显不足，工作积极性、主动性不够，完成工作的质量和效率不高， 或在工作中有某些失误。 国家公务员考核暂行规定十分重视考核结果的使用，为此设立了专门的章节。 主要内容：一是考核结果与公务员晋升级别挂钩。国家公务员考核暂行规定规定： “国家公务员连续三年被确立为优秀等次或连续五年被确定为称职以上等次的，在本职 务对应级别内晋升一级。”二是考核结果与公务员晋升职务的资格挂钩。国家公务员考 核暂行规定规定：“国家公务员连续两年被确定为优秀等次或连续三年被确定为称职 以上等次的，具有晋升职务的资格。”三是考核结果与公务员晋升工资挂钩。国家公务 员考核暂行规定规定：“国家公务员在现任职务任期内，年度考核连续两年被确为称 职以上等次的，在本职务工资标准内晋升一个工资档次。”四是考核结果与公务员发放 奖金挂钩。国家公务员考核暂行规定规定：“国家公务员年度考核被确定为称职以上 等次的，以其本年度1 2 月份基本工资额为标准，发给一个月的奖金。”五是考核结果与 惩处挂钩。国家公务员考核暂行规定规定：“当年考核被确定为不称职等次的，予以 降职”；“降职后，其职务工资就近就低套入新任职务工资档次”；“连续两年考核被确定 为不称职等次的，按规定予以辞退”。“” 2 3 国际经验及对我国的借鉴 当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，都十分重视国家公务员制度及其考核 制度的建立和完善。目前国际上对公务员考核制度的最新研究有四个特点：一是注意学 习和借鉴企业人力资源管理的理论与实践，把企业中行之有效的一些方法和模式导入到 乡镇政府公务员考核体系母 究与评价 公务员考核机制中来；二是注意引入经济学和管理学的最新研究成果，指导公务员考核 的制度设计；三是在考核内容上，逐步向定性与定量相结合以定量考核指标为重点靠拢： 四是在考核方法上，由自上而下逐步向上下结合或者是3 6 0 度考核靠拢，强调公共服务 对象的参与。 中国有一句古话叫：“他山之石，可以攻玉”。以历史唯物主义和辩证唯物主义的态 度和方法研究分析发达国家的公务员考核制度，吸收和借鉴其经验教训，有助于我们拓 宽视野、扩展思维，对完善我国的公务员考核制度无疑是十分有意义的。 加强考核是对公务员实行有效管理的重要手段。各国都非常重视公务员考核工作。 考核的公正性、客观性和有效性，是各国政府面临的共同难题。 2 3 1 不求统一的英国制度 英国中央政府的公务员考核和地方乡镇政府的公务员考核从领导体制上讲，是有 区别的，不仅国家机关与地方机关考核的方法、步骤等有所不同，就连国家机关之间考 核的方法和步骤也有所不同。 英国中央政府的公务员考核工作由内阁办公厅的录用评估署负责，而地方乡镇政 府的公务员考核则是由临时组建的“评审团”负责。评审团由单位的主要负责人、人事 主管、工会负责人和行政服务对象组成。评审团负责考核工作的部署、检查、监督和复 议等工作。公务员的评估报告则由其直接主管撰写。 英国公务员的考核分为两种，考核内容各有侧重：一种是日常的考勤考绩。英国 乡镇政府各机构，公务员上班、离岗和休息时间都有具体的管理规定。各单位都有签到 簿或“公钟”，每个工作人员每天的工作情况都有记载。考勤结果是报酬支付的重要依 据，也与晋升相联系。另一种是年终的综合考绩。综合考绩内容分为工作知识、工作态 度、人格情况、判断能力、创造能力、监督能力、责任心、可靠性、适应性、个人道德 共1 0 项。 英国公务员考核的等次没有统一规定，大体上可以分为3 - 7 等，其中大多数单位 实行五等。每项考核内容分为5 个等次，特别优异为a 等，良好为b 等，满意为c 等， 尚可为d 等，不良为e 等。而英国贸工部则实行七等：一等为一级，工作杰出；二等为 二级加，工作比较杰出；三等为二级，超过工作标准；四等为三级加，刚刚达标，没有 失误；五等为三级，刚剐达标，偶有失误；六等为四级，达不到标准；七等为五级，工 作不能被接受。 英国公务员考核结果的使用也没有统一的规定，不过大多数单位都与是否增加工 资或晋升以及任免职务挂钩。 英国公务员比较有特色：一是不搞一刀切，各有各的优势，比较灵活。