（工商管理专业论文）基于代建制的投标策略研究.pdf

摘要改革开放以来，尤其是入世以后，随着政府职能的改变和投资体制的改革，政府投资项目的一种新的工程管理方式代建制出现了，并以法规的形式予以推广，其项目投资额巨大，发展空间十分广阔。在激烈的代建制项目投标竞争中，如何制定适当的投标策略是决定投标企业能否中标的关键。有效地运用投标策略，制定最佳的投标方案，既能中标又能带来利润，对投标人具有很强的现实意义。如何借鉴国际上代建制项目的招投标经验，并结合中国的国情，进行进一步的创新是我国政府和项目投标人都应该关注的问题。本文以2 0 0 5 年h s 院在南宫垃圾焚化厂工程招投标项目中投标实践为背景，在分解招标、投标过程的基础上，分析了代建制下招标投标的本质特点，阐述了代建人的选择方式和招标选择过程。分析投标竞争环境是进行投标策划、制定投标策略的基础。在该项目的投标实践中，采用了问卷式的定性分析方法分析业主取向，并引入了竞争态势矩阵来判断企业的整体竞争力水平，从中发现企业的主要竞争对手和比较优劣势。在分析竞争环境的基础上，论述了如何进行投标策划：一方面，展示企业核心竞争力，树立名牌形象，科学地编制投标文件，突出h s 院优势。另_ 方面，实施投标公关活动，主动加强和业主的沟通行为，争取业主的信任和认同感。投标报价是影响投标竞争力最重要的关键因素，根据本项目招标文件规定的投标报价规定方法，着重分析了如何进行科学合理的投标报价，设计了以博弈论为基础的投标报价数学模型和相应的计算机运行程序，运用在决策实践中效果明显。就我国目前项目代建制在发展中存在的问题、解决方案及我国入世后招投标策略调整进行了探讨。关键词：代建制招投标竞争态势矩阵博弈论a b s t r a c tf r o mt h er e f o r m i n g ，e s p e c i a l l ye n t e r i n gt h ew t o ，w i t ht h ec h a n g eo fg o v e r n m e n tw o r k i n gt a l e n ta n dt h er e f o r mo fi n v e s t m e n ts y s t e m an e wi n v e s t m e n tm e t h o d ，p u b l i cp r o j e c tb a s e do na g e n tc o n s t r u c t i o na p p e a r e d ，e x p a n d e db yt h ef o r mo fl a w s ，b e c a u s eo ft h eh u g ea m o u n ta n dt h ev a s td e v e l o p i n gf u t u r e ，w eh a v et ot a k em o r ec a r eo fi t h o wt oc o n s t i t u t ea p p r o p r i a t et e n d e rs t r a t e g i e si st h ek e yt ow h e t h e rab i d d i n gw i l lw i nt h ep u b l i cp r o j e c t sc o n t r a c ti nab i d d i n gc o m p e t i t i o no rn o t i ti ss t r o n g l yr e a l i s t i ct h a tab i d d e rm a n a g e st e n d e rs t r a t e g i e se f f e c t i v e l ya n dc o n s t i t u t e st h eb e s tt e n d e rs oa st ow i nt h ec o n t r a c ta n do b t a i np r o f i t s c h i n e s eg o v e r n m e n ta n dc h i n e s ec o n t r a c t o r ss h o u l dp a ya t t e n t i o nt ot h em a t t e r st h a th o wt ou s et h ee x p e r i e n c ea b o u tt h eb i d d i n ga n dt e n d e r i n go fi n t e r n a t i o n a lp u b l i cp r o j e c t sf o rr e f e r e n c e ，a n dh o wt oc a r r yo nt h ef u r t h e ri n n o v a t i o ni na c c o r d a n c ew i t ht h es t a t eo fc h i n a b i d d i n gi st h en e wb a r g a i nm e t h o do fp u b l i cp r o j e c tb a s e do na g e n tc o n s t r u c t i o n t h eb a c k g r o u n do ft h i st h e m ei sab i d d i n gp r a c t i c e h sc o m p a n yw a sb i d d e di nt h en a n g o n gg a r b a g ei n c i n e r a t i o nf a c t o r ye n g i n e e r i n g t h et e x tt a k e sb i d d i n ga sf o u n d a t i o n ，a n a l y z i n gt h ec h a r a c t e r i s t i c so fb i d d i n g ，t h a ti sc o m p e t i t i o n ，n o