（公共管理专业论文）城市社区流动人口自治组织的研究——以宁波市江东区为例.pdf

摘要 摘要 改革开放以来，随着农村剩余劳动力向二、三产业地转移，广大流动人1 ：3 为流入地的经济建设、城市化建设做出了重大贡献，流动人口已经成为城市产 业工人的重要组成部分。但是随着大量流动人口的涌入，也给当地的治安、卫 生和计划生育等工作带来了较大的负面影响。 为消除流动人口所带来的负面影响，各级政府出台了一系列的政策，加强 对流动人口的管理。但是我国城市对流动人口的现行管理政策基本上沿袭了计 划经济体制下的行政管理思路，采取的是以公安派出所为主的防范式管理模式， 运用的是一些强制性的手段，各种强制性措施和市民心理、公众舆论上的歧视、 偏见人为地把流动人i z l 和当地居民割裂开来。因此传统的管理模式难以解决流 动人口管理中出现的新情况、新问题，流动入口管理急需寻找新的模式。 本文从公共管理的角度出发，以社区理论、自组织理论和需求理论为研究 城市社区流动人口的理论基础，研究分析了流动人口管理的现状，剖析了现行 防范式管理模式的弊端，并以宁波市江东区流动人1 2 1 管理、服务的经验为例， 提出了流动人口自治组织管理模式，鼓励流动人口成立计生管理协会、临时党 ( 团) 支部等各类自治组织，参与社区建设，加强流动人口教育和服务，引导 流动人口自主管理，增强流动人口的主人翁意识，从而有利于实现城乡融合， 最终最大限度地降低流动人口带来的负面影响。本文认为，让流动人1 3 建立起 自治组织，参与流动人口的管理，对城市社区的流动人口来说，应呈现出一种 自组织状态。因此，在撰写过程中，论文紧紧围绕自组织理论、需求理论和社 区理论，比较分析了流动人口自治组织和被组织管理模式之问的特点，特别是 论文创新性地运用了自组织理论对流动人口自治组织的成因进行了分析。最后， 本文就目前自治组织在流动人口管理中所存在的法律地位、资金和教育等问题 提出了政策建议。 关键词：社区，流动人口，自治组织 a b s t r s c t a b s t r a c t a sar e s u l to ft h ee c o n o m i cr e f o r m s ，t h em e c h a n i z a t i o na n dm o d e r n i z a t i o no fc h i n e s e a g r i c u l t u r ec r e a t e dah u g ee x c e s sl a b o rf o r c e ，t h e r eh a sb e e naw a v eo ft e m p o r a r yr u r a l u r b a n l a b o rm i g r a t i o n , c a l lt h e “f l o a t i n gp o p u l a t i o n ”w h i c hp a r t i c i p a t ea n dc o n t r i b u t et ot h e d e v e l o p m e n to f e c o n o m ya n dc o n s t r u c t i o ni na l lm a j o rc i t i e so f c h i n a h o w e v e r , b yt h ew a v eo f t e m p o r a lm i g r a n t sf r o mt h en w a lt ot h eu r b a na r e a s , t h e r ea r em a n yn e g a t i v ee f f e c t so l lt h e s e c u r i t y , s a n i t a t i o na n df a m i l yp l a n n i n go f t h eu r b a n a r e a 5 t h el o c a lg o v e r n m e n tl a u n c h e sas e r i e so fp o l i c yt or e d u c et h en e g a t i v ee f f e c t s ，a n de n f o r c e t h et e m p o r a lm i g r a n t s m a n a g e m e n t h o w e v e r , m o s to ft h o s ep o l i c i e sa r ei n f l u e n c e d 埘t h e t r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m ys y s t e m , ac o m p e l l i n gm a n a g e m e n tp o l i c yt ot h et e m p o r a lm i g r a n t h a sb e e ne m p l o y e db yt h ep o l i c e f u r t h e r m o r e ，t h o s ep o l i