（工商管理专业论文）国有资产管理体制下资产经营公司的改制实践及发展思考.pdf

中文摘要 摘要：国有经济在国民经济中一直发挥着主导作用，对国民经济的发展起着重大 的作用。但由于体制上的原因使国有资产管理和运营方面的矛盾和问题依然非常 突出，在世界经济走向一体化的今天，国有资产管理体制问题已成为中国当前经 济发展过程中亟待突破的难题。 在坚持国家所有的前提下，十六大后中国逐步对经营性国有资产构建了“国 资委一国有资产经营公司一国有企业”三层次的国有资产管理新体制。 国有资产经营公司在我国国有资产管理体制中，承担着具体运营国有资产的 职能。作为新体制下构建的重要组成部分，贯彻构建新的国有资产管理体制的要 求，根据实际情况，探索出一条经营性国有资产的改制之路，是摆在国有资产经 营公司面前亟待解决的重要问题。 在对外贸易飞速增长的背景下，随着国际竞争更加激烈，我国国有外贸企业 却面临着经营主体多元化导致垄断优势的丧失、人才流失、国际市场的复杂多变 等挑战如何转变自身的运作机制，探索新的国有资产经营方向，与国际接轨，建 立适应国际发展潮流的战略，是国有外贸企业在激烈的国内外市场竞争中站稳脚 跟，避免被市场淘汰出局的重要之举。 本文通过对相关理论文献及国外国有资产管理体制的研究及中国国有资产管 理体制的历程、存在问题及原因的分析，在梳理了关于中国构建新管理体制框架 思路的基础上，提出了自己的一些思考；在国有资产经营的层面上，通过对h 省 外贸经营公司在进行改制实践过程的总结，指出了不足及今后应该注意的问题； 在分析了国内外贸企业面临的机遇和挑战的基础上，指出在目前国际贸易竞争激 烈的形势下，如何顺应国际贸易新发展的要求，建立长远的发展战略，转变自身 的运作机制，探索新的经营方向，并提出了外贸企业走出困境的相关建议。 关键词：国有资产管理资产经营公司改制发展 分类号： a b s 认c r s t a t e 啪n 啪yh 勰b e c na l w a y s 髓c n i n gd 啪柚d i n ge 虢di n 卸dh a v i n g ag 佗a ti n n u e n c co nt h eo 叫n t f ye c o n o m y h o w c v e r ，o w i n gt os y s t e m a t i c a ll i m i t a t i 明s ， t h e 盯es t i l lb i gp m b i e m s 柚dc o n t m d i d i o 雌伽t h em 柚a g e m e n t 柚da d m i l i i s t 瑚帕伽o f s 诅t ec a p i t a l 1 硼a y 鹞t l l cw o d de c o n 帆yi sb c m i n gi n t e g m t i v e ，p r o b i e m s 伽t h c s y s t e mo fs t a t ec a p i t a lm 柚a g c m e n t 批d e m 锄d i n gp 卿n p t 鲥u t j 伽 o nt h cp r c l d l i o fs t a t eo 砌e r s h i p d v c rs i n c et h e1 6 mc o n f b 姗c cc h i 姐h 勰 g m d u a l l y 咖l s m i c i c dan e wm a n a g c m 朋ts y s t e mf o rp r o f i t - m a l 【i n gs t a t ec 印i t a l ，w h i c h c o n s i s t so ft h 僦l c v e l s ， n 锄e l y ，c 咖n c i lo fs t a t ec a p i t a l - s t a t ec a p i t a lm 晌g 咖p a n y s t a t e o w n e dc 【i q ) o m t i s t a t ec a p i t a lm n n i n gc o m p a n y ，i n 伽rs t a t ec a p i t a lm 锄a g e m e n ts y s t 锄，h 硒t l i e d u t yt o 阳ns t a t cc a p i t a l 咖i t ss h o u l d e f a sa nj m p o r t 卸tp a no ft l l en e wm a n a g e m t s y s t 锄，h o wt oc a r r y 伽tt h en e ws y s t 伽a n de x p l o mar df o rp 确t m a “n gs t a t c p i t a l 硼d 盯c u m n ts i t u a t j o na r ci m p o n a i l tp r o b l 锄sd e m 卸d i n gp m m p t l u t i 伽f o r i t 0 nt h eb