r m a l i t y , s t r a t e g y , a c t i v i t y a n a l y s i so fb i d d i n gc o m p e t i t i o ne n v i r o n m e n ti st h ef o u n d a t i o no fp l a n n i n gb i d d i n g ，m a k i n gs t r a t e g yo fb i d d i n g ，i nt h ep r a c t i c eo ft h ep r o g r a m m e ，im a d eu s eo ft h eq u a l i t a t i v ea n a l y s i sm e t h o dt oa n a l y z et h eo w n e r sa t t i t u d e ，a n du s et h ec o m p e t i t i o ns i t u a t i o nm a t r i xt oj u d g et h ec o m p a n y sc o m p e t i t i o nl e v e l ，a n dt h e nw ec a l ld i s c o v e rt h ea d v a n t a g ea n dd i s a d v a n t a g eo fo u rc o m p e t i t o r s o nt h ea n a l y s i so fc o m p e t i t i o ne n v i r o n m e n t ，d i s c u s s i n gh o wt om a k et h eb i d d i n gp l a n ，e x p o s i n gt h ec o m p a n y sc o r ec o m p e t i t i o n ，s e t t i n gu pf a m o u sb r a n di m a g e ，d r a w i n gu pt h eb i d d i n gd o c u m e n ts c i e n t i f i c a l l y , o u t s t a n d i n go u ra d v a n t a g e ，o nt h eo t h e rh a n d ，i m p l e m e n t i n gt h eb i d d i n gp ra c t i v i t y , s 臼e n g t h e n i n gt h ec o m m u n i c a t i o nw i t ht h eo w n e r s ，g e t t i n gt h eo w n e r st r u s ta n da p p r a i s a l q u o t i n gi st h em o s ti m p o r t a n tk p it h a ti n f l u e n c e st h eb i d d i n gc o m p e t i t i o n ，a c c o r d i n gt ot h eb i d d i n ga n dq u o t i n gm e t h o di nt h ep r o g r a m m eb i d d i n gd o c u m e n t s ，a n a l y z i n gh o wt ob i da n dq u o t es c i e n t i f i c a l l y , d e s i g n i n gt h em a t h e m a t i c a lm o d e lu n d e rt h e f o u n d a t i o no fg a m et h e o r y , a n dt h ec o m p u t e rw o r k i n gp r o g r a m m e ，c o r r e s p o n d i n g l y , i tw o r k sw e l li nt h ed e c i s i o np r a c t i c e d i s c u s s i n gt h ep r o b l e mi nt h ep u b l i cp r o j e c tb a s e do na g e n tc o n s t r u c t i o ni no u rc o m p a n yd e v e l o p i n g ，t h ee x i s tp r o b l e mi nt h ed e v e l o p i n go fp u b l i cp r o j e c tb a s e do na g e n tc o n s t r u c t i o n ，a n dt h eb i d d i n gs t r a t e g ya f t e rt h ee n t r a n c eo fw t o k e yw o r d s ：p u b l i cp r o j e c tb a s e do na g e n tc o n s t r u c t i o n ，b i d d i n g ，c o m p e t i t i o ns i t u a t i o nm a t r i x ，g a m et h e o r y , 独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作和取得的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包括为获得丞洼太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本人所做的任何贡献均己在论文中作了明确说明并表示了谢意。学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解丞洼太堂有关保留、使用学位论文的规定。