（工商管理专业论文）国有资产授权经营初探——基于四川省水电投资经营集团案例的分析.pdf

摘要 中国在计划经济体制下形成了约1 2 万亿元的国有资产。但由于 没有一部法律规范其管理和经营行为，加之部分地方政府对于国资 管理缺乏政策和理论的指导，甚至被企业内部人控制，导致了国有 资产投资管理无序和资产流失。在经济学界有一种判断：从2 0 世纪 8 0 年代初到2 0 0 3 年上半年，国有资产已经流失数额共约1 5 万亿元 人民币之多。随着市场经济的不断深入和发展，国有资产管理和国 有企业改革成为经济体制改革的关键。理顺国有资产管理与国有企 业经营管理的关系成为当前面临的重要问题，在处理二者关系中， 对国有资产管理的授权经营是解决这一重要问题的可选方式。党的 十五届四中全会指出：“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分 工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制， 建立与健全严格的责任制度”，“允许和鼓励地方试点，探索建立国 有资产管理的具体方式”。这是对我国国有企业改革多年实践的总 结，为我们结合各地实际，探索和完善国有资产营运、监管的有效 形式，加快国有企业改革与发展指明了方向。授权经营是确保国有 资产出资人到位、构造国有资本营运主体的重要形式。 本文在写作过程中，重点围绕我国近年来试点国有企业集团授 权经营中存在的问题进行论述，并在借鉴国外国有资产管理体制的 基础上，对如何解决这些问题提出了自己的思考。在具体写作中， 本文分成四个部分展开论述。第一部分，介绍了我国旧的国有资产 管理体制的弊端，国有资产授权经营的产生，内涵，在实现出资人 到位、促进政企分开、减少委托代理层次上的积极作用。第二部分， 案例介绍。四川省水电投资集团授权经营方案及绩效评价。第三部 分，在对案例分析的基础上，提出案例中存在的主要问题。第四部 分，选择国外几种典型的国有资产管理模式进行介绍，旨在分析和 总结这些国家在国有资产管理上的经验，为完善我国授权经营体制 提供借鉴。在此基础上，对我国授权经营的改进提出自己的建议。 关键词：国有资产授权经营案例分析 a b s t r a c t a b o u t $ 1 ，2 0 0 ，0 0 0 ，0 0 0s t a t e o w n e dp r o p e r t yc a m ei n t ob e i n gu n d e r t h ep l a n n e de c o n o m ys y s t e mi nc h i n a h o w e v e r , l a c ko fl a w st or e g u l a t e i t s m a n a g e m e n ta n d b e h a v i o r p l u s l a c ko fs t r a t e g i ca n dt h e o r e t i c i n s t r u c t i o n so fs o m el o c a lg o v e m m e n t ，a n de v e nt h ec o n t r o lb yi n t e r n a l p e o p l e o ft h e e n t e r p r i s e s ，r e s u l t s i nt h ed i s o r d e ro fi n v e s t m e n t m a n a g e m e n ta n dr u n o f fo fs t a t e - o w n e dp r o p e r t y h e r ei saj u d g m e n ti n t h ee c o n o m i c a lf i e l d ：f r o me a r l y1 9 8 0 st ot h ef i r s th a l fo f2 0 0 3 ，t h e r u n - o f fo fs t a t e - o w n e dp r o p e r t ya m o u n t e dt oa p p r o x i m a t e l yr m b1 5 t r i l l i o n w i t ht h ei n c e s s a n t e v o l u t i o na n dd e v e l o p m e n to fm a r k e t e c o n o m y , r e f o r mo fs t a t e - b w n e dp r o p e r t ym a n a g e m e n ta n ds t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e s h a sb e c o m et h e k e y o fe c o n o m i c s y s t e m r e f o r m h a r m o n i z i n g t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n s t a t e - o w n e d p r o p e r b m a n a g e m e n ta n ds t a t e - o w n e de