二是对地 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 方乡镇政府公务员的考核注意听取行政服务对象的意见，有助于公务员确立为纳税人服 务的意识。但英国公务员的考核指标设计的公开性不够，成为公务员考核制度中的一个 突出的缺点。“ 2 3 2 分类考核的法国制度 法国的公务员总法规定，每年应对“公务员在总评定的基础上写鉴定，以表 明他的业务才能。”考核内容主要有专门知识、身体状况、值班守时、整洁状况、合作 精神、工作能力、工作效率、工作方法、工作积极性、服务精神、思维能力、组织能力、 监督能力和考察能力等1 4 项。但不同类别的公务员适用的考核项数不同，a 类考核项 目最多，不过也并不包括全部项目；d 类最少，但最低不少于6 项。按照乡镇政府颁布 的打分平衡制度，每个项目考核最高2 0 分，最低为0 分，起评分为1 5 分，总分标 准分为1 0 0 分。考核结果共分四个等次：优异为1 4 0 一1 2 6 ，优良为1 2 5 1 0 0 分，一般为 9 9 6 1 分，低劣为6 0 分以下。评分由各部门行政首长主持，实行部内按行政职务逐级 评分，各项目分数综合后得出总分。主考人将打分情况通知本部门行政对等委员会，由 行政对等委员会按照统一标准进行平衡，最后报请部门领导审定。行政首长结合平时掌 握的情况，写出总评语。分项考核分和总分通知被考核人，总评语只通知行政对等委员 会。但被考核人可以通过行政对等委员会了解总评语，如果认为总评语不公，还可以通 过行政对等委员会要求行政首长修改。 法国考核评分法针对性和科学性较强，但计算比较复杂，而且缺乏具体打分标准， 考核打分普遍偏高，对学历工龄等一些客观条件比较重视，对实际能力的考核不是太客 观。1 2 3 3 崇尚简便的德国制度 德国的公务员考核制度比较简单。德国的联邦公务员资历条例规定：“公务员 的才能和成绩至少每年鉴定一次。如果工作情况或个人情况需要，可以随时进行鉴定。 鉴定的内容应当向公务员公布，并征求他们的意见。鉴定的公布应有案可查，并应将有 关文件与鉴定内容一并放入人事档案。”德国公务员的鉴定一般由单位的人事总监或直 接上级做出。“鉴定应该特别写上公务员的思想品质、特长、文化程度、工作成绩、社 会状况和负担”，“鉴定的结尾应该提出总的看法和今后的使用建议。”2 0 世纪8 0 年代， 当时的西德乡镇政府曾经在联邦经济部试行过下级考核上级的做法。因为感到不利于上 级有效地管理，没有推行。 德国的公务员考核结果共分为七个等级：特优、优秀、良好、一般、及格、不及格、 差。结果与晋升有联系，但一般并不影响按年资正常加薪。 9 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 表21 德国公务员考核的等级和标准 t a b l e2 1t h el e v e la n ds t a n d a r do f p u b l i cs e r v a n ta p p r a is a li ng e r m a n 特优一等能力、业绩特别优秀，出色达到各项要求 优秀二等符台全部要求，个人表现、能力和专业知识较好，能完成较复杂的工作 良好二至三等符合各项要求，与优能力相同，但在严格意义上工作未能全部达标 一般_ 亡作能力、技术水平和业绩符合要求，但不突出 及格四等在达到要求方面有所欠缺，但官员的总体水平尚可 不及格五等未达到各项要求，需要提高工作能力和工作水平 差六等未达到各项要求，不具有个人能力，知识水平低下，不具有改进的可能 德国的考核制度简便易行，考核花费的精力比较少，而且避免了按比例区分出优 劣、高下而影响一部分人积极性的局面，有其可取之处。但考核全部依靠主管进行，缺 乏客观标准和横向比较，容易产生你好我好大家好的状况，奖优罚劣的作用不大。 2 3 4 不断变革的美国制度 美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一。早在1 8 8 3 年美国就成立了联邦考 绩委员会。