特授权丞凄太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明)学位论文作者签名- 融签字日期巧眵滓，月，台日导师签名：毒盟签字日期：呻，月，石日7第一覃绪论1 1 本文研究的背景第一章绪论1 9 4 9 年1 0 月1 日中华人民共和国成立后，经过短暂的过渡( 1 9 5 3 1 9 5 6 年，对农业、手工业和资本主义工商业进行了社会主义“三大改造 ) ，在当时的国际政治环境下，只能选择学习前苏联的经济理论，照搬前苏联的经济管理体制和模式，在很长时期内实行的都是严格的计划经济体制。这种经济体制下，由于突出人治作用，过于夸大政府职能，国家计划无所不能、无所不包，违背社会发展经济规律，因而给社会经济发展造成了极大的破坏和制约，再加上政治体制存在的严重问题，导致我国政府职能严重扭曲，社会经济长时间停滞不前，甚至发生了严重的社会动乱。经过2 0 世纪7 0 年代的拨乱反正，国家的工作重心向经济建设发生重大转移。改革开放之后，早在1 9 9 2 年我国就提出要建立社会主义市场经济，并于1 9 9 3 年的机构改革中强调政府对市场的职能主要在于制定规范，进行监督。政府应该作为社会公共权威加强对市场秩序的管理，利用各种经济的、法律的手段实现对市场活动和微观主体的保护，但政府在这方面的职能转变始终未能到位。1 9 9 8 年的第二次政府机构改革，这次改革中转变职能已不再仅仅局限改变政府的经济职能，而是全方位地改变和调整政府管理社会的职能和方式。在这种大的社会经济背景之下的政府投资体制当然会带有明显的时代特征，随着政治经济形势的变化，我国政府投资体制的改革大致可分为四个时期，即，建国初期至1 9 7 8 年，为计划经济体制下的投资体制形成和发展时期；1 9 7 9 至1 9 9 1年，是对计划经济体制下的投资体制进行初步改革和新体制的探索时期；1 9 9 2年邓小平同志南巡讲话发表至2 0 0 1 年，是建立社会主义市场经济体制下的政府投资体制改革和探索时期；2 0 0 2 年至今，根据w t o 规则和入世承诺，是实现对社会主义市场经济体制下的政府投资体制进一步规范和完善时期。在后两个时期，我国的政府投资体制改革取得了重大的突破和创新，有力地促进了国民经济的高速发展。这主要表现在国家对社会公益事业基本建设投资逐年增加，而政府投资范围主要限定在非竞争领域。1 9 9 9 2 0 0 2 年国家对社会公益事业的基本建设投资情况见表l 一1为了规范各级政府的投资行为，提高投资效益，建立责权明确的政府投资新体制，2 0 0 4 年7 月1 6 日国务院发布了关于投资体制改革的决定其中明确指第一章绪论出深化投资体制改革的指导思想：按照完善社会主义经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。表卜11 9 9 9 - 2 0 0 2 年国家对社会公益事业的基本建设投资单位亿元投资领域1 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2公共设施服务业11 7 31 4 0 21 6 8 82 2 2 7卫生体育和社会福利业1 9 82 1 82 6 53 3 9教育文化艺术和广播电影电视业7 1 18 2 39 5 11 1 6 4科学研究和综合技术服务业8 81 0 31 2 61 3 9国家机关、党政机关和社会团体1 0 0 68 7 81 0 0 61 3 5 3年度合计。3 1 7 63 4 2 44 0 3 65 2 2 2年增长率7 8 0 1 7 9 0 2 9 4 0 政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推动科技进步和高新技术产业化。加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。从国务院关于投资体制改革的决定的内容来看，我国政府投资的主管部门已经深刻认识到原有投资体制的缺陷，并着意从制度的高度对政府投资体制进行改革，把建立公开、公平、公正的投资市场秩序作为改革的主要目标，并且根据我国具有中国特色的改革开放的实践经验，明确提出了责权明晰的代建制作为改革的主要试点投资方式，待取得相应成功经验后再向全国普遍推开。目前，国家发改委边试点边起草制定相关的管理办法，通过试点，在中央政府投资项目中广泛推行代建制。为此，国家正在研究出台代建制的规范文件。目前，财政部关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见，2第一章绪论已于2 0 0 5 年9 月印发。国家发改委有关司局也在研究和草拟政府投资项目代建制管理指导意见，从中明确界定委托方、受托方和使用方三者之间的关系，各方的职责和权利，确定受委托代建单位的资质和审查程序、招标投标规定以及委托代建合同示范文本和代建合作协议示范文本，政府投资建设代建项目管理费收费标准以及绩效评价标准和奖惩办法。一旦国家发改委将政府投资项目代建制管理指导意见列为投资体制改革方案的配套文件，无疑使推行代建制在全国将具有统一性、权威性和有效性，不仅能保证非经营性政府投资项目的代建制规范运行，而且有可能带动准经营性和经营性政府投资项目以及民营和外商投资项目予以模仿。项目代建制有可能成为像项目总承包( e p c ) ，项目融资建设( b o t ) 等模式一样普及的项目建设管理方式，其发展空间十分广阔。1 2 本文的研究框架第一章：首先对研究的问题进行简单的介绍，并在此基础上提出本文的研究思路和创新之处。第二章：对代建制这一新的项目管理方式进行了介绍。主要包括代建制的起源、代建制的定义及这一政府投资工程管理方式的适用范围，即：非经营性政府投资项目，一般是指政府投资占项目总投资6 0 以上的公益性建设项目；还阐述了代建制的组织实施程序，资金管理的规定及代建成果的要求和相应奖惩措施。最后论述了实施代建制的必要性及实施代建制各相关单位的工作关系结构图。第三章：论述了在代建制下，招投标制度的特点。