n t e r p r i s em a n a g e m e n te m e r g e s a st h e v i t a lp r o b l e mf a c i n gu sa n da u t h o r i z a t i o nm a n a g e m e n to fs t a t e - o w n e d p r o p e r t yi so n eo p t i o nt or e s o l v ei t s u c hc o n c l u s i o n sw e r ed r a w na tt h e f o u r t h s e s s i o n o ft h ef i f t e e n t hc o n f e r e n c eo fo u rp a r t y ：“u n d e rt h e g u i d a n c eo fp r i n c i p l eo f “o w n e db yt h es t a t e ，m a n a g e db yr a t ea n d s u p e r v i s e dr e s p e c t i v e l y ”，m a n a g e m e n t ，s u p e r v i s i o n ，r u n n i n gs y s t e ma n d m e c h a n i s ms h a l lb ee s t a b l i s h e d g r a d u a l l y a n das t r i c t s y s t e m o f r e s p o n s i b i l i t y s h a l lb ee s t a b l i s h e da n ds t r e n g t h e n e d a n d “p e r m i ta n d e n c o u r a g el o c a lg o v e r n m e n tt o t e s ta n de x p l o r ec o n c r e t em e t h o d si n e s t a b l i s h i n g s t a t e - o w n e d p r o p e r t ym a n a g e m e n t t h i s i sa s u m m a r i z a t i o no fy e a r so fe x p e r i e n c ei nt h ep r a c t i c eo fr e f o r mo f s t a t e o w n e de n t e r p r i s eo fo u rc o u n t r ya n dp o i n t so u tt h ew a yt os t e pu p t h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n to fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e a u t h o r i z a t i o n m a n a g e m e n t i sa n i m p o r t a n t m e t h o dt oe n s u r et h e p o s i t i o n o f f u n d - p r o v i d e ro fs t a t e o w n e dp r o p e r t ya n db u i l d i n go ft h em a i nb o d yo f s t a t e o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n t i nt h ew r i t i n go ft h i sa r t i c l e ，e m p h a s i s i sp u to nt h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h et r i a la u t h o r i z a t i o nm a n a g e m e n ti n s t a t e o w n e de n t e r p r i s e si nr e c e n ty e a r sa n dg i v i n gt h ea u t h o r so w ni d e a o nh o wt or e s o l v et h e s ep r o b l e m sb a s e dt h er e f e r e n c eo fs t a t e o w n e d p r o p e r t ys y s t e mi nf o r e i g nc o u n t r i e s t h i sa r t i c l ec o n s i s t so ff o u r p a r t s p a r to n ei n t r o d u c e s t h e d i s a d v a n t a g e so fo i l c o u n t r y so l ds t a t e - o w n e dp r o p e r t ys y s t e m ，t h e g e n e r a t i o na n dc o n t e n to fa u t h o r i z a t i o nm a n a g e m e n to fs t a t e o w n e d p r o p e r t ya n di t sp o s i t i v ef u n c t i o ni n r e a l i z i n gt h ep o s i t i o n i n g o f f u n d - p r o v i d e r , f a c i l i t a t i n gt h es e p a r a t i o no fg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e s a n dr e d u c i n gt h el e v e l so fc o m m i s s i o na n da g e n t p a r tt w oi s ac a s e s t u d yo fa u t h o r i z a t i o nm a n a g e m e n tp l a no fs i c h u a nh y d r ap o w e r i n v e s t m e n tg r o u pa sw e l la si t se x a m i n a t i o na n da p p r o v a l p a nt h r e e b r i n g s f o r w a r dt h em a i np r o b l e m s e x i s t i n g i nt h ec a s e p a r tf o u r i n t r o d u c e ss e v e r a lt y p i c a ls t a t e o w n e dp r o p e r t ym a n a g e m e n t p a t t e r n si n f o r e i g nc o u n t r i e sa i m e da ta n a l y z i n ga n ds u m m a r i z i n gt h e i re x p e r i e n c e i ns t a t e 。o w n e d p r o p e r t ym a n a g e m e n ta n dp r o v i d i n gr e f e r e n c ef o r p e r f e c t i n go u rc o u n t r y sa u t h o r i z a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m l a s t l y , t h e a u t h o r so w ns u g g e s t i o no n i m p r o v i n go u rc o u n t r y sa u t h o r i z a t i o n m a n a g e m e n ti sp u tf o r w a r d k e y w o r d s - s t a t e - o w n e dp r o p e r t y ，a u t h o r i z a t i o n ，m a n a g e m e n t ，c a s e a n a l y z e 2 西南财经大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行调查和研究工作所取得的成果。学位论文中除正文对于直 接引用的文字、数据或事实资料已经加以注释外，本学位论文不包 含他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含他人为获得西南财 经大学或其他教育机构等的学位证书而使用过的材料。对本学位论 文做出重要贡献的单位、团体、企业和个人，均已在文中以明确方 式表明。因本学位论文引起的知识产权纠纷概由本人负责，并承担 由此引起的法律后果。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此申明 学位论文作者签名：蔡彩霞 2 0 0 4 年1 1 月2 8 日 第一章我国授权经营产生的背景及理论依据 党的十五届四中全会决定，第一次明确提出国有资产授权经 营的思路，这是国家机关机构改革和国有企业脱钩以后的必然选择。 政府机构改革，撤消了企业的主管部门，促成了企业脱钩，同时， 政府己不能用行政手段去管理企业，也迫使政府进一步转变职能， 授权经营将作为今后国有资产管理的主要形式。通过授权经营，建 立起国家与企业集团之间的委托代理关系，在集团公司和其他成员 企业之间形成母子公司的产权关系，使核心企业充分发挥其主导作 用，有能力统一决策、调整产品结构、企业组织结构、合理配置资 源。授权经营将权利直接授予集团公司，减少了管理层次，降低了 代理成本，提高了企业集团的经营效益。但授权经营也有个度的问 题，涉及企业集团的重大事项，如合并、分立、改制、解散、破产 国有资本金的增减、国有股权的转让等，还要报国有资产管理部门 批准，必要时报经政府批准。 