（工商管理专业论文）城市规划管理体制与管理职能的转型研究.pdf

重庆大学硕士学位论文中文摘要 摘要 随着我国从计划经济到市场经济的“转型”及社会主义市场经济的不断发展，作 为政府职能之一的规划管理职能包括规划管理体制及规划管理机制都必须进行转 变和改革。 论文首先阐述了市场经济的特点和运行机制，说明由于市场调节的缺陷即市 场经济的实践常常不能单靠市场完全实现资源的最佳配置，导致出现市场失灵， 因此需要通过政府的干预来实现宏观均衡。然而，政府本身也有其局限性，总结 东西方国家的“政府失败”，我们意识到，作为政府，应改进政府的管理效能，避 免或降低政府介入经济运动中的“失败”程度，以实现政府真正弥补“市场失灵” 的效果。论文提出政府应实现职能转变即政府统治方面应弱化其职能，树立服务 意识：应实现机构改革的目标，达到精简机构的目的；应强化政府其管理职能； 应充分发挥社会中介组织的作用。 作为政府重要职能之一的城市规划管理职能，在具有政府职能共性的一面外， 也有其自身的特殊性。针对城市规划管理的内容、特点和作用，通过对城市规划 面临的社会环境的介绍、中西方城市规划的社会职责异同的比较、现有城市规划 管理体制边表现的矛盾以及城市规划管理职能存在的问题等的现状分析，提出城 市规划管理体制和管理职能的改革已迫在眉睫。论文还就国外、国内香港地区和 台湾地区城市规划管理机构和职能特点进行了研究，说明这些国家和地区的城市 规划管理体制特点是中央政府城市规划主管部门有很强的管理和协调职能、省级 城市规划管理部门有完备的机构设置、市级城市规划管理部门有综合的管理职能， 其管理职能则具有机构完备性、人员充足性、行业人员专业性、法规体系完善性、 得到维护的权威性和职能的健全性等优势。 最后，根据国内外先进的城市规划管理体制和管理机制，并以重庆的城市规 划管理体制和管理职能为案例分析，提出了我国的城市规划管理体制应从加强中 央的调控和监督机制及实现省级机构实体化、市级机构的职能综合化和城市规划 依法管理体制的规制等四个方面进行转型，城市规划管理职能应采取强化规划行 政服务职能、强化规划行政裁判角色和规制方法、强化规划行政引导职能及实现 方式等三项措施进行转变。 关键词：城市规划，城市规划管理，体制研究 重庆大学硕士学位论文英文摘要 a b s t r a c t a so n eo ft h ef u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t , p l a n n i n ga n dm a n a g e m e n t i n c l u d i n g t h e p l a n n i n gm a n a g es y s t e m a n d p l a n n i n gm a n a g e m e n t m e c h a n i s m r e q u i r e s t r a n s f o r m a t i o na n dr e f o r mw i t ht h ee c o n o m i cs y s t e mt r a n s i t i o nf r o m p l a n n i n ge c o n o m y t o m a r k e t i n ge c o n o m ya n dt h ec o n t i n u o u sd e v e l o p m e n to ft h e s o c i a l i s mm a r k e t i n g e c o n o m ys y s t e m i no u r c o u n t r y i nt h i st h e s i s ，t h ec h a r a c t e r , f e a t u r e ，o p e r a t i o nr u l e s ，g o v e r n m e n t a li n t e r f e r e n c e ， e m e r g i n g w h e nt h em a r k e ti so u to f c o n t r o l ，w h i c hi sr e s u l t i n gf r o mt h el i m i t a t i o no f t h e m a r k e t i n gr e g u l m i o n ，a n dm a l p r a c t i c e o ng o v e r n m e n t a li n t e r f e r e n c ea r e a n n y z e d b a s e do nt h ec o n t e n ta n dc h a r a c t e ro ft h ef u n c t i o no fc i t yp l a n n i n gm a n a g e m e n ti t i l l u s t r a t e st h er o l eo fc i t yp l a n n i n gm a n a g e m e n ti nt h em a r k e t i n ge c o n o m ys y s t e m , a n da d v o c a t e st h a tt oa c h i e v et h et r