主要介绍了代建人的两种选择方式，招标方式和非招标方式。重点论述了公开招标方式下招标组织的建立、招标的准备工作、招标文件的编制、代建费的计价方法、代建的评标方法、招标公告和投标邀请书的编制和发布、资格预审的程序和要求、对投标文件的要求等。第四章：对南宫生活垃圾焚烧厂概况和本项目的招标形式进行了介绍。主要包括：南宫垃圾场的位置、建设的必要性、采用的技术原理及意义、投资方式、开竣工时间要求等；招标形式主要包括明确了代建人的工作范围、投标人的合格条件、代建人的工作职责、对代建人工作人员的要求、代建费的计算和保险费的要求等。第五章：投标竞争环境分析。通过采用头脑风暴问卷方法，对业主的招标意向、对h s 院的认知、可能认为的h s 院的优劣势、可能倾向的投标人、在招标中的公正性等方面进行了问卷调查，对所讨论问题通过客观、连续的分析，找到一组切实可行的方案，做出对业主取向的判断；通过竞争态势矩阵法，分析了企业的主要竞争者的优势、劣势和相对竞争地位，利用竞争态势矩阵生成h s 院与竞第一罩绪论争对手优劣势比较，直观地反映出h s 院与各个竞争对手在技术、管理、经营、财务、社会背景、经验、项目经理、报价各方面的比较优、劣势。使得能够直观的发现各投标方在左右竞争态势的最关键因素上的差距，以利于有针对性地制定投标策略。第六章：整个投标活动的策划。首先，利用核心竞争力理论，分析了h s 院在与竞争对手相比较中，核心竞争力的表现，即：表现出的强大的技术优势、先进的管理优势和丰富的经验优势。在此基础上明确了编制招标文件的步骤和重点。最后，利用公共关系原理，策划了招投标过程中的公关活动。第七章：投标报价的策略。首先对投标报价的组成分项进行了分析，分析了在投标报价上和竞争对手相比，我方的优势和劣势，确定了争取合理低价中标的投标策略。其次，利用博弈论理论，设计了以博弈论为基础的报价模型和相应的计算程序，精确模拟了各方报价和合成标底的形成过程，为最终中标打下了坚实的理论基础。第八章：论述了代建制在发展过程中存在的问题及解决的方案。对我国企业在入世后的投标策略提出了可供借鉴的建议。1 3 本文的研究思路和主要工作本文以2 0 0 5 年h s 院在南宫垃圾焚化厂工程招投标项目中的投标实践为背景。在分解招标、投标过程的基础上，分析了代建制下招标投标的本质特点，阐述了代建人的选择方式和招标选择过程。分析投标竞争环境是进行投标策划、制定投标策略的基础。在该项目的投标实践中，采用了问卷式的定性分析方法分析业主取向，并引入了竞争态势矩阵法来判断企业的整体竞争力水平，从中发现企业的主要竞争对手和比较优劣势。在分析竞争环境的基础上，论述了如何进行投标策划：一方面，展示企业核心竞争力，树立名牌形象，科学地编制投标文件，突出h s 院优势。另一方面，实施投标公关活动，主动加强和业主的沟通行为，争取业主的信任和认同感。投标报价是影响投标竞争力最重要的关键因素，根据本项目招标文件规定的投标报价规定方法，着重分析了如何进行科学合理的投标报价，设计了以博弈论为基础的投标报价数学模型和相应的计算机运行程序，运用在决策实践中效果明显。就目前我国项目代建制在发展中存在的问题、项目代建制发展过程中存在问题的解决方案、对我国入世后招投标策略进行了探讨。第二章代建制及其招投标制度概述2 1 代建制的起源第二章代建制及其招投标制度概述项目代建制最早起源于美国的建设经理制( c m 制) 。c m 制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用c m 制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。众所周知，一个产业内的分工水平是由市场大小决定的。伴随着房地产和建设产业市场的扩大，进一步的专业化分工成为市场扩大的必然结果，而这种专业化分工又带来了管理方式的变化和演进。如何更加有效的整合产业领域如策划、设计、施工等诸要素，使其在相同的约束条件下更加充分的提高建设效率，节约建设资金，成为市场主体面对的重要问题。在长期的市场探索中，发达国家逐渐形成了一套比较完善的建设工程管理方式，主要有工程总承包和项目委托管理两种。以美国为例，根据美国“设计一建造 学会2 0 0 0 年的报告，在美国工程建设领域，采用工程总承包的业务占6 0 8 5 ，工程项目管理服务占5 1 5 ，前者包括设计一建造总承包( 卜b )以及设计一采购一施工总承包( e p c 或交钥匙总承包) ；后者有项目管理服务( p m )以及项目管理承包( p m c ) 等。如果将此种综合性的建设工程管理方式后向一体化，则可以进入融资领域，而前向一体化，则可以进入项目经营领域。无疑，开放性的市场可以为企业提供更多商业探索的手段，基此提高市场运作的效率。我国当前在政府投资领域兴起的“代建制”即渊源于工程总承包和项目管理服务。从1 9 9 3 年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度。2 0 0 1 年7 月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2 0 0 2 年3 月开始在土建投资总额1 5 0 0 万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施第二章代建制及其招投标制度概述项目代建制度。1 9 9 9 年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目，开始了上海市财政投资项目以“代建制”形式委托中介机构进行建设的试点。北京市从2 0 0 2 年1 0 月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制试点，到2 0 0 3 年底实施了北京回龙观医院1 号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制中心业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程项目。