第一节国有资产授权经营的内涵 一、国有资产授权经营的内涵 国有资产授权经营，是指国有资产管理部门将企业集团中紧密 层企业的国有资产统一授权给核心企业( 集团公司) 经营和管理， 建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，紧 密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势 ( 国资企发 1 9 9 2 1 5 0 号文) 。 其特点是：( 1 ) 国有资产管理部门根据市场配置资源的规律， 将一部分企业的产权授权集团公司统一经营。( 2 ) 授权后，这部分 企业就成为企业集团的紧密层企业，与核心企业成为母子公司关系。 ( 3 ) 授权后，政府直接持有核心企业的股份( 资本) ，是国家股( 或 者国家资本) ，集团公司持有子公司的股份，是国有法人股，或者是 集团公司的法人资本。( 4 ) 授权后，核心企业对政府统一负责管辖 范围内的保值增值责任。 国有资产授权的实质在于，国家所有者在市场配置资源的基础 上，实现国有产权的重新配置，优化企业组织结构，增强企业集团 的经济实力，提高集团整体的经济效益，确保国有资产的保值增值。 我国大多数的企业集团，不是真正意义上的企业集团，不是以 母子公司体制为核心、以产权为纽带的，集团成员企业之间还是以 行政、契约为纽带，成员企业之间利益冲突不断，难以发挥协同效 应。授权经营，是在企业集团中，用现代公司制度来取代传统的企 业制度，尤其是传统的国有企业的组织制度，把集团内非母公司投 资而是通过行政隶属关系、统一承包等方式由母公司管理的企业转 变为由母公司参股、控股的子公司，在企业集团内部形成母子公司 关系；在政府与企业集团之间形成政府以企业集团的核心企业( 集 团公司) 为国有资产经营组织的国有资产授权关系。政府授权部门 代表国家将企业集团成员企业中的国有资产委托、授权给集团公司， 使这部分国有资产转化为直接的集团公司的法人资产。政府对这部 分国有资产不再拥有直接的所有权，其国家所有权的性质间接地通 过政府对集团公司拥有直接的所有权来体现出来。国资委成立后， 国资委作为国有资产出资人代表，国有资产由国资委授权，国资委 享有这部分国有资产的所有权。授权经营以后，国资委、集团公司 和集团中国有成员企业三者的关系就表现为图1 ( 黄速建1 9 9 4 ) 。 投资投资 也兰曰笙曰竺l _ j 产权l j 产权l _ j 图l 国有资产授权经营有别于行政划拨。行政划拨，是指政府通过 行政命令手段，将企业管理权在行政部门之间进行转移。国有资产 授权经营，是指国有资产管理部门将一部分企业的国有资产，统一 授权给优势企业经营和管理。两者的区别如图2 。 区别 授权经营行政划拨 主体不同国有资产管理部门( 国资政府的社会经济管理部 委)门 形成的关系不同母子公司的产权关系行政隶属关系 体现的制度不同市场经济体制下国有资计划经：辞体制下配置资 产配置的手段源的手段 图2 二、国有资产授权经营的主要内容 授权( 委托) 的主体是国有资产管理部门，在国资委成立后， 授权的主体即国资委。 授权( 委托) 的客体是企业集团( 集团公司) 或国有资产经营 公司。 授权经营的范围( 对象) 是国家以各种形式直接投资设立的成 员企业，主要是经营性国有资产。 授权经营的核心是经营国有资产。被授权企业对授权范围内的 国有资产进行资本经营和产权运作，对其全资、控股或参股企业的 国有资产行使所有者职能。 授权经营要由授权者政府( 国资委) 和被授权者签订授权 经营协议，明确授权范围，建立国有资产责任制度。 授权经营的目的是使国有出资者到位并履行好职责，建立科学 有效的国有资产管理、监督、运营体系和机制( 李松林2 0 0 2 ) 。 授权方的主要职责：( 1 ) 审批企业集团国有资产授权经营的方 案；( 2 ) 决定列入授权经营范围的紧密层企业名单；( 3 ) 审批授权 经营企业的长远规划，决定授权经营企业的设立、合并、分立、终 止和增减资本等重大事宜；( 4 ) 制定业绩考核办法，会同有关部门 检查、监督、考核企业授权范围内国有资产的经营业绩，提出奖惩 建议。 被授权方的主要职责：( 1 ) 提出企业集团国有资产授权经营的 方案，包括拟列入授权范围的紧密层企业名单；( 2 ) 依法经营授权 范围内的国有资产，并对国有资产管理部门承担保值增值责任；( 3 ) 决定集团公司和全资子公司的经营方式，参与决定控股子公司经营 方式，统一决定授权范围内国有资产的配置和管理办法，及企业组 织结构和领导体制，对涉及授权范围的兼并、合并、股份制改组， 资产交易和产权( 股权) 转让等事项做出决定，或提出方案报批。( 4 ) 接受授权方授权的监督机构及派出的监事会的监督。 被授权经营企业应具备的条件： 1 、集团公司要履行企业职能。集团公司应是按照公司法的 要求，自主经营、自负盈亏，独立承担经济责任，以盈利为目的经 济实体，而不是起行政管理作用的行政性公司；具有较强的协调与 决策能力，能够根据国家产业政策和市场需求调整经营决簧，有较 强的资本经营能力，能够承担国有资产保值增值的责任。 2 、集团公司应进行清产核资，核实集团公司和成员企业占有的 国有资产数额。 3 、集团公司具有较强的竞争力，并且符合国家产业政策，在国 民经济和社会发展中具有重要地位。 4 、为了避免国有资产的流失，集团公司应是国有独资企业。授 权后，可以根据需要，进行股份制改造，成为有限责任公司或股份 有限公司。 