（伦理学专业论文）现代官僚制的伦理困境及其人文救治.pdf

s a 8 1 8 f 现代官僚制的伦理困境及其人文救治 马克思主义哲学专业伦理学方向2 0 0 2 级硕士研究生：杨极云 导师：苏平寓副教授 内容摘要 “官僚制”这一概念有两重含义。广义的官僚制概念，包含着中国和西方古 代的官僚制形式，而当前学术界经常使用的官僚制概念是一种狭义的官僚制概 念，特指与现代社会一道成长起来的现代官僚制，即现代形式的官僚体系，本文 也正是在此意义上使用的。现代官僚制作为一种理论范式而确立主要是马克 斯韦伯的功劳，所以人们往往把他看作现代官僚组织的设计者。 在2 0 世纪，现代官僚制作为一种理性的和高效的组织形式和管理体制，在 各国政府和企事业机构的行政管理中得到了广泛采用和充分发展。它一方面迎合 了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制 度化的特征而得到了科学理性时代的文化认同。的确，官僚制理论的产生和广泛 运用，促进了政府技术化水平的提高，并使得政府职能以高效率履行。但是，随 着时代的巨变，尤其是信息经济时代和后工业化社会的来临，现代官僚制自身一 些先天性的缺陷，如形式合理性和实质合理性对峙，工具理性与价值理性排斥， 责任伦理与信仰伦理分离等弊端也就暴露出来了，陷入了难以摆脱的伦理困境。 如何改革现有的官僚制，对其实行救治，西方一些国家进行了一系列尝试， 但无论是韦伯的精英主义，哈贝马斯的商谈伦理学，还是奥斯本和盖布勒的后官 僚制时代的“企业化政府理论”，都是一场按照科学化、技术化的思路对官僚制 进行修补和校正，仅在一些枝节问题上对官僚制进行了调整，没有从根本上解决 现代官僚制的伦理困境。按韦伯“理想类型”设计的现代官僚制高扬了理性、技 术、非人格化的旗帜，否定、忽视了人的价值、人的主体性，使现代官僚制在实 践过程中陷入难以摆脱的伦理困境。只有从官僚制内部出发，引入文化、道德等 价值因素，恢复人性，回归人性，才能走出伦理困境。 现代官僚制是西方文化和历史发展的产物。而中国历史上是一种传统型的世 袭官僚制，与现代官僚制( 本文探讨的官僚制) 有本质的区别。由于受传统型官 僚制的影响，当今的中国还处在一个现代官僚制发展不足的阶段。对于中国的行 政改革来说，根据形式合理性和工具理性的原则在中国建构现代官僚制，是不可 取的。中国应该根据自身的国情，走适合自己的道路，超越现代官僚制的工具理 性，避免陷入现代官僚制的困境。并通过以德行政的推行，将道德精神、价值因 素、服务意识植入行政组织和行政人员内部，以消除现代官僚制的种种不良影响， 走出伦理困境。 关键词：官僚制现代官僚制伦理困境工具理性价值理性 t h ee t h i cd i l e m m ao ft h em o d e r nb u r e a u c r a c y a n dt h eh u m a nh e e l i n g w r i t e r ：j i y u ny a n g m e n t o r ：p r o f e s s o rp i n g f us u a b s t r a c t t h ec o n c e p to f “b u r e a u c r a c y ”b e a r st w om e a n i n g s w h a tw e bd i d r e s e a r c hh i s t o r i c a l l yi sab r o a dc o n c e p t ；t h e r e f o r e 。l tc o v e r sb o t h a n c i e n tc h i n e s ea n dw e s t e r nb u r e a u c r a t i cs y s t e m s t h ec o n c e p to f b u r e a u c r a c ye m p l o y e db yp r e s e n ta c a d e m i cc i r c l e si san a r r o wo n e ；i t r e f e r st om o d e r nb u r e a u c r a c yt h a td e v e l o p sw i t hm o d e r ns o c i e t i e s ， n a m e l y , t h ec u r r e n tb u r e a u c r a c y t h i st h e s i sa t t e m p t st oe x p l o r e i t b a s e do nt h i s m o d e r nb u r e a u c r a c y ，a sat h e o r e t i c c a t e g o r y , i s d e f i n e db ym a xw e bw h oi as e e na st h ed e s i g n e ro fb u r e a u c r a t i c f o r m a t i o n i nt h em i d 2 0 ”c e n t u r y , m o d e r nb u r e a u c r a c ya sar a t i o n a ia n d e 什i c i e n tc u r r e n tf o r m a