（管理科学与工程专业论文）交通基础设施项目后评价研究.pdf

重庆大学硕士学位论文中文摘要 摘要 近年来，交通基础设施得到快速发展，交通基础设施的建设取得了一定的成 绩。在宏观政策的影响下，交通基础设施建设的投资额将不断地提高，规模和建 设速度不断地增长，这也加大对交通基础设施投资管理的难度为此加强交通基 础设施项目管理，提高管理水平，及时总结经验，保证投资效果，成为当前首要 任务。交通基础设施项目后评价就是对项目的目的、实施过程、效益、作用和影 响等进行全面系统地分析，总结正反两方面的经验教训，为项目的决策者、管理 者和建设者提供更加科学合理的方法和策略，提高决策、管理和建设水平。 本文先从交通基础设施的特点出发，介绍了交通基础设施项目后评价的发展 及现状，然后详细阐述了交通基础设施建设项目后评价所包括的内容及其研究方 法再结合三农问题和投融资体制改革着重对交通基础设施项目后评价与之相关 的方面进行分析最后提出了交通基础设施后评价工作的建议 关键词：交通基础设施，项目后评价，土地征用，融资 重庆大学硕士学位论文英文摘要 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s , t r a m ci n f r a s t r u c u n 面f a c i l i t i e sh a sb e e nd e v e l o p e dr a p i d l y ， 自阻伍ci n f r a s t r u c t u r a lc o n s - f f u c t i o nh a sg o tc e r t a i na c h i e v e m e n t u n d e rt h ee f f e c to f m a c r o s c o p i c a lp o l i c y , t h ea m o u n to fc a p i t a lo ft r l l 伍ci n f r a s m l c u u ei n v e m n e n tw i l l c o n s t a n t l yi n c r e a s e , a n dt h es c a l ea n dc o n s t r u c t i o ns p e e d w i l lr i s ec o n t i n u a l l y , t h a ta l s o e n l a r g e sd i f f i c u l t i e so f m a n a g e m e n to f t h ei n v e s u n e n ti n 协l f f | ci n f r a s t r u c t u r e t h e r e f o ri t i st h ec h i e ft a s kt or c j n f o r o gt h e 自限位ci n f r a s u u c u a ep r o j e c ta d m i n i 劬斌i o n 。i m p r o v e m a n a g e m e n tl e v e l ，s u m m a r i z ee x p e t i c n c ei nt i m e ，a n de n s u r eo u h ? a y mo fi n v e s t m e n t p r o j e c ts u b s c q u e n te v a l u a t i o no f 恤矗ci l 旺h 喀廿u c t i 】r ei st h a tc a i l y i o $ o u ta l l - r o u n da n d s y s t e m i ca n a l y s eo f a i m ，i m p l e m e n t i n gp r o c e s s ，b e n e f i t ，f u n c t i o d a n de f f e c t 嗣娜u p b o t hp o s i t i v ea n di i 咯l t i v ce x p e r i e n c el e s s o n s ，a n dp r o v i d e ss c i e n t i f i ca n dr a t i o n a l m e t h o da n d 切c l i c st ot h ed e c i s i o n - m a k e r ，n l 锄a g o ra n db u i l d e r ，i m p r o v i n gt h el e v e lo f d e c i s i o n - m a k i n g ，m a n a g i n ga n dc m 吼m c 衄 i nt h i st h e s i s 。