三、现有国有资产授权经营的主要模式 从9 0 年代初以来，上海、深圳两地积极推进国有资产管理体制 改革，大胆试点国有资产授权经营，初步形成了国有资产管理委员 会、国有控股公司和国有独资、国有控股、参股企业“三个层次” 的国有资产管理体制，形成了比较有代表性的深圳模式和上海模式。 l 、深圳模式 2 0 世纪9 0 年代初，深圳改革国有资产管理体制，逐步形成了 “三个层次”的管理模式( 如图3 ) 。 第一层次，国有资产管理委员会。市国资委对深圳市国有资产 进行全方位的宏观管理和监督，并直接对市级国有资产经营公司行 使国有资产出资者所有权。市国资委下设国资办，作为国资委的常 设工作机构。 第二层次，市级国有资产经营公司。市级国有资产经营公司是 市国资委授权的国有资产营运机构，代表政府对授权范围内的国有 资产进行经营，并对其出资企业行使资产受益、重大决策、选择经 营者等出资者权利。国有资产经营公司的主要任务是对其出资企业 的国有产权进行管理，并承担国有资产保值增值的责任。深圳根据 行业特点，建立了三个国有资产经营公司，分别针对不同的行业进 行管理。 第三层次，国有独资、国有控股、参股企业。国有资产经营公 司出资，形成了国有独资、国有控股、参股企业三种形式。这些企 业都是独立的企业法人，具有独立的法人资格。国有资产经营公司 与其出资企业之间是出资者与受资者的关系。国有资产经营公司可 以出资人的身份，出席企业的股东大会，进而影响企业的重大决策。 2 、上海模式 图3 深圳模式 上海模式与深圳模式基本相同，也是三个层次的国有资产管理 体制。但由于上海特有的历史沿革和体制现状，决定了上海国有资 产管理体制中，第二个层次的国有资产营运主体不同于深圳市。第 二个层次由在原主管局基础上组建的国有控股公司、授权经营国有 资产的企业集团母公司和部分国有资产存量较大的区县国有资产管 理部门三类国有资产营运主体构成( 如图4 ) 。 国 有 控 股 公 司 | | | i 巨 市国有瓷产管理委员会i：i 市国资办 企 业 集 团 母 公 司 蚓巨 区 县 国 有 资 产 管 理 部 门 | f | | | 鹰 图4 上海模式 上海模式中，国有资产授权经营主体过多，还存在进一步重组 的必要。授权经营国有资产的部分区县，国有资产的监管与营运尚 未分离，还带有明显的过渡性质。由于上海市的历史沿革和体制状 况与我国国内大部分地区的情况接近，因此，上海模式更具有指导 意义。而深圳模式，则更接近于国有资产监管、营运体制的最终目 标( 郭复初2 0 0 1 ) 。 第二节国有资产授权经营的理论基础 一、委托代理理论 委托代理理论，主要研究非对称信息条件下市场参与者的经济 关系委托代理关系，以及委托代理关系的激励约束机制问 题。1 9 7 6 年，詹森( m i c h a ec j e n s e n ) 教授与梅克林教授( w i l l i a m h m e c k l i n g ) 首次发表了他们共同研究代理理论的重大成果，他们 指出代理关系主要存在于股东与管理者之间、股东与债权人之间等， “代理关系实则为契约关系，一个人或多个委托人委托另外一个代 理人( 包括授予代理人相应的决策权) ，代为采取某些行为的一项契 约”( m c j e n s e na n dw h m e c k l i n g1 9 7 6 ) 。 委托代理制是指所有者将其拥有的资产根据预先达成的条件委 托给经营者经营，所有权仍归出资者所有，出资人按出资额享有剩 余索取权和剩余控制权。经营者在委托人授权范围内，按企业法人 制度的规则对企业财产行使占有、支配、使用和处置的权利。所有 者是委托人，经营者是代理人。所有者与经营者之间通过预先达成 的契约将双方的责、权、利作了明确界定，从而形成相互制约、相 互激励的机制。现代企业是建立在所有权与经营权相互分离的基础 上，因此就产生了委托代理关系，其中包含两层委托代理关系，其 一是作为公司所有者的股东( 委托人) 委托董事会( 4 4 理人) 监督 控制企业的运营；其二是董事会( 委托人) 委托经理层( 4 4 理人) 经营管理企业的日常运作。 委托代理关系本质上是市场参加者之间信息差别的一种社会契 约形式，是掌握较多的信息的代理人通过合同或其他经济关系与掌 握较少信息的委托人之间展开的一场博弈。委托代理关系中，关键 的问题是，设计一种确保委托人实现目标、自身利益最大化的同时， 能够有效激励代理人的激励机制。 。 二、授权理论 1 9 世纪末意大利经济学家帕雷托认为任何国家国民收入分配都 存在着一种固定的形态，既拥有高收入的国民仅占全国总人口中的 少数，而绝大多数的国民属于低收入阶层，这个理论被称为“帕雷 托法则”。将这个法则用于管理领域，认为任何一个组织控制的项目 中，某些少数的项目总是产生大多数成果的主要原因。所以，任何 管理系统都应该将重要的少数与次要的多数分开，如果领导者能掌 握那些只占少数的重要的工作，就能获得大部分的成果。其余那些 众多琐碎的工作就算不掌握，对成果的影响也只占很少部分，这些 次要的工作完全可以授权给下属人员去处理，于是，就产生了授权 理论。 所谓授权，就是指上级管理者随着职责的委派而将部分职权委 让给对其直接报告工作的部属的行为。授权的本质含义就是，管理 者不要去做别人能做的事，而只做那些必须由自己来做的事。任何 一个管理者，其时间、精力、知识和能力都是有限度的，一个人不 可能事必躬亲去承担实现组织目标所必须的全部任务。