a c k g f o 蛐do ff 如tj n c r 衄s i l i gf b r c i 印t r a d e ，a st h ei n t e m a t i o n a ic o m p e t i t i 咖 i s 掣d w i n gf i e r c c ，伽fs t a t ef o r e i g nm i d ec 0 i p o 糟t i o n sf a c ct h ep r o b l e m so ft h el o 鸥o f m o p o l i z i i l ga d v 柚t a g cl c db ym u l t i - m 卸a g e m e n tm a i nb o d y 狮dt h el o 豁o fp e r s o n s w “ha b m t y 嬲w e u 鹪t h ec h a l l e n g e s 缸肋咖p l i c a t e d 柚df a s tc h 锄g i i l gi n t 绷a t i 咖a l m a r k c t 1 ft h es i a t ef o r c i 印仃a d ec o m p 卸i e sw 锄tt ok c e pt h e i rl e g si nt h ef i e r c c c o m p e t i t i o nh 伽e 柚da b m a d ，t h e ym u s tc h 锄g ct h e j rm a n a g e m 印tm e c h a n i s m ，c x p l o f c n e wd i r c d i f o rs t a t ec a p i t a l ，k e 印p 卵ew i t hi m e m a t j 伽a i t i d e ，献u ps t r a t e g yt oa d 印t f o r t h ei n t e m a t i o n a ld e m a n d t l l i sa n i d ei n v e s t i g a t e sr c 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柚i s m ，t o “p l o mn 唧d i r 鳅i 彻，t ow i i lt h r o u 曲d i f f i c t l l t i 嚣0 f f b 托j 印 删e m p 蛆y k e yw o r d s ：s 协t c p i t a im 翘a g e m 钮t ：c a p i t a lm 仰j n gc o m p 蛐y ；f o l l l l a t i 彻； d c v e l 叩m e n t c l a s s n o ： 致谢 本论文的工作是在我的导师李文兴教授的悉心指导下完成的，李文兴教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三年来 李文兴老师对我的关心和指导。 在此，我也感谢我的家人，他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我的 学业。 1 引言 建国以来，国有资产在中国的经济中占绝对比重，改革开放后，国有经济得 到了迅速发展。到2 0 0 2 年底中国国有资产总量近1 0 9 3 万亿元，其中经营性国有 资产为7 3 1 万亿元。国有经济在国民经济中一直发挥着主导作用，对国民经济的 发展起着重大的作用。但由于体制上的原因使国有资产管理和运营方面的矛盾和 问题依然非常突出，政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能没有真正分 开，一方面造成国有资产出资人没有真正到位，另一方面导致政府对企业进行行 政干预，影响了政企分开，制约了国有企业建立现代企业制度。在中国加入w 1 d ， 世界经济走向一体化的今天，国有资产管理体制问题已成为中国当前经济发展过 程中亟待突破的难题。 中国对国有资产管理体制改革和完善的探索一直在进行之中。2 0 0 2 年党的十 六大提出“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经 济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积 极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人 职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合 的国有资产管理体制。”按照这个精神，十六大后中国逐步对经营性国有资产构建 了“国资委一国有资产经营公司一国有企业”三层次的国有资产管理新体制。 国有资产经营公司的基本地位是国资委的助手，是国资委到达市场的桥梁， 也是国资委联系企业的纽带。它是我国实行国有资产管理改革后产生的一种国有 资产管理的组织形式，在我国国有资产管理体制中，承担着具体运营国有资产的 职能。