丘d mt h ec h a r a c t e r so ff r a n ci n f i a s m l c u 聆，t h ea u t h o rf i r s t i n t r o d u c e sd e v e l o p m e n ta n dc u r r e n ts i t u a t i o no fp r o j e c ts u b s e q u c a te v a l u a t i o n t h e n d e t a i l e d l yn m r a t e s c o n t e n ta n dr e s e a r c hm e t h o d so ft l a 伍ci l d h 蝤由w c 嘶p r o j e c t s u b 鸵q u e n te v a l u a t i o n l a t ec o n n e c t i n gw i t h t h r e en j 船pp r o b l e ma n dr e f o r mo f i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e m sa n a l y s i st h ea s p e c t sb e i n gr e l a t e dt ot h a to fp r o j e c t s u b q u e n te v a l u a t i o n f i n a l l y , b r i n g sf o r w a r ds u g g e s t i o n st o 位i ci n f i m m l c u 矾 p r o j e c ts u b s e q u e n te v a l u a t i o nw o r k k e y w o r d l s ：t r a f f i c 功盘锄由1 】n u ，p r o j e c ts u b s e q u e n te v a l u a t i o n , l a n de x p r o p l i a f i o n ， 硒埘商n g 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重麽太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期： 铷一) 年j 月31 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重麽太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重废太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密( ) ，在一年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( v ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名： 签字日期：哆年朔日 导师签名：了至老 签字日期：年歹一日 i 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 绪论 1 1 选题背景 交通基础设施是国民经济和社会事业发展的基础性和先导性产业，是经济和 社会各项事业发展的重要支撑和保障。交通基础设施在国民经济中发挥了重要的 作用，与经济增长之间存在着正相关关系。加大交通基础设施投资能促进经济增 长，拉动内需，带动产业发展，而且能吸收大量的就业人员交通基础设施的作 用不仅为经济增长奠定了基础，而且在促进以生产集中、人口集中为特征的城市 化方面起到重要作用。 国家不断加大对交通基础设施的投入力度，交通基础设旄建设取得了较大的 发展，而且带动了其他产业的快速发展。改革开放前( 1 9 5 3 - 1 9 8 0 ) 交通投资总额 为1 0 7 7 2 7 亿元，占基本建设投资的1 4 8 、占g d p 的1 8 9 ；而2 0 0 2 年的交 通投资额就达到了3 8 9 8 0 5 亿元，占当年基本建设投资的2 2 0 6 、占g d p 的 3 7 2 我国交通行业固定资产投资近年以来保持快速增长势头，2 0 0 5 年全社会完 成公路投资5 4 8 4 9 7 亿元，比上年增加7 8 2 6 9 亿元，同比增长1 6 8 ，比“九五” 末增长1 4 倍。2 0 0 5 年全国沿海及内河建设完成投资6 8 8 7 7 亿元，比上年增加 2 8 0 9 6 亿元，同比增长6 8 9 ，比“九五末增长4 1 倍。2 0 0 5 年其他交通建设完成 投资2 7 1 3 0 亿元，比上年增加6 7 3 l 亿元，同比增长3 3 o ，比“九五 末增长1 2 倍。 交通基础设施对经济建设的积极作用离不开项目决策的正确实施。传统上， 主要重视项目的前期策划和评价，而忽视后评价但自9 0 年代以来我国的投资管 理实践的经验教训表明，加强项目后评价是对交通基础设施项目全过程管理的重 要工作从整个国际趋势来看，项目后评价的地位在不断提高。 交通基础设施项目规模大，产生的经济和社会效益巨大。项目后评价是对已经 完成的项目所进行的一种系统而又客观的分析评价，以确定项目的目标、效果、 效益的实现程度。交通基础设施项目后评价将帮助政府和投资者提高决策和管理 水平，更合理地利用有限的资源，提高投资效益，为今后的交通基础设施项目投 资积累宝贵的经验。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内项目后评价发展现状 我国项目后评价工作起步于8 0 年代经过2 0 多年的发展，大体可划为三个阶段： 8 0 年代初到1 9 8 8 年，后评价工作准备和起步阶段，主要是通过出国考察来研 重庆大学硕士学位论文1 绪论 究国外，主要是世界银行的有关资料、经验。