a n s i t i o no ft h er o l eo fc i t yp l a n n i n gm a n a g e m e n t ， t h es t r u c t u r eo ft h ec i t yp l a n n i n gm a n a g e m e n ts y s t e ma n di t sm e c h a n i s mm u s tb e r e f o r m e d i td e m o n s t r a t e st h em a t u r i t yo fs t r u c t u r eo ft h ec i t yp l a n n i n gm a n a g e m e n t s y s t e m ，a d e q u a c yi nh u m a n r e s o u r c e ，t h ep r o f e s s i o n a l i s mo f t h ep e r s o n n e l i n t e g r a t i o n o ft h el a ws y s t e m ，a u t h o r i z a t i o no ft h e s y s t e mw h i c hp r o t e c t st h es y s t e m ，a n dt h e h e a l t h i n e s so ft h ef u n c t i o ne t c o v e r s e a sa n di nt h ec i t yo fh o n g k o n ga n dt a i n w a ni n c h i n ab ya n a l y z i n gt h e i rc i t yp l a n n i n gm a n a g e m e n ts t r u c t u r ea n dm e c h a n i s m w i t h r e f e r e n c et ot h ec o m m e n t p r a c t i c ea n d t h eo n ew o r t ho f a d o p t i n gf r o m ，i tp m v i d e s s o m e r e c o m m e n d a t i o no nt h eo u rc i t yp l a n n i n gm a n a g e m e n ts y s t e ma n di t ss t r u c t u r es e t t i n g a n ds t a t e sc h a n g e o v e r sf o rt h ef u n c t i o no fc i t yp l a n n i n gm a n a g e m e n ts h o u l db et a k e n u n d e rt h em a r k e t i n ge c o n o m ys y s t e mi nc h i n a f i n a l l y , r e f e r r i n g t ot h e a d v a n t a g e de x p e r i e n c e o fc i t y p l a n n i n gm a n a g e m e n t s y s t e mc o m ef r o mo t h e rn a t i o n sa n d t h ec a s ea c c o r d i n gt oc h o n g q i n g sc i t yp l a n n i n g m a n a g e m e n t ，t h i st h e s i sp o i n t so u tt h a tt h es y s t e m o fc i t yp l a n n i n gm a n a g e m e n ti no u r c o u n t r ys h o u l dr e i n f o r c et h ec o n t r o lf r o m t h ec e n t r eg o v e r n m e n t ，a sw e l la sm o d i f yt h e m a n a g e m e n t a tp r o v i n c e & c i t y sl e v e lb a s eo nc o n c e m dl a w s o nt h eo t h e rh a n d , t h i s t h e s i sa l s oe m p h a s i z e st h ef u n t c t i o no f c i t yp l a n n i n gm a n a g e m e n ts h o u l db em o d i f i e da s f o l l o wa s p e c t s ：s e r v i c e ，j u d g e m e n t ，a u d i t k e y w o r d s ：c i t yp l a n n i n g ，c i t yp l a n n i n gm a n a g e m e n t ，s y s t e m t r a n s f o r m a t i o n i i 重庆大学硕士学位论文l 绪论 1 绪论 1 1 论文选题的背景 随着我国经济体制的转变，城市的快速发展以及我国加入w t o ，既有的城市 规划管理职能已不能适应市场经济发展的需要，暴露出我国城市规划管理体制中 存在着职能不健全、缺乏有效的协调能力和手段、权威性不强等问题，使规划难 以适应市场千变万化的需求；政府的特殊地位又使规划管理者具有很大的权力， 容易导致管理效率低下、政府寻租行为和腐败现象的产生。