作为新体制下构建的重要组成部分，贯彻构建新的国有资产管理体制的要 求，根据实际情况，探索出一条经营性国有资产的改制之路，是摆在国有资产经 营公司面前亟待解决的重要问题。 近几年来，我国的对外贸易有了巨大的飞跃。对外贸易2 0 0 5 年达到1 4 2 2 1 2 亿美元，比上年增长2 3 2 ，其中出口7 6 2 0 亿美元，增长2 8 4 ；进口6 6 0 1 2 亿 美元，增长1 7 6 。我国原油进口1 3 亿吨，增长3 3 。中欧、中美双边贸易分别 突破2 0 0 0 亿美元，与韩国双边贸易总额首次超过千亿美元。自2 0 0 2 年以来，我 国对外贸易发展已经连续5 年保持2 0 以上的高速增长，2 0 0 6 年进出口总额达 1 7 6 0 0 亿美元继续稳居全球第3 位。 在对外贸易飞速增长的背景下，随着国际竞争更加激烈，尤其是在非关税壁 垒和日益加剧的贸易摩擦面前，我国国有外贸企业却面临着经营主体多元化导致 垄断优势的丧失、人才流失、国际市场的复杂多变等挑战。在国际经济一体化的 形势下，如何转变自身的运作机制，探索新的国有资产经营方向，与国际接轨， 建立适应国际发展潮流的战略，是国有外贸企业在激烈的国内外市场竞争中站稳 脚跟，避免被市场淘汰出局的重要之举。 国有资产管理体制改革滞后是长期困扰中国经济和社会发展的制度障碍，是 改革攻坚的难题。加快产权制度改革，不断完善国有资产管理体制，是经济体制 改革的重大问题。完善国有资产管理体制，有利于巩固和发展公有制经济，推进 国有经济的布局和结构的调整，有效实施国有经济“有进有退”战略，促进国民 经济的快速、健康发展；有利于增强国有经济控制力，通过国有资产的产权化管 理，及企业集团的资本链控制，实现国有资本控制力的极大扩张，使有限国有经 济发挥出更大的控制力；有利于提高国有资本运营能力，可通过产权的转让、交 换、出售等交易方式，在动态的市场运作中不断调整国有经济的结构布局，使国 有资本向国家的支柱产业和高科技产业集中，实现国有资产的保值与增值，不断 提高资本的报酬率；有利于提高国有企业市场竞争能力，增强国有企业活力。 国际贸易被誉为是经济增长的发动机，它与投资、消费一起被称为是拉动经 济增长的三驾马车。加入世贸组织后，国有外贸企业面临着越来越激烈的国内外 竞争，不少企业举步维艰，连生存都成了巨大问题。作为以外贸为主要经营领域 的外贸资产经营公司，能否在今后市场经济和竞争机制愈趋完善并且竞争程度愈 趋激烈的环境下，继续生存、发展和壮大，最根本的因素取决于企业决策部门的 远见、抉择、应变能力和决策的科学化、制度化。为此，结合国际贸易发展中的 新特点，把握好经济全球化提供的机遇，分析面临的优劣势，制定长远的企业战 略，建立现代的管理结构，更新资本的运作模式，选择适当的经营方向，必将有 利于外贸资产经营公司在保持持续快速的增长的基础上，赢得属于自己的发展空 间，在激烈的市场竞争中立于不败之地。 本文主要采取文献参考法、个案分析法及实地调研的方法，沿着提出问题一 分析问题一解决问题的思路来进行研究。 全文共分五个部分。第一部分是绪论，指出本论文选题的背景与意义，通过 对相关理论文献及国外美国、英国、法国和新加坡等国国有资产管理体制的研究， 得出在国有资产改制过程应注意的启示；第二部分是通过对中国国有资产管理体 制的历程、存在问题及原因的分析，在梳理了关于中国构建新管理体制框架思路 的基础上，提出了自己的一些思考；第三部分是在国有资产经营的层面上，通过 对h 省外贸资产经营公司在进行改制实践过程的叙述，总结了经验，指出了不足 及今后应该注意的问题；第四部分是首先对国际贸易市场及中国外贸竞争力进行 2 介绍，在分析了国内外贸企业面临的机遇和挑战的基础上，剖析了h 省外贸资产 经营公司的优劣势，指出在目前国际贸易竞争激烈的形势下，如何顺应国际贸易 新发展的要求，建立长远的发展战略，转变自身的运作机制，探索新的经营方向， 并提出了外贸企业走出困境的相关建议；最后是全文结束语。 3 2 理论综述及国外国有资产管理模式 2 1 相关理论综述 2 1 1 产权理论 产权理论开始于1 9 3 7 年，罗纳德科斯( r o n a l dhc o a s e ) 发表了企业的 性质，并与后来的两篇文章边际成本的争执( 1 9 4 6 年) 和社会成本问题， 共同构成产权理论的基础框架。6 0 年代以后，产权理论在诺思、阿尔钦、德姆塞 茨、威廉姆森及张五常等人的推动下形成更为深化和完整的体系。 ( 一) 产权的概念 关于产权的定义，在理论界有不同的看法，较为流行的观点首推德姆塞茨教 授的定义即：“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利。”这就是说，产 权是因物的存在而产生，并与这些物的利用相联系的人们之间一组被法律或非制 度约束所认可的行为关系。简言之，产权就是采取某种行为的权利。 ( 二) 产权的分类 产权可以分为私有产权、共有产权和国有产权三类。 