同时，国家计委所属标准定额研究 所( 1 9 8 8 年后归属建设部) 委托中国人民大学进行了后评价理论研究并组织了对 几个国家重点项目的后评价 s 蛑代后期，后评价试点及实施阶段。以国家计委1 9 8 8 年 关于委托进行利用 国外贷款项目后评价的通知”为标志，开始与国外合作，进行课题研究。 9 0 年代以来，后评价进入发展阶段。国家各部委、各行业部门、各高等院校 及研究所，相继共完成后评价项目2 0 0 多个。1 9 9 1 年7 月国家计委出台了后评价准 则。 目前我国最高的后评价机构是国家开发银行后评价局和中国国际工程咨询公 司后评价局到目前为止，已有2 0 0 多个重点工程做了后评价工作其评价项目大 体分为三部分：一是利用外资项目的后评价，根据国外投资者的要求，以外方为 主，中方项目有关单位参与部分工作；二是国家重点建设项目的后评价。以国家 计委的后评价计划为主，由中国国际工程咨询公司实施；三是其他一些部门和国 家金融机构，也计划和组织实施了一些国内项目的后评价。如在我国大量存在的 内资b o t 公路项目，一般都需进行项目的后评价，并作为其向政府申请公路收费 标准的依据。 随着我国逐步建立社会主义市场经济体制，投资体制的不断深化改革，投资 主体切实关心投资效益已是必然要求人们越来越意识到后评价是改进投资效益、 提高决策水平的重要工具与方法，这是推动后评价工作开展的内在动力。为了实 现国家制定的宏伟战略目标，我国的经济建设、城市基础设施建设还要进行大量 投资，这是对后评价的潜在需求。经过近2 0 年的发展，积累了许多实践经验，培 养了一批从事后评价工作和研究的人才队伍总之，我国已经具备了全面推进后 评价工作开展的有利条件，只要国家及有关部门重视，后评价工作一定会有较大 的发展，一定会发挥重要作用随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善与发 展与w t o 的逐步接轨，后评价工作将会有广阔的发展前景。 1 2 2 国外项目评价发展现状 国外项目后评价产生于2 0 世纪3 睥代的美国，是美国国会为监督政府“新政” 政策性投资手段。到了6 0 年代在美国动用巨额公共资金投入“向贫困宣战”计划实施 中，进一步采用项目评估，特别是后评价的手段进行有效的监督，使项目评估和 后评价的理论和方法得到发展和完善。之后，各国政府和世界银行，纷纷建立和 健全了他们的评估和后评价体系，创造和发展了评价的理论和方法。在发达国家， 后评价主要是对国家的预算、计划和项目进行评价。一般说来这些国家有评价的 法律和系统的规则、明确的管理机构、科学的方法和程序目前，后评价的发展 趋势是将资金预算、监测、审计和评价结合在一起，形成一个有效的和完整的管 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 理循环和评价体系。 在美国，后评价同时成为政府和国会的重要工具，既是内部调控的手段，又 是相互监督的工具。国会和政府是一种相互监督的机制，国会需要独立、客观的 经济信息。会计总署负责国会提出的后评价任务，并由会计总署成立的后评价研 究所负责对美国联邦政府所有部门的后评价问题进行究。行政部门利用后评价对 政策和项目持续监督分析以备调整，立法部门利用后评价对政策和项耳进行阶段 性考察，以制定相应的法律、法规。对政府予以协调、纠错和控制。 在瑞典，自从3 0 年代起就对国家投资项目进行效果检查，并将结果向社会公 开。其管理评价工作的国家级机构；一是国家审计署，二是议会审计师事务所。 此外，各行业部门有各自的评价机构。从1 9 4 5 年建立后评价制度以来，对国家政 策及海外开发机构的工作有效性和工作质量进行评价提出建议，为议会和政府决 策服务，起到了良好效果。 在英国，没有专门设立国家后评价系统，而是分散在政府机构中，并受中央 管理机构指导。它主要由财政部对国家投资项目进行检查和投资风险评价，并于 1 9 9 1 年颁发评价指南，后评价对象选择原则，只要不用政府投资，就可不作项目 后评价，否则就要作后评价。因为英国政府用于国内的基建投资很少，对其本土 的后评价做得不多，主要是对其援外项目进行后评价 近些年，国外项目后评价的发展，趋向更为完善的体系，主要体现在以下几 个方面： 评价内容和方法更多样化、全面化。随着实践的深入和认识的不断提高， 评价的内容和方法由单一化向多样化发展，初步由单一的财务评价包括财务评价、 经济评价、社会评价、环境影响评价等多种评价方法发展，各种新兴的边缘科学 被应用到项目评价中，也推动着评价工作向深度发展，完善了评价的理论和方法 体系 后评价是对项目的全过程进行评价。早期的项目评价主要应用于项目的论 证阶段、对项目决策后的建设实施阶段评价分析较少。随着实践深入和认识的不 断提高，从项目前评价到后评价，再到对项目的全过程进行监督和管理的评价， 逐步形成对项目全过程进行科学的预测、分析、监督、管理、总结等多个方面的 完整体系 国际金融组织扩大了其后评价机构的功能，在进行投资贷款项目后评价的 日常工作的同时，董事会要求后评价部门对整个金融机构的业务工作进行年度评 价，结合项目后评价的结论评价各业务部门的工作质量和效果，成为内部监督的 重要工具。 