这些问题相互作用， 降低了城市规划调控城市发展市场的能力。如何促进城市建设、社会经济的发展 更为合理，城市规划职能需要发挥出作为“龙头”的作用，宏观调控与综合协调，切 实有效的履行政府调控城市发展和建设的职责，城市规划管理职能必须借鉴国内 外的先进经验，进行相应的转变。特别是面对我国加入w t o 的严峻形势，各地政 府都在倡导建立服务型政府，强调转变职能从以前的“划桨人”转为“掌舵人”，城市 规划职能应做怎样的转变已成为城市规划管理部门及从业人员必须探讨的问题。 城市规划管理职能作为政府职能之一，从行政管理学的角度对城市规划管理 职能的转变已有很多阐述。本文尝试不仅从经济学、行政管理学、公共管理学及 政府经济学论述政府职能和作为政府职能之一的城市规划管理职能在市场经济条 件下急需转变的迫切性，而且从城市规划职能这一专业性行政管理职能的角度， 以业内人员角色的理解，阐述了城市规划管理体制及管理职能在市场经济条件应 做的转变，以期指导城市规划管理人员从事城市规划管理工作。同时使指导性的 方法具有较强的技术性、可操作性。 1 2 研究的理论和方法 1 2 1 相关的研究理论 目前对市场经济理论及相关的政府失败、政府管理组织结构的研究主要有以 下代表： 凯恩斯的政府干预理论：他代表了国家垄断的思想形态，是国家垄断和国 家干预调节经济的理论基础，他把经济学的分析重点由供给转向需求方面，认为 失业和危机的原因是有效需求不足，要扩大有效需求以实现充分就业仅仅依靠市 场机制的自动调节是不能胜任的，所以必须依靠国家政权的力量对经济运行国家 干预和政府调节。 缪勒( d e n n i sc m u e l l e r ) ：公共选择派代表之一，其理论的核心主题则是用 经济学的方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性，提供了一个关于政 重庆大学硕士学位论文1 绪论 府失败的综合理论。但是，公共选择学派的政府失败的研究只限于政府，而未扩 展到其他的公共部门( 如基金会、大学、非私有的医院) 。 戴维韦默( d a v i dl w e r m e r ) ：政策分析学派和政策分析家，他力求扩展和 深化公共选择学派对于市场或政府缺陷的研究，较系统的探索政府失败的类型与 原因，从直接民主制、代议民主制、官僚主义、集权分权固有的问题中寻找政府 失败的根源，并总结了防止政府失败的系列有效措施。 马克斯韦伯：组织理论之父，他的科层制( 又称为官僚制) 理论，认为应 按法理原则建立一种理想化、正规化的组织形式。强调理性和效率。但6 0 年代后， 官僚制理论暴露出过分强调等级制，与民主制有冲突，缺乏创新精神，等问题。 新公共管理：一般是指2 0 世纪8 0 年代以来在美国等国家出现的关于行政改 革的理论和实践，是公共管理的学科理论。其核心思想：用企业管理途径的公共 管理理念，根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的 官僚制模式。 1 2 2 我国目前城市规划职能的研究 8 0 年代以来的经济体制改革和城市土地使用制度改革给我国城市规划和城市 建设带来了深刻的影响。随着市场经济的进一步深化，而城市规划的市场机制还 远未形成，特别是二十一世纪以来，我国加入w t o ，规划行政职能转变己追在眉 睫，著名规划学者、专家王景惠、杨兴权、陈晓丽等提出了一些改革思路。包括： 中国在迈向2 l 世纪的今天，逐步由非常规时代走向常规化的时代，在规划 设计市场开放进程中，规划行政部门应始终以反映“公众”意志，维护“公众”利益， 促进社会发展为宗旨，提出要转变角色，加强公众参与，建立制度化渠道，改革 规划行政体制，以实现规划宗旨。 城市规划是政府为了合理配置城市资源，给社会创造良好的经济运行空间 而采取的行动，但行为并没有也不可能排除城市规划本身的失灵和缺陷，与克服 市场中的不经济一样，城市规划的这种失灵或缺陷在很大程度上要靠应引入有效 的市场机制或某种社会化机制来克服，但也不能放弃城市规划，就像市场虽然有 缺陷但人们不可能没有市场一样，重要的是克服两者的缺陷而发挥各自的优势。 城市规划行政部门首先要明确：规划和市场的关系，作为一种政府经济行为，规 划应是服务于市场的，而不应当凌驾于市场之上，同时规划对市场又具有保护和 促进作用。在此基础上，对于城市规划的编制，应当向市场开放引入诸如把招投 标的市场竞争机制，就城市某个城市规划，公开向社会发出招标公告，并在有效 的监督机制下对投标单位的规划方案进行评议，选出最优方案，并广泛向社会各 界征询意见，必须强化监督管理，建立起有效的实施机制，以确保规划的实施。 