1 私有产权：财产的归属主体是私人的，并且对所有权行使的决策完全是私 人做出的。私有产权是人们对体现在物品上权利的各种用途进行选择，而且这种 选择是排他性的权利。 2 共有产权：是指财产在法律上为共有所有，共同体内每一个成员，都分享 这些权利，它排除了共同体外部其他主体对共同体内权利的分享。 3 国有产权：是指产权归国家所拥有，由国家及其代理人来实行财产权利。 其特性是：产权属性的惟一性。国家是国有资产的惟一所有权主体，任何个人 和组织不得侵占和损害国有资产。产权经营的代理性。国家和政府不可能直接 经营所有国有资产如果像计划体制下，由国家直接经营，将会牺牲经济效率为代 价。权利配置遵循严格的纵向隶属等级规则。即国有资产由政府代理直至到基 层的经营国有资产的企业，需要多层的委托一代理关系才能实现。使用权的排 他性。没有政府授权，任何个人和组织不能使用国有资产。剩余索取权归国家 占有。国家作为国有资产所有者拥有的剩余索取权是惟一的，而且不能转让，否 则就失去了国有制的性质。 ( 三) 产权的基本属性 1 产权的排他性：是指产权主体在行使对某一特定资源的一组权利时，捧斥 了任何其他产权主体对同一资源行使相同的权利。 2 产权的自由性和有限性：是一个问题的两个方面，是自由性和有限性的统 一o 3 产权的可分解性：一项完整的产权包括狭义所有权、占有权、支配权和使 用权，这些权项既可归属为同一主体，也可以分属不同主体。 4 产权的可交易性：产权的可交易性是指产权在不同主体之间的转让和让渡。 产权理论认为，市场交换的实质不是物品或服务，而是各方的权利，市场交 换主体必须对其交换对象有明晰的、唯一的、可自由转让的产权，才能使市场机 制运转起来，实现资源的最优配置。 产权理论是西方经济学的重要组成部分，它所阐释的一些现象和规律是普遍 适用的。按照产权理论的分析，公有产权( 包括国有产权) 的制度安排应该符合 以下几个标准：一是产权主体必须明确，产权边界必须清晰，这就要求有明确的 人或机构负责行使产权；二是产权必须能够自由流动，这就要求产权主体多元化。 没有产权主体多元化，就无法进行产权交易，市场机制也无法有效运转；三是企 业内部产权结构安排必须合理，这就要求完善主体多元化。 2 。1 2 委托一代理理论 委托一代理理论是契约理论最重要的发展。委托一代理关系产生的首要原因 是资产所有权与经营权的分离。古典资本主义企业的主要特征是，拥有剩余索取 权的资本所有者同时又是企业的经营者。随着交易范围的扩大及资本的不断积累， 企业的规模也随之扩大。于是由资本所有者完全独立控制企业经营活动的方式越 来越受到所有者具有的精力、专业知识、时间、组织协调能力的局限的制约，就 可能委托专业人员代理执行企业的职能，这时便产生了委托一代理关系。 委托一代理制是指所有者将其拥有的资产根据预先达成的条件委托给经营 者，所有权仍归出资者所有，出资人按出资份额享有剩余索取权和最终控制权， 经营者在委托人授权范围内，按企业法人制度的规则对企业财产行使占有、支配、 使用和进行必要的处理。所有者是委托人、经营者是代理人，所有者与经营者之 间是通过预先达成的契约将双方的权责利作了明确的界定，从而形成相互制约、 相互激励的组织机制。 ( 一) 代理收益 代理关系之所以能够在现代企业中出现和发展，首先在于这种制度能够为企 业带来净收益代理收益。代理收益是指由分工和专业化的发展所带来的比较收 2 益和规模收益之和，它来自于“分工效果”和“规模效果”。分工效果是指持有不 同条件禀赋( 技能和偏好) 的两个或两个以上经济主体通过分工而各自获得的超 额收益( 或福利) ，而规模效果是指经济主体随参与经济活动规模的增大而获得的 边际效用的增加超过其边际规模的增大。 ( 二) 代理成本 代理成本是指代理人( 雇员、经理人员及董事) 的偷懒、不负责任和以种种 手段从公司攫取财富的行为所带来的损失，以及为抑制这种行为所花费的费用。 在代理关系中，对代理人行为的激励和监督是十分必要的，这是使代理收益大于 代理成本的必然选择。 2 1 3 交易费用理论 1 9 6 0 年科斯在社会成本问题指出，产权的明确界定是市场交易的前提。 1 9 6 6 年斯蒂格勒在其价格理论一书中将这一思想概括为科斯定理。 科斯定理包括科斯第一定理和第二定理。第一定理：若交易成本为零，无论 产权如何界定，通过市场交易可以达到资源的最佳配置。第二定理：若交易成本 为正，初始产权不论怎样界定都会对资源配置产生影响。科斯第一定理是科斯以 交易成本为零作为前提的，在现实生活是不存在的，因而科斯第一定理是作为科 斯第二定理的铺垫，是为第二定理提供理论基础的。因此，科斯重点论证第二定 理：在存在交易成本的情况下，初始产权的界定是重要的；如果界定是合理的， 就可以避免产权调整过程，从而节省交易成本。产权的调整只是在产权调整所 花费的成本小于预期收益时才会发生。如果法律对产权的调整所花费的成本低 于通过市场调整产权所花费的成本，则法律对经济的运行会产生积极影响。 2 1 4 法人治理结构 现代意义上的法人治理结构理论大约出现在2 0 世纪初。通常，公司法人治 理结构( c c 叩。