t i o na n dg o v e r n m e n ts y s t e mi s e x t e n s i v e l y a d o p t e d a n df u i l y d e v e l o p e d i ne x e c u t i v em a n a g e m e n ti nt h e g o v e r n m e n t sa n di a r g ee n t e r p r i s e sa n dp u b l i ci n s t i t u t i o n sa l lo v e rt h e w o r l d t h es t r u c t u r eh a sn o ty e ts u b s t a n t i a l l yc h a n g e de v e rs i n c e o n t h eo n eh a n d 。i tm e e t st h eo b j e c t i v er e q u i r e m e n t so ft h em a s s p r o d u c t i o n i ni n d u s t r i a is o c i e t i e sa n dt h ec o m p l e x i t yi ne x e c u t i v e m a n a g e m e n t ；o nt h eo t h e rh a n d i t sc h a r a c t a 鸺o fl m p e r s o n a l i z a t i o n a n ds y s t e m i z a t i o ng a i nc u l t u r a ir e o r g a n i z a t i o ni ns c i e n t i f i c a l l yr a t i o n a l e r a i n d e e d ，t h et h e o r yo fb u r e a u c r a c y se m e r g e n c ya n di t se x t e n s i v e a d o p t i o ne n h a n c et h eg o v e r n m e n t st e c h n o i o g i c a i l e v e l s ，a n df u i f i l it h e g o v e r n m e n t s f u n c t i o n sw i t hh i g he f f i c i e n c y h o w e v e r , w i t ht h eg r e a t c h a n g e s o f t i m e s ，e s p e c i a l l y t h e a p p r o a c h i n g o fi n f o r m a t i o n e c o n o m i c a ie r aa n dp o s t - i n d u s t r i a ls o c i e t y , t h ei n n a t es h o r t c o m i n g s s u c ha s f o r m a ir e a s o n a b l e n e s sa n dj n s t r u m e n t a i r a t i o n a l i t y r e s p o n s i b i l i t ye t h i ca n dr e l i g i o ne t h i ce t c o ft h em o d e r nb u r e a u c r a c y a r ee x p o s e d 。a n d t h e y g e tt h eb u r e a u c r a c yi n t ot h ee t h i c a id i l e m m a as e r i e so fe x e c u t i v er e f o r m so f “r e s h a p i n gt h eg o v e r n m e n t o r “r e c r e a t i o no ft h eg o v e r n m e n t ”i nw e s t e r nc o u n t r i e ss i n c et h et9 7 0 s a r ei n d e e dt h er e s p o n s et ot h ed e f e c t so fm o d e r nb u r e a u c r a c y b u t t h e ya r er a t h e rr e v i s i o na n dc o r r e c t i o n st h r o u g ht h ei d e ao ft h e b u r e a u c r a c y ss c i e n t i z a t i o n 。t e c h n o i o g l z a t i o n ，a r ea d j u s t m e n to fm i n o r p r o b l e m si nt h eb u r e a u c r a c y ；t h e yn e v e rs e e kt h ew a yo u tt h a tc a n r e s o l v et h eb u r e a u c r a c y sd i l e m m a 。