发展中国家的后评价也逐步发展起来，后评价工作组织机构建立和后评价 应用程度，直接影响后评价工作的开展和深入，只有后评价结果被广泛的运用， 重庆大学硕士学位论文1 绪论 后评价的工作才能深入、持久和广泛的开展下去。 1 3 研究目的和意义 交通基础设施是国家经济建设的基础，对国民经济的快速稳定发展具有积极 得促进作用。在国家优先发展交通政策的支持下，我国交通固定资产投资保持快 速的增长，因此对交通基础设施项目投资决策和项目管理提出更高要求。交通基 础设施项目存在可行性研究不够深入、投资超估算、建设过程质量存在隐患、项 目管理水平低等等问题。过去投资决策者重视前期的项目评价和决策，忽视后评 价工作。如何从已建的项目中吸取经验教训，为以后的项目提供借鉴、提高管理 水平、提高投资效率，这都是目前交通基础设施项目实施过程中急待解决问题 这就需要加强后评价工作，发挥其重要的作用。 交通基础设施项目后评价是对已完成的交通基础设施的实际结果和实施过程 的检查总结，评价分析项目预期目标完成情况，项目的主要效益指标实现情况， 评价分析投资决策者、管理者、以及建设者在项目实旄过程中存在的问题，通过 信息反馈，为以后的项目提供借鉴，达到提高投资活动的科学化、规范化、效率 化的目的 在国家可持续发展的指导下，交通基础设施项目能否对经济建设发挥更大的 作用，就要改变过去盲目投资、管理水平低下等问题。针对交通基础设旖项目的 特点，开展后评价研究，为交通基础设施项目后评价提供理论支持，发挥后评价 总结借鉴的功效，提高交通基础设旌从立项、招投标、旆工到运营全过程中的管 理水平，完善项目管理体系，在当前国内发展集约型经济的背景下具有重要的意 义 1 4 本文主要研究内容 根据对国内外工程项目后评价分析，我国项目后评价研究工作还处于发展阶 段，特别是针对交通基础设施的后评价体系还不完善本文在前人研究的基础上， 从交通基础设施项目特点入手，研究其后评价的内容、评价方法，还特别对土地 征用与项目投融资重要环节作出后评价分析，最后提出交通基础设施项目后评价 的建议。本文作者主要做了以下研究工作： 介绍交通基础设施与一般工程项目的区别，针对其特性开展后评价工作。 对交通基础设施项目后评价内容及方法进行系统的研究。 从国家经济、政治角度，结合“三农”问题和投融资体制改革，重点对土地 征用拆迁补偿和项目投融资的后评价进行分析 文章最后提出了后评价的建议。 4 重庆大学硕士学位论文2 交通基础设施项目后评价概述 2 交通基础设施项目后评价概述 2 1 交通基础设施的基本内容 交通基础设施是基础设施的重要组成部分，是一个国家发展的基础。它包括 铁路、公路、海港、水运、机场等为居民的生活及经济生产提供服务的经济基础 设施。因而，交通基础设施建设的程度，对任何一个国家的发展至关重要。 2 1 1 交通基础设施的特点 从社会生产流程看，交通基础设施是处于“上游”的生产部门。 社会生产是一个有机整体，其内部结构相互作用、密不可分然而，各生产 部门、环节又有着不同的分工，各个环节扮演着不同的角色，承担着不同的责任 有些生产部门处于“上游”，而有些部门处于“中游”或“下游”。说交通基础设施处于 “上游”部门，主要是由于：一是交通基础设施所提供的产品和服务是其他生产部门 赖以进行的条件，也就是说，是其他生产部门得以顺利进行的基础，因为任何一 个加工企业不可能不利用交通基础设施就完成生产的全过程；- - 是就价格构成来 说，交通基础设施所提供的产品或服务的价格，构成了其他部门产品或服务的成 本：三是交通基础设施数量多少、质量及服务水平高低直接影响其他部门的生产 因而，交通基础设施作为“上游”生产部门的属性，构成了交通基础设施的最基本特 征，确立了其国民经济“先行官”的地位。交通基础设施所提供的产品和服务的性能 和价格的变化，必然会对其他部门产生连锁反应 就其资本规模和技术工程而言，交通基础设施需要巨额投资，而且投资具 有“不可分性” 从资本规模和技术工程角度看，交通基础设施项目建设需要巨额投资，并且 这种投资是系统的、不可分的由于基础设施项目规模宏大，涉及面广，必须有 最小规模的大量投资作为创始资本。如果投资过少或工程不配套，即使项目建成 也无法产生效用，只会形成浪费。以往，我国许多交通基础设施常按自然经济区 划或行政经济区划将其系统的连接点人为地切断，从而造成系统的断裂现象，不 能形成全国统一的交通基础设施网络。 投资、建设、回收周期长。而且由于其显著的公共物品特征，使得交通基 础设施项目靠政府投资占有很大的比侧。 交通基础设施项目从开工建设到一系列配套设施的完工一直到最终生产能力 的形成经过的时问较长。这种建设的长期性决定了其投资回收期也较长。所以， 交通基础设施项目，特别是大型骨干项目和全国性的交通基础设施项目，一般由 政府直接投资或是在政府财政补贴下由私人投资和经营当然，对于一项具体的 重庆大学硕士学位论文2 交通基础设施项目后评价概述 交通基础设施项目，其规模大小与是由政府投资、经营和管理，还是由私人投资、 经营和管理并不存在绝对的联系。例如：由美国私人资本投资的近8 0 亿美元修建的 阿拉斯加石油管道，被认为是迄今为止世界上规模最大的一项由私人资本兴建的 交通基础设施工程。 资本流动性差。从其存量资本的流动性看，交通基础设施具有较强的凝固 性。 