1 9 5 0 年美国乡镇政府废除了统一的考绩制度，颁布了工作考绩法，1 9 7 8 年颁布了文官制度改革法，1 9 9 3 年又通过了乡镇政府绩效法案，不断改进公务 员管理及考核工作。 美国乡镇政府十分注重公务员平时的考核。它规定公务员每天都要填写工作报告， 详细记录每天工作的内容和数量，作为年度考核的参考。 年度考核分为工作质量、工作数量和工作适应力三个方面，主要是对工作完成情 况、潜在能力、具体工作职责、完成的工作结果进行评价，对工作内容和效率进行数量 和质量分析。年度考核采用综合考核方法。具体步骤是：公务员个人进行工作小结，互 相考核，专家或单位结合该公务员所在部门的工作业绩一并进行考核，高级别公务员对 监督人员的考核结果综合考虑进行鉴定。 美国公务员的考核每年一次。按照财政年度，一般在每年的3 月底以前结束。考 核结果分为三等：优异、满意、不满意。联邦乡镇政府规定，考核的结果与奖金、荣誉、 表彰、休假挂钩，但并不直接与晋升挂钩( 晋升由招考制度规定) 。“” 美国公务员考核制度较为完备，其主要特点是实行职务分类，考核注重实效，有 客观标准。但考核分数某种程度上还是依赖于主管官员、监督和考核人员的主观判断， 1 0 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 缺乏客观标准，存在一定的主观性和凭印象等问题，难以确保公正客观。 2 3 5 具体细致的日本制度 日本的国家公务员法规定：“乡镇政府机关首长必须对其所属职员的工作进行 定期评定，并根据评定结果采取适当措施。”工作评定根据国家公务员工作评定规则、 关于工作成绩评定手续与记录的政令和勤务评定的基本标准展开，分为定期评 定和特别评定两类。定期评定是指每年在规定的时间里( 一般在六月) 进行一次考核评 定。特别评定则是针对处于试用期内的人员所进行的评定，它的目的是决定试用人员能 否转正。日本工作评定主要从工作成绩、工作能力、性格和工作适应性四个方面进行。 考核结果分为a ，b ，c ，d ，e 五个等级。表达方式有评语式、记分式或两者兼有的综合式， 先确定每个项目的等次，再综合评定等级。a 级为工作卓越，一般不超过1 0 ；b 级为 工作成绩优秀，一般不超过3 0 ；c 级为工作成绩良好；d 级为工作成绩较差；e 级为工 作成绩低劣。评为a 级者可以越级增加工资；b ，c ，d 三个等级可以提薪；e 级不能提薪， 严重者还要受到处分。工作评定的结果要存入档案，作为人事升降和奖惩措旌的依据。 日本公务员评定内容多、规定严、程序复杂，但评价结果未必能够真正发挥作用。 日本某专门机构对3 5 个省、厅调查的数据表明：晋升只看工作表现的仅占4 9 ，凭印 象的占1 2 2 ，两项同时考虑的占3 4 2 。可见日本公务员的评定对晋升发挥的作用， 还是十分有限的。“ 完善公务员考核不只是一个操作实践问题，也不完全是传统人事管理经验的总结 与继承，它必须在理论上有充分的科学依据，方法上有新的突破。因此，分析研究当代 最新的相关理论和相关方法，对于我们深入研究公务员考核工作、完善其制度设计也是 十分重要的。 2 4 现行乡镇政府公务员考核制度存在的问题 2 4 1 公务员考核的法规层次比较低 由于国家公务员法至今还没有执行，我国现行公务员考核的主要依据仍然是 国家公务员暂行条例和国家公务员考核暂行规定。而我国实施公务员制度包括 “参照试行”、“参照管理”和“依照管理”的部门很多( 包括中共机关、人大机关、政 协机关、检察机关、审判机关等) ，国家公务员暂行条例仅仅是国务院的行政法规， 其法律地位严格讲还不够高。国家公务员考核暂行规定只是人事部的部门规章，关 于实施国家公务员考核制度有关问题的通知、关于进一步加强国家公务员考核工作的 意见等人事主管部门规范性文件的法律地位更低。 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 国家公务员暂行条例和国家公务员考核暂行规定一“暂”就是十二年。关 于实施国家公务员考核制度有关问题的通知则己经被国务院明令废止。