（公共管理专业论文）征地补偿分配及失地农民安置问题研究——以增城两村庄为例.pdf

论文原创性声明 本入郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独t 进行研究1 ：f 乍听i 陂得的成粜，除文中已经注明引月j 臼勺内容外， 本论文小包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文凸勺删f 究做出重要贡献的个人或集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：游 l 堋：科年胗月f 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的 电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 y i ：论义进入学校图l5t 宫、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内 容编入何关数据库进行检索，n j 以采用复i = f j 、缩印或其他方法保存 学f 沦义。 。 一啦做作黹签亿：磁午 i 1 叭舛 卜芦jr l - j 征地补偿分配及火地农氏安置问题研究 征地补偿分配及失地农民安置问题研究 专业：公共管理 硕士生：汤嘉伟 指导教师：郭小聪教授 摘要 从十一届三中全会开始，我国开始了由计划经济向市场经济的转轨。与这一转轨 相伴而生的，是经济的快速发展与城市化、工业化的不断扩张。在城市化、工业化扩 张过程中，农民的土地被大量征收( 用) ，但由于土地征收( 用) 制度的缺陷及征地 实践过程中的各种弊端，导致了损害农民权益现象的频繁发生，引起了部分失地农民 的不满，有的地方甚至出现了农民集体上访的事件。 笔者认为，政府征地行为产生了一批失去基本生产和生活资料的失地农民，他们 是一个文化素质相对较低、劳动技能单一、就业比较困难，缺乏社会保障的新群体， 如果在征地补偿和安置等环节处理不好，有可能成为经济发展的难题和社会稳定的隐 患。作为基层政府，在无力改变现有征地制度和相关政策的情况下，该如何应对并在 一定程度上妥善解决这一难题? 为此，本文选取增城市两个行政村为研究对象，以征 地补偿分配及失地农民安置问题为中心，在查阅了增城市国土资源和房屋管理局有关 政策文件，对政府职能部门、村委会、农户进行访谈和调查的基础上，结合公共管理 学、经济学等学科的基本理论，运用理论研究与案例研究相结合，定性研究与定量研 究相结合，以及比较研究的方法，揭示目f j 在分配征地补偿款和进行失地农民安置过 程中存在的问题，分析问题背后的原因及存在的矛盾，探究基层政府在征地补偿分配 和失地农民安置过程中应该确定何种行政角色和怎样发挥更加重要的引导作用，致力 征地补偿分配及失地农民安置问题研究 于探索更有利于保障和维护失地农民权益的分配方案与安置途径，并试图在此基础上 提供相关政策建议。 关键词：土地征收( 用)失地农民补偿分配就业安置 征地补偿分配及火地农民安置问题研究 u d y o nt h e p r o b l e mo fc o m p e n s a t i n ga n dr e s e t t l i n gf o r l a n d - e x p r o p r i a t e df a r m e r si nz e n g c h e n gc i t y m a j o r ：m p a n a m e ：t a n gj i a w e i “ ：g u ox i a o c o n g s u p e r v i s o r l a o t ：o n g ：天 a bs t r a c t c h i n ai st h eb i g g e s td e v e l o p i n ga g r i c u l t u r a lc o u n t r y l a n d sp l a yav e r yi m p o r t a n tp a r t o ff a r m i n ga n dl i v e l i h o o ds e c u r i t yo ff a r m e r s a st h ed e v e l o p i n go fi n d u s t r i a l i z a t i o na n d u r b a n i z a t i o n ，ag r e a tn u m b e ro fa g r i c u l t u r a ll a n d st u r n e di n t on o n - a g r i c u l t u r a ll a n d s ，s o m a n yf a r m e r sh a v et og