授权可以使 管理者的能力在无形中得以延伸。真正的管理者必须知道如何有效 地借助他人的力量去实现组织的目标。 科学、合理的授权过程是由四个有机联系的环节构成： 1 、任务的分派。即确定受权人所应承担的任务是什么。 2 、职权的授予。即根据受权人开展活动、实现任务的需要，授 予其在某些条件下处理特定问题的权利。 3 、职责的明确。明确受权人的责任和义务。 4 、监督权的确认。授权人对授予下属完成的任务执行情况负有 最终的责任，必须对受权人的工作情况进行监督检查，并根据检查 结果进行必要的调整。 是否授权，主要需要考虑以下几个因素： 1 、经营环境条件。如果组织面临的经营环境具有较高的不确定 性，充分授权有利于组织保持较高的灵活性和创新性。反之，可较 大程度的集权。 2 、组织的规模和空间分布广度。组织规模较大，地域分布较广， 可考虑适当授权。 3 、决策的重要性和管理者的素质。决策的重要程度较低，管理 者素质较高，则授权具备比较好的基础。 第三节国有资产授权经营的制度背景 中国在计划经济体制下形成了约1 2 万亿元的国有资产。但由于 没有一部法律规范其管理和经营行为，加之各地政府部门国资管理 主观随意，甚至被企业内部人控制，导致了投资管理无序和资产流 失。在经济学界有一种判断：从2 0 世纪8 0 年代初到2 0 0 3 年上半年， 国有资产已经流失数额共约1 5 万亿元人民币之多。因此，无论从企 业制度建设、维护国家所有者权益，还是从调整国有经济、重组国 有企业、提高国有资产运作效率出发，都必须尽快建立和完善符合 市场经济要求的企业国有资产管理、监督、运营体制。旧的国有资 产管理体制的弊端主要有： 1 、政企不分。政府既是社会经济的调控者，又直接管理者众多 的国有企业，这种双重职能使政府很难给自己一个准确的定位。政 府往往会为企业设置多重目标，既有经济目标，又有社会目标。政 府在行使社会管理职能时，会把企业作为行使政府职能的工具，对 企业提出许多非经济目标要求企业政府的社会职责，如要求企业自 办小社会、承担就业压力。这不仅加大了企业的财务负担，还扰乱 了企业的目标。 2 、所有者缺位，内部人控制严重。国有资产名义上归国家所有、 全民所有，国有企业的最终产权主体是明确的，但实际上又是模糊 的，人人都是所有者，人人都不为其所有物负责，形成事实上的国 有产权主体虚置，缺乏人格化的国有产权主体。所有权与经营权混 为一谈，企业缺乏所有者的激励与约束，企业的非正常行为屡屡发 生，如过度的在职消费，企业行为短期化，不考虑企业的长远利益， 工资、奖金的增长幅度过快，盲目投资，转移国有资产，造成国有 资产流失。信息披露不规范，封锁信息、假报信息、信息失真等情 况大量存在。 3 、多头管理，效率低下。国有资产所有者代表的是国务院和各 级政府，政府再委托相关职能部门作为国有资产所有者代表。对于 盈利状况好的企业，有关政府部门都想争功求利，并纷纷干预企业 经营活动；当企业效益不好时，这些部门都纷纷逃避责任；经常是 有了好处都想抓一把，出了问题则相互推委。企业国有资产笼统为 国家所有，几乎任何政府部门都可以国家所有者身份自居行使权能， 但并没有一套可以追溯产权经营管理责任的体制。由于政府部门管 理企业的权利几乎可以自己给自己增减，而且与要承担的责任严重 不对称，一些部门往往倾向于通过设置过多的审批程序增加本部门 权利：企业则可以利用信息不对称，在多部门中周旋，实现“自己” 的目标。党政各个部门都可以所有者自居对企业横加干涉，政出多 门常常使企业无所适从。国有资产产权不清的现实表现是政企不分， 其结果是多头管理，多头管理就必然是责任不清。在所有者缺位、 管理者多头的情况下，国有资产保值增值的责任和风险，在大多数 情况下仍然未能落到实处，几乎没有人会因对国有资产投资带来的 损失受到处罚，承担风险更是难以到位。这是导致投资决策的随意 性和对国有资产管理漫不经心的主要原因之一，也是我国国有资产 投资和营运整体效益低下的重要原因之一。 4 、监督缺位，产权约束弱化。长期以来国有资产缺乏强有力的 专司监督机构，更无健全的监督法规。虽然曾指定过财政部和国资 局负监管之责，但因监督内容不具体，手段不硬，责任不明，对象 不清，工作难以到位。由于委托代理链条太长，各个环节的监督漏 洞太多，每增加一环，产权约束都被弱化一步，到了最后一环，真 正的产权约束并没有进入企业。由于监督缺位造成代理成本的增加 是十分j 晾人的。 国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节，建立“产权清 晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，是国企改 革的方向。国有企业的改革己进行了数十年，但始终是我国经济体 制改革的难点。主要原因是，政府始终将自己看作国有企业的所有 者和经营者，改革无法深化下去，所以，国有企业的改革应该从国 有资产管理的角度来考虑，授权经营就是在这种背景下产生的，它 是确保国有资产出资人到位、构造国有资本营运主体的重要形式。 国有资产是一种特殊的社会资产形态，国有资产管理的基本内 容就包含了一定的委托代理关系。全体人民委托中央和地方政 府管理社会资产，中央和地方政府授权大型企业、企业集团和控股 经营公司，代表政府作为出资人来管理国有资产。 政策和法律依据。