船t cg o v e 姗锄t ) 是指一组联结并规范出资人( 股东) 、决策者( 董 事会) 、监督者( 监事会) 、经营者( 经理) 、使用者( 职工) 相互权力和利益的制 度安排，进而解决公司内部不同权利主体之间的监督、激励和风险分配等。它在 本质上并非一般的企业管理，而是指在所有权与经营权分离的条件下规范不同权 利主体之间权、责、利关系的制度安排。公司法人治理结构问题的提出，是一种 典型的资产委托代理机制。 法人治理结构的模式 3 韭塞銮适态堂童些亟堂僮i 金塞堡逾绫姿厘国处冒直童芒筐理搓基 西方主要市场经济国家由于历史的、 不同的治理模式。 ( 一) 私人股东主导的治理模式 其主要特点是；股东均为私人股东， 法制、金融、文化因素的差异，形成了 股份为少数私人家族持有；股东持股的 目的不是靠股票投机获利，持股稳定性强，长期性、投资性持股是主要形式；主 要设立股东大会、董事会、总经理三个机构；从外部控制机制看，资本市场有了 初步发展，使大股东有条件通过购买股票控制别的企业。 ( 二) 经理主导的治理模式 其主要特点是：股东人数众多，股权分散：持股稳定性差，短期性、交易性 持股是主要形式；企业也设有股东大会、董事会、总经理等机构，实际权力在经 理层，资本市场活跃并发挥重要作用。 ( 三) 法人股东主导的治理模式 自二战结束以来，西方发达资本主义国家发展起来的治理模式。由于以退休 金、投资银行、共同基会等为主体的机构投资者逐渐崛起，它们以灵活的经营、 广泛的业务范围、新颖的服务方式从事投资活动，成为最具有竞争力的投资场所， 从而吸纳了大量的社会闲置资本。机构投资者又将资本投向股票市场，这样大公 司的股东亦逐渐由个人股东逐渐演变为机构法人股东。 现在法人股东主导型治理模式己成为发达资本主义国家治理的具有方向性 的、比较普遍的模式。由于环境和条件的不同，法人股东主导型的治理模式又有 不同的存在形式，最典型的有三类：美国模式、日本模式和德国模式。 2 2 国外国有资产管理模式 2 2 1 新加坡 新加坡刚刚获得独立时，经济基础比较薄弱，私人资本少，为迅速发展经济 积极参与国际竞争，政府在1 9 6 1 年建立了第一批国有企业。从1 9 6 8 年开始，政 府投资由基础设施几乎扩展到所有领域，国有企业得到迅速发展，主要分布在金 融、基础设施、公共事业、交通、炼油和国防等领域。 根据功能和运作方式的不同，国有企业分为两大类：一类是公益性较强和自 然垄断部门中的国有企业，按议会的专门立法建立和运作，属于半政府性的官方 机构，承担一定的社会职能，由政府部门直接管理，经济发展局、港务局、公共 水务局、电讯局、新加坡广播局等就属于这类企业；另一类是处于竞争领域的国 有企业，采用三层次架构进行管理，即财政部一国有控股公司一国有企业。国有 4 控股公司包括淡马锡控股公司、政府投资有限公司、新加坡科技控股公司和国家 发展部控股公司。 国有资产的所有者职能由财政部行使。控股公司则依据公司法成立和运 作，完全由政府出资，代表政府对所属国有企业进行参股和控股。各控股公司董 事长和董事( 包括总经理) 由财政部挑选和任免。除财政部外，其他政府部门一 般不直接干预企业的资产运营和生产经营活动。控股公司代表国家经营国有资产， 拥有投资决策、资金使用、市场开拓等方面完全的自主权，不受财政部约束，如 有权决定子公司董事会人选、派出所有权代表等；可采取绝对控股、相对控股、 分层控股等多种形式保持国有企业的控制地位，有权决定国有资本的扩股、送股 和售股及按股权回报率调整股权结构；有权审定下属国有企业股息分配方案等。 控股公司的利润分配依据国家财政状况和企业情况决定，控股公司不干预下属企 业的日常经营活动。 新加坡的国有企业都是按照公司法注册成立的，与私人企业一样是纯粹 的竞争性企业。国有企业之间可以交叉持股，也可以吸收社会资本混合经营，范 围遍布社会各个行业。在经营管理上，企业拥有完全的自主权，既不受政府的计 划干预，也不受政府保护。企业依法纳税，税后利润和股息分红由企业董事会决 定，政府和控股公司不得干预。 2 2 2 美国 美国是世界上市场经济最发达的国家。1 9 世纪3 0 年代经济大危机之后，政府 兴办的国有企业数量有了较大幅度的增加。但其兴办国有企业的原则是：只要私 有企业能干的事，政府决不插手，只有私人无法做、不愿做或做不好的，才由政 府去做。总体来说，美国的国有经济不算发达，联邦政府经营管理的企业只有舳 多个，产值在美国经济中仅占1 ，但在科学技术研究、基础设施和公用事业方面， 国家却发挥着重要的作用。 美国实行与三级财政体制相一致的国有资产分级所有管理体制，国有资产在 法律上属于中央和地方政府分级所有，各级政府间有明确的财产边界。 美国将国有企业分为两类：一类是全资国有企业，政府一般通过专业机构进行直 接管理和监控；另一类是官私合营企业。从其组织形式看，绝大部分国有企业采 取股份公司制，所有权主体多元化，所有权与经营权实现了高度分离。政府与国 有企业的关系体现在两个方面：一是政府作为国家的代理人行使对企业的管理， 这种管理是通过组织控制和政策控制进行的；二是政府作为宏观经济的制定和执 行者，将国有企业作为政策工具使用。