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 在市场经济的条件下，政府管理工作要转变观念，要从管理向服务转变；要加 快政府职能转变，政企分开，把工作重点放在宏观调控、政策引导和法律监督上：改 进城市规划的管理方式，要学会用新的办法，要减少行政审批，提高工作效率： 提高政府工作的透明度，保证规划决的民主化、科学化；加强法制、依法行政， 规范自身的行为，为城市发展创造良好的条件，做好服务工作。 1 3 论文的研究框架 运用的理论阐述 政府干预经济理论；公共选择理论；政府分析理论；官僚制理论；新公共管 理理论。 论述政府与城市规划管理的关系 通过以上的理论，分析市场经济条件下，政府干预出现的原因、作用及局限 性，提出政府职能转变的必要性；介绍作为政府重要职能的城市规划管理职能的 内涵、基本特征和作用。 分析城市规划管理职能内容 介绍西方国家城市规划的理论与实践，分析我国城市规划管理的现状及存在 的问题。 实证分析 实证解析国内外城市规划管理体制及机制。 转型模式研究 根据官僚制理论、公共选择理论及新公共管理的思潮与实践，参照国内外先 进的规划管理模式，提出我国就城市规划管理机构设置的初步设想。 对策研究 以业内人员的角色，从更具有技术性、操作性的角度，提出城市规划管理职 能在市场经济条件下转型的具体措施。 3 重庆大学硕士学位论文2 市场经济中的政府行政职能与政府城市规划管理职能 2 市场经济中的政府行政职能与政府城市规划管理职能 2 1 市场经济与政府干预 人类社会在经济运行和经济发展中面对的是资源配置问题，在市场经济条件 下，市场对资源配置起基础性作用，但是市场不是万能的，并不是处处能获得高 效率，或者说市场是有缺陷的，也会有市场失灵。这时也就引入政府及政府干预。 所谓市场，从狭义上讲，是指某种商品买卖双方通过交易实现供求交换的场 所，其中包括两个重要的维；时间和空间。从广义讲，市场是商品，劳务和要素 交换关系的总和。商品交换实质上是产权的转移过程。 所谓市场经济是存在于发达商品经济社会的经济运行方式，是一种以市场为 中心的经济体制来组织社会经济，以市场机制为基础自动实现配置社会资源的经 济运行方式。 市场经济作为一种资源配置方式，有其自身运行的规律，它们相互联系，相 互作用共同调节着经济的运行。市场经济规律的作用通过市场机制体现出来，表 现为市场机制的作用。 市场经济运行机制包括：( 如图2 1 ) 图2 ，1 市场经济运行机制 f i g u r e 2 1t h er u n n i n gs y s t e mo f m a r k e t i n ge c o n o m y 总之，市场经济的运行是在发挥价格机制、供求机制、竞争机制的基础上， 通过价格、供求、竞争的相互制约和相互联系，调节社会经济的运行，最终实现 社会资源的配置。 经济学中，我们曾讨论理想状态下的市场，即在完全竞争的自由市场条件下， 市场均衡和帕累托最优1 1 ( 如2 2 图) 。但在实际生活中这种完全竞争的自由市场 是不现实的，因此市场经济的实践常常不能单靠市场完全实现资源的最佳配置。 这就有市场失灵。 4 重庆大学硕士学位论文2 市场经济中的政府行政职能与政府城市规划管理职能 价格 均衡数量 买者的评价太于卖者的成本卖者的成本太于买者的评价 图2 2 市场均衡图 f i g u r e 2 2t h ef e a t u r eo f m a r e k e t i n gb a l a n c e 数量 所谓市场失灵是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资 源配置的某些领域动作不灵。它有狭义和广义两层含义。狭义的市场失灵主要在 对外部负经济效果、垄断生产和经营、公共物品的生产、不对等信息情况下的商 品交易以及社会分配不均等问题的调节上运作不灵。广义的市场失灵除了狭义市 场失灵的内容外，还包括由宏观经济总量失衡导致的经济波动。 市场失灵主要表现为：( 如图2 3 ) 图2 3 市场失灵图 f i g u r e 2 3t h e f e a t u r eo u to f m a r k e t i n gr u l e 5 重庆大学硕士学位论文2 市场经济中的政府行政职能与政府城市规划管理职能 凯恩斯认为市场调节所实现的均衡是非就业的均衡，因此需要通过政府的干 预来实现宏观均衡。 2 2 市场经济中政府行政管理职能的作用和局限 由于市场本身存在的种种缺陷，政府通过介入、干预经济活动来弥补市场缺 陷有其客观必要性，也发挥着重要作用。 市场经济中政府行政管理职能的作用： 著名法国经济学家佩鲁格斯认为，对自然资源最大限度的和人道主义的利用， 要以一个居于市场之上而且能迫使市场建立人性制度的政权为前提。凯恩斯 1 1 认为 失业和危机的原因是有效需求不足，要扩大有效需求，仅仅依靠市场机制的调节 是不能胜任的，所以必须依靠国家政权对经济进行干预和调节，政府这所以能行 使管理职能，干预经济在于： 只有政府能够居于市场之上而代表公众的利益。我们知道，市场经济是以 利益多元化和决策分散化为前提的。每一个市场主体都是从各自的利益出发来决 策生产和经营的，他们从来不会自觉地为社会公众的利益着想，既使是行会组织 也是如此，只有国家政府能够居于市场之上，站在公众的立场上维护公众的利益， 这就是政府的一大特征。 