i v eu pt h e i rl a n d s s u c hp h e n o m e n o n sa l s ot a k ep l a c ei nz e n g c h e n g ， ac o u n t yl e v e lc i t yi ng u a n g z h o uc i t yg u a n g d o n gp r o v i n c e a sw ek n o w n ，d u r i n gt h e p r o c e s so fu r b a n i z a t i o n ，i ti su n a v o i d a b l et or e q u i r em o r ea n dm o r ef a r m e r st og i v eu pt h e i r o w nl a n d s h o w e v e r ，s o m ep r o b l e m s ，s u c ha sl a n d - e x p r o p r i a t e df a r m e r sc a n tf i n dj o b sa n d 8 0o n ，o c c u r r e di nt h ec o m m i t m e n to ft h eg o v e r n m e n t sa c q u i s i t i o na n dt h er e s e t t i n ga t p r e s e n t t h i se s s a y ，u s i n gt h eb a s i ct h e o r i e so ft h ep o l i t i c s ，t h ep u b l i cm a n a g e m e n t ，a n dt h e e c o n o m i c s ，t r yt oa n a l y z et h ep u b l i cg o o d s ，t h er e a s o n a b l e s t a n d a r do f a c q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o n ，t h es t a n d a r d i z a t i o no fd i s t r i b u t i o na n du s ef o rt h er e s e t t l e de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o n t h e np u tf o r w a r dt h er e g u l a t i v em e c h a n i s ma n dt h en e c e s s a r ys o c i a l s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mt h a tf i tf o rm a r k e te c o n o m ys y s t e m a l lo ft h e s em e t h o d sb a s i c a l l y s o l v et h ep r o b l e m sa b o u tt h ee m p l o y m e n t ，t h eo l da g e p e n s i o n ，t h em e d i c a lc a r ea n ds oo n ， f o rt h ef a r m e r sw h ol o s tt h e i rl a n d a l li na l l ，t h i se s s a yp u t sf o r w a r dt h ef e a s i b l ep o l i c yo f i l l 征地补偿分配及失地农民安置问题研究 g o v e r n m e n te x p r o p r i a t i o na n dt h er e s e t t l i n gm e t h o d sf o r t h ef a r m e r sw h o l o s tt h e i rl a n d s ， c o m b i n i n gw i t ht h es p e c i f i cc o n d i t i o no fz e n g c h e n gc i t y k e yw o r d s ：l a n d sa c q u i s i t i o n ，c o m p e n s a t i o na n dd i s t r i b u t i o n ， f a r m e r sr e s e t t l i n g i v 征地补偿分配及火地农民安置问题研究 目录 中文摘要。