t h ei d e a ip a t t e r no f m o d e r n b u r e a u c r a c yd e s i g n e db y w e bh o l d sh i g ht h eb a n n e ro fr a t i o n ， t e c h n o l o g ya n di m p e r s o n a l i z a t i o n ，b u td e n i e sa n do v e r l o o k sh u m a n s v a l u e ，h u m a n ss i l l b j e c t i v i t y a sw e l l 。s oi tw i l is u r e l yg e tm o d e r n b u r e a u c r a c yi n t oe t h i cd i l e m m ad u r i n gt h ep r a c t i c e s o n l ya i m i n ga t j n t e r i o rp a r t so ft h eb u r e a u c r a c yi t s e l f ，a n di n t r o d u c i n gc u l t u r e ，e t h i c a n do t h e rv a l u ef a c t o r s ，a n dc o m i n gb a c kt oh u m a n i t y , i si tp o s s i b l et o r e l e a s ei tf r o mt h ee t h i cd i l e m m a t h em o d e r nb u r e a u c r a c yi st h ep r o d u c tw i t ht h ed e v e l o p m e n to f w e s t e r nc u l t u r ea n dh l s t o r y a l t h o u g hj te x i s t e dj nc h l n as i n c ea n c i e n t t i m e s ，i tw a sat r a d i t i o n a ih e r e d i t a r yb u r e a u c r a c y ，w h i c hi ss u b s t a n t i a l l y d i f r e r e n tf r o mt h em o d e r nb u r e a u c r a c yd i s c u s s e di nt h i st h e s i s 0 w i n g t ot h ei n f l u e n c eo ft r a d i t i o n a ib u r e a u c r a c y 。c h i n aa tp r e s e n ti ss t l l ii n t h eu n d e r d e v e l o p m e n to fb u r e a u c r a c y a sf o rc h i n e s ee x e c u t i v er e f o r m ， i ti s n e c e s s a r yt o i e a r nf m ma n dd r a wo nt h ee x p e r i e n c eo f m a n a g e m e n tj nt h eb u r e a u c r a c y , e v e nj sn e c e s s a r yt oi n t r o d u c et h e b u r e a u c r a t i cf a c t o r si n d e s i g n i n g e x e c u t i v es y s t e m s ；b u ti ti s u n d e s i r a b l et oc o n s t r u c t i n gt h ec h i n e s eb u r e a u c r a c ya c c o r d i n gt o f o r m a ir e a s o n a b l e n e s sa n dl n s t r u m e n t a ir a t i o n c h i n as h o u l dc h o o s ei t s p a t hc o n f o r m i n gt oi t sr e a l i t y , t r a n s c e n dt h eb u r e a u c r a c y si n s t r u m e n t a l r a t i o na n da v o i dg e t t i n gi n t oi t sd i l e m m a t h r o u g hc a r r y i n go u tt h e a d m i n i s t r a t i n gb yv i r t u e ，e m b e d d i n ge t h i c s ，v a l u e f a o t o r sa n d a w a r e n e