只有政府才具有最终的权威性，他能够起到个别企业或社会组织起不到的 作用，比如收集信息、制定政策、颁布法规、运用行政手段等，首先政府具有此 企业，社会组织强得多的组织能力，其次政府具有最后的权威性，在调控市场上， 政府更多地使用经济和法律手段，主要侧重于引导，但不完全排除必须的行政手 段，这是其他任何组织所不能行使的。 市场失灵的情况决定了政府的介入，干预经济活动的必要性。但是必须要注 意的是，市场缺陷是政府行为的必要条件，而不是充分条件。市场缺陷的克服需 要政府行为，但是政府在克服市场缺陷时，同样存在着导入和利用市场机制的问 题。在市场经济条件下，市场机制在经济活动中总是处于主导作用，政府的干预 和介入只是辅助性的，补助性的。政府在市场经济中的作用是由市场的缺陷和不 足决定的。 市场经济中政府管理职能的局限： 为了弥补市场的缺陷和纠正市场失灵，现代市场经济国家的政府在社会经济 生活中扮演着公共物品的提供者、收入和财富的再分配者、市场秩序的维护者和 宏观经济的调控者等角色，它们采取了一系列的干预行为来调节市场机制，既要 保证市场运行的外部条件，又要作为市场机制的补充。二战后西方各国所采取的 干预措施尽管在某种程度上弥补了市场缺陷，纠正了市场失灵，然而，政府本身 6 重庆大学硕士学位论文2 市场经济中的政府行政职能与政府城市规划管理职能 的行为也有其局限性，弥补市场经济缺陷的政府职能本身并不是完美的。政府同 样会失败。 国外政府失败的研究。 2 0 世纪7 0 年代开始，西方国家出现的“滞胀”现象以及其他社会经济问题，正 是政府过度干预，政府失败的集中表现。在实践上，从7 0 年代末8 0 年代初开始， 西方各主要市场经济国家为克服滞胀现象以及其他社会经济问题，纷纷采取了放 松管制、减少干预政策并实行私有化，向自由放任回归。当代西方社会科学出现 了公共选择学派【1 】和政策分析学派【l 】的政府失败论和非市场缺陷论。公共选择理论 是应用经济学的方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性以及政府失败 问题。而政策分析学派是把市场失灵和政府失败问题作为政策分析的理论基础， 较系统地探索政府失败的类型与原因，从直接民主制、代议民主制、官僚主义、 集权分权固有的问题中寻找政府失败的根源，并总结了防止政府失败的一系列有 效措施。 我国政府失败的研究 分析我国的“政府失败”，首先要打破“政府万能”的神话。在计划经济体制下， 政府为什么以“万能”的假象出现呢? 这完全是计划经济体制赋予给他的特殊使命， 而不是政府的主观愿望。在当时的经济生活中，计划经济体制是排斥商品关系和 货币关系的，这样一来，社会化大生产的客观比例，实际上就只能以中央政府的 计划部门的计划为唯一标准。因此，政府就成了无所不包、无所不管、无所不能 的“万能政府”。“政府万能”还有一个误区就是政府包揽的事情越多，越有利于提高 政府的能力，越对社会发展有利。事实上刚好相反，政府的能力越强，越能胜任 更多的职能，但不是政府承担的职能越多，越能提高政府的能力；当政府能力有 限时，减少政府的职能，可以提高政府能力的发挥程度；相反，增加政府的职能， 将降低政府能力的发挥程度。 总结东西方国家“政府失败”，我们意识到，作为政府，在发展社会主义市场经 济的同时，应改进政府的管理效能，避免或降低政府介入经济运动中的“失败”程度， 以实现政府真正弥补“市场失灵”的效果。而要提高政府的能力，更为主要的和首要 的是提高政府的权威，提高政府领导人和工作人员的素质，以及建立科学、民主 的决策制度。正确界定政府的职能，避免政府承担一些没有必要承担也承担不好 的职能，对于保证政府能力的正常发挥，是十分重要的。这也正是我国目前强调 转变政府职能的意义所在。 2 3 我国市场经济发展中的政府职能的转变 市场经济与计划经济是两种截然不同的资源配置手段。计划经济是由政府来 统一配置资源的，而市场经济则是以市场为基础来配置资源的。在我国从计划经 7 重庆大学硕士学位论文2 市场经济中的政府行政职能与政府城市规划管理职能 济逐步发展社会主市场经济的“转型期”，习惯于领导计划经济的政府，要想在社会 主义市场经济中发挥作用，就必须解决政府职能的转变。温家宝在国家行政学院 省部级干部“政府管理创新与电子政务”专题研究班上强调，加快推进政府管理创 新，关键是进步转变政府职能。罗干同志在九届全国人大一次会议关于国务 院机构改革的说明的报告【2 中指出：要把政府职能切实转换到宏观调控、社会管 理和公共服务方面来。8 0 年代以来西方各国的新公共管理实践也证明，政府就应 该将职能定位于“掌舵”，而不是“划桨”上。 因此从我国的现实出发，亟须进行以下转型： 在微观管理领域，政府统治方面弱化其职能。由传统市场经济条件下的政 府职能向现代化市场经济条件下的政府职能转变。正确处理好政府与企业，社会 中介组织的关系，树立政府就是服务的观念，政府要为企业、市场提供无偿服务， 为它们的正常运行创造稳定的社会环境和良好的投资环境。 政府应实现机构改革的目标，达到精简机构的目的，建立小政府大社会， 树立起良好的政府形象。 再次，现代政府应强化其管理职能，弱化统治职能，政府的服务性日益突 出，对于社会事务政府应采取有效的管理手段，而不宜动辄以统治方式进行管理， 市场经济有其自身的动作规律，如果以统治手段对市场进行于预，那么只会导致 市场畸形发展，社会生活失去生机和活力。 