i a 】i l s t r a c t i i i 目录v 第一章绪论1 第一节问题的背景1 第二节国内外文献综述4 第三节研究对象、数据来源及研究方法6 第二章现行征地补偿制度与安置政策1 l 第一节征地补偿与失地农民安置的理论依据l l 第二节征地补偿现行制度1 3 第三节失地农民安置模式1 6 第三章征地补偿分配及失地农民安置的问题及其成因1 8 第一节征地补偿分配的主要问题及其成因1 8 第二节失地农民安置的两重困境及其成因3 2 第四章征地补偿分配与失地农民安置的优化方案4 2 第一节征地补偿分配的创新思路4 2 第二节失地农民安置的优化方案4 3 结束语4 6 参考文献4 8 附录5 0 v 征地补偿分配及火地农氏安置问题研究 第一节问题的背景 第一章绪论 我国的基本经济结构、小型耕作模式与传统农耕文化使得土地对于绝大多数农民 而言，犹如血液之于肌体，不可或缺。无疑，土地不仅是农民最基本的生产资料，也 是其最可靠的生活和养老保障。但是，伴随着我国经济社会的快速发展和城市化、工 业化进程的不断提速，出现了对农村集体所有土地的大量征收( 用) 、很多农民因此 失去土地的情况。据国务院发展中心课题组提供的数据，“1 9 8 7 年到2 0 0 1 年，全国非 农建设耕地33 9 4 6 万亩，其中7 0 以上是征地，按照全国土地利用总体规划纲要， 2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年间占用耕地将超过54 5 0 万亩。”从1 9 8 7 年至2 0 0 1 年有将 近20 0 0 万农民的土地被全部征收( 用) 。大量的土地征收( 用) ，产生了数量庞大的 失地农民。目的，全国失地农民总数估计在4 0 0 0 力人左右，今后每年还要增加2 0 0 万人左右。按照全国土地利用总体规划提要，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年期间，失地农民将 达到7 8 0 0 万。有研究数据显示，到2 0 3 0 年，我国失地农民总数估计约1 1 亿人。 在城市化和工业化的过程中，征收( 用) 农民的土地以满足经济社会的需要，是 世界各国的规律性现象，是难以避免的。问题是，在我国的征地工作中，存在着许多 亟待解决的问题，如被征地农民的合法权益没有得到有效的维护，出现了大量对农民 补偿过低、安置不彻底等损害农民利益的现象。有人推算，改革丌放以来，中国低价 征收( 用) 农民的集体土地最少使农民蒙受了2 万亿元、人均2 ，0 0 0 多元的直接损 失1 。尽管近年来我国政府对征地制度进行了多方面的改进，但仍然暴露出诸多不足， 有的甚至是根本性的。笔者在综合诸多研究成果以及调查走访的基础上，将土地征收 制度中存在的根本性的不足分述如下： 一、农民集体所有的土地产权残缺，权利边界模糊 我国的土地实行公有制，具有两种形式：一种是国有，一种是集体所有。集体土 1 孙凡松征地制度改革与“三农问题” j 网十资源，2 0 0 3 ，( 5 ) ：3 6 - 3 8 l 征地补偿分配及失地农民安置问题研究 地由农民承包经营，国家建设用地向农民征收( 用) 。实际上，农民集体所有权是一 种受限制的产权，国家是农地产权的实际控制者和潜在所有者。土地产权界定不清晰， 主体不明确的状况导致了征地过程中缺乏限制、滥用征地权的现象的大量存在，频繁 发生侵权行为。农民在国家、集体等利益主体中，始终是产权的弱者。土地处置权的 缺乏，使他们在征地过程中无法成为有力的参与者和决策者。更加不能忽视的是，农 民的土地产权不完整，使征地的完全补偿失去了产权的支撑，农民征地补偿和收益分 配在产权上失去了本原性的依据。反而成为补偿标准低、不完全补偿的潜在理由，甚 至本身就是不完全补偿和征地收益分配不合理的基本依据，损害农民个体征地利益则 顺理成章了1 。 二、征地范围过宽，没有充分体现征地的“公共利益刀目的 土地管理法规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实 行征用。但土地管理法等相关法律却没有对“公共利益 做出明确具体的界定。 此外，土地管理法又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依 法申请使用国有土地。 这就意味着因建设需要使用土地的任何单位和个人，即使其 使用土地的目的不是为了“公共利益”，也可以申请使用由政府统征为国有后的原农 村集体所有土地。土地管理法规定上的矛盾性，使得在征地过程中土地征收( 用) 权被滥用，征地范围盲目扩大，没有体现法律规定的征地是为了满足公共利益需要的 目的性，一些商业性项目也由政府低价征收( 用) 后高价转卖给开发商。 三、征地补偿标准普遍偏低，失地农民难以维持长远生计 从总体来看，各类建设用地的征地补偿标准普遍偏低。