s so fs e r v i c ei n t oe x e c u t i v eo r g a n i z a t i o n sa n ds t a f f em i n dt o r e m o v et h en e g a t i v ee f f e c t so fm o d e r nb u r e a u c r a c ya n dg e to u to f e t h i cd i l e m m a k e yw o r d s ：b u r e a u c r a c y m o d e r nb u r e a u c r a c ye t h i cd i l e m m a i n s t r u m e n t s lr a t i o nv a l u er a t o n 现代官僚制的伦理困境及其人文救治 前言 提到现代官僚制，总是与伍德罗威尔逊和马克斯韦伯的名字联系在一 起。伍德罗威尔逊于1 8 8 7 年发表的行政研究一文往往被看作是美国公共 行政研究的起点，而韦伯的地位则奠定于它对官僚制理论的研究。伍德罗威 尔逊和马克斯韦伯的理论，实际上构成了现代官僚制的理论基础。 “官僚统治”一词在西方十八世纪中期即已出现。官僚制作为一种高效的 组织形式和管理体制被广泛推崇。时至今h ，官僚化的浪潮已席卷所有现代国 家，官僚制也随之成为世界性研究课题。但是，随着时代的巨变，尤其是信息 经济时代和后工业化社会的来临，官僚制在适应环境、应对时局变化的过程 中，自身一些先天性的缺陷也充分暴露出来了。近些年，不断有人加入葬送官 僚制的队伍，但丧钟是敲响了，送葬历程却艰难而漫长。而发展中国家又面临 着官僚制发展不足的问题，这就是说，对发展中国家而言，面临着双重任务： 一方面要发展官僚制，充分发挥官僚制在现代管理中的积极作用；另一方面又 要克服官僚制的弊端，避免官僚制的负面影响。鉴于此，当代中国的行政改革 不是要消除或摒弃现代官僚制，而是要通过对现代官僚制的人文救治进一步完 善现代官僚制。 现代官僚制的伦理困境及其人文救治 一、现代官僚制的内涵及特征 ( - - ) 官僚制的缘起 从管理学的角度看，随着现代工业社会的飞速发展，劳动的分工与专业化 日益复杂，以往小型的社会群体为了实现自己的目标，不得不以可行的形式聚 集到一起，成为多种具有某特质的正规组织。管理技术的发展，促进了正规 组织变得日益庞大复杂，这就需要建立指挥系统来调节其成员的活动，“官僚 制度”，即依照明确的规章和手续办事的等级制权利结构，也因此应运而生。 “官僚制”一词用英语表达为“b u r e a u c r a c y ”，既可译作“官僚制”也可 译作“官僚主义”，作为“官僚主义”，它指的是一种工作作风和工作态度： 作为“官僚制”则主要指的是一种组织和体制。在1 9 世纪的欧洲，这个术语最 初以贬义的意义开始在各国使用。当时，这些国家的自由主义者用这个术语去 斥责专制政府官员的繁文缛节，狭隘头脑与专横态度。最早从中性的意义上使 用b u r e a u c r a c y 这个词，并把它看作是一种组织和体制( 官僚制) 的是1 9 世纪 末、2 0 世纪初的德国社会学家马克斯韦伯。他根据权威的不同形式来划分组 织的类型，并且把权威和行政密切地联系在一起，提出了系统化的理性官僚制 理论，从而奠定了现代组织的理论基础。 在1 8 世纪中期，西方大陆国家就开始了对官僚体系的认识，到了1 9 世纪 后期，英国文官制度的出现则标志着现代意义上的官僚制作为一种行政体制而 正式进入政治生活领域。在中国，人们很早就注意到官僚制这一政治生活中的 特殊现象，当然，最初的官僚是非职业化的， “国家出现后相当长的时期内， 所谓官僚一直保持着非官非民、亦官亦民的状态。”【1 j 因为这时民族 遗风尚存，官员此时此地是处理公共事务的官员，但彼市彼地的大多数场合可 能是个工匠、猎手或渔人，官员的角色只是“副职”或“兼职”而非专职。即 使国家管理者已成为了“专司公务”的群体，也还不能说明有了现在通常所说 的“官僚”。在早期似的国家中，官僚一般都难以摆脱那种“亦君亦臣”、 “非君非臣”的性质。中国战国以前的夏商周、l l 世纪神权统治下的西欧，以 层层分封为典型，采邑主在自己的领地内是君主，对上一级的大领主直到帝国 的皇帝而言又是臣民，在必要时须为领主效劳。这种“君”、“官”、“民” 混为一体的状态只能在经济水平低下，社会分工也不发达的阶段存在。这时的 国家管理者还不是现代意义上的“官僚”。【2 】 现代官僚制的伦理困境豆其人文救治 官僚制的出现是社会分工的结果，随着国家范围的扩大，国家政治和经济 职能的增加，为了实现政治权利的有效运作，就出现了国家职能分化的趋势。 因这种职能分化的趋势，就需要有人相对固定地司撑国家某一方面的统治或管 理职能及其保障这种职能实现的权力，而这种相对固定地司撑某一方面职能及 其权力的分工又被作为职位而固定下来，这些职位同时又成了组织一个庞大的 国家政治统治和管理体系的纽结。分工本身就是社会职业化的运动，正是国家 政治统治和管理领域中的这种分工，才使得官僚呈现出职业化的趋势，才为从 社会中选拔从事这一职业活动的人才提供合理的思维路向。【3 1 中国社会曾通过 科举考试选拔专门从事统治和管理人才的做法，就是这种合理的思维路向的明 确反映。这其实也是官僚制最初存在的形式。 ( - - - ) 现代官僚制的内涵及特征 1 、现代官僚制的涵义 “官僚制”这一概念有两重含义。