美国国有企业不参与市场竞争，不纳税也 5 不上缴利润，而是接收政府拨款，自我发展。每个财政年度，由企业根据经营情 况，向政府提出预算拨款申请，政府预算局申报到参众两院，两院听证后，审议 结果交财政部执行。 2 2 3 西欧四国 2 0 世纪3 0 年代以前，西方国家国有经济所占比重都很小，存在领域也非常 有限。在一战后，为了弥补在某些领域的私人投资缺口，恢复或促进市场经济发 展，加强政府对宏观经济运行的调控能力等，许多西方国家采取直接投资、没收 和购买私人企业等手段大大发展了国有经济。据统计，到1 9 7 2 年意大利和英国的 国有资产占国家资产总量的比重均高达3 3 ，西德为3 0 ，奥地利为3 5 。在国 有经济发展初期，多数西方国家采取的是“政资合一、行业归口、直接管理”的 国有资产管理体制。 ( 1 ) 英国 1 9 4 5 年到1 9 5 1 年，英国掀起了第一次国有化高潮，将银行、煤炭、航空、 运输、电力、邮电以及钢铁等诸多部门与行业收归国有，政府完全控制了国家的 经济命脉并左右着经济的发展。1 9 r 7 4 年至1 9 7 9 年，英国又掀起了第二次国有化浪 潮，国有经济成分进一步扩大，在国民经济中的地位和影响也进一步加强。英国 的国有企业在管理和运行机制上都类似于政府机关，部门多、层次多、官僚主义 严重；政府和议会对国有企业限制过严，使其难以抓住各种发展机遇。因此，1 9 7 9 年撒切尔政府开始了以股份制改造为手段的私有化运动，分阶段把那些盈利的有 战略意义的国有企业推向股票市场；对亏损企业进行合理的裁减以改善其财政状 况并提高竞争力，待其能盈利后再出售。另外，建立严格的企业监管机制，加强 对改制后企业的监督和管理。通过股份制改造，英国达到了政企分开、股权分散、 企业活力提高等目的，此后，政府不但停止了对国企的补贴，还通过出售国家股 权获得一大笔财政收入，改善了政府的财政状况。 ( 2 ) 法国 法国国有企业在国民经济中占有重要的地位，其国有企业主要集中在两个方 面：一是社会公用事业，如煤炭、电力、通讯、邮电、铁路等等；二是国家控股 公司，涉及石油开采加工、汽车、飞机制造、钢铁等。国有企业最基本的组织形 式就是股份制，国家控股有两种方式：一是直接控股，有财政经济和预算部门以 直接控股方式代表国家控股；二是间接控股，由国家银行和金融机构购买企业股 份实现控股。这样既减少了国家财政支出，又实现了国家对企业的控制。在法国 代表政府行使国有资产所有权职能的部门主要有财政经济和预算部、计划总署、 6 工业部、运输部、邮政部、国防部等部门，一般由财经预算部和主管部门联合管 理。 ( 3 ) 德国 德国的国有企业分为两大类：一类是按照公法建立起来的国有企业，不具有 法人资格，不独立核算，其中多数企业由预算管理局直接管理；另一类是按照私 法建立起来的国家控股和参股的有限责任公司或股份有限公司，这类公司具有独 立的法人资格，不负有别的使命，同私人公司一起参与市场竞争。德国国有资产 分别属于中央、省、地方三级所有，其经营方向和经营目标各有侧重。德国政府 主要通过财政部管理国有企业。 ( 4 ) 意大利 意大利的国有企业在国民经济中占有很大比重，分为两类：一类是国有全资 公司，包括铁路、高速公路、邮政、电讯、自来水、医院、电力等部门的各类公 司，主要分布在关系国计民生的一些基础部门等公共领域；另一类是国家参与制 企业，主要是制造业的国有投资、控股公司，它是意大利国有企业的主要形式， 占国有企业投资的6 0 以上。意大利对国有全资公司主要由政府相应的主管部门 管理，而对国家参与制企业的管理，由1 9 5 6 年专门成立的国家参与部负责。意大 利“国家参与制”形成了完整的国有资本三层次管理模式：第一层次为国家管理 层，即由国会两院常务委员会、国库部、预算部和工业部行使所有者及国家管理 职能；第二层次为作为中间管理机构的国有控股公司，负责国有资本的运营管理 工作，国有控股公司属于特殊的公司法人，分为综合型公司和专业型公司；三是 国家参与制企业，这类企业5 0 以上的股权由国家控股公司持有，具体负责国有 资产的经营。意大利利用若干国家级的控股公司，控制了大量的国家资本和私人 资本，形成了一个遍及各部门的巨大的金字塔形的资产经营体系。 2 2 4 俄罗斯 俄罗斯是原苏联的主体国家，“十月革命”以后，通过工业国有化措施，不仅 将全部大企业收归国有，同时也将中小企业逐步列入了国有化范畴，由此形成了 庞大的国有资产。俄罗斯的经营性国有资产主要分布在全资国有企业、机构控股 国有企业和参股国有企业中。全资国有企业及机构是指国家全部持有股权或财产 的企业和机构。对全资国有企业及机构的管理，俄罗斯颁布了国家地方单一制 企业法。对国有控股及参股国有股份公司的管理，俄罗斯政府制定了关于俄联 邦派驻联邦管理或控股的股份公司管理机构及监事会代表的任命程序及活动规 则。 7 北塞銮道盔堂童些亟堂僮边塞理i 幺绫述厘国处垦直童亡鳘理搓五 2 2 5 日本 日本是较典型的“政府主导型”市场经济国家，政府通常运用行政手段和经 济方式引导企业的发展。