土地管理法规定，农 民能得到的补偿费包括土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补 偿费。依据土地管理法，中国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法 ，即征 收( 用) 土地补偿费为该土地被征收( 用) 前3 年平均产值的6 1 0 倍，安置补助费 为该土地被征收( 用) 前3 年平均产值的4 - - - - 6 倍。但是，这种测算方法有许多不合 理的地方。一是这种测算方法只是按传统粮食经济作物的比例来测定土地被征收( 用) 前的农业产值，而没有考虑城郊农村土地的非农业化后所产生的价值以及土地非农业 1 汪振江农村土地产权与征收补偿问题研究l m l 北京：中国人民h ；版社，2 0 0 8 第3 页 2 征地补偿分配及火地农比安置问题研究 化以后产生收益的增值；二是这种测算方法没有考虑由于地区经济发展水平的差异而 导致地区之间的地价差异，即土地的区位、土地的市场供求状况等；三是在征地过程 中，由于产值不确定，倍数标准存在较大幅度的差异，有些政府和征地单位往往在法 定范围内通过压低倍数标准来压低征地补偿费用。而且，低标准补偿使农民没有得到 应得的土地收益，政府却在此过程中获利。调查数据显示，政府各种税费占用地成本 的6 0 以上，而征地补偿安置费只占3 0 - - 4 0 。国有土地有偿使用后，农民对低价征 收( 用) 、高价出让更为不满1 。 四、安置办法单一，给失地农民今后的生活带来诸多风险 对被征地后农民的安置，各地可供选择的操作方法很多，但主要采用两种：招工 安置和货币安置。而且随着社会发展，货币安置被越来越多采用。对于农民而言，土 地征收( 用) 意味着失去了最重要的生产资料土地，得到的仅仅是一次性的征地 补偿、农作物及地上附着物补偿( 有的地方，失地农民需要安置的还会发放安置补偿) ， 此外没有任何的其他保障。问题恰恰在此，绝大多数的失地农民缺乏非农劳动技能， 思想观念落后，使得大部分的失地农民在被征地后就立即失业，有的甚至失去了居住 的房屋，变成了新的“三无”人员( 无地、无房、无业) 或者是新的“二无 人员( 无 地、无业) 。 五、征地程序失范，政府在征地过程中存在不规范行为 对于征收( 用) 土地的程序，新土地管理法没有严格规定。导致政府在征地 过程中的随意性较大，透明度不高，监督机制缺乏。一方面，存在政府在征地中的违 法违规现象，在一定程度上损害到了国家和农民的利益。另一方面，政府预征土地行 为十分流行。土地预征导致政府征地行为更加随意、土地资源浪费、政府寻租与腐败 机会增多、政府与农民利益关系激化、部分农民生活水平下降，进而导致社会不稳定。 针对土地征收( 用) 过程中的上述问题，近年来许多学者进行了大量研究，要求 改善现有土地征收( 用) 政策、完善征收( 用) 制度和法舰、保障农民权益的呼声很 高。从制度上解决土地征收( 用) 中的各种弊端和保障农民权益，无疑是十分重要和 关键。而限于专业背景和学术兴趣，笔者无意直接从法学的角度进行宏观政策上的献 1 郁建兴，l ；丌盛义城市化进程加速背景下的政府颅征十地行为【j 1 礼会科学t2 0 0 3 ( 1 1 ) ：6 3 - 6 9 3 征地补偿分配及火地农民安置问题研究 言，而是注目于在现有土地征收( 用) 政策、法规的基本构架之下，以土地征收( 用) 补偿分配和失地农民安置问题为中心，选择了笔者生活和工作的城市( 增城) 的两个 行政村作为研究对象，通过比较研究的方法来重点考量如何发挥基层政府1 的主动性 和创造性，以最大限度地妥善解决当前城市化和工业化进程中失地农民的权益保障问 题，进而提出土地征收( 用) 方面的政策性意见和建议。 第二节国内外文献综述 国外的研究基本分成两类，一类是学术研究，值得一提的是西方制度经济学派。 他们的研究为土地制度的制定以及相关政策的出台提供了理论基础。另一类是通过中 国土地问题研究为本国制定政策提供依据，较有代表性的是美国的费正清，在其著作 美国与中国中，描述了中国乡村社会与国家的关系。近几十年特别是改革开放以 来，中国农村经济问题成为了西方的一个研究热点。研究领域相当广泛、研究人员同 益增多、研究方法以实证研究为主。但专门研究中国土地征收( 用) 问题的则较为少 见。不过总的来说，国外学者关于土地非农化的研究成果以2 0 世纪7 0 年代为最多。 其主要结论是土地非农化是土地资源竞争配置的结果，土地非农化的动力之一是这个 过程中的土地价值增值，低廉的初始价格是地产开发商购买农用地进行地产开发的重 要诱因。相对来说，国外关于土地等财产征收( 用) 制度的理论和实践有着比较成熟 和完备，在土地等财产私有的基础上，无论征收( 用) 构成的界定标准，还是公正补 偿的宪法约束和补偿的司法保障，均形成了完整的市场配置机制和法律约束制度。