可见我国公务 员考核的法规建设还不够成熟。 2 4 2 责任主体不明确 国家公务员考核暂行规定规定：“考核国家公务员由部门负责人负责，必要时， 部门负责人可以授权同级行政副职负责考核”，同时又规定：“国家行政机关在年度考核 时设立非常设性的考核委员会或考核小组，在部门负责人的领导下，负责国家公务员年 度考核工作”。考核工作到底谁负责，变得比较模糊，考核委员会和行政负责人在考核 工作中的关系也不够明确。而实际上各乡镇公务员的年度考核工作往往都是由组织人事 部门在政府党委负责人的直接领导下具体实施，考核委员会的作用微乎其微。 国家公务员考核暂行规定明确：“国家公务员的考核内容包括德、能、勤、绩 四个方面，重点考核工作实绩”。同时，对德、能、勤、绩的具体内容也做出原则性的 界定，但缺乏具体内容。在考核工作实践中，考核内容往往与公务员本身的目标、使命 和任务缺乏有机联系。不仅德、能比较难以量化，由于公务员工作的特点，勤、绩的量 化考核也是一个难题。传统观念的影响，加上缺少专家的参与，国家公务员考核的一级 指标没有确定权重，二级指标没有细化，而工作实绩由于岗位不同、职位不同、分工不 同，则更难考核。有的考核内容不仅很难量化考核，就连定性或排序式的考核，也比较 困难。1 2 4 3 平时考核形同虚设 国家公务员考核暂行规定规定“年度考核以平时考核为基础”。同时明确：“平 时考核随时进行，由被考核人如实填写工作记录”。关于进一步加强国家公务员考核工 作的意见进一步提出：“平时考核重点是工作任务完成情况和出勤情况，以自我记实 和领导审核的方法进行，由被考核者的主管领导负责实旌”。但根据笔者的调查，不少 单位( 甚至包括一些管理水平比较高、办事比较规范的单位) 的平时考核都是流于形式， 甚至根本就没有实行。关键就在于平时考核与年度考核的关系没有明确，给大家造成考 与不考无关大局的想法，就落得“多一事不如少一事”了。 2 4 4 考核等次单纯定性 根据国家公务员考核暂行规定，我国公务员年度考核的结果是纯定性的，就是 将考核的等次分为“优秀、称职、不称职”三个等次，同时规定评为优秀的比例一般为 1 0 ，最多不能超过总人数的1 5 。所以绝大多数公务员年度考核的结果都是称职。后 来关于进一步加强国家公务员考核工作的意见增加了“基本称职”等次，使考核的 结果变成了四个等次。应该肯定，这样规定的确解决了少数表现的确不好，但又不适宜 1 2 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 被确定为不称职的人员的考核等次评定i 、u j 题，减少了一些矛盾。但这样做仍然没有从根 本上解决中间档太大的问题。因为有关文件并没有明确规定“不称职”和“基本称职” 等次的比例，在公务员考核的实践中，真正被确定为“不称职”和“基本称职”的总是 极少的少数，许多单位甚至自从实行公务员考核以来，就没有出现过一个“不称职”或 “基本称职”的。所以绝大多数被考核者依然集中在“称职”这一等次上。在这部分人 当中，确有一些德才表现和工作实绩不错的，也有德才表现和工作实绩欠佳的，因为考 核结果只有定性而没有定量，他们都享受同样的待遇，没有任何差别，这样就难以起到 奖优罚劣的激励作用。“” 2 4 5 考核等次的确立不够科学 按照国家公务员考核暂行规定，考核结果是由“主管领导在听取群众意见的基 础上，根据平时考核和个人总结写出评语，提出考核等次意见”，“考核委员会或考核小 组对主管领导人提出的考核意见，进行审核”，最后由“部门负责人确定考核等次”。这 样操作等于把考核结果的决定权全交给了主管领导，在实际操作上会出现问题。首先这 样导致主管领导的权力过大；其次，主管领导只是确定他所考核的公务员的等次，却无 法对整个机关的考核做综合平衡，考核委员会如果要调整等次也缺乏依据。在公务员考 核的实践中，实际上往往都是采用“民主测评”( 实际上就是投票表决) 的形式来确定优 秀人选。而“民主测评”又缺乏平时考核的基础和量化考核的标准，故一般就是凭印象、 看关系。有个别单位为了避免矛盾，干脆采用“轮流坐庄”。