由于生产设备和技术上的缘故，交通基础设施部门不可能像加工行业那样， 可以较快地转产，包括转变产品结构和行业结构，因为一般工业中的许多通用机 械可以适应不同行业的需要。相比之下，铁路、公路、港口、机场等的建设和经 营，由于其技术特征所决定，客观上难以实现物质资本的转产和流动： 从投入产出效益看，交通基础设施的资本一产出率一般较低，投资风险大； 由于交通基础设施建设周期长，资本流动性差，决定了交通基础设施的投资风险 大且资本一产出率低。但其外部效益明显，由于这些外部效益不能计入其产品或 服务的价格中，因此，交通基础设施具有明显的公共物品特征当然，交通基础 设施既可产生外部经济，也可产生外部不经济。例如，修建一条交通运输线，会 使原来比较闭塞的地区转为靠近市场、交通方便的地区，但同时也会给交通沿线 的居民带来环境的污染和生态环境的恶化所以，交通基础设旋的外部效应不仅 给交通基础设施对经济增长贡献的统计带来一定的困难，也给交通基础设施的定 价和管理带来许多困难因此，交通基础设施的外部效应是政府进行干预的原因 之一 交通基础设旌应不断适应经济的增长和发展，且应先于经济的发展而发 展。随着社会生产和人民生活水平的提高，对交通基础设旌服务水平的要求越来 越高，新的交通基础设施就会不断加入到社会生产条件中去，低级的交通基础设 施会不断向高级化发展，原来意义上的高级交通基础设施会向更高级的水平和方 向发展。因而，交通基础设施的建设的任务具有长期性，几乎可以说是不可穷尽 的： 交通基础设施的建设涉及各地区、各部门、各企业以及各团体和个人之间 的关系，因此，交通基础设施多属于社会公共部门，其建设项目需要全社会统筹 安捧，协调行动，需要政府出面动员投资、组织建设、协调管理、集中领导。一 般由政府直接管理和经营，或在政府监督和挟持下，由私人企业垄断经营，因而 其竞争性有限。【刀 2 1 2 交通基础设施对国民经济发展的重要意义 从整个社会来看，交通基础设施发展不足，必然严重制约国民经济发展， 成为经济增长的“瓶颈”部门交通基础设施的发展可以带动房地产、建筑、汽车等 6 重庆大学硕士学位论文 2 交通基础设施项目后评价概述 大批相关产业的发展。例如城市道路、桥梁等交通基础设施的建设，增加了对水 泥、木材、钢材等建筑材料的需求，直接带动了建筑业的兴盛，并刺激对交通运 输工具( 如汽车、火车、航空) 的需求，从而推动房地产业、汽车业、冶金业等行业 的发展。如果交通基础设施发展滞后与经济发展，必然影响其他相关产业的发展， 进而影响整个社会的经济发展速度。总的来说，交通基础设施是经济高速发展的 重要条件，对国民经济有很大的拉动作用。 从地区看，交通基础设施不足是地区经济发展落后、导致地区贫困的直接 原因。交通基础设施没有一定的发展，就不可能形成良好的投资环境，不可能促 进地区经济的快速增长交通基础设旌创造了区域经济的外部性，这种外部性导 致地区内规模经济和投资回报率的增长而且，交通基础设施比较完善的地区， 能够节省投资资金、降低成本，从而取得较好的投资效益。在生产要素自由流动 的情况下，资源进行最佳配置，人才、资金等生产要素往往流向那些交通基础设 施较好的地方，从而加大了地区经济增长的差异。研究表明，交通基础设施在吸 引私人资本投资方面具有非常重要的作用。 从微观看，基础设施不足，会增加微观经济运行成本，企业不可能通过更 大的空间和范围，取得更为廉价和适用的要素资源，人流、物流和信息流都不可 能有较高的效率根据国内学者的研究，交通基础设旆水平与经济增长之间存在 着正相关的关系，我国交通基础设施水平的区域差异状况与地区人均国民收入差 异状况存在着很大程度的吻合我国交通基础设施状况较好的地区有：上海、北京、 天津、江苏、山东、广东、辽宁、吉林、浙江、福建等省市：而交通基础设施水平 相对落后的地区有广西、内蒙古、安徽、江西、河南、湖北、贵州、四川、云南、 西藏、陕西、青海、甘肃等省区从上述区域比较看，交通基础设施水平与经济 发展水平关系十分密切交通基础设施水平与人均国民收入的相关系数为0 9 0 3 8 2 2 交通基础设施项目后评价的特征 交通基础设施后评价是指对已经完成的交通基础设施项目的目的、执行过程、 效益、作用和影响所进行的系统的客观的分析。通过对投资活动实践的检查总结， 确定投资预期的目标是否达到，项目或是否合理有效，项目的主要效益指标是否 实现，通过分析评价找出成败的原因，总结经验教训，并通过及时有效的信息反 馈，为未来项目决策和提高完善投资决策管理水平提出建议，同时也为被评项目 实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。 交通基础设掩项目后评价的组织者往往是国家及政府部门 交通基础设施项目具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低、超前 性、社会性和公益性等特点，项目多数属于政策性投融资范围，政府在这一领域 ， 重庆大学硕士学位论文 2 交通基础设施项目后评价概述 中仍应起主导作用。政府要制定和执行交通基础设施发展规划；确定这交通基础 设施领域的重大项目；统筹预算内、外政府专项资金，在引导社会各类资金中起 基础性、决定性作用；制定市场运作所需要的各项配套政策；根据发展的要求， 管好价格水平与服务质量：协调解决下一级行政区域之间交通基础设施建设的共 享性问题；一些没有回报的项目仍由政府投资。