广义的官僚制概念在1 9 世纪初期就已得 到具体的阐释，并成为对古希腊统治类型分类( 如君主制、贵族制和民主制) 最为重要的补充。当前学术界经常使用的官僚制概念是一种狭义的官僚制概 念，特指与现代社会一道成长起来的现代官僚制，即现代形式的官僚体系。一 般地讲，现代官僚制主要包括有以下几种涵义： 第一，指由训练有素的专业 人员根据固定规则不问断地推行的行政管理体制：第二，指由职业行政官员而 不是当选代表担任主要行政职务的政府管理体制；第三，特指职业行政官员这 样一个特殊的社会集团；第四，甚至可以用某种贬义的方式来指带有特定缺陷 的畸型的管理( 如“文牍主义“、不负责任或拖沓延误等) 4 】。 在1 9 世纪那些将官僚政治( 即官僚统治) 与代议制政府制度加以比较的学 者那里，最普通的是用第二种涵义来谈及官僚制，我们把这种意义上的官僚制 看作是传统官僚制。在2 0 世纪，马克斯韦伯第一次明确把第一种涵义确定为 现代官僚制的标准涵义。因此，现代官僚制作为一种理论范式的确立无疑应归 功于马克斯韦伯，正是他从理论上对这种组织形式进行了总结，并提出了这 类组织产生和发展的原则，所以人们往往把他看作现代官僚组织的设计者。他 指出，无论在何种类型的政治制度内，实际上在所有承担着复杂和大规模行政 管理职能的组织内，由职业专家实行的管理都在逐步占据优势。韦伯认为，现 现代官僚制的伦理困境及其人文救治 代官僚制应该是指适应现代工业文明社会合理化需要的，具有专业化、综合化 的设科层、分职能的种统治与管理体制。韦伯对他定义的现代官僚制给予了 极高的评价，他认为现代资本主义的出现是与现代官僚制不可分离的，尽管企 业家占有生产手段，市场的自由、理性的技术，可预测的法律，自由劳动力， 经济生活的商业化等也是资本主义存在和发展的必要条件。但在这所有条件 中，现代官僚制的意义是最为关键的，正是现代官僚制才使经济行动得以收到 预期的效果。 我们通常把韦伯对现代官僚制涵义的这种界定看作是他以一种理想型的方 式对现代官僚制所进行的刻画。本文所使用的现代官僚制也就是这种理想型的 现代官僚制。这种意义上的现代官僚制是一个排除个人的情感、冲动与意志等 非理性因素的组织。它与以往的传统官僚制的最大不同就在于它的合理性，即 目的合理性，也就是实现任何既定目标时的有效性。此外，与传统官僚制相 比，它最大的长处就是为行政管理提供了行之有效且可以持之以恒的手段。作 为现代社会的治理机器，现代官僚制倾向于将所有社会问题归于行政问题，用 技术的语言翻译并处理行政所面临的任务。因此，现代官僚制的活动原则就是 一个，即效率第一原则。 总之，现代官僚制既是现代社会中普遍占主导地位的组织结构，也是一种 管理方式，是一种以职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体 系和管理方式。现代官僚制这一组织形式的行政管理是属于目的合理性的管理 行为，体现了科学精神、法制精神与理性精神，它既能抛弃经验管理中的人治 因素，又能避免任性专断和感情用事，因此能带来理性和效率。可以说，在现 代社会的所有领域中( 包括国家、政党、军队、经济企业、利益集团、协会、 基金会乃至教会等) ，现代团体的发展一般都是与现代官僚制的行政管理的发 展和不断增强相一致的。因此它能适应现代政府、企业的一切大型社会组织管 理复杂化的需要。 2 、现代官僚制的主要特征 在西方社会理性文化发展进程中，现代官僚制体现了超越以前所有文明的 重大技术进步，“是一切现代社会的特征，也是所有制度的一个重要组成部 分。”f 5 1 作为一种以职能和职务进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体 4 现代官僚制的伦理困境厦其人文救治 系和管理方式，现代官僚制为国家的治理和组织的管理提供了有效的工具。马 克斯韦伯将官僚制的组织模式视为与工业化大生产相适应的最为理想的组织 形态，他曾预言，2 0 世纪的人类将进入官僚化铁律的统治时代，现代官僚制作 为一种普遍的组织机制将渗入一切社会组织。 建立在马克斯韦伯主张的法理型统治权威基础上的现代官僚制具有如下 特征：( i ) 等级制。在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排 列成严格规定的等级结构体系。每一个下级机关是在上一级枫关的控制和监督 之下的，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权力。 ( 2 ) 规则化。官僚制 组织的运行，包括成员之间的活动与关系都受到规则限制。在组织内部有明确 划分责权的规章制度，按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。也就是 说每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作规范。因此，官僚制 组织所采取的手段能最有效实现既定的目标，领导人一时产生的错误想法或已 经不再适应的程序，都不大可能危害组织的发展。( 3 ) 技术化。指导一个机关 行为规则包括技术性规则和行为准则两个方面，为了合理地应用这些规则，必 须对有关人员进行专门训练和培训。现代官僚制组织中的成员凭自己的专长、 技术能力获得工作机会，享受工资报酬。