试点项目的建设实践说明“代建制”与过去的“自建制”相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，优势十分明显。2 2 代建制定义及适用范围代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。国家对政府投资项目管理方式的改革高度重视。2 0 0 2 年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式 课题研究。2 0 0 3 年底，国家发改委主任马凯在内部工作会议上提出，要积极推行“代建制”试点。2 0 0 4 年7 月1 6 日，国务院出台了关于投资体制改革的决定，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招投标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。非经营性政府投资项目一般是指政府投资占项目总投资6 0 以上的公益性建设项目，主要包括：( 1 ) 党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等。( 2 ) 科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目。( 3 ) 看守所、劳教所、监狱、审判用房、技术侦察用房等政法设施。( 4 ) 环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目。( 5 ) 其他公用事业项目。目前，一些试点地区在推行代建制时由发展改革部门牵头负责实行代建制的组织实施工作；财政部门对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督；其他有6第二章代建制及其招投标制度概述关行政主管部门按照各自职责做好相关管理工作。政府投资代建项目的代建单位通过招标确定。发展改革部门负责政府投资项目代建单位的招标工作，各相关专业部门按照职责分工参与或配合招标工作。政府投资代建项目按照招标投标法等相关法律法规，由代建单位对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购公开招标。政府投资代建项目实行合同管理，代建单位确定后，发展改革部门、使用单位、代建单位三方签定相关项目委托代建合同。2 3 代建制组织实施程序2 3 1 政府投资代建项目的代建工作实施政府投资代建项目的代建工作分两阶段实施。i 招标确定项目前期工作代理单位，由中标的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段代理。2 招标确定建设实施代建单位，由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。根据项目的具体情况，政府投资项目也可以委托一个单位进行全过程代建管理。2 3 2 代建项目组织实施程序1 使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报发展改革部门审批。2 发展改革部门批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制，明确具体代建方式。3 发展改革部门委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家和地方有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面前期工作委托合同。4 前期工作代理单位遵照国家和地方有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照前期工作委托合同开展前期工作，前期工作深度必须达到国家有关规定，如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例( 如3 ) 或建筑面积超过批准面积一定比例( 如5 ) ，需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批。5 发展改革部门会同规划、建设等部门，对政府投资代建项目的初步设计第二章代建制及其招投标制度概述及概算投资进行审核批复。6 发展改革部门委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件，并组织建设实施代建单位的招投标。7 发展改革部门与建设实施代建单位、使用单位三方签订书面项目代建合同，建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责，项目代建合同生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资l 卜3 0 的银行履约保函。具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定。8 建设实施代建单位按照国家和地方有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用，严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额，因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，报发展改革部门审批后，再按有关程序规定向其它相关管理部门报审。9 政府投资代建制项目建成后，必须按国家有关规定和项目代建合同约定进行严格的竣工验收，办理政府投资财务决算审批手续，工程验收合格后，方可交付使用。前期工作代理单位应在工作结束后约定期限内，向使用单位办理移交手续。建设实施代建单位应在项目竣工验收后一定期限内按财政部门批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。