所以项目的后评价主要是由国家、 地方政府组织实施的，对以后制定发展规划和政策等提供决策的依据 对社会和环境的评价是交通基础设施项目后评价的重要内容 交通基础设施项目不同于一般的工程项目，它有其不同一般的经济特性，社 会发展的承载作用。社会的生产和生活都依赖于交通基础设施，而且随着社会的 发展，它在整体社会经济中发挥着重要作用。交通基础设施对一国经济的作用是 巨大的，任何一个经济发达国家必然拥有一个结构合理、通路四达、快捷高效的 交通基础设施系统。丽一个交通网络结构不合理、通路等级低、通达深度不足的 交通系统对整个经济发展的阻碍作用所产生的损失是巨大的所以对交通基础设 施项目后评价中要十分注重项目对社会的产生影响的评价分析另外，由于交通 基础设旌项目规模大、占地面积大、影响的区域大，会对项目所在区域的环境有 大的影响，环境评价分析也显得更迫切需要。 交通基础设施项目后评价中项目投融资分析为政府投融资体制改革提供 借鉴。 交通基础设旄投资额巨大，政府不可能承担项目所有资金。为了解决资金压 力，引入了多元化的投资格局。今后，实行政府主导、市场运作应成为今后一个 时期基础性项目投融资体制改革的方向。对有一定回报的交通基础设施项目均应 纳入市场化运作范围，政府投入均应委托政府投资公司或发展公司运作，项目的 实施与管理均按现代化企业制度要求运作，打破所有制界限和行政隶属关系，采 取各种措施，吸引社会各类投资主体进入这些领域；加大银行贷款、股票、债券 等市场化融资比重。这样就形成了总体政府主导，分层市场运作的格局增加项 目的市场化运作，政府作为指导和监管者，在宏观政策环境制定上能更好的保证 项目的有效实施。通过债券融资、上市融资、民间融资、外商投资等方式筹集项 目资金，通过后评价分析项目实施过程情况，检验融资方式，发现问题，总结经 验教训，为政府投融资体制改革提供宝贵的借鉴。 2 3 交通基础设施项目后评价的作用 近几年，我国实施稳健的财政政策和货币政策，政府对交通基础设施的投资 幅度逐年增加政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠 款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款，还积极引进民营私人资本来投资交 0 重庆大学硕士学位论文 2 交通基础设施项目后评价概述 通基础设施，使交通基础设施建设资金压力在一定程度上得到缓解，交通基础设 施得到迅猛的发展。2 0 0 5 年全国交通固定资产完成投资达到6 4 4 5 0 4 亿元，比上年增 长2 1 3 ，比“九五”末增长1 5 倍。叶五”期间累计完成交通固定资产投资2 2 3 5 4 6 8 亿元，是“九五”期间完成投资的2 2 倍。2 0 0 5 年底，全国公路总里程达到1 9 3 0 5 万公 里，比上年末增加5 9 9 万公里，比“九五期末增加2 5 0 7 万公里。但是基础设施项目 投资中也存在不少问题：资金的管理和使用效率低下；没有深入地可行性研究， 项目就匆匆上马；业主缺乏建设的技术和经验，而政府管理部门在监管方面存在 不少缺陷和漏洞；地方政府重视项目争取，轻视项目管理等等。为了解决这些问 题，必须对实施的交通基础设施项目进行后评价，对项目从投资决策到运营全过 程从工程、技术、经济、社会方面进行分析，总结经验教训，提出合理建议，为 以后的项目做好宝贵的借鉴。交通基础设施项目后评价的作用主要体现在以下几 个方面： 2 2 1 交通基础设施项目后评价有助于政府进行合理的投资决策。 交通基础设施项目相对于一般的工程项目而言，投资更大，实施时间更长， 一旦发生重大失误，将给国家造成巨大的损失交通基础设施项目建设过程是一 个复杂的系统工程的过程。要经过工程立项决策、工程设计、工程旄工、管理直 到工程竣工、投入使用和经营管理等各个环节而大量的前期预测性工作是通过 工程管理到最后竣工投入使用，与实际需求往往存在着偏差，极容易造成投入和 效果期望与现实的不一致性而这种情况的产生往往是因为决策工作的不科学性、 盲目性等原因造成的所以项目的投资决策十分重要，合理的投资决策十分必要。 通过对交通基础设施建设项目后评价，能够发现宏观投资管理中的不足。从而使 政府可以及时地修正某些不适合经济发展的产业经济政策，还可以根据后评估所 反馈的信息，合理确定投资规模和投资流向，协调各产业、各部门之间及其内部的 各种比例关系。并且通过后评价对已实施项目的全面分析，吸取教训，为以后项 目的决策提供借鉴，使政府对项目的投资决策更加科学化、合理化 2 2 2 交通基础设施项目后评价有助于完善项目管理体系。 项目管理体系是从项目的立项、可行性研究、项目准备阶段、实施阶段、完 工阶段、后评价阶段、运营阶段整个过程的管理。而当前交通基础设施的项目管 理重在决策和实旖阶段，忽视对项目的后评价工作，这样不利于项目前期工作和 管理工作的不断改善。 项目后评价作为项目管理的重要组成部分，通过信息反馈，分析项目投资全 过程的实际情况与预计情况的偏离程度及其产生的原因，全面总结项目投资管理 经验，为以后改进项目管理和制订科学合理的投资计划、政策反馈信息。并针对 具体情况提出有效的改进措施为项目更好地发挥效益服务。 