( 4 ) 程序系统化和公私分明化。现代 官僚制的设计把官员与其管理的物资和生产资料完全分开，宫员和职员自己实 际不占有管理物资和生产资料。实行“职务机关的财富与私人的财富完全分 开，以及职务运作场所与住所完全分开的原则” 6 1 ，管理行为都依据一套严 格、系统而明确的规则。( 5 ) 非人格化。严格的公事公办，在官僚制组织中， 官员不得滥用其职权，个人的情绪不得影响组织的理性决策；组织成员都按严 格的法令和规章对待工作和业务交往，以确保组织目标的实施。这样一来，官 员的人身依附关系由于内部关系的程序化而弱化了，因为官员在体制内的流动 和升迁不再主要由他的上司的好恶来决定，而是由于制度所规定的程序化、客 观性的量化标准来决定。非个性化的机构拥有特殊的权利与义务，它们是组织 而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权，只接受有关 准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。韦伯预言，官僚结构将 要越来越没有人情味，没有人情昧且被视为一种美德。( 6 ) 注重官员的知识和 能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确 定职位候选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。 现代官僚制的伦理困境及其人文救治 ( 三) 中西官僚制的比较 1 、中国古代官僚制和西方现代官僚制 历史资料表明，1 8 一1 9 世纪，西方国家行政体系是“个人性质的”，它以 效忠国王或大臣等某个特定个人为基础，韦伯把它叫作“世袭( p a t r i m o n i a l i s m ， 或译为家产) 官僚制。”那时，取得官职靠的是国王恩赐或私人关系与门第， 而且一般只是作为副业而不是主业：买官鬻爵的现象极为普遍，行政官员、法 官，乃至军官都可买卖。在工业经济的推动下，世袭官僚制的内在矛盾最终引 发了1 9 世纪末的行政改革。一种以各种规则为基础的非人格化的制度取代了人 格化的行政理性官僚制就这样诞生了。它的形成和发展依靠的是法制的完 善与社会民主生活的进展。同西方一样，世袭官僚制在中国古已有之。王亚南 先生认为中国世袭官僚制几乎悠久到同传统文化史一样，而且深入渗透到社会 生活的各个方面，如伦理、宗教、法律、艺术和政治等领域，成为禁锢人们思 想活动及人生观的樊笼。 7 1 中国古代的官僚制与现代西方官僚制不同，它是一 种传统型的官僚制。它的发展和完善所依靠的不是法制和社会民主参与，而是 依靠官僚制内部形成的精神气质。【8 j 一种积极的官僚制必然有一种积极的精神 的抚育和支持。有了这种积极的精神，才形成了一种积极向上的制度。一旦这 种积极的精神消失了，则这种官僚制的积极方面也会消失而被消失东西所代 替。这样积极形态的官僚制就会变成消极形态的官僚制。诚如马克斯韦伯所 分析的那样，官僚制度具有技术性与服务性的特点，作为一种统治工具，任何 官僚制都是服务于、从属于一定的政治体系的。在中国的君主专制政体下，官 僚和官僚制本不是为了分享君主权力或限制君主的权力而存在，而首先是作为 君主专制的一个重要组成部分，为了实现君主对国家权力的独占而存在的，必 然形成对君主专制制度的从属性和依附性。这种对君权的依附性和从属型只是 中国古代官僚制的一个方面，并不意味着它已完全成为君主的驯服工具，从官 僚制度的实际运作情况来看，它还具有不受君主意志所左右，自行其是的相对 独立性一面。 从依附性和相对独立性而言，中国古代与现代西方都存在，但中国古代官 僚是以依附性为主要特色，而现代西方官僚则以相对独立性为特色。具体表现 为： 现代官僚制的伦理困境及其人文救治 ( 1 )人身依附关系方面，由于层阶节制原则，官僚都不免有对长官和上 级奴颜婢膝的倾向，但西方公务员作用是以契约为基础，职务关系以非人格化 为特征，官僚保持自己的人身独立和人格尊严，在对官僚实行管理的国家，官 僚与行政首长关系的私人性将更少。中国古代官僚制，官僚对皇帝的人身依附 关系从未打破，贵族政治下的家臣色彩托魂与儒家君臣父子思想，并因争帝掌 握生杀予夺的大权而一直延续下来。 ( 2 ) 职务关系方面，中国古代官僚的相对独立性主要来自官僚在事实上对 行政事务的专门知识，在法律和价值观上，皂帝的权力是绝对的。西方现代官 僚的相对独立性则很大，以至于有将行政官僚称为“第五种权力”的说法。 这种独立性不仅源于官僚在事实上对行政这种专门事务的知识和信息垄断，而 且源于法律的明文规定：行政官僚拥有统治者无法理由不能侵犯的权力范围； 公务员制度有职位保障制度主要是无过失长期任职。 ( 3 ) 官僚制规则方面，中国古代官僚制的授权规则是从上到下，控制规则 也是从上到下，来自国家统治权的监督。西方近现代的官僚制的控权规则虽也 有来自国家权力的控制，但多了一种不同的控制力量：人民的权利。当然，我 国古代官僚制下的下层民众也有申诉控告的途径，但在正统观念中，“民告 官”是以下犯上、大逆不道的事。所以，总的来说，权力指向是单向的，即统 治者官僚人民。但在有“行政国”之称的现代西方，对官僚的控制更 强调人民的权利，尤其是民众的了解权、参与权等程序权利。 2 、中西现代官僚制现状 众所周知，马克斯韦伯在经典意义上所提出的官僚制是一种“理想型” 的官僚制，它更多是种理论上的抽象，在现实生活中却是难以企及。