c i e sa n dt h ed i s c r i m i n a t i o na n dp r e j u d i c e f r o mu r b a nr e s i d e n t si n c r e a s et h eg a pb c t w e e q lt h e “f l o a t i n gp o p u l a t i o n a n dl o c a lp e o p l e t h e r e f o r e ，i ti sv e r yd i f f i c u l tf o rt h et r a d i t i o n a lt e m p o r a lm i g r a n t s m a n a g e m e n tt of a c ea n ds o l v e t h en e wp h e n o m e n o na n di s s u e s ，t h eg o v e r n m e n tn e e dt of i n dt h en e wm a n a g e m e n ts y s t e mt ot h e t e m p o r a lm i g r a n tu r g e n t l y i nt h ea r t i c l e ，f r o mt h ep o i n to f v i e wo f p u b l i cm a n a g e m e n t , t h e r ei sb a s e do nt h et h e o r i e so f e o m m a n i t ya n ds e l f - o r g a n i z a t i o na n dt h ed e m a n dt h e o r yt oa n a l y z ea n dr e s e a r c ho i lt h ec u f t 嘲f t t s i t u a t i o no f t e m p o r a lm i g r a n t sa n dt oe v a l u a t et h ed i s a d v a n t a g e so fd e f e n s em a n a g e m e n ts y s t e m m o r e o v e r , t a k ea ne x a m p l eo f m a n a g e m e n ta n ds e r v i c e so f j i a n g d o n 4 ；d i s t r i c ti nn i n g b oc i t y , t h e s e l f - a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nm a n a g a m e n ts y s t e mh a sb e e nd i s c u s s e 也t h et e m p o r a lm i g r a n t sa s t h es e l f - a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n p a r t i c i p a t e i n t ot h ec o m m u n i t yb u i l d i n ga n de n h a n c e e d u c a t i o no ft h em i g r a n t s , p r o m o t et h ef o r mt h ef a m i l yp l a n n i n ga s s o c i a t i o na n dt h e p r o v i s i o n a lp a r t y ( 1 e a g u e ) b r a n c ho f s e l f - a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o ni nt h eg r o u po f t h et e m p o r a l m i g r a n t s , i no r d e rt oi m p r o v i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt e m p o r a lm i g r a n t sa n dl o c a lp e o p l ea n d e l i m i n a t i n gt h en e g a t i v ee f f e c tf r o m “f l o a t h a gp o p u l a t i o n i ns o m em a j o rc i t i e s t h i se s s a yt o l d t h a tt h es e l f - a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o no f t i l et e m p o r a lm i g r a n t ss h o u