另外，充分发挥社会中介组织的作用，填补政府在微观经济领域撤除后造 成的“管理真空”，让他们承担起以前政府不该承担却承担了的责任，与政府形成了 互补互助的关系，有利于整个社会的良性循环。 正如迈克尔波特的“钻石理论【3 】 所阐述的，政府在追求竞争力提升和繁荣时应 该扮演新的、其有建设性的和行动性的角色，政府的首要任务是要尽力去创造一 个支撑生产率提升的良好的环境，在有些方面( 比如贸易壁垒，定价等) 应该是 尽量不干预，而在另一些方面( 比如确保强有力的竞争，提供高质量的教育与培 训) ，则要扮演积极的角色。 2 4 我国政府的城市规划管理职能 如果没有有效的政府，经济的，社会的和可持续的发展是不可能出现的。有 效的政府是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识。政府的作用是 补充市场，而不是替代市场h 。 城市规划是重要的政府职能，是各级政府指导城市合理发展，建设和管理城 市的重要依据和手段。城市规划的核心任务是维护国家利益、公众利益为目的， 调控空间资源的开发，实现经济社会的协调和可持续发展。城市规划作为政府行 8 重庆大学硕士学位论文 2 市场经济中的政府行政职能与政府城市规划管理职能 为，不仅包括对城市内部开发与建设的具体安排和协调管理，同时也包括对区域 城市化与城市发展的宏观调控与综合协调。 2 4 1 城市规划管理职能的内涵 根据城市规划管理职能定义【”，我们首先要明确，城市规划管理职能作为政府 职能之一，是行政管理职能，城市规划管理是一项行政管理工作。关于城市规划 管理概念，根据城市规划基本术语标准( 国家标准g b 产个5 0 2 8 0 9 8 ) 第3 0 1 6 条规定：城市规划管理是城市规划编制、审批、实施等管理工作的统称。 根据城市规划管理职能的内涵，城市规划管理表现出如下基本特征： 城市规划管理具有服务和制约的双重属性。 城市规划管理作为一项城市政府行政职能，其管理目标也是为社会主义现代 化建设服务，为人民服务。城市规划的最终目的，也是为促进经济社会和环境的 协调、可持续发展。所以城市规划管理的根本目标是服务，在管理活动中为城市 的公共利益需要而采取的控制措施，也是一种积极的制约，其目的是使城市的各 项建设不影响人民根本的，长远的利益。这就要求城市规划既要为之服务又要加 以制约。 城市规划管理具有宏观管理和微观管理的双重属性。 城市规划着眼于城市的合理发展。城市规划管理的对象，面向的是城市，面 对的是具体的规划项目或者某一项建设工程，既有宏观的对象，又有微观的对象。 城市规划管理所审核的每一项规划或者每一个建设工程放在城市的大范围内考 察，不能就事论事地处理问题，要正确处理局部与整体，需要与可能的辩证关系， 要大处着眼，小处着手。 城市规划管理具有专业和综合的双重属性。 城市规划管理是一项专业的技术行政管理，有其特定的职能和管理内容。但 它又和户籍管理、交通管理、市容卫生管理、环境保护管理、消防管理、文物保 护管理、土地管理等其他管理相互联系，相互交织在一起，大量的管理申的实际 问题都是综合性问题。而一项地区详细规划，涉及到方方面面的内容。这就要求 城市规划管理部门要作为一个综合部门来进行系统分析、综合平衡、协调有关问 题。 规划管理具有管理阶段性和发展长期性的双重属性。 城市的布局结构和形态是长期的历史发展所形成的。通过城市的建设和改造 来改变城市的布局结构和形态不是一蹴而就的，也需要一个历史发展过程。因此 城市规划管理具有一定的历史阶段性。同时经济和社会的发展是不断变化的，城 市规划管理在一定历史条件下审批的城市规划项目或者建设用地和建设工程，随 9 重庆大学硕士学位论文2 市场经济中的政府行政职能与政府城市规划管理职能 着时间的推移和数量的积累，必然对城市的未来发展产生影响。因此城市规划管 理也必须体现城市发展的持续性和长期性要求。 城市规划管理具有规律性和主观能动性的双重属性。 城市规划管理是一门管理科学，而任何管理都是一项社会实践活动。只有遵 循客观规律的实践活动才能获得成功，而客观规律又是实践经验的总结和概括。 这就要求规划管理工作既要遵循客观规律叉要充分发挥主观能动性，研究新问题， 创造地探求管理的思想、方法和途径。 城市规划行政管理职能的行政权利包括：( 如图2 4 ) 图2 4 城市规划行政权利构成 f i g u r e 2 4t h ef e a t u r eo f t h ep o w e rd i s t r i b u t i n g i nc i t yp l a n n i n g 城市规划组织编制和审批管理。 主要负责制定城市规划，包括城市总体规划( 城镇体系规划) 、控制性详细 规划、修建性详细规划即组织相应设计资质的设计单位编制规划并审批，为了保 证城市规划的编制质量，则还需要对城市规划设计单位进行资质管理工作。 城市规划实施管理。 它是围绕从建设工程的计划、用地到建设而展开的，包括建设项目选址，建 设用地，建设工程管理三项工作。 城市规划实施的监督检查管理。 它主要负责建设工程规划批后管理和蠢处违法用地、违法建设工作，而经规 划部门审批后的建设项目文书及规划设计图纸，是作为城市规划实旋的监督检查 管理的依据。 2 4 2 城市规划管理职能在市场经济中的作用 作为政府职能之一的城市规划管理职能，对城市建设资源配置市场失灵发挥 着重要调控作用。