代建制结构图如图2 - 1 所示2 3 3 资金管理项目资金由代建单位管理。代建单位根据实际工作内容和工程进度，提出资金使用计划。发展改革部门将资金计划下达给代建单位，由财政部门直接拨付给代建单位使用。有关部门依据国家和地方有关规定，对政府投资代建制项目进行稽察、评审、审计和监察。2 3 4 奖惩措施前期工作代理单位和建设实施代建单位应当严格依法进行勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购招标工作，未经批准擅自邀请招标或不招标的，由有关行政监督部门依法进行处罚，发展改革部门可暂停合同执行或暂停资金拨付。第二章代建制及其招投标制度概述前期工作代理单位未能恪尽职守，导致由于前期工作质量缺陷而造成工程损失的，应按照前期工作委托合同的约定，承担相应的赔偿责任。同时，该前期工作代理单位在一定年限内不得参与该地区政府投资建设项目前期工作。建设实施代建单位未能完全履行项目代建合同，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从建设实施代建单位的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的，相应扣减项目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施代建单位用自有资金支付。同时，该建设实施代建单位在一定年限内不得参与该地区政府投资建设项目代建单位投标。在政府投资代建项目的稽察、评审、审计、监察过程中，发现前期工作代理单位或建设实施代建单位存在违纪违规行为，发展改革部门可中止有关合同的执行。由此造成的损失由前期工作代理单位或建设实施代建单位赔偿。项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，建设实施代建单位可参与分成。图2 - 1 代建制结构图9第二章代建制及其招投标制度概述2 4 实施代建制的必要性2 4 1 原政府投资管理体制的弊端1 政府投资项目“三超”现象严重所谓“三超”，即是超投资、超规模、超标准。一位业内人士断言，政府投资的工程中，几乎“百分之一百”地存在“三超 问题。据此位人士分析，“三超”的普遍存在，除了因为基建班子缺乏项目运作经验导致浪费之外，更本质的原因在于缺乏对政府投资的约束机制。在现行投资体制下，工程项目的使用单位、施工单位和监理单位都是“三超”的受益者。依靠使用单位的自律来约束他们的投资冲动是很难的。使用单位常常擅自变更设计，扩大规模，迫使投资部门不得不追加投资，是谓“钓鱼工程 。深圳去年年底启动了针对政府投资项目的“绩效审计，一共查处了四个政府工程，其中就有“深梅友谊大厦”这一“钓鱼工程”。该项目由于不断修改设计，导致投资方经合基金将投资额由预定的2 5 0 0 万元，被动追加至7 7 1 9 万元。2 项目管理水平落后长期以来，我国政府投资项目基本上都是由使用单位通过组建临时基建班子( 如基建办、工程指挥部等) 进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景知识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的项目管理方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤消，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。在此情况下，一些地区逐步开始尝试对政府投资项目实行代建制。3 权利寻租现象严重在现行的政府投资体制中，最为人所诟病的，便是“投资、建设、管理、使用 四位一体的管理模式。在这一模式下，政府部门身兼管理和经营双重职能，独掌勘探、设计和施工的招投标以及物料采购大权，为权力寻租留下了空间。2 4 2 代建制的优点“代建制”与过去的“自建制”相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，优势十分明显。1 项目决策更加科学深入l o第二章代建制及其招投标制度概述过去，有人将一些决策失误的政府投资项目称之为“三拍”项目，就是说上项目拍拍脑袋，干项目拍拍胸脯，失败了拍拍屁股。现在，政府在上项目时与过去相比，已经理性很多，不少项目在前期也开始进行可行性研究，但不可否认，仍有不少项目在决策时还是比较草率，不切实际、盲目攀比、跟风上项目的情况屡见不鲜。在这种情况下，有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是可批性”报告。同时，不少政府部门的领导喜欢将效率简单化为速度，硬性压缩项目前期工作时间，可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，常常给项目建设带来不便、埋下隐患。实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。2 项目管理水平和工作效率大幅提高自建制下，使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候，尽管业主是最重要的角色，但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下，使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同时，由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。3 项目控制得到真正落实在现行政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超；通过各种关系进入、挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标；由于跃进式或赶超式发展的历史情结，政府官员偏好于抢工期，以项目提前竣工作为进度控制的目标，而不顾是否科学合理。