l db eb u i l tu pi nt h em o d e l o fs e l f - o r g a n i z a do r g a n i z a t i o n h e n c e t h ee s s a ya n a l y z e dt h ed i f f e r e n c eb e t w n t h e s e l f - o r g a n i z a d a n dp a s s i v eo r g a n i z e do r g a n i z a t i o nb yu s i n gt h et h e o r yo fs e l f - o r g a n i z e d o r g a n i z a t i o n t h ee s s a ya l s oa n a l y z e dl | 蝣c a u s ea n dt h ef u n c t i o no ft h es e l f - a d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o no f t h e f l o a t i n gp o p u l a t i o n ”i nt h ee n dt h ee s s a yp r o p o s e dp o l i c i e sf o rt h ef u n d i n g , l e g i t i m a c ya n de d u c a t i o no f t h es e l f - a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o no f t h et e m p o r a lm i g r a n t s k e yw o r d ：c o m m u n i t y ，t e m p o r a lm i g r a n t s ，s e l f - a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n h i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年 月 日年 月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 年月 日 第l 章引言 第1 章引言 1 1 课题研究的背景及意义 伴随社会主义市场经济的建立和发展，我国原有的二元经济结构被打破。 市场经济的资源最优化配置，使劳动力和其它经济要素可以在市场中自由流动。 这意味着我国城乡生产力布局和人口空间分布将发生历史以来最大的、最深刻 的变迁。农村中随着生产力的提高，出现了大量的剩余的劳动力。在农村推力 和城市拉力的作用下，大量的农民从农村流向城市，从内地流向沿海，从小城 镇流向大城市。据中国第五次人口普查统计结果显示，全国共有流动人口1 4 4 3 9 万人，占总人口的1 1 6 。其中，跨乡镇街道的流动人口6 5 6 3 万人，占全国 流动人口的4 5 5 ；省内跨县市迁徙的3 6 3 4 万人，占2 5 2 ；跨省迁移的4 2 4 2 万人，占2 9 4 。外出流动人口主要集中在四川( 6 9 4 万) 、安徽( 4 3 3 万) 、 湖南( 4 3 1 万) 1 等省份。大规模的人口流动看似无序，然而调查统计显示，人 口的流向从总体趋势看，是从不发达的中西部地区流向经济发达的东部沿海地 区。 流动人口的迁入，为当地的城市建设注入了不可或缺的发展活力，促进当 地社会多元化的发展，缓解了劳动力结构性不足的矛盾，拉动了经济的发展，城 市流动人口已经成为社会主义市场经济发展的生力军。但也应该看到，流动人 口带来了严重的治安闯题。据有关资料调查可以得出：北京、上海等发达城市 的流动人口违法犯罪严重，尤其是团伙犯罪加剧，已经成为影响当地治安的突 出问题，据统计：近年来公安机关抓获的各类违法犯罪人员中，流动人口所占 的比例已经超过5 0 ，在抢劫、盗窃类的违法犯罪案件中，流动人口所占的比例 更是达到8 0 以上。除此之外，流动人口对迁入地的卫生、计划生育等方面的工 作也带来了负面影响。因此，加强对流动人口的管理和服务已经成为当前各级 政府迫切需要解决的闯题。 然而现行的城市流动人口管理，沿用的是过去计划经济体制下的行政管理 思路，奉行的是“谁主管，谁负责；谁聘用，谁负责；谁留容，谁负责”的原 郭开怡流动人口自组织论析 ，重庆师范大学学报 2 0 0 5 年第2 螺 l 第1 章引言 则，采取的是以公安派出所为主的防范型管理模式，过分侧重治安管理和整治 打击，把流动人口当作管理的对立面。因此，防范型的管理模式难以取得良好 的管理成效，并且往往会使流动人口产生心理隔阂，难以融入城市的生活、工 作环境，不利于城乡融合和和谐社会的构建。 社区自治组织作为居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层 群众性组织，具有自治性，服务性、非政府性的特点，在政府的管理未尽之处， 社区自治组织就会占据政府无力顾及的空间，担负起为社会公众提供公共服务、 缓解社会矛盾、增强社会成员亲和力的责任。