而各个国 家所表现的常态，要么是官僚化过度，要么是官僚化不及。一般而言，前者是 发达国家官僚体制常有的弊端，而后者则是发展中国家行政体制的通病。2 0 越 纪7 0 年代以来，随着西方发达国家进入后工业社会，一些学者结合社会经济环 境的变化，提出“官僚制过时论”。“从6 0 年代算起的2 0 一5 0 年里，人们 将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”1 3 0 1 与“官僚制过时论”相呼应的是西 方发达国家规模宏大的政府改革浪潮。当代西方各国行政改革面临的主要问题 是政府的僵化、迟钝、缺乏创新精神和学习能力，它属于官僚化的过度发展， 是“制度过剩”，产生这些问题的深沉原因是过度官僚化和后工业社会激烈变 现代官僚制的伦理困境及其人文救治 迁的社会环境之间的矛盾冲突。而在中国转型社会中“二元”结构并存的特点 在行政管理领域也得以充分体现：法理型权威尚未完全确立，政府过程中的体 制化、人格化和结构化并存，行政行为不规范，行政低效与腐败，组织活动的 非理性化，管理方式的人格化，民众的契约、理性和法制意识淡薄等等。“在 中国，官僚制不是太多，而是太少。j “】所以，我国行政体制目前最缺乏的是 法制效率、专业化和理性精神，“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定 了产业革命初期靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行 管理的做法。”【12 】因此，在西方各国因为官僚制的弊端而大势叫嚣“摈弃官僚 制”的时候，中国却恰恰需要为官僚制化的不足补课。目前，我国尚急需借鉴 理性官僚制的制度设计，着力建构一个权责明晰、行为规范、运转协调和办事 高效的行政管理体制，以推动经济增长和缓解物质短缺。 现代官僚制的伦理困境及其人文救治* 现代官僚制的形成与发展 现代官僚制理论主要源于伍德罗威尔逊和马克斯韦伯两人的理论建 构。威尔逊发表于1 8 8 7 年的行政研究一文被称为是现代美国公共行政研究 的起点，他本人也因此文成为美国公共行政学的创始人。韦伯提出的“理想 型”官僚组织理论，是建立在合法型统治理论基础之上的，他认为只有传统型 和法理型的统治类型才是官僚制的形式。传统型官僚制虽然是合法的，但却不 具有合理性。而“法理型统治的权威基础是一套内部逻辑一致的法律规则以及 得到法律授权的行政管理人员所发布的命令。这些法律规范由组织成员全体经 由协调或强制的手段建立。”【”】一般意义上的官僚制就是这种统治形式。 ( 一)传统官僚制的形成及弊端 马克斯韦伯认为历史上存在着三种统治类型，即个人魅力型、传统型和 法理型统治，只有传统型和法理型的统治才是官僚制形式。传统型统治建立在 对习惯和传统信仰神圣不可侵犯的要求之上，行政官员不过是君主的家臣，可 以世袭。法理型统治则建立在对于正式制定的规则与法令的正当行为的要求 上。这是现代意义上的官僚制。它是在揭开现代文明序幕的君主政治保护下发 展起来的，是在传统的官僚制的基础上形成的。根据马克斯韦伯的判断和随后 的研究结论，在古埃及、古罗马帝国和古代中国，特别是实行科举制度以后的 中国封建社会，都存在着一种和现代官僚制度类似的行政组织，如有分工和层 级结构，有一个稳定的职业的官吏队伍等。在韦伯的研究活动中，专门对中国 古代官僚制和欧洲官僚制的形成和发展作了比较考察。 早在战国时期，特别是在秦统一中国后，就出现了一个专门的食禄阶层， 它标志着官僚开始成为国家政治生活中的一个重要组成部分。韦伯把官僚制的 产生归结为公共工程建设的需要，认为中国古代和埃及一样，治水、建筑等公 共需要促使古老的官僚制在皇家的保护下发展起来了。正是这样一个以公共需 要等经济活动为基础的官僚制的存在，“从一开始就控制着战国时代的封建性 质，并将士人阶层的思维再纳入管理技术与功利主义的科层官僚制的轨 道。”i 】4 】应当说，战国诸侯的竞争也是行政管理官僚化的一个重要因素，因为 现代官僚制的伦理困境厦其人文救治 这种竞争促进了文人们去积极探寻一种有效的行政管理方式，而这种方式就是 向官僚制的靠近。在秦始皇统一六国和建立起帝国统治后，以郡县制代替封建 制、中央集权的官僚制也就自然而然地成了它的唯一选择。特别是隋唐科举制 的兴起，使中国古代官僚成为一种比较典型的、前现代官僚制的形式，成了当 时“特别现代的、和平的和官僚制化的社会最完美的代表。”这就是传统意义 上的官僚制。至于欧洲封建社会，在很长一段时期内，根本不存在这种相对独 立的行政组织。各级封建主都把自己领地的管理看作是自己的家事，因此，当 时所谓的官员就是“家臣”。这种家臣与其说是服务于公共事务，不如说是服 务于封建主的私人事务。再加上当时的各种地位是世袭的，所以西欧封建国家 政权一个特点是公私不分，也即人们不把国家看作是一种公共组织，不把管理 看作是公共活动。直到1 9 世纪末才孕育产生现代意义上的官僚制。 适应于传统社会的官僚制最大特征是全社会成员锁定在专制主义的严密等 级中。这种与其称为官僚制，不如说是官僚政治的体制，与现代官僚制精神相 去甚远。这种官僚制的特点在于：一是延续性，这种延续期间的悠久几乎可以 悠久到同中国传统文化史共始终；二是包容性，它所包含的范围广阔，同各种 社会文化现象发生了异常密切而协调的关系；三是贯彻性，世袭官僚制的支配 作用有深入的影响，中国的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘锢在其设定 的樊笼中。