关 于国外研究的这些特点，张千帆曾有专门论述。他指出，美国等西方国家财产征收( 用) 理论的焦点早已从征收补偿转移到“管制征收 ( r e g u l a t o r yt a k i n g ) 问题，但困扰 我们主要问题是一般意义上的征收及补偿问题1 。从目前的情况看，西方关于征收( 用) 补偿的主要价值观念及其实践还没有比较完整的介绍进来，而且，由于多方面的原因， 也不可能完全照搬。 自上个世纪9 0 年代开始，国内许多学者开始从不同的角度对土地征收( 用) 制 度中存在的问题进行研究和探讨，力图建立新的土地征收( 用) 制度，解决在征地过 注：本文所指的堆层政府。在概念上与“地方政府”存在一定的区别。主要指在征地过程中，具体引导或直接参 与征地补偿分配和失地农民安置的行政主体。由于不同地区引导或参j 征地补偿分配j 失地农民安置的行政主体 不同，故奉文不采用地方政府这个概念。 1 张于帆。公正补偿”与征收权的宪法限制法学研究川，2 0 0 5 ( 2 ) 4 征地补偿分配及火地农l 心安置问题研究 程中遇到的各种困扰。总体来说，对于征地制度存在的种种问题，国内各有关部门和 专家学者均有十分清醒认识，但目前的研究文献大多把目光集中在宏观层面和制度层 面。 大部分学者均认为，现行的征地补偿制度应该进行调整。关于改革思路和具体操 作模式，却存在着不同的观点。国务院发展研究中心农村部刘守英指出，征地制度最 大的问题，实际上是用行政权侵犯产权，用公权侵犯私权，这种行政权是一种强制的 权力，是政府利用一种不谈判、不讲理、强制的权力将农民集体土地的财产权变成另 种财产权。以此主流观点为基础，有的学者认为，应该以深化征地制度改革的重点， 提高征地补偿标准，加强征地管理，妥善安置失地农民，同时缩小征地范围，也就是 在现有征地制度基础上进一步完善。也有学者认为，应当严格限制征地范围，将政府 征地严格限制为公益性用地，且公益性用地继续实行现行的征地补偿制；而经营性用 地则实行市场机制，由用地者或丌发商直接向农民集体购买，政府只管审批、监管、 收税和登记。有的学者的观点更加激进，一种意见认为，应当像西方发达市场经济国 家一样，放开土地市场，实行完全的市场购买制，且政府完全退出征地过程，由用地 者和丌发商直接向农民集体购买土地。 近年来，有关征地问题的研究有了进一步的推进：如刘海云博士的边缘化分异f 失地农民问题研究、李国健博士的中国被征地农民补偿安置研究、汪振江博士的 农村土地产权与征收补偿问题研究等等，都是结合最近征地政策与征地实践的新 作。此外，关于失地农民的补偿分配和安置理论也出现了进一步细化研究的倾向。就 补偿款分配而言，王良源、谢舜龙在不能忽视的问题农村征地补偿费管理使用 问题的调查与思考一文中提出，数额相对比较巨大的征地费用并没有起到使得农村 经济锦上添花的效果，相反，在分配过程中存在诸多问题，“是新时期农村潜伏着的 主要矛盾，成为社会不稳定的因素之一，若不妥善解决，同久必然会爆发出来，影响大 局的稳定”。关于失地农民的安置的细化研究也逐渐出现，主要集中在货币安置、就 业和发展安置、异地移民安置、入股分红安置、社会保障安置等几方面的概括性研究。 例如：云南师范大学经济与政法学院的周树林认为，解决失地农民安置问题的对策有： 1 、发展经济，创造就业空间。2 、建立和完善就业服务体系，对失地农民进行培训并 转变失地农民的观念。3 、建立失地农民社会保障机制。财经科学2 0 0 8 年第4 期中， 作者杨一帆认为，在“土地换保障”的思路上，应构建复合型的失地农民社会保障制 度。具体设想是：l 、设立“保障类”账户，体现养老社会保障功能。2 、设立“补偿 5 征地补偿分配及火地农民安置问题研究 类账户，体现就业和医疗保障功能。但总的来说，这些研究的视角大多偏重于法理 的探讨，以制度改革为靶的，一方面有必要强化实证性研究的支持，另一方面，在探 讨如何在现有法律法规和政策架构下最大限度发挥基层政府的职能从而最大限度保 障失地农民权益的问题几乎没有涉及。 对于增城这种县级城市来说，要想改变征地补偿制度，背离广东省和广州市的相 关政策和文件要求进行征地补偿分配和失地农民安置，是不现实的，也是不可能的。 他们只能是在现有法律法规和政策的框架下，对征地进行合理补偿和科学分配。另外， 笔者还注意到，征地补偿分配分配毕竟是基层政府的短期行为，合理安置失地农民是 征地补偿和分配十分有效的补充，它对维护农村稳定，提高失地农民的生活水平，有 着积极的作用。从长远来看，合理安置失地农民还能够起到弥补征地补偿中存在的缺 陷之作用。但目前失地农民安置研究，大多停留在理论研究层面，缺乏实际操作的探 究，更缺乏失地农民对安置的期望及想法的有效归纳。