在流动人口管理中，在政府的刚 性政策难以充分发挥作用时，社区自治组织作为一种柔性的组织，能弥补因防 范型管理所带来的不足。在社区中成立各类流动人口自治组织，如：流动人口 临时党( 团) 支部、流动人口民兵连、流动人口计生管理协会，能够充分发挥 流动人口参与社区建设、管理的积极性，树立“以外管外”思想，增强外来人 口的主人翁意识，从而有利于实现城乡融合，通过当地政府的教育引导和流动 人口的自我管理，最终最大限度消除流动人口所带来的负面影响。 本文主要探讨城市社区流动人口的管理，在剖析传统的防范型管理不足的 基础上，提出了流动人口自治组织的管理模式。同时，通过案例分析，本文又 找出了且前流动人口自治组织存在的不足，并提出了政策建议。本文将综合运 用和分析关于流动人口自治组织实践成果，用自组织理论来分析和研究流动人 口自治组织，通过对流动人口管理现状的调查分析，结合我国社会发展基础和 趋势，尝试提出实现流动人口自治管理的若干思路。 1 2 国内外研究的综述 国内关于人口流动的研究已十分普遍，但主要集中在人口迁移的原因、特 征及对当地的城市发展和经济建设分析上，如：在中国改革开放以来的实症 一迁移与发展一书中对人口迁移与城市发展作了研究，指出人口迁移是城市 迁入地人口与发展的“源动力”，会对当地的城市建设及经济社会发展做出巨大 贡献1 ；在对流动人口管理措施上，国内的一些著作也以政府的防范型管理的手 段作为主要研究对象，如在中国流动人i e i 研究书中曾对中国现有的一些 大城市的流动人口状况作了研究分析，并提出了相应的对策，他在对北京和上 王挂新：中国改革开放以来的实症一一迁移与发展 科学出版社，2 0 0 5 2 第1 章弓i 言 海等地的流动人口管理对策中，指出要加强对流动人口的暂住登记、出租房管 理、计划生育和治安防范的管理，采取的是一些强制性的措施，缺乏对流动人 口的人性关怀和理解。原有的城市流动人口管理存在种种弊端，把流动人口当 作城市的对立面进行防范式的管理，导致管理效率低下，流动人口难以融入迁 入地的生产、生活方式，传统的管理模式难以解决外来人口管理中出现的新情 况、新问题，外来人口管理急需寻找新的管理模式。 随着近几年各级政府对流动人口管理重视程度的提高，国内的一些学者也 加强了对流动人口管理的研究，如李骏在论城市外来人口管理模式的转换 的著作中就对政府现有的防范型管理模式进行了批判，提出应从社区的角度研 究我国城市流动人口，对城市流动人口社区管理模式的内涵可以概括为“转变 观念、理顺机制，规范管理，注重教育、加强服务和提倡参与”二十四个字， 指出建立社区化的管理模式有利于加强流动人口对城市的融入性，有利于促进 城乡融合，最终有利于流动人口实现自主管理，最大限度减少流动人口对当地 城市建设所带来的负面影响1 。柯兰君，李政林在都市里的村民中从“关系 强度”的角度来研究流动人口的社区组织方式，文中把社区理解为人们的社会 互动及由这种互动所产生的纽带关系，这种纽带关系的紧密程度取决于人们社 会互动的强度，纽带关系形成的愈紧密，就能够影响、制约和作用与人们的行 为，这对本文所要阐述的社区自治组织参与流动人口管理的研究分析提供了重 要的启示意义2 。摘自人口学刊的现行城市外来人口管理方式的弊端及其 对策文章为本文提出现行流动人口自治管理的对策建议提供了参考材料，文 章中的“外来人口自律协会”为本文中采用的白组织理论提供了实证。 国外的一些著作对外来流动人口的研究比较缺少，因为国外并没有“户籍 制度一这一概念，人口流动十分方便，并不象国内对人口流动有诸多的制约条 件，并且在国外也无“外来人口”说法，因此国外的著作涉及流动人口管理的 研究较少。但是国外政府在对待人口迁移和移民管理上，十分注重加强对移民 的引导和服务，保证移民在一些基本生活保障中享有同常住居民相同的待遇。 如在中国农民工调研报告( 国务院研究室课题组2 0 0 6 ) 3 中对发达国家在促 进人口和劳动力转移的政策上作了介绍：如英国、美国等国家在清除劳动力流 1 李骏：论城市外来人口管理模式的转换 ，中麸福建省委党校学报，2 0 0 1 年第8 期 2 柯兰君：都市里的村民) ，中央编译出版社，2 0 0 1 中国农民工报告 ，国务院研究室课题组2 0 0 6 3 第1 章引言 动制度障碍政策、建立覆盖全民的社会保障政策、提高劳动者就业技能的培训 政策等方面作了很多的尝试，在推动工业化和城市化进程中起了积极的重要。 诚如郑真真在其发达国家人口流动的现状及其相关政策的著作中介绍的那 样，发达国家在对流动人口管理措施上有一些共同之处：即发达国家在对待人 口迁移和移民中，规定移民能够享受与常住人1 3 相同的基本待遇。例如，儿童 的义务教育、对贫困家庭的食物补贴、国家提供的医疗服务等；同时发达国家 重视移民与迁入地的社会和文化融合，组织移民学习迁入地的法律、语言、文 化、历史等；在移民的社会融合和培训方面，社区和非政府组织发挥了主要的 作用。在国外的社区发展和建设中，如一些发达国家美国、英国提倡社区建设 “全民参与”的理念，倡导社区居民共同参与、管理社区事务，这对我国在流 动人口自治组织研究中也有积极的启示意义。 