这种传统官僚制的弊端也是显丽易见的： 1 、理性精神缺乏。传统官僚制弥漫于行政组织中的是世俗取向的理性主 义：通过个人内心信仰和道德体系的建立维系人与入的关系，进而维系社会既 定秩序。这种理性缺乏求知欲和追求精确方法的动因与张力，无法超越人的主 观性因素，因而，极易坠入人伦等级泥潭。理性思维受制于权力等级与道德信 仰体系所显现出的不成熟，严重阻碍着行政组织的效率化、自觉化和科学化。 a s 现代官僚制以理性，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向，“整个统治 的官僚体制化大大促进向着理性的求实性，向着职业化和专业化 发展，因此，官僚体制的统治结构服务于生活方式的理性主义传播。” 2 、家长制风气浓郁。传统中国社会模型是“家国同构”，人们很自然地将 家族制度上升为社会制度。下级对上级的服从，是所有官僚制的要求，但现代 官僚制的服从建立在合法性基础上，即“并非服从他个人，而是服从那些非个 人的制度。因此，仅仅在由制度赋予他的，有合理界限的事务管辖范围之内， 现代官僚制的伦理困境及其人文救治 有义务服从他”。 1 7 1 传统官僚制的服从是一种笼罩在权力控制下的忠敬关系， 无法排除主观的、人格的因素对客观目的的干扰。 1 3 、法治理念、契约观念淡漠。传统官僚制理性精神的欠缺影响规则制度的 权威，家长制极易导致人治，法规体系薄弱，程序性法规匮乏，法治理念的薄 弱与现代契约精神的淡漠互为映照。现代官僚制中的一切人员都要依法办事， 任何人都不能超越法律行事，不能违反法律恣意妄为。公务员与行政组织之间 是自由的契约关系。而传统官僚制不承认人的独立性和自由的可选择性，官僚 们在成为恭顺的仆从时，已把个人的一切选择权统统交到他们的上司手里。 ( - - ) 现代官僚制的形成与发展 现代官僚制体系的出现，首先是同欧洲中央集权国家联系在一起的。也就 是说，官僚制作为国家政治体系中的一个相对独立的组成部分是近代社会的产 物，是在资本主义政治经济二元化的过程中逐渐生成的。 1 、现代官僚制的形成背景 官僚制的经济背景。在韦伯看来，官僚制是资本主义逻辑的合理发展，随 着资本主义的兴起，官僚制的出现有其现实的需要。工业革命以来，西方经济 的发展和社会事务的增多，使国家的行政职能迅速扩张成为现实的必然。经济 的萧条，政府规模的急剧变化冲击了昔日的公权运作形式，在客观上要求人们 去探讨和建构新的公权体制，从而催生了现代官僚制。 官僚制的政治背景。自由资本主义初期，人们普遍关注的是如何克服专制 国王式的公权体制弊端及防止其再现，以最大化地维护和实现民主。英美等西 方国家的以选举为依托的政党政治在这一时期极为盛行。选举的最终获胜者为 维护和巩固自己在政府中的地位以及答谢选战功臣，最好的可支配资源和最好 的礼物就是政府公职，“赢家通吃”成了西方政府官员任命的一般形式。这种 “胜者分赃”的官员任命制导致了西方政府行政管理的混乱和低效，为了改变 这种局面，西方各国纷纷兴起了文官制度建设，现代官僚制度正是在文官制度 的兴建过程中逐渐产生的。这种现代官僚制一经产生，它又反过来对文官制度 的设计提供了价值指导。 1 8 】 现代官僚制的伦理困境及其人文救治 2 、现代官僚制的形成及发展过程 在西方，大致在1 8 世纪中期，大陆国家就开始了对官僚体系的认识。到了 1 9 世纪后期，英国文官制度的出现，则标志着现代意义上的官僚制作为一种行 政体制而正式进入政治生活的领域。 欧洲封建社会末期，随着封建专制君主制的发展，地方封建领主的权力逐 渐集中到国王手中，政府的事务逐渐增多并且日益复杂，于是，原先服务于封 建领主的家臣也就逐渐变成一个日益庞大、日益具有相对独立性的官吏群体。 与此同时，专制君主为了摆脱封建贵族的制约，开始雇佣一些教士来从事行政 工作。后来，出于教会和世俗统治者的冲突，统治者又雇佣一些法学家为其服 务。资产阶级革命以后，特别是到了1 9 世纪末期，这种经过大学训练的法学家 和人文学家就完全代替了教士，成了官吏队伍的主体。这时的官僚队伍不再被 看成是为统治者私人服务的“家臣”，而是成了履行公共职能、管理公共事务 的行政官员。这时的官职也不被看成某些家族的特权和谋取家庭私利的手段， 而是成了承担着公共责任的一种公共职务。这个转变过程经历了长期而复杂的 斗争。在资产阶级革命成功最早的英国，直到1 8 7 0 年才把通过竞争性考试录用 行政官员和根据功绩给官员以晋升，变成一种正式的制度。美国则是到1 9 世纪 末、2 0 世纪初才经过西奥多罗斯福、伍德罗威尔逊等一批进步党人的斗 争，结束了用政府职位作交易的任人唯亲制度( 即政党分肥制) ，创立了现代 意义的官僚制。这种制度的创立在一定程度上限剖了美国历史上利用公共职务 谋取个人和党派私利的腐败现象。这说明，现代官僚制是人类历史长河中仅有 百十年历史的一个新事物。它的产生一方面反映了随着工业化的发展和城市的 增长，社会公共事务日益增多的现实需要，另一方面反映了大众对凌驾于公共 利益之上、干扰公共事务处理的亲缘关系和党派利益的抵制。现代官僚制通过 确立法律的统治与排除宗法关系和党派利益的影响，通过内部严密的分工和行 政官员的专业化，大大改善了政府对社会的管理，也促进了西方福利国家的发 展。二战后，西