简单来说，失地农民对林林总 总的安置措：沲，有着什么样的看法，他们的意见是怎么样，他们是赞成还是反对，他 们希望的安置措施是什么，诸多学者对此还未予深及。因此，笔者认为，以实证研究 为基础，专门针对征地补偿分配和失地农民安置问题进行研究，不仅必要，而且还能 为国内农民征地问题提出有益的补充，有一定的现实意义和理论意义。 第三节研究对象、数据来源及研究方法 一、研究对象概况 增城市位于珠江三角洲的东北部，是广州市所辖的县级市，属于城乡结合部地区， 总面积1 6 1 6 平方公里，2 0 0 8 年户籍人口8 1 8 万。近年来，增城市积极探索科学的发 展道路，取得了较好成绩，2 0 0 8 年在全国县域经济基本竞争力跃升至1 2 位，连续五 年稳居广东省第一位，由落后的农业大县一跃成为新兴的工商业城市。增城市南部主 体功能区以平原地形为主，毗邻工业发达的广州市和东莞市，适宜大力发展先进制造 业产业圈；中部主体功能区以丘陵地貌为主，环境优美，城市公共服务和配套设施较 为完备，适宜发展为都市生活圈；北部主体功能区以山区地形为主，工业基础薄弱， 6 征地补偿分配及火地农民安置问题研究 自然生态环境却十分良好，适合发展为农业及生态旅游圈。增城市以这三大主体功能 区为发展方向，近几年来征收( 用) 了大量的土地，其中绝大部分来自农村集体土地。 为了保证研究个案的典型性，笔者在对多个行政村调查走访的基础上，选择了新塘镇 长岗村和荔城街罗岗村作为实证研究的对象。 ( 一) 增城市土地储备中心 增城市土地开发储备中心于2 0 0 1 年6 月成立，隶属增城市国土资源和房屋管理 局，为增城市副局级事业单位。2 0 0 3 年1 月，升格为增城市直正局级事业单位，直接 受增城市政府领导，代表增城市政府实施土地征收( 用) 、收购、收回、储备并做好 土地征收( 用) 前期准备工作。中心设综合科、征地科、开发科及储备科等职能部门。 2 0 0 2 年至今，签订征地、收地等合同1 1 5 0 份，新增用地项目4 6 0 宗，涉及9 个镇( 街) 、 2 3 9 条村，累计金额为8 2 2 亿元。有偿收购、依法收回而储备的土地达1 7 6 0 9 2 亩。 ( 二) 增城市新塘镇长岗村 新塘镇长岗村原属永和镇管辖，于2 0 0 3 年增城市实行并镇后划入新塘镇。该村 地处增城南部地区，广深铁路、广园快速路等交通要道经过该村。现有人口4 0 3 8 人， 9 3 5 户，流动人口2 0 5 万，辖1 7 个合作社，面积5 2 3 0 亩。 近年来，长岗村以二、三产业为主，目前有村办大中型企业4 5 家；2 0 0 6 年，该 村集体经济收入6 0 0 多万元，农民年人均纯收入5 6 3 3 元，实现工农业总产值2 1 6 亿 元。为了较好地解决失地农民的生活出路问题，长岗村规划了6 0 亩地用于建设综合 市场，目前，该综合市场已建成出租给发展商经营，租期3 0 年，期满后综合市场的 固定资产归村集体经济所有，年均租金1 0 0 多万元，平均每户每年所得租金3 0 0 0 元。 2 0 0 1 年，长岗村依据新农村建设的要求进行新村建设，规划面积2 8 0 亩并引入小区管 理模式。 ( 三) 增城市荔城街罗岗村 罗岗村位于增城市中部地区，是增城政治中心荔城街辖区最南边的行政村，位于 增江河西岸，总面积达1 0 平方公罩。2 0 0 6 年未全村人口4 4 8 9 人，1 0 5 2 户，辖1 9 个 合作社。罗岗村目前有一定规模企业1 8 家；2 0 0 6 年，该村集体经济收入2 8 7 多万元， 农民年人均纯收入4 4 3 2 元，是增城中部少数较富裕的行政村。2 0 0 3 年至今，先后经 历了增城污水处理厂、初溪水利枢纽工程、北三环公路、北三环公路服务区、堤围加 固、增城市第一中学扩建等项目征地。 7 征地补偿分配及火地农民安置问题研究 二、数据来源 本文的所收集的数据，大致源自三个方面：职能部门相关文件；调查问卷；访谈。 ( 一) 相关政策文件及历史资料： 1 、增城市征收农村集体所有土地各项补偿费分配使用管理暂行办法 2 、增城市 2 0 0 2 2 4 号关于修订 的通知 附件1 、各村土地补偿及安置补助等级分类 附件2 、各村土地补偿及安置补助最高标准 3 、长岗村2 0 0 0 年 - - , 2 0 0 7 年历次土地征收项目资料，具体包括： “碧桂园凤凰城房地产项目”资料 “新新公路扩建项目”资料 “村内合作社预留地项目”资料 “广惠高速”资料 4 、罗岗村2 0 0 0 年, - - - 2 0 0 7 年历次土地征收项目资料，具体包括： “污水处理厂项目”资料 “初溪水利枢纽工程”资料 “北三环公路项目 资料 “北三环公路服务区项目 资料 “堤围( 水利) 加固项目 资料 “增城市第一中学项目”资料 5 、荔城街罗岗村的罗岗村志。这是一本内部的综合性刊物，内容多样，为作 者收集资料提供着重要的线索。 