1 3 研究目的、研究方法 本文从公共管理的角度出发，以社区理论、需求理论和自组织理论研究为 基础，分析了流动人口管理的现状，剖析了现行防范式管理模式的弊端，提出 了社区自治组织管理模式，从社区自治组织的角度研究城市社区流动人口，鼓 励流动人口参与杜区建设。让流动入口建立起自治组织，参与流动人口管理， 对整个城市社区的流动人口管理来说，应呈现一种自组织状态。通过研究，进 一步明确流动人口自治组织管理是实现城市社区流动人口管理的重要载体，流 动人口社区自治组织管理模式应该遵循政府引导下的。自我约束、自我管理、 自我服务，自我监督”的原则，并由此提出了政府各级部门在对城市社区流动 人口自治组织进行管理与服务时，应该在转变观念、培育发展、注重教育和提 高自组织程度上下功夫，对流动人口自治组织管理提出了一些对策建议。同时， 通过本课题研究，希望能为广大从事流动人口管理的人员在今后工作中提供参 考。 作者在深入学习社区理论、自组织理论和需求理论、了解流动人口、社区 建设发展动态的基础上，积极走访林家社区居委会、流动人口家庭和公安，计 生等职能部门，通过实地调查、座谈会和查阅国内外与本课题相关的研究文献 等方法，获取大量的第一手以及二手的资料，并进行综合归纳分析。在获取大 郑真真：发达国家人口流动的现状及其相关政策 ，中国社会科学报 4 第l 章引言 量基础资料的前提下，通过对我国流动人口管理现状的调查和分析，剖析了传 统流动人口管理模式的弊端，提出现有的管理模式已难以适应新形势下流动人 口管理中出现的新情况、新问题，在总结和借鉴国内外先进管理经验和理论基 础上，结合江东在流动人口管理、服务中一些较好的做法，提出适应江东、适 应我国经济社会发展的流动人口管理模式。 1 4 研究主要内容 本文比较系统地介绍了目前国内外流动人口管理的现状，并从公共管理的 角度出发，以社区理论、需求理论和自组织理论研究为基础，对宁波市江东区 流动人口管理、服务的经验进行了分析，提出了社区流动人口自治管理模式的 构想。 本文共分6 个章节，第一章为引言部分，对论文的研究背景、文献综述和 研究的目的及采用的方法和章节的安排作了介绍；第二章对目前国内外的流动 人口管理现状进行了研究，剖析我国现行城市流动人口管理方式现状、存在问 题；第三章对城市社区流动人口管理的相关理论作了阐述；第四章以宁波市江 东区林家社区流动人口管理模式为例，进行了案例分析；第五章对完善现行城 市社区流动人口管理提出了政策建议；第六章为总结与展望。见图1 1 第1 章引言 图1 1 研究思路图 6 第2 章国内外流动人口管理现状 第2 章国内外流动人口管理现状 2 1 流动人口研究概况 人口和劳动力的迁移、流动是人口学、经济学和社会学研究的重要内容。 从经济学角度看，迁移和流动是与城市化过程及劳动力市场的正常运转相联系 的。城市流动人口在中国是一个特定的概念，它的产生虽非始于改革开放，但只 是在改革开放之后，它的规模、结构和作用才发生具有根本意义的变化，它对经 济发展和社会进步的至关重要的影响才越来越为人们所关注。因此，正确界定 中国城市流动人口的概念和范围，分析其流动的成因，探究带来的影响具有重 要的理论和实践意义。 2 1 1 流动人口的概念 “流动人口”，顾名思义，它是人口的一部分，是具有流动属性的一部分。 “流”，按辞海的注解，是往来不定或运转不停，按此含义，“流动”应 该是在一定方向下的往复的、持续的运动。流动人口是伴随着商品经济的发展、 市场经济体制的发育和城乡经济的繁荣而出现的人口现象。改革开放以后，随 着大量的民工涌入城市，流动人口现象得以关注，对流动人口的研究在才得以 广泛开展。 “流动人口”概念本身较复杂，按学术界较为认同的说法。把“流动人口” 视为出于某种动机和目的，在一定时间内有着空问位移行为，但没有发生定居 事件的移动人口。本文所指的“流动人口”在行政区划上主要是指那些跨县、 市以上流动的外来人口；在时间上，一般是指外来半年以上的流动人口。相对 于流动人口丽言，另外的一个概念是迁移人口。“所谓迁移人口是指以改变定 居地为目的而越过规定边界的人口移动行为。判定迁移人口的性质有两条标准： 一是移动空间必须越过规定的地域界限；二是移动目的必须是改变原定居住地 和建立新的永久居住地。同时兼备上述两条标准，方可确定为迁移人口。”1 本 文主要研究的是流动人口，即不以改变原定居地和建立新的永久居住地为目的 魏津生：中国流动人口研究，人民出版杜，2 0 0 2 1 l ，7 6 页 7 第2 章国内外流动人口管理现状 的人口移动。 2 ，2 影响人口流动的主要因素 对城乡流动人口的研究有多种理论视角，如二元经济理论、人力资本理论， 其中最有影响的是魏津生在中国流动人口研究中提出的“推拉理论”。“推 拉理论( p u s ha n dp u l lt h e o r y ) 是研究流动人口和移民的重要理论之一，它 认为，在市场经济和人口自由流动的情况下，人口迁移和流动的原因是人们可 以通过流动改善生活条件。于是，在流入地中那些使流动人口生活条件改善的 因素就成为拉力，而流出地中那些不利的社会经济条件就成为推力。