前面已经介绍过，市场失灵是资源配置上的低效率，即：由于 1 0 重庆大学硕士学位论文 2 市场经济中的政府行政职能与政府城市规划管理职能 市场本身不可克服的局限性是市场不可能实现帕累托最优。市场失灵作为现代市 场经济的负面，必然在城市建设活动中反映和表现出来。城市建设资源配置市场 失灵是指在市场机制作用下城市建设资源配置效率低下或无效，以及因此而出现 的城市建设无序和混乱。城市规划作为政府调控城市建设和城市发展的重要手段， 在防止、矫正和消除我国城市建设资源配置市场失灵中发挥着积极的干预和协调。 城市规划从宏观、中观、微观三个层面在市场经济中发挥作用： 宏观层面：城市规划有效促进城市和区域协调发展。 中观层面：城市规划有利于促进城市房地产开发、基础设施建设和公共设 施协调有序。 微观层面：城市规划起到加强建筑实体建设的控制，有效制止违法建设的 产生和蔓延的作用。 重庆大学硕士学位论文3 我国城市规划管理职能的现状研究 3 我国城市规划管理职能的现状研究 3 1 我国城市规划管理面临的社会环境 我们有幸赶上了中国城市规划的“第三个春天”，在这个规划“春天”里， 城市规划得到了前所未有的关注，产生了所谓的“规划热”的社会现象，直观的 表现有：各城市主要负责人亲自抓城市规划；各城市用于编制城市规划的经费呈 几何级数增长；全国的城市规划设计市场分外红火；各城市对有经验的规划师求 贤若渴等等，吸引了越来越多高素质的人才加入到城市规划的队伍中来；城市规 划的议题成为媒体新宠，城市规划已有了相当高的社会知名度。 但是，当城市规划被冠以“龙头地位”的同时，关于“规划滞后”的社会批 评不绝于耳，“规划滞后”这个词已经从业内人士反思时的用语，演变为社会对 于城市建设与发展过程中各种问题进行归纳的常用语。从积极的角度来理解这一 现象，反映出社会需要城市规划，而城市规划又未能满足社会需要的客观现实， 这一现实说明中国城市规划管理在新形势的作用未得到全面有效的发挥。 3 2 中西城市规划管理社会职责的异同 城市规划起源于西方，回顾西方城市规划社会职责演变的历史，追溯城市规 划发展的理论与实践，对于我们更好的探讨我国城市规划应承担的社会职责，有 着深刻的意义。 3 2 1 西方城市规划的社会职责 城市规划起源于1 9 世纪末资本主义工业时期。在不同的历史阶段中，规划专 业和论述，作为城市公共事务的一股组织力量，在社会变革中扮演着不同的角色。 规划改变社会，也被社会改变。傅约翰( j o h n f r i e d m a r m ) 曾归纳不同规划范型在 公共领域之角色为规划作为社会改革、规划作为政策分析、规划作为社会学习、 规划作为社会动员【6 】。 规划作为社会改革之理论与实践研究。规划作为社会改革，是规划的主流 范型，此一传统可远溯自欧文和傅立叶等空想社会主义工作者，他们通过著书立 说和实践如建设以“法郎吉”为单位的社区、英国城市卫生和工人住房的立法、巴黎 的改建以及芝加哥的城市美化运动来规划城市、改善城市。现代城市规划早期霍 华德的疏离性“田园城市”理论和柯布西埃的密集性“光辉城市”理论，都期望用城市 规划对城市结构的重组，体现对社会经济的关注和用物质空间来改造社会的愿望。 西方城市规划的创始人本质上是社会革命家，虽然他们当时关注的是物质空间和 环境问题，当其思想核心是却是市场公正和社会理性。在历经两次世界大战的英 1 2 重庆大学硕士学位论文3 我国城市规划管理职能的现状研究 美国家，规划扮演了以科学手段引导现代国家动员资源走过战争危机的角色，并 且主导战后的重建和发展。结合战后凯恩斯模型的发展方式，规划的发展也达到 顶峰。此可以美国罗斯福的“新政”为代表。此一规划传统强调国家角色和社会理性， 认为一有为的政府透过规划可以捍卫公共利益，指导社会的进步和发展。其特色 是重视规划之社会引导的角色。 规划作为政策分析之理论与实践研究。伴随二次战后的公共行政和管理科 学的发展，开始兴起将规划视为一种科学管理的形式，强调决策过程的理性化以 及对资料的科学分析。他们相信规划掌握了决策与管理的新技术，能经由合理的 程序对未来的决定做出理性的选择。然而此传统漠视规划的政治过程，忽略了资 料分析是决策的工具而非目的，在科学理性的外表下，规划沦为主政者和官僚的 技术工具。 规划作为社会学习之理论与实践研究。历经6 0 年代社会运动的风潮和反战 运动的洗礼，欧美的规划者开始对国家权利和由上而下的政策发出根本的质疑和 挑战。戴卫多夫倡导的“辩护式规划”、傅约翰提出的“激进规划”都看穿了资本主义 体制中规划的不公平性。他们拒绝规划者作为公共利益守护者的角色，拒绝假理 性中立之明为体制护航，纷纷转而站到弱势的一方，协助旧城居民反抗都市更新。 而“规划做为社会动员”和“规划作为社会学习”的范型也在此社会背景中成长。 7 0 年代开始，一些激进学者对规划在资本主义制度中角色做了进一步的批评。 不同理论见解纷拥而至。大卫哈维认为规划工作不过是将资本主义社会现状合法 化的工具。另一支“进步式规划”则提出体制内改革与新专业主义，强调在理论上对 立的概念必须在实践中整合。沟通规划也主张规划实践有机会使得资源的分配更 公平，关键在于规划工作者可利用其掌握信息的权利促进沟通、发挥影响力。