6 、相关档案1 ：包括征地补偿安置方案、会议记录等。 ( 二) 调查问卷的设计及主要内容： 1 、调查问卷中设立的因变量是“征地前( 2 0 0 0 年) 的家庭经济水平”和“征地 后( 2 0 0 7 年) 的家庭经济水平，统一以家庭年总收入来填写反映。 2 、调查问卷考察的自变量主要有： 注：两个行政村都存在着不l 叫程度的“资料流失”尤其足确：换届选举和村领导变更之后，因此寻找历史档案有着 一定的难度4 i 过，2 0 0 5 年以后，有关征地的资料保存得相对完好。 8 征地补偿分配及火地农民安置问题研究 征地前和征地后农民的家庭成员就业类型及收入来源。 各项补偿款( 包括青苗补偿款、安置费、附着物补偿、以征地补偿款的名义发 放的各类分红等) 的使用情况，由农户代表白行填写，收齐问卷后再分类汇总。 失地农民对土地被征的态度。分为极度不愿意、不愿意、没有意见、愿意、非 常愿意。 不愿意土地被征用的原因，由农户代表自行填写，收齐问卷后再分类汇总。 希望政府解决的问题，由农户代表自行填写，收齐问卷后再分类汇总。 对现行较为流行的各种安置理论的态度及看法，包括预留地安置的态度及看 法、社保安置的态度及看法、土地入股安置的态度及看法等。由农户代表自行填写， 收齐问卷后再分类汇总。 调查对象以被征地农户为主，由农户家的经济代表人来填写。农户家中的经济代 表人可以是一人或多人，但必须符合下列条件：1 、充分了解家中的经济状况。2 、是 家庭中的收入支柱。3 、在本村居住多年。4 、年龄在1 8 岁至6 0 岁之间。 在实际发出的1 9 8 7 份问卷中，回收1 9 4 4 份问卷，其中有效问卷1 8 1 2 份，有效 回收率为9 1 2 。未收回问卷主要原因是：部分农户不愿透露家庭经济状况，有的农 户的家庭成员生病等。从总的情况来看，尽管农户代表的文化水平不高，但问卷设计 比较简单明了，农户代表能全部明白，调查质量有一定的保证。 ( 三) 访谈 1 、行政主管部门 为了掌握增城市征地补偿及失地农民安置的历史及现状、所遵循的文件依据、征 地补偿及失地农民安置的主要内容、具体程序等相关情况，笔者进入增城市国土资源 和房屋管理局( 简称增城市国土局) 和其下属事业单位增城市国土储备中心。在 有关领导同志的热心协助和大力支持之下，作者一方面查阅了增城市关于土地征收 ( 用) 和失地农民安置的相关政策文件，另一方面，与相关负责同志( 包括增城市国 土局局长、分管征地工作的副局长、征地科科长、土地储备科科长等) 进行了深入访 谈。 2 、基层行政村的f 式访谈与非证式访谈 ( 1 ) j 下式访谈的对象包括：失地村民、村委一般干部、村党支部书记、村长等， 另外还有增城市国土局局长、副局长、具体科室的科长等。访谈对象接近5 0 人次， 访谈的内容集中在征地补偿、补偿款分配、失地农民安置这三方面。 ( 2 ) 直接进入被征地村民家中了解情况，在非f 式场合进行调查，收集相关数 9 征地补偿分配及欠地农民安置问题研究 据，取得了比较理想的效果。 。 ( 3 ) 笔者在2 0 0 8 年3 月至8 月近六个月的时间内，共发放1 9 8 7 份调查问卷， 分别在两个村进行问卷调查。考虑到研究对象为增城市两个不同镇( 街) 的行政村， 总人数近九千人，如以个人为调查对象，时间、人力、物力上不容许等诸多原因，笔 者以户为调查对象( 主要针对被征地农户) 进行问卷调查( 见附录) 。 相关行政主管部门的政策文件、访谈记录和调查问卷这三个方面的数据是本项研 究所依据的主要资料。 三、研究方法 本文在实证研究的基础上，采用制度分析法、对比分析法、博弈分析法等研究方 法，分析目前在农村征地补偿分配及失地农民安置过程中存在的问题，形成的原因， 并归纳演绎出解决问题的对策。 一、实证分析法：以增城市两个行政村作为研究个案，对2 0 0 0 年至2 0 0 7 年的征 地补偿分配和失地农民安置进行实地调查，了解土地补偿政策的实施和农民就业安置 情况，以及失地农民的生存状况、实际生活水平等，全面了解征地与农民权益的关系。 二、对比分析法：通过对长岗村和罗岗村两个行政村对比，揭示出不同的补偿标 准、不同的分配方案、不同的安置途径所产生的不同的实际效果。 三、博弈分析法：征地补偿价格的形成是中央政府、地方政府、土地开发人和失 地农民四方博弈的结果，通过四方博弈分析，探讨目前补偿价格形成的原因以及得以 长期维持的内在根据。 四、归纳演绎法：在实际调查、个案研究的基础上，把目前学术界比较有代表性 的征地补偿分配理论和就业安置模式与实际结合起来，通过个案审视它们存在的优缺 点，继而提出惠及农民且具有可操作性的征地补偿分配思路和安置模式。 总的来看，本文在深入调查，掌握政府征用土地情况以及农民失地后生活问题及 其表现形式的基础上，对大量事实材料和数据进行统计分析，经历了一个逐步由感性 认识上升到理性认识的过程。