人口迁移 和流动就是在这两种力量的共同作用下完成的。”1 由“推拉理论”可以得知， 影响人口流动最主要的因素是社会经济条件。 在改革开放、逐步由计划经济向市场经济转变的条件下，由于主要受自然 环境结构及区域经济发展差异的影响，中国城乡、区域经济发展相对稳定的总 体格局，决定了改革开放以来农村人口主要向城市流动，中西部地区人口向东 部沿海地区流动的基本趋势。如表2 1 所示：在1 9 8 0 年代，东、中、西部地区 迁出人口比例还大致相当，各占三成左右，但是在1 9 9 0 年代则出现明显变化， 东部沿海地区迁出人口明显减少，中部地区迁出比例明显增大，西部地区迁出 比例基本稳定。与此相反，从迁入地人口来看，三地区从1 9 8 0 年代以来就存在 很大差异，开始东部地区和中西部地区的迁入人口比例各占5 0 左右，到1 9 9 0 年代后期，东部地区迁入比例已达7 6 之多。东、中、西部地区迁出、迁入比例 的反向变化，显示改革开放以来，中国省际人口的迁移、流动主要是由经济欠 发达地区向经济发达地区流动2 。 。魏律生：中国流动人口研究，人民出版杜，2 0 0 2 ，i t 2 王桂新：迁移与发展中国改革开放以来的实证k 科学出版社，2 0 0 5 ，4 4 页 第2 章国内外流动人口管理现状 表2 1 改革开放以来中国省际人口迁移、流动的东、中、西部地区差异表 蹩移变蜜矗期阉嚣誓豫8 2 - 8 7 冬7 龉9 0 孥。9 0 - 9 5 年+ 9 5 - 2 0 0 0 零 氯纛瓣。朝潦藏念谚。毒i 。1 0 0 0 0 囊、1 0 0 。0 0 ，0 ，1 0 0 ，身j1 0 0 ，镧 浚毖太爨；豢袭郝魑嚣纂蠢3 k 7 3 6 ；囊蒜+ 3 3 ，妫，豢器，2 6 2 昝，。鬻1 8 。鹾 纂饕翁i 粪i i 辫译帮魄区。嚣溪；3 4 8 4j i l 嚣3 ；3 9 器溪“| 3 8 ? 鍪嚣粥。窖鹾 氇铡貔j 疆部德区。i 。4 1 “譬鼯蕊秘誓攀妒3 4 。舛“”3 4 。麓 疑入久掰。毒合谤i 是纛1 0 0 。0 0i 一；1 0 0 0 0 ：1 0 0 。? ! 1 0 0 镧 辩铆繇氛惫寒魏壤篷墨器5 2 ，0 2 。瑟i 蠢j 5 屯辎霪慧毪s 。0 5o 纸镀 部媳嚣舅? 。缝瞵+ 委薹瑟。鹳瓣鬻薹1 4 7 1 , 2 碧鬻筑镌 驽鄢避区。i 篓要2 3 豁：耋妻：2 l 。熊鬟笔猡。2 5 。? 。l 莲影 资料来源：迁移与发展中国改革开放以来的实证，王桂新著 除自然环境结构及区域经济发展差异的影响的因素之外，影响人口迁移和 流动的其它因素还包括工程移民、工作调动、毕业分配等原因。 2 1 3 人口流动产生的结果 人口流动可以成为人口流入地劳动力的重要组成部分，为当地经济成长作 出重要贡献，促进当地城市、经济社会地发展。但是随着人口流动规模的不断 扩大，也会给迁入地的社会治安、卫生带来系列的问题。 正面效应 流动人口可以成为迁入地城市发展不可或缺的发展活力，促进社会多元化 发展。一个城市没有了人口流动就会失去城市原有的活力，随着外来人口的流 动，来自五湖四海的流动人口可以带来新的思想和文化，和人口流入地的文化 的融会贯通，可以促进城市社会多元化的发展。 流动入口壮大了迁入地城市劳动力队伍，缓解了劳动力结构性不足的矛盾。 由于流动人口年龄结构轻，以青年劳动力为主，因此大量的流动人口的迁入， 其直接效果就是壮大了当地劳动力队伍，满足了城市建设及经济社会发展劳动 力不断扩张的需求。 流动人口为迁入地城市的经济发展做出重要贡献。由于流动人口充实了劳 动力队伍，缓解了劳动力结构性不足的矛盾，可以促进当地产业结构的调整， 9 第2 章国内外流动人口管理现状 因而从劳动力角度而言，流动人口为当地城市建设及经济社会发展做出了重要 贡献。据研究估算在1 9 8 0 - 2 0 0 0 年问，上海市外来劳动力对城市劳动力增长和 6 1 ) p 的贡献率分别为7 1 7 和4 4 。1 另外，流动人口也可以促使流入她城市的 就业、生活、居住形成一个潜力巨大的“开放性”消费市场，使流动人口的购 买力不断提高，从而对当地的城市建设及经济社会发展发挥更大的作用。 负面效应 增加流入地城市管理的难度。大量流动人口涌入城区或近郊区，使城市的 公共交通、卫生，教育、环境保护、计划生育等方面工作受到冲击，影响了城 市社会经济的正常运转。 社会治安问题尤为突出。由于对人口流动缺乏有效的管理，造成了大量的 盗窃、抢劫、吸毒、贩毒和聚众斗殴等社会丑恶现象，对当地的社会治安带来 了极大的负面影响。据宁波市江东区公安部门于2 0 0 5 年1 - 6 月统计的一组数据： 1 喝月全区被刑事拘留、劳教、收教和强制戒毒人员5 0 3 人，其中流动人口就占 了4 3 7 人，其被刑事拘留、劳教、收教和强制戒毒的人员分别占了被打击处理 总数的6 7 7 3 、5 7 2 、2 0 6 和2 4 4 9 。 影响流出地农村和农业的发展。相对于流出地来说：应该承认，从农村流 出的人口是劳动力中比较积极的一部分。相对素质较高的青壮年劳动力外出， 农村劳动力素质下降，只剩下老弱病残，有人戏称那些留守人员为“三八六o ” 部队( 妇女、老人) ，因此使农业的质量和发展速度、农村基层组织建设、农 村经济的发展都受到不同程度的影响。 