第二章代建制及其招投标制度概述代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。4 竞争机制发挥充分作用竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。5 有利于遏制腐败代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。6 政府对项目的监管更加规范有力政府投资建设项目容易“超投资、超规模、超标准”，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是“三超”的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。第二章代建制及其招投标制度概述2 5 代建人的选择方式工程建设项目代建实行招标投标制是适应社会主义市场经济体制要求，符合建筑市场经济规律的管理模式，其核心就是用竞争性招标的方式择优选择代建单位等，并通过合同约束中标单位在限定的投资范围内保质保量、如期完成规定的任务。招标投标是市场经济的一种交易方式，通常用于大宗的商品交易。它的特点是由唯一的买主( 或卖主) 通过报价进行竞争，从中选择优胜者与之达成交易协议，随后按协议实现标的，因而招标投标是招标单位和投标单位共同完成的交易过程。建筑工程代建采用招投标方式决定承建者，是市场经济竞争发展的必然结果，这种方式己成为政府投资市场中广泛采用的主要交易方式。代建人的选择是政府采购的组成部分。如果代建人仅仅承担项目管理服务，代建人的选择是政府服务采购的一种形式：如果代建人代替项目使用人直接与施工等单位签订合同，代建人的选择就是相当于政府的工程采购。中华人民共和国采购法规定：“政府采购采用以下方式：1 公开招标；2 邀请招标；3 竞争性谈判；4 单一来源采购：5 询价；6 国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”2 5 1 招标方式根据中华人民共和国招投标法规定：“招标分为公开招标和邀请招标。公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。”1 公开招标招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。必须进行招标项目的招标公告，应当依法通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒体发布。招标公告应当载明招标人的名称和地址，招标项目的性质、数量、失事地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。2 邀请招标招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。第二章代建制及其招投标制度概述2 5 2 非招标方式非招标方式主要有竞争性谈判、单来源采购、询价等方式。根据中华人民共和国采购法规定：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购：1 招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；2 技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；3 采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；4 不能事先计算出价格总和的。符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：1 只能从唯一供应商处采购的；2 发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；3 必须保证原有采购项目的一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。采购的货物规格、标准统一，现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以采用询价方式采购。2 6 招标选择政府采购应当遵循公开透明原则、公开竞争原则、公正原则和诚实信用原则。政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。因此，一般情况下，政府主管部门选择代建人应根据法律规定采用公开招标的方式进行。2 6 1 招标组织中华人民共和国招投标法规定：“第十二条招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。招标入具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的，应当向有关行政监督部门备案。第十三条招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。招标代理机构应当具备下列条件：第二章代建制及其招投标制度概述1 有从事招标代理业务的营业场所和相应资金；2 有能够编制招标文件和组织评标的相关专业力量；3 有可以作为评标委员会成员人选的技术、经济等方面的专家库。政府主管部门在确定通过公开招标的方式选择代建人后，由于主管部门一般不具有招标代理的能力，政府只能委托具有相应资质条件的招标代理机构，由招标代理机构组织代建人的招标活动。2 6 2 招标准备工作政府主管部门确定项目代建方式后，应委托招标代理机构进行代建招标，招标代理应当负责办理有关的审批手续、确定招标方式以及划分招标范围等工作。1 确定招标方式对于项目代建招标而言，根据国家法律的强制规定，应采用公开招标的方式。在涉及国家机密等特殊情况下，招标代理机构可以向实力较强的代建公司发出招标邀请，实行邀请招标，也可以直接指定代建人。2 招标范围的划分对于专业性强的项目，可以选择分阶