约 翰佛斯特强调进步规划师的优势提供正确的信息，让民众能针对公共政策进行有 效的沟通、辩论和方案选择，规划者可以成为建构公共领域的作用者，而规划者也 从一个抽象单一的“公共利益”的守护神，转变到不同社会团体的沟通者。 时序进入2 0 世纪末，资本的全球化和信息时代的到来进一步给规划带来前所 未有的挑战。中央政府的弱化和地方政府的成长遂成为普遍的趋势，而地方政府 也成为规划工作的主战场。新的空间与经济形势因而需要新的政府角色与之配合， 即突破各自为政的困境，共同合作解决城市一区域的各项都市与社会问题。至此， 规划己从崇尚科学理性的技术角色，转变到在公共事务中扮演组织群众意见和协 调不同利益的角色。规划正逐步从蓝图变为一个过程，更多的发挥提供信息、沟 通、协调、折中的作用。 因此，西方城市规划发展的历程可以理解为探寻城市规划如何更合理、公平 的界定公众利益的过程。 1 3 重庆大学硕士学位论文3 我国城市规划管理职能的现状研究 3 2 2 我国城市规划的社会职责 在中国的计划经济体制下，城市规划的社会职责也很明确：它是国民经济计 划的继续和具体化，负责在空间上具体落实和安排国民经济计划。但是随着中国 经济体制向社会主义市场经济的转轨，中国城市规划的社会职责开始发生变化： 投资体制多元化之后，在城市空间背后的利益矛盾日益显现，这意味着中国城市 规划体现社会公正的职责将日显重要。但是另方面，在经济体制转轨的变化过 程中，衡量中国城市政府的最重要指标还是经济发展，城市规划作为政府行为的 一部分，规划局作为政府的一个组成部门，也应该帮助政府推动经济发展。 但是当体现社会公正和追求经济发展的目标发生冲突时，中国城市规划双重 立场就凸现出来，比如对于城市土地一这种稀缺性空间资源的分配导向，应该是 价高者得之还是体现公众利益者得之? 夹在这种有时无法调和的矛盾中间，规划 管理人员不知所措，虽有良好的愿望和初衷，城市建设的结果难以两全：站在经 济的角度来评判，城市规划往往被认为是发展的“绊脚石”；而站在公众利益角度来 衡量，城市规划有往往被批评为无视百姓利益【_ ”。于是乎，城市空间背后的社会经 济利益之争，被一片“规划滞后”的责难所掩盖。 实际上，西方城市规划的发展历程表明：市场存在失效，政府规划干预也有 失效。因此一种辨证客观的态度是寻求一种混合体制：即能让市场发挥其效率， 又能保障公平。应该说，中国社会主义市场经济的体制为效率和公平的兼顾创造 了西方社会不具备的宏观政治经济架构，但是如何在这样的宏观政治经济架构下 建立最合理、最完善的规划管理体制和机制，是中国城市规划工作者正在寻找的 答案。 而这一答案的获得，则必须基于对我国城市规划管理现存的问题有深刻的认 识。 3 3 我国城市规划管理职能现状 3 3 1 我国现有城市规划管理体制存在的矛盾 改革城市规划管理体制的问题，是从规划管理和执法的实践中提出来的，我 国现行的以地方分块管理为主的规划管理体制，并不是根据社会主义市场经济的 需要建立的，而是从过去计划经济条件时代承继下来的。因为各行政区域的城市 规划部门只能听命于当地的政府，城市规划管理由于行政区域的分割而各自为政， 当地政府对城市规划过多干预，使当前规划管理和执法中问题众多。更多表现为 以下矛盾： 规划利益的整体性与投资者的局部性之间的矛盾。在市场经济的环境下， 市场主体总是以赢利为目的，因此市场主体的行为就经常与规划发生矛盾，要千 1 4 重庆大学硕士学位论文3 我国城市规划管理职能的现状研究 方百计突破规划的规定和限制，甚至要一破再破。一直以来，城市规划管理与市 场主体的矛盾一直呈直线上升趋势。按理说，城市规划部门只需严格执法，但往 往会面临行政干预的压力。 规划利益的长远性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾。党政领导往往更 看重的是任期政绩，加上一些人对城市规划的重要性认识不够，对规划业务不熟 悉，就经常发生随意改变己经批准的城市规划现象，只要项目，不顾规划，乱批 土地。规划部门在这种情况下，坚持原则与不坚持原则的矛盾极为尖锐和突出。 人们对规划工作要求的不断提高和规划执法任务日趋加重与规划执法力量 不足之间的矛盾。随着城市建设的发展，规划执法的任务越来越重，要求越来越 高，可执法的力量却越来越弱。在区县机构改革的时候，不少地方都砍掉了规划 部门，减少了规划人员，造成了规划执法无力以至真空的状态。 3 3 2 我国城市规划管理职能存在的问题 随着我国经济体制的转变，城市的快速发展以及我国加入w t o ，既有的城市 规划管理职能已不能适应市场经济发展的需要，暴露出我国城市规划管理中存在 的问题。 职能不健全、缺乏有效的协调能力和手段、权威性不强。不可否认，城市 规划在城市开发建设中所起的作用，但不能不看到现有的城市规划管理确实存在 着问题，政府行为强烈的影响着城市规划的编制和实施，干扰着规划的合理性； 自上而下的行政管理体制缺乏反馈和调节，使规划难以适应市场千变万化的需求。 政府的特殊地位又使规划管理者具有很大的权力，容易导致管理效率低下、 政府寻租行为和腐败现象的产生。这些问题相互作用，降低了城市规划调控城市 经济社会发展的能力。 控制性详细规划的法力不够。控制性详细规划作为城市规划管理的重要技 术依据，我国虽借用美国区划法的做法，提出有关城市土地利用的指标要求，实 现对土地的开发控制。但由于我国经批准的控规仅是“政府规章”，而不是“法”， 既然非“法”