2 2 我国现行流动人口管理方式及存在的问题 我国现行的城市流动人口管理，沿用的是过去计划经济体制下的行政管理 思路，奉行的是“谁主管，谁负责；谁聘用，谁负责；谁容留、谁负责”的原 则，采取的是以公安派出所为主的防范型管理模式，过分侧重治安管理和整治 打击，对管理体制内的流动人口以收费代替管理，对他们的需求了解和服务措 施都很少。这种陈旧的管理模式实际上已经不适应形势的发展，在许多方面， 它都已经暴露出管理上的弊病和局限性。2 1 魏津生，中国流动人口研究 ，人民出版社，2 0 0 2l l 2 俞德鸱，现行城市外来人口管理方式的弊端及其对策 ，人口学刊，2 0 0 1 年0 i 期 1 0 第2 章国内外流动人口管理现状 认识问题在防范型管理模式下，面对流动人口进入城市的汹涌势头，各 管理部门对“是否允许大量流动人口进入城市，特别是大城市”和“流动人口 给城市经济社会发展的利弊得失”等重大问题认识不一致，这就导致缺乏预见、 认识滞后，管理跟不上实际情况的变化，使得工作不够协调，使管理部门缺乏 必要的全局意识和系统管理意识。而城市居民对流动人口也存在着认知上的偏 差，由于城市居民和流动人口在制度安排和社会保障上以及工作，生活环境的 不同，导致城市居民对流动人口的歧视和偏见，当管理部门要开展社会治安整 治活动时，城市管理者和市民总会把目光指向流动人口；或者在发生某些社会 治安案件时，流动人口就往往会成为怀疑对象，流动人口集中居住的出租房总 是被作为社会治安重点而受到不停的排查。因而流动人口常常作为城市的“边 缘人”而受到不公正的对待。 制度问题目前，我国城市社会对流动人口进行管理的各类管理制度基本 上都是防范式的。首先，从法律规定方面看，在公安部颁布实施的暂住证申 领办法中，暂住人口除了具有“合法权益受法律保护”的原则性权利和“暂 住证不受非法扣押”的具体权利以外，不具有其他任何权利，全部条款几乎全 是暂住人员需要恪守的义务和需要承担的责任。其他的行政法规和地方性法规 的规定也大体如此。其次，从具体的执法与司法实践方面看，各类管理机关( 公 安、劳动、工商、计划生育等) 在行使管理权时，经常采取征收管理费，对未 交费者罚款，或对违法者进行打击等手段来代替行政执法，除此之外，各种各 样的超标准收费和巧立名目进行罚款也是一部分管理部门常见的管理方法。按 照管理机关的行话来说就是“以收助管”、“以罚促管”，城市政府的收费已 成为外来民工的一项沉重负担。第三，从各类新闻媒体和社会舆论来看，城市 社会之所以加强对流动人口的管理其目的就是防范流动人口危害城市居民的幸 福与安宁，此类报导不胜枚举。 教育问题城市社会对流动人1 3 进行管理的现行管理方式基本上都是。只 管手脚、不管头脑”式的管理方式，在流动人口“动手动脚”即违法犯罪时才 进行干预，而平时却对流动人口涉及精神世界的“头脑”问题却不闻不问，放 任不管。除少数条件较好且主管领导有远见的企业以外，城市社会其它部门几 乎谁也不管他们的思想、文化和法制教育等问题。用人单位只管流动人口能否 为企业降低成本增大利润，只注意民工的生产与劳动，连他们的基本生活条件 也很少关心，哪有精力顾及民工们的业余活动和精神生活。城市政府的各类管 第2 章国内外流动人口管理现状 理流动人口的机关仅仅对收费、罚款有兴趣，不知为民工服务为何物，更谈不 上关注流动人口的思想品德引导、法制观念形成和情操培养等诸如此类的问题 了。在“只管手脚、不管头脑”式管理方式支配下，绝大多数流动人口只能处 在一种与城市社会相对隔离的亚文化环境之中，只能在同类间形成交往的小圈 子，并接受着城市中的不良文化。据宁波市政法委的调查，流动人口接触最多 的文化传播媒体是录像点放映的录像和车站码头兜售的不太健康的期刊、小报， 而对正常的大众传播媒体即广播、电视、报刊的接触很少。在这种不良文化环 境的干扰下，流动人口自我修养、自我成才和自我进步的道路十分艰难与漫长， 少数进取心不强而意志力薄弱者的思想品德自然向下恶化，进而产生并强化违 法犯罪的意识，最终成为犯罪分子。另外些民工不懂最基本的法律，其权益 受到不法侵犯时，要么忍气吞声，要么意气用事，报复侵权者，自己成为罪犯。 健康的文化知识是人们的精神食粮，思想品德教育和法制教育是一个获得良好 社会效益而必须注入的投资，是应当支付的成本，而我国城市社会普遍忽视对 流动人口进行道德思想教育和法制教育，却希望他们个个品德高尚、遵纪守法， 不千出盗抢拐骗的坏事来，岂不是有些一厢情愿? 体制问题防范型管理模式使管理系统的组织结构及工作职能存在很多矛 盾和问题。首先，职能部门职责分离，多头管理，相互脱节，因而部门间关系 协调问题突出，存在相互依赖、相互推诿现象，“条块分割”矛盾十分明显。 其次，基层缺少必要的执法权。“属地原则”难以落实。再次，区域范围不明 确，城乡结合部问题突出，造成协调上的困难和管理漏洞。最后，管理层次不 统一，管理幅度过大，导致管理不到位，管理效果不佳。作为现有管理体制的 补充流动人口综合管理机构，其本身并未纳入政府的正式编制，属于“常 设临时机构”，难以保证其核心地位与权威。 