公司法规定，“经营管理制度健全、经营 状况良好的大型国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者 的权利”。党的十五届四中全会指出：“要继续推进政企分开，按照 国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，积极探索国有 资产管理的有效形式。国务院代表国家统一行使国有资产所有权， 中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业，企业集团和控 股公司经营国有资产。”党的十四届三中全会关于建立社会主义市 场经济体制的决议指出：“发展一批以公有制为主体，以产权联结 为纽带的跨地区、跨行业的大型企业集团，发挥其促进结构调整、 提高规模效益、加快技术、新产品开发、增强国际竞争能力等等方 面的重要作用。”( 贾利军赵瑾璐2 0 0 0 ) 经过数十年的国企改革，通过资产重组、结构调整，全国各地 分别组建了一批国有企业集团公司。它们的发展方向符合国家产业 政策和地区发展战略的要求，在国民经济中具有举足轻重的地位； 具有较强的经济实力，较高的技术水平、管理水平，有一定抵抗风 险的能力，对中小企业和相关市场具有一定的联结和辐射作用；这 些企业集团有一个素质较高的经营者和经营者集体，财务管理制度 健全，国家能够较好地进行监督。因此，向这些企业集团授权，有 助于加快这些集团的发展，深化国企改革。同时，当前全球经济呈 现全球一体化趋势，中国已经加入w t o ，国有企业将面临更大的挑 战，国有企业必须加快产权制度改革的步伐，找到适合企业发展的 产权运营模式，已显得十分迫切。 第四节国有资产授权经营的意义 经过近几年的授权经营试点工作，开展这项试点工作的积极意 义已开始显示出来： 1 、出资人到位，有助于解决国有企业产权不清的问题。现代企 业制度要求出资者明确、到位，产权清晰。国有资产所有权表面上 清楚，但在实践中却无明确主体负责国有资产的保值增值问题。在 国有资产三级授权经营管理体制中，通过国有资产授权经营，企业 中的国有资产有了具体的、明确的、统一的、排他性的出资人 国家授权经营( 投资) 机构。企业集团与其所属企业是通过产权纽 带联合成母子公司关系，改变了长期以来企业集团与集团中其他成 员企业的行政隶属关系，调动了企业集团和成员企业的生产经营积 极性，提高了集团凝聚力。由企业集团统一对国家承担授权经营范 围内国有资产保值增值责任，这有助于严格管理，实现国有资产的 保值增值，加强了对国有资产的监督，提高国有资产蕾运效率。同 时，授权前对试点企业进行清产核资，产权界定，价值重估等资产 管理基础工作，基本摸清了企业国有资产的家底，在授权书中确定 了经营管理国有资产的价值量，不但防止了国有资产流失，也为授 权后企业业绩考核奠定了基础。 2 、推动政府转变职能，促进政企分开。实行国有资产授权经营， 意味着一系列职能的分离：( 1 ) 各级政府的社会管理者职能与国有 资产所有者管理职能分离；( 2 ) 在国有所有极内部，对国有资产的 管理职能与国有资产的营运职能分离；( 3 ) 在授权经营企业的经营 活动中，国有资本的营运职能与企业的生产经营职能分离。中央和 地方政府通过授权经营机构割断了与一般生产经营性企业之间的直 接行政依附关系。一般生产经营性企业与授权经营机构的关系是平 等的法人之间的关系，表现在投资关系上，包括独资、控股、参股。 但是，由于政府与授权经营机构之间是一种授权经营关系，作为所 有权代表的政府，出于对所有者权益的保护，不可能不对授权经营 机构进行监管。 3 、缩短了国有资产管理体制中的委托代理层次，仅有三级。 即：( 一) 、全体人民把全民财产即国有资产委托代理给中央、 地方政府分级管理；( 二) 中央、地方政府通过授权经营委托代 理给特殊企业法人( 授权投资或经营机构) 经营：( 三) 授权机构通 过投资( 独资、控股、参股) 又委托代理给众多的一般生产经 营性企业经营。这与传统的国有资产管理体制中全民委托中央、中 央委托省级、省级委托地市、地市委托县、县委托企业相比，的确 减少了层次，降低了代理成本，节约了监督管理成本，提高了企业 集团的经营效率。 第二章i 匹11 11 省水电投资经营集团授权经营案例分析 四川省水电投资经营集团公司，是为了符合省级国有资产授权 经营的条件而设立的省级国有独资公司。四川省水电投资经营集团 公司以原四川水电产业集团公司注册资本3 3 0 0 万加上农网建改拨款 共计2 4 亿元，作为水电投资经营集团公司的注册资本。四川水电投 资经营集团公司作为四川水电产业集团公司的母公司，授权经营四 川省地方电力省级国有资产。授权经营后，四川水电投资经营集团 公司发生了很大变化，集团公司的经济实力增强了，经济效益提高 了，组织结构优化了。 第一节四川省水电投资经营集团的基本情况 四川省水电投资经营集团公司，是授权经营中设立的省级国有 独资公司，它以四川水电产业集团注册资本3 3 0 0 万加上农网建改拨 款共计2 4 亿元，作为其注册资本。而四川水电产业集团公司( 以下 简称水电产业集团) ，是由四川省水利厅地方电力局与水利部综合开 发管理中心牵头，部、省、市、县1 4 家股东单位联合发起设立的国 有独资有限责任公司。