9 重庆大学硕士学位论文 2 交通基础设施项目后评价概述 交通基础设施项目管理是一项十分复杂的活动，它涉及到政府、银行、企业 物资供应、施工等许多部门，只有这些部门密切配合。项目才能顺利完成。项目 后评价是为项目运行和投资实施结果监测或调控服务的。是通过运行过程或实施 结果的信息反馈，以检验决策质量和运行状态的手段，它是运用现代系统论和控 制论的基本原理，对项目运行过程的演变和发展及其实施结果，作出科学的分析 或判断，进行有效调控，以实现项目管理科学化。 2 2 3 交通基础设施项目后评价有助于提高资金的使用效益。 交通基础设施项目的后评价主要是由政府或投资方组织实施的，要对工程项 目各个环节进行审核不仅要追究腐败阃题和质量问题，还要追究投资决策和效 果的问题，能减少资金的流失和浪费，提高投资效益。 通过效绩评价，对财务指出行为过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量 比较和综合评判通过实际情况与预测情况的比较，分析二者的偏离程度及其原 因，提出相应改进措施，能促进项目运营的正常化，改善投资方经营管理，提高 投资项目的经济效益。 2 4 交通基础设施后评价存在的问题 我国后评价工作始于八十年代中后期，虽然在交通基础设施建设项目后评价 方面做了一些工作积累了一些经验，但工作涉及面窄，尚不能对改善宏观决策和 管理起到真正的反馈作用与国外相比，我国的后评价特别是交通基础设施的后 评价工作还处于起步阶段，主要存在以下问题： 对项目后评价认识不足，重视不够 目前，项目后评价仍未纳入项目管理程序进行项目建设和验收，国内交通基 础设旋建设项目的竣工验收走过场，缺乏后评价研究由于我国目前未能形成后 评价制度，所以在项目建设中。一些投资者、管理部门不愿暴露问题，更有些项 目管理者从中渔利，在项目竣工验收跃看，也无法检查是否进行了后评价，有无 项目后评价报告。 国外许多发达西方国家和发展中国家已将项目后评价纳入项目管理中，成为 规范化、制度化的管理方式。但在我国由于工作实践时间较短，评价方法比较简 单，后评价没有建立国家级体系，没有形成制度化、统一化理论与方法框架。由 于项目后评价的欠缺，项目实施过程没有严格坚持评估制度，项目设计和施工质 量、项目资金管理、项目工期和项目投产后的一系列过程问题较多，尤其工程质 量和项目超预算问题相当严重。投资者认识水平不高。由于投资者的认识心理、 风险与责任意识以及其综合素质等方面原因，许多投资方对项目后评价工作积极 性不高，不愿意主动开展项目后评价工作，使得项目后评价工作难以开展，即使 1 0 重庆大学硕士学位论文 2 交通基础设施项目后评价概述 开展了，也难以保证其真实性及评价质量。 后评价信息系统尚未建立，评价体制不健全 交通基础设施建设项目后评价，可以全面总结项目投资管理经验，为以后改 进投资项目管理、制定投资方向、投资政策收集、反馈信息，并针对实际情况， 提出有效的改进措施，从而促使项目更好发挥投资效益。所以后评价信息系统的 建立是对后评价成果的收集、分析，通过此平台，可以为以后的的交通基础设施 项目提供决策指导和借鉴。当前，我国还未建立完善的信息系统，各个地方机构 缺乏交流合作，信息无法扩展，不利于以后项目的实施。后评价体制不健全，体 制方面主要存在着政企不分、投资主体不明确、投资立法工作滞后等方面的问题， 这使投资的责任不明确，缺乏明确的责任约束和风险约束，也缺乏必要的民主监 督和制约，没有把项目后评价纳入法制化轨道 后评价专业人才缺乏，理论与方法研究滞后 我国后评价人员的培训主要是各部门、各单位根据自身需要分散进行，没有 一个比较完备的培训体系。因此，也不可能存在许多高素质的项目后评价的专业 人员。由于项目后评价人员水平低，对基础设施项目管理不了解，工作方法简单， 造成我国基础设施建设项目后评价内容很有限，主要针对项目的工艺，财务等方 面评价，指标体系也不健全。没有国民经济评价，尤其是没有影响评价和可持续 性评价很难掌握项目对整个社会和环境的影响，也无法掌握项目今后是否可持续 发展。全国只有部分高校开设有相关课程，而专门从事项目后评价的研究机构甚 少，仅有一些研究生的论文和极少的研究课题涉及项目后评价的专门研究。由于 没有足够的理论支撑，导致整个项目后评价体系不完善，评价方法滞后，对国外 先进的评价方法和发展不能很好地吸收和借鉴，更不能适应国际需要。 重庆大学硕士学位论文3 交通基础设施项目后评价的内容 3 交通基础设施项目后评价的内容 交通基础设施项目后评价的内容包括项目的过程评价( 项且立项决策评价、 项目准备阶段评价、项目实施阶段评价、项目运营阶段评价) 、项目效果和效益评 价( 项目技术效果评价、财务和经济效益评价、环境效益评价、项目社会效益评 价、项目的管理效果评价) 、项目后评价目标和可持续性分析( 项目目标评价、项 目持续性评价) 三个方面： 3 1 项目的过程评价 项目的过程评价是对项目全过程的回顾和总结，对照项目的目标及任务，分 析评价项目执行过程，发现出现的偏差，总结经验。其内容包括： 3 1 1 项目立项决策评价 可行性研究的总结评价。评价可行性研究报告中项目的目标是否明确、合 理；项目是否进行了多方案比较，是否选择了正确的方案：项目的效果和效益是 否可能实现；项目是否可能产生预期的作用和影响。在发现问题的基础上，分析 原因，得出评价结论。 项目评估的总结评价。