2 3 国外人口迁移的现状及对我国的启示 近几十年来，发达国家除少数在个别时期之外，主要是国际移民的迁入国。 这些国家接受的移民主要有两类：一是出于人道主义考虑的移民；二是为促进 本国经济发展和繁荣的劳动人口移民。在有关外国移民政策和管理方面，不同 国家各有特点，本章节主要介绍欧、美等发达国家的移民状况，了解发达国家 有关移民政策及管理制度，分析其管理策略，并从中找出对我国流动人口管理 1 2 第2 章国内外流动人口管理现状 的启示意义。 欧洲国家的移民政策变化比较具有代表性。2 0 世纪7 0 年代，欧洲移民政策 的基本措施是限制新移民迁入和促进现有移民的社会融合。但事实证明，欧洲 奉行的移民政策已经不能适应迁移模式变化和国际社会对迁移态度的变化。到 了2 0 世纪8 0 年代，随着日益发展的经济全球化，使得依靠政策控制劳动力流 动的做法难以奏效。9 0 年代以来，大量“非正规”行业的非技术工作岗位不断 产生，由于这些工作岗位因薪酬低而只有外来劳工愿意接受，因此，各国政府 很难控制外来劳工的进入。2 0 0 4 年1 月，联合国秘书长安南向欧盟议会呼吁放 宽迁移政策，向来自欠发达国家的迁入者敞开大门。他指出，欧洲需要移民， 移民也需要欧洲，迁移会有助于发达国家的发展，也使贫穷国家的人民生活得 到改善。近年来，不少发达国家在回顾和反思了以往的迁移政策之后，开始了 对移民政策的调整。 目前，发达国家移民政策的一些共同特点是1 ： ( 1 ) 对国内的人口流动和迁移没有任何明文政策、规定和限制，但有不同 形式的登记制度。虽然各国对国内人口流动的管理没有行政干预，但都有不同 形式的登记制度。例如，日本要求凡是跨越市区町村界限的人口，应该在迁移 1 4 天之内向迁入地政府有关部门登记。完善的登记制度有利于政府把握人口流 动现状和趋势，制定比较合理的人口流动管理和服务计划。 ( 2 ) 公共福利和社会服务能够覆盖现住居民。在对流动人口的管理政策上， 基本的公共服务是向所有现住居民提供的，流动人口能够享受与常住人口相同 的基本待遇。例如，儿童的义务教育、对贫困家庭的食物补贴、国家提供的医 疗服务等。德国对来自国内的其他城市的移民提供了平等的信息服务、培训服 务，而且还实行廉租房政策；对来自国外的外籍工也平等对待，外籍工在德国 工作8 年以上，可以加入德国国籍。英国、美国等国家在清除劳动力流动制度 障碍政策、建立覆盏全民的社会保障政策、提高劳动者就业技能的培训政策等 方面作了很多的尝试。各国还非常重视移民与迁入地的社会和文化融合，组织 移民学习迁入地的法律、语言、文化、历史等。在移民的社会融合和培训方面， 社区和非政府组织发挥了主要的作用。 ( 3 ) 对国际迁入有不同程度的松动( 欧盟国家之间的跨国流动更为自由) ， 但有准入条件和配额限制。各国对国际迁入移民都有准入条件和配额限制，根 侯钧生，陈钟林：发达国家与地区杜区发展经验 ，机械工业出版社，2 0 0 4 i 1 3 第2 章国内外流动人口管理现状 据国内劳动市场需求调整移民政策的标准和配额。例如，2 0 世纪8 0 年代澳大利 亚根据其他国家的经验，引入了“分数考核”方法，要求申请移民者的技术水 平和语言能力达到一定的标准；每年公布移民配额和分数标准。又如，美国对 待墨西哥非法移民的态度，由堵截、遣返，改变为根据当前的就业状况予以默 认。这些做法，都是根据劳动市场需求对限制政策的调整和变通。 国外的一些著作对外来流动人口的研究比较缺少，因为在国外并没有“户 籍制度”这一概念，人口流动十分方便，并不象国内对人口流动有诸多的制约 条件，并且在国外也无“外来人口”说法，只有人口迁移和移民方面的相关内 容介绍。因此，本章节主要将对国外政府在对待移民管理上的政策和做法作一 个介绍，从中找出发达国家在人口迁移和移民管理中的一些好的经验，从而对 我国的流动人口管理可以有积极的借鉴意义。 ( 1 ) 消除劳动力流动制度障碍的政策。各国劳动力转移过程中通常都存在 很多制度障碍。能够及时清除这些障碍，就能促进转移顺利进行。发达国家采 取了很多措施促进劳动力的转移，包括修改宪法、法规及制度等等。德国的职 业自由法和迁移自由法为劳动力自由流动和自由择业提供了法律保障； 美国的 1 9 5 2 年移民法、( 1 9 6 5 年移民法和 1 9 9 0 年移民法等三部法律 为吸引国外优秀技术人才和国内紧需人才也提供了法律上的保障。而我国长期 以来实行了严格的户籍制度，在这种户籍制度下，农民的子女世代为农，而市 民的子女却永远是市民。市民因为持有非农户口，享有诸如住房、就业、社会 保障等一系列“特权”。因此，有阶段的改革我国户籍制度势在必行，户籍制 度及其管理方式不应成为人为地区别人们社会身份的标志和无偿获取社会经济 福利的凭证，而应当有利于劳动力的有序流动和管理。 ( 2 ) 建立覆盖全民的社会保障政策。如前文所介绍的欧、美等发达国家在 对待移民时，已经建立起覆盖全民的社会保障政策。如德国对来自其它城市的 移民提供平等的信息服务、培训服务；而美国对来自其它城市的移民，则提供 平等的义务教育和医疗卫生等服务，享有与居住地居民同等的社会保障政策。 而我国，可以在流动人口管理经验成熟的地区先行试点，根据本地的公共服务 能力和流