国有企业经过几次国有化和民营化的交替变革，在国民 经济中的比重己很小，主要分布在铁路、邮政、电信、基础设旎等公共事业以及 金融、烟草、盐业等行业。日本国有企业的经营分为直接经营和间接经营两类。 中央直接经营的企业有5 种，即：邮政、国有林和草原、印刷、造币、酒精专卖， 这类企业由中央政府直接管理，企业的经营自主权很小，其利润全部上交中央， 列入中央财政收入，亏损则由中央财政予以弥补。除上述五种企业之外的公社、 公团、事业团等都是间接经营的国有企业，这些企业的盈余主要是用于积累、扩 大再生产，若发生亏损，国家视情况予以一定的财政预算补贴。中央的每一个企 业都是按照国家颁布的特殊法令建立起来的，每个企业的经营范围、承担的义务 及责任都以法律的形式予以固定，既不能随意变更经营范围，更不允许转产。 2 3 国外国有资产管理模式的启示 国外国有资产管理体制有其合理的一面，尤其是它的议会立法、政府依法管 理等，至今仍然具有很强的生命力。但在国有企业的经营管理方式上，却存在着 很大的体制缺陷，主要是：政资不分，有损市场公正；两权合一，政府直接干预 企业行为；政府对国有企业缺乏激励机制，企业对政府依赖性大。随着国有经济 规模的不断扩大，导致许多国家的国有经济运行效率日趋下降。 因此在1 9 5 6 年意大利率先进行国有资产管理体制改革之后，英国、法国、德 国等国家都纷纷开始了国有资产管理体制改革，针对“政资不分”和“政企不分” 问题，西方国家主要采取如下改革措施：第一，建立专门的国有资产管理机构， 使国有资产管理职能与政府的社会经济管理职能相分离，解决“政资不分”问题； 第二，建立独立经营的国有控股公司，制定和完善各种相关法律，依法界定国有 资产管理部门和国有资产控股公司的关系，解决“政企不分”问题；第三，国有 企业实行分类管理，对于竞争性企业，按照市场化原则管理，对于非竞争性企业， 制定专门的法律，设置专门的“法定机构”，实行专门的管理。 通过对各国国有资产管理模式的分析，可以 导到如下几方面的启示： ( 一) 各国具体情况不同，可以借鉴，但不可照搬照抄 市场经济国家国有企业管理模式和体系呈现不同的风格，这是由这些国家不 同的国情所决定。 ( 二) 不同类型的国有资产应分别实行不同的管理体制 8 国有资产有不同的类别，处于不同领域的国有资产其管理目标是不同的，其 管理方式也必然是有差别的，不可能按统一的规则运行，应该区别对待。对于政 府功能领域的国有资产，其社会目标是第一位的，盈利目标则是次要的，对于这 部分国有资产，应注重其社会目标的实现，对其应采用直接管理的方式；而分布 于一般竞争性领域的国有资产，盈利性及安全性是其主要目标，应尽量采取间接 管理的方式。 ( 三) 政企分开，政资分开，明确监管分工 国外对国有资产的管理大都设立了专门的管理机构，一般采取一家专职管理 部门或一家为主多家主管部门共管的形式，代表国家行使所有者职能。即使有些 国家实行多部门共同管理模式，其国有企业专职管理部门和其他政府部门的职权 范围也得到了明确划分。无论是议会还是政府，其行政管理职能与所有者职能都 以立法形式得以界定，避免混淆。企业的日常经营工作不会受到来自行政方面的 干预，较好的做到了政企分开、政资分开。 9 3 中国国有资产管理体制分析 3 1 中国国有资产管理体制的历史回顾及分析 建国后，中国实行的是高度集中的计划经济体制，这种体制在当时建国初期 战后经济的恢复发挥了重要的作用，但是随着时间的推移，其弊端逐渐显现，它 逐渐成为经济社会进一步发展的障碍，针对这一问题我国经济领域开展了深入持 久的改革尝试。先是六七十年代的“放权让利”改革，接着是八十年代的承包租 赁改革，九十年代的股份制试点，每次改革都有它产生的客观条件，也都起到了 一定的积极作用，但同时产生的负效应又使得人们不断探索新的改革途径。为此， 很有必要对历史上中国国有资产管理体制的脉络做一简单的回顾，从而找到问题 的症结，从而实现国有资产的战略性调整。 3 1 1 计划经济体制下直接控制阶段( 新中国成立一1 9 7 8 年) 这一时期具体又可分为两个阶段： 一是从新中国成立到1 9 5 6 年，即我国国有资产全面形成、计划经济体制初步 建立的阶段。此时，各种重要资源的配置决策权高度集中在中央政府，并通过指 令性计划强制执行，这对集中人、财、物力医治战争创伤，迅速恢复国民经济发 挥了重要作用。但是随着社会生产力的进一步发展，这种以行政管理、高度集中、 排斥市场为特点的计划经济体制，逐渐成为经济发展的障碍。 二是从1 9 5 6 年到1 9 r 7 8 。年，政府开始探索在计划经济体制下如何管理国有企 业。这一阶段是以“统收统支”为标志的高度集中的国有资产管理体制，按照传 统的经济理论及其计划经济体制的要求，中国建立了“国家所有、分级管理和计 划管理”的国有资产管理体制。这种高度集中的管理体制虽然在计划经济条件下 曾起到过积极作用，但是也明显地暴露出政企不分、所有者与经营者不分、资源 配置不合理、企业缺乏活力、资产使用效益低下等弊端。 