对项目评估报告目标的分析评价；对项目评估报告 效益指标的分析评价；对项目评估报告风险分析的分析评价。 项目决策的评价。对项目决策程序的分析与评价；对项目投资决策内容的 分析与评价；决策方法的分析与评价。 3 1 2 项目准备阶段评价 项目勘察设计的总结与评价对勘察设计单位的选定方式和程序、能力和 资信情况以及效果进行分析评价；对项目勘测工作质量进行评价，结合工程实际 分析，工程铡绘和勘罚深度及资料对工程设计和建设的满足程度和原因；对项目 设计方案的评价，包括设计指导思想、方案比选、设计更改等各方面的情况及原 因分析。 项目投资融资方案的评价。分析评价项目的投资结构、融资模式、资金选 择、项目担保和风险管理等内容。评价的重点是根据项目准备阶段所确定的投融 资方案，对照实际实现的融资方案，找出差别和问题，分析利弊。同时还要分析 实际融资方案对项目原定的目标和效益指标的作用和影响，特别是融资成本的变 化，评价融资方案对项目的债务的关系和今后的影响。 采购招投标工作评价。包括招投标公开性、公平性和公正性的评价，应对 采购招投标的资格、程序、法规、规范等事项进行评价，同时要分析该项目的采 1 2 重庆大学硕士学位论文3 交通基础设施项目后评价的内容 购招投标是否有更加经济合理的方法。 开工准备的评价 1 ) 开工条件评价。交通基础设施项目开工应具备的条件包括：建设项目法入 已经设立，管理机构和规章制度健全，管理人员到位，项目初步设计和总概算以 及开工报告已经批复，资金已落实，施工阶段的施工组织设计已编制完成，建设 项目征地、拆迁和“四通一平”已落实，需要的主要设备和原材料已订货并落实运输 条件，已通过招投标，主体工程施工建设单位及施工监理单位已确定后评价主 要是对评审工程开工时条件是否具备，手续是否齐全，施工现场的“四通一平”、占 地补偿和大型临时设施准备、物资供应等项工作的完成状况，项目提前或推迟开 工的原因以及对整个项目施工的影响等。 2 ) 施工组织机构评价。施工组织机构要求：业主单位应建立建设项目管理机 构，实行项目法人责任制；实行工程招标投标制，施工承包单位在承包合同签订 后成立组织机构，建立、健全项目经理承包责任制：实行项目监理制，设立监理 机构进行项目监理。后评价中应评述其旖工建设管理机构是否完善，篪工组织方 式是否合理，施工、监理和设备采购进行招标、投标的公平、公正和公开性，合 同是否完善 3 ) 施工组织设计评价。评价设计文件的编制是否满足业主对工程的要求，施 工现场总体布置、施工方案、保证工程质量和施工安全的技术组织措施以及采用 新材料、新技术等是否合理 3 1 3 项目实施阶段评价 合同执行的分析评价一方面要评价合同依据的法律规范和程序等，另外 一方面要分析合同的履行情况和违约责任及其原因分析。在工程项目合同后评价 中，对工程监理的评价十分重要。后评价应根据合同条款内容，对照项目实绩， 找出问题或差别，分析差别的利弊，分清责任。同时，要对工程监理发生的问题 可能对项目总体目标产生的影响加以分析，得出结论。 工程实施及管理评价一般工程项目主要是对工程的造价、质量、进度的 分析评价。交通基础设施项目中涉及到的重大变更会对造价、设计等环节造成重 要的影响，所以还应该包括对重大变更的分析评价。 1 ) 工程造价控制的评价。造价控制后评价主要是评述工程建设资金来源、到 位和使用控制的情况及其对工程的影响，施工中各项设备购置、物资消耗、定额、 实际完成工程量、折旧费及各项管理费以及工程总投资与计划存在差别的原因 2 ) 工程质量控制的评价质量控制后评价应评述：实际工程质量指标与设计 或合同文件规定存在差异的原因，工程质量能否保证项目投产后正常运行，曾发 生工程质量事故的原因、处理情况及造成的损失等。 重庆大学硕士学位论文3 交通基础设施项目后评价的内容 3 ) 工程进度控制的评价。施工进度控制后评价应评述各单项工程实际开、竣 工日期以及工程进度与计划对比的差别，提前或推迟的原因和补救措施，工程总 工期变化的情况及原因分析。 4 ) 重大变更的评价。施工中的重大变更包括工程项目范围的变更、重大的设 计交更以及重大的施工方案变更等，应评述变更的原因以及对建设工期和投资的 影响。 项目资金使用的分析评价。主要内容包括：资金来源对比和分析；资金来 源是否适当分析评价；资金供应是否适时适度的分析评价；项目所需流动资金的 供应及运用状况分析。 项目竣工评价。竣工验收后评价应评述，工程建设项目竣工验收的程序及 组织机构是否符合国家有关规定，竣工验收是否遵循规定的验收标准，各项技术 资料是否齐全，工程项目招投标等有关合同执行情况，收尾工程和遗留问题的处 理情况，各阶段单项单位工程验收结果，竣工决算投资超支或节余的原因分析， 投产运营前准备工作的评价等 3 1 4 项目运营阶段评价 项目运营状况的小结。交通基础设旌项目运营状况，是指到项目后评价时 点之时，项目投运以来的运行、盈利情况主要指标有：达到设计能力、财务状 况等。 项目效益预测一是对项目评价时点以前已经完成的部分进行总结，发现 问题，提出对策。二是对项目评价时点以后的工作进行预测包括达到设计能力 状况及预测；市场需求状况及未来预测；项目竞争能力现状及预测；项目运营外 部条件现状及预测等。 3 2 项目效果和效益评价 交通基础设施项目后评价项目效果和效益评价主要调查了解项目实施的最终 成果和影响，对照项目立