结果不是“领导个人说了 算”就是“以评代考”。最终，考核的不是公务员的德、能、勤、绩，而是印象、关系， 甚至是“运气”。因此，优秀人选不能服众，有时还会在公务员之间造成矛盾和隔阂， 形成负面影响；而且表现很差的同志也没有得到清晰的反馈。 2 4 6 缺乏明确的公示激励机制 国家公务员暂行条例没有规定考核结果公示制度。关于进一步加强国家公务 员考核工作的意见也仅仅规定了对拟确定为优秀等次的人员进行公示，对拟确定为 其他等次的人员( 包括拟确定为“基本称职”和“不称职”的人员) 以及考核工作的最终 结果，仍然没有明确的公示制度。 由于观念的滞后、考核等次的确定缺乏权威性、行政资源有限等因素的影响，不 少单位对优秀等次的公务员缺乏足够的激励，优秀等次的公务员得不到令人羡慕的激 励，公务员晋升职务实际上往往与考核工作“两张皮”。 由于考核等次的确定缺乏权威性、公务员群体和单位的领导处于稳定大局考虑等 多种原因，绝大多数单位考核只有优秀、称职两个等次，考核等次的区别性不强，部分 表现不佳的公务员没有得到负面的信息和“负面的激励”( 告诫或惩处) ，因而始终自我 乡镇政府公务员考核体系研究与评价 感觉良好，没有危机感和负疚感。 2 4 7 部分考核结果处置不当 由于制度的缺陷和组织工作的不力，不少单位的公务员考核工作没有放在应有的 位置。考核工作应付差事的现象相当严重。考核的预期目的没有完全达到，有的单位甚 至考核出了矛盾和怨气。 第一，“基本称职”没有明确的处置意见。关于进一步加强国家公务员考核工作 的意见虽然规定了“基本称职”这个等次，却没有规定对基本称职等次的处置意见， 造成各单位无所适从。 第二，对不称职等次处理过重。国家公务员考核暂行规定对年度考核不称职公 务员的处理，甚至重于部分受行政处分的公务员。国家公务员考核暂行规定明确： “当年考核被确定为不称职等次的，予以降职”；“降职后，其职务工资就近就低套入新 任职务工资档次”；“连续两年考核被确定为不称职等次的，按规定予以辞退”。 国家公务员考核暂行规定并没有明确对受到行政处分的公务员的考核办法， 而关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知则明确：“因病、事假累计超过半 年的国家公务员，不进行考核”；“接受立案审查尚未结案的国家公务员，只进行考核， 暂不写评语、不定等次，等问题查清后再行确定”：“”“受警告处分的国家公务员，对 其进行考核，但在受处分当年，不得定为优秀等次。受记过、记大过、降职、撤职处分 的国家公务员，对其进行考核，但在受处分期间只写评语、不定等次”。这样就意味着 对不称职等次人员的处理，比因病、事假累计超过半年的，接受立案审查尚未结案的， 甚至因严重违反公务员纪律而受撤职以下纪律处分人员的处理都要重。 按照国家公务员考核暂行规定“政治、业务素质较差，难以适应工作要求，或 工作责任心不强，不能完成工作任务，或在工作中造成严重失误”就要被确定为“不称 职”；而按照国家公务员暂行条例第三十一条之规定：“国家公务员必须严格遵守纪 律，不得有下列行为：( 一) 散布有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或 者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工；( 二) 玩忽职守， 贻误工作；( 三) 对抗上级决议和命令；( 四) 压制批评，打击报复；( 五) 弄虚作假，欺骗 领导和群众；( 六) 贪污、盗窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私利：( 七) 挥霍公款，浪费国家资财；( 八) 滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系； ( 九) 泄露国家秘密和工作秘密；( 十) 在外事活动中有损国家荣誉和利益：( 十一) 参与或 者支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动；( 十二)