按照公司法和四川省地电行业“以电养 电”政策规定，经过清产核资、财务审计、资产评估等程序，界定 成员企业县级以上各级国有资产产权，其产权比例为：中央1 0 、 省1 0 、市5 、县7 5 。 水电产业集团公司注册资本3 3 亿元。主要经营范围：电力开发、 发电、供电、供水及经营；电力方面的工程设计、施工及技术服务； 金属制品、电器机械及器材的生产、销售等。公司经过三年的营运， 经营性资产增长到3 9 5 亿元；包括子公司、参股公司、协作公司在 内的水电集团，其成员企业和单位已由8 家扩大到2 0 家，发电装机 容量由3 0 万千瓦发展到4 8 9 7 万千瓦，供电2 6 个县市。2 0 0 0 年水 电集团完成发电量2 0 9 1 亿千瓦时，完成供电量2 7 6 1 亿千瓦时，综 合网损1 0 9 5 ，实现利税1 2 3 亿元。水电产业集团主要成员企业有： 雅安电力股份有限公司( 装机容量3 1 2 0 0 千瓦，总资产6 8 9 0 1 万元， 2 0 0 0 年完成发电量1 7 8 2 8 万千瓦时，实现利税2 7 1 l 万元) 、马回电 力股份有限公司( 装机容量8 6 1 0 0 千瓦，总资产6 5 8 5 3 万元，2 0 0 0 年完成发电量2 8 9 8 6 万千瓦时，实现利税2 1 0 0 万元) 、和益电力股 份有限公司( 装机容量3 9 0 3 0 千瓦，总资产4 2 0 1 7 万元，2 0 0 0 年完 成发电量1 9 3 8 8 万千瓦时，实现利税2 1 3 1 万元) 、永安水利电力股 份有限公司( 装机容量4 6 8 0 0 千瓦，总资产6 4 2 3 l 万元，2 0 0 0 年完 成发电量2 4 7 1 3 万千瓦时，实现利税4 5 8 2 万元) 、巴山电力集团股 份有限公司( 装机容量1 4 2 7 4 5 千瓦，总资产7 7 2 0 1 万元，2 0 0 0 年完 成发电量5 2 5 5 9 万千瓦时，实现利税3 5 5 3 万元) 等。截止2 0 0 3 年 底，全省已有1 1 3 家地方电力企业加入了四川水电产业集团。 第二节四川省水电投资经营集团授权经营方案及审批 一、授权经营的必要性 ( 一) 是防止水利地方电力国有资产失调、流失，保障安全完整 和保值增值，确保为”三农”服务的需要。四川省地方电力的主体 是中小水电。新时期，全国将主要由地方组织建设和管理的中小水 电站及其配套电网，统称农村水电。中发 20 02 2 号、 20 03 3 号文件将农村水电列为应予重点支持的农村中小型基础设 施，属于扶贫性、生态性、基础性、公益性工程。以中小水电为主 体的地方电力具有经济效益、社会效益和生态效益高度统的特点， 既是电力工业又是水利事业的重要组成部分，直接为贫困山区、老 少边穷地区全面建设小康社会提供保障和支撑服务。因此，实施授 权经营、明确出资人代表十分必要，有利于建立和完善出资人制度， 明晰产权、权益和责任，形成有效的调控、监督与激励机制，搞好 国有资产的监管和运营，防止和纠正国有资产的失调和流失，保障 水利地方电力国有资产的安全完整和保值增值，促进水电农村电气 化建设”小水电代燃料”试点和农网城网建设改造顺利进行，从而 更好地为农业、农村、农民服务。 ( 二) 是争取中央支持，吸纳各方面资金，充分发挥四川中小水 电的资源、区位和比较优势的需要。国务院批准”十五”期间全国 建设4o0 个水电农村电气化县，安排四川省60 个县，居全国第 一位；我省率先开展”小水电代燃料”工程规划，是全国启动”小 水电代燃料”试点的重点地区。水利部明确提出在省水利厅的行业 管理下，由四川水电投资经营集团公司作为全省的项目法人，具体 组织实施。因此实施授权经营、明确出资人代表，符合中央有关部 门的要求，有利于争取中央给予四j i f 省更多的资金支持，加强农村 水电及电气化建设和”小水电代燃料”试点实施，充分发挥四川中 小水电的资源、区位和比较优势，推进长江上游生态屏障建设，促 进盆周山区丘陵地区、少数民族地区和革命老区农村、地方经济发 展与社会进步，并为从根本上缓解四川省电力供应紧张状况做出积 极贡献。 ( 三) 是巩固发展各地水电支柱产业，培育省级水电支柱产业 集团，增加省、市、县三级财政收入的需要。实施授权经营、明确 出资人代表，通过以产权为纽带，巩固发展以省级产权为主导，与 市、县级产权联结形成二级法人结构的四川水电投资经营集团，有 利于进一步整合全省地方电力，实施规模经济、集约化经营，推进 水利地电事业持续快速健康发展。从而有利于建立新理念，构筑新 体制，实行新机制，巩固发展各地水电支柱产业，培育省级水电支 柱产业集团，形成新的经济增长点，提高水利地电国有资产运营效 益，在不断增加市、县级财政收入的同时，增辟省级财政收入来源， 增加省级财政收入。 ( 四) 是培育区域电力市场竞争主体的需要。国务院国发 2 0 02 5 号文件要求”十五”期间建立竞争、开放的区域电力市 场。实施授权经营、明确出资人代表，有利于坚持地方自发自供独 立配电公司的方向，巩固壮大四川水电投资经营集团，同时有利于 将水利系统省、市级独立电站( 厂) 和县级及以下的只发不供电站 ( - ) 组建成发电集团，强化以产权为纽带的母子公司体制，完善 法人治理机构，增强母公司控制力和集团凝聚力，提高行业创新能 力，增强企业竞争能力，从而培育和形成具有实力的区域电力市场 的有效竞争主体，为水利地电主要参加配电端的改革和少部分参加 发电端的改革，提供必要条件。 ( 五) 是保证农网