3 1 2 以放权让利为标志的改革阶段( 1 9 7 9 1 9 8 4 年) 1 9 7 8 年党的十一届三中全会明确指出我国经济管理体制的一个严重缺点，就 是权力过于集中，经济体制的改革应该大胆下放权力。此后，国家对国有企业普 韭塞銮重盔望童些亟堂僮j 金塞主国国直童芒鳘理佳剑筮堑 遍放权、让利，扩大企业自主经营权，出台了一系列实行利润留成和盈亏包干的 办法。同时，在1 9 8 3 、1 9 8 4 两年分别在全国推行第一步、第二步利改税，从税利 并存逐步向以税代利过渡，初步具有了合理确定国家与企业分配关系的雏形。利 改税虽然强化了国家税收的手段，但混淆了国家作为国有资产所有者和社会经济 综合管理者的两种职能，忽视了如何防止国有资产流失、保障国有资产保值增值 等问题，同时由于放权让利缺乏可以把握的明确边界，国家与企业之间的权责利 划分很难找到一个相对客观的标准，企业的效率与整个社会经济效率还是没有得 到根本的改善。 3 1 3 两权分离、政企分开，实行承包经营责任制的改革阶段 ( 1 9 8 4 1 9 8 7 年) 随着对经济体制改革探索的逐步深入，我国经济体制模式存在的政企职责不 分、忽视价值规律和市场机制作用等弊端日益显现。1 9 8 4 年1 0 月，党的十二届三 中全会通过了关于经济体制改革的决定，决定提出了“社会主义经济是在公有 制基础上的有计划的商品经济”的论断，并指出：“根据马克思主义的理论和社会 主义的实际，所有权和经营权是可以适当分开的”，同时阐明了“企业有权选择灵 活多样的经营方式”和“政企职责分开”的原则，从而开创了国有资产管理体制 改革的新局面。从此，中国出现了以“两权分离”为改革目的的多种经营方式， 如租赁经营责任制、承包经营责任制、资产经营责任制等。经过试点，到1 9 8 7 年 冬季，全国8 0 以上的大中型国有制企业实行了不同形式的承包经营责任制。“承 包制”的推行，是国有资产管理由“国有国营”改为“国有承包经营”的关键一 步，它明确了国家与企业之间的责、权、利和分配关系，较好的兼顾了国家、企 业、职工三者的利益，对社会生产力的发展和搞活企业起到了重要的作用。 3 1 4 国有资产管理体制初步形成阶段( 1 9 8 8 1 9 9 7 年) 多年的改革并未使我国国有企业彻底走出困境，其中最根本的一点就是忽略 了国有资产产权管理这个重大问题。国家与国有企业之间存在双重经济关系：一 是国家作为财产所有者与企业之间的产权关系，二是国家作为社会行政管理者与 企业之间的政企关系。在此背景下，作为国有资产的所有者代表的国有资产管理 局于1 9 8 8 年正式成立，其职责主要是行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、 国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权。至此，我国国有资产的 管理工作开始步入正轨：出台了国有资产管理方面的法规，全面开展产权登记， 2 清产核资、资产评估等基础工作，成立了产权交易市场等，这些工作有效保障了 国家对国有资产的管理。1 9 9 4 年，国有资产管理局由国务院直属局降格为财政部 下属局，“一体两翼”的国资管理体制得以形成，即以财政部门为主体，国有资产 管理局和税务局作为其“两翼”隶属于财政部门。在“一体两翼”模式下，国有 资产管理工作完全纳入到财政的体系中。与以国资局为国有资产出资人代表形成 的三层管理模式相比，“一体两翼”管理模式更具有计划经济色彩，因为它试图将 国有资产所有权职能和社会经济管理职能合而为一。这期间最明显的缺点就是在 对国有资产管理上，依然摆脱不了行政的阴影，国有资产被“条块分割”，经贸委、 财政部、社会保障部、人事部、地方政府都分别在不同层面上对国有资产进行控 制，以至国有资产实际上产权虚置，造成国有资产管理上的混乱。 3 1 5 国有资产管理权分散行使阶段( 1 9 9 8 2 0 0 2 ) 1 9 9 8 年，我国行政系统进行了较大规模的机构调整，其中对国有资产管理体 制的影响主要体现在：第一，国资局被撤销，原有职能并入财政部；第二，机械、 化工、煤炭等1 5 个以主管行业内企业为主要职能的专业经济部门被改组为隶属于 国家经贸委的国家局，人员也进行了大幅度裁减，并明确不再直接管理企业。 专业主管部门的撤销，结束了我国长期以来政府直接管理企业的模式，政府 和国有企业之问的行政隶属关系开始转变为按投入资本享受所有者权益的资本纽 带关系。在此基础上，国家组建了一批大型的企业集团，作为国有资产授权经营 的机构。集团母公司对企业集团内授权的国有资产行使出资人职责，承担保值增 值任务，这种做法在政府和国有企业之间设立了“隔离带”，提高了政企分开的程 度。实际上，大部分授权经营公司不掌握企业的剩余控制权，因而实际上并不掌 握企业的投资权，所以不是真正意义上的投资公司。而且，无论是中央企业还是 地方企业，企业的人事权仍然掌握在政府手中，企业的投融资也受到计划经济体 制的较为严格的控制。因此，可以说国