在此过程中，各种方法是根据研究的对象灵活运用的， 研究过程中做到了理论分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合、理论研 究与对策研究相结合。 1 0 征地补偿分配及火地农比安置问题研究 第二章现行征地补偿制度与安置政策 前文已经述及，本文的研究主要是在现有政策构架下展开的。因此，首先有必要 明晰征地补偿制度与安置政策的理论依据，并在此基础上对我国现行的土地征用和失 地农民安置方面的制度、政策予以简要介绍。 第一节征地补偿与失地农民安置的理论依据 本质上说，征地问题，实际上是两种利益发生冲突并最终寻求价值均衡的问题， 冲突的一边是公共利益，另一边是个人利益。通过对征收土地进行补偿以及安置失地 农民，解决二者之间的利益冲突，有着多种理论依据，从当前关于土地征收的研究情 况分析，普遍认可且极有代表性有以下几种： 一、土地制度理论 土地制度有广义和狭义之分。广义的土地制度是指人们在一定的社会经济条件 下，因土地的归属和利用而产生的所有土地关系的总称。狭义的土地制度仅仅指土地 所有制度、土地使用制度和土地管理制度。建国初期，由于特定的历史原因，人们传 统观念上习惯理解的土地制度局限在狭义土地制度内。改革开放以后，特别是随着市 场经济的发展，社会经济制度逐步完善，人们对土地制度的理解也不断深化，更加强 调广义的土地制度。在重视土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度的同时，对 新的社会经济关系下产生的新的土地关系所产生的新的土地制度的理解也不断增强， 如土地利用制度、土地流转制度、土地征用制度。本文认为，研究征地补偿和农民安 置问题，必须孥持以广义的土地制度为基础。 征地补偿分配及火地农民安置问题研究 二、土地地租理论 地租是土地所有者凭借土地所有权将土地转给他人使用而获得的收入，是土地所 有权的经济实现形式。研究征地补偿制度和失地农民安置途径，首先要探讨为什么要 对被征地农民进行补偿、如何进行补偿。因此，深入了解地租理论有利于这一问题的 研究。在任何社会，只要土地所有者不同时是土地的使用者，就存在地租。在资本主 义制度下，农业资本家为了取得土地的使用权，必须与土地所有者签订租赁契约，并 支付一定的货币，这一金额即为地租。在社会主义社会，虽然土地是国家所有或者集 体共有，但仍然存在所有者和使用者分离的现象，所以，仍然存在产生地租的经济条 件。社会主义社会的地租反映的是国家、集体和个人在利益一致的前提下，对土地收 益的分配关系。 土地价格评估理论 土地是一种特殊的商品。西方经济学地价理论有土地收益理论和土地供求理论。 土地收益理论认为，土地价格是土地收益即地租的资本化。而地租是指经济地租，即 土地总收益扣除总成本的余额。“土地的收益是确定它的价值的基础。1 土地供求理论 则认为：土地价格的决定因素是土地的供给和需求。在市场经济中，土地与其它商品 一样，其价格取决于本身的供给和需求。土地供给增加，需求不变或减少则价格下跌； 土地供给减少，需求不变或增加，则地价上升。而且，因土地交易的方式和条件的不 同及土地管理的需要，土地价格表现为多种形式。目前中国地价主要有基准地价、标 定地价、交易地价等形式。2 四、征地补偿理论 当今世界各国和地区建立了土地征用制度，土地征用在美国称为“最高土地权的 行使 ，在英国称为“强制收买”，法国德国法律中称为“征收”，日本法律中称为“土 地使用”或“土地收买”，中国台湾地区称为“土地征收”，中国香港特别行政区称“官 地收回”。3 尽管称谓各异，但在征用的法律依据方面时有一下几个方面的共同特征： l 【美) 伊利等十地绛济原理【m 】北京：商务印书馆，1 9 8 2 第2 2 3 页 2 毕宝德主编十地经济学i m 】北京：中冈人民人学；i ：版 t ，2 0 0 1 第1 2 3 页 3 陈婴红土地征用制度的固际比较【j 】资料通讯，2 0 0 4 ( 4 ) 1 2 征地补偿分配及火地农比安置问题研究 一为土地征用是政府特有的权力；二为征用土地只用于公共目的；三为行使征地权力 的同时必须给予合理补偿。而在关于土地补偿理论方面，又有既得权论、恩惠论、社 会职务论、公用征税论、公平负担平等论、特别牺牲论等等。以这些理论为基础，各 国土地征用补偿在具体做法上存在着差异。从补偿标准上来看，总的来说遵循着完全 补偿原则、不完全补偿原则和相当补偿原则这三种不同的土地征用补偿原则。 五、“可持续生计 理论 在1 9 9 2 年，联合国环境和发展大会将“可持续生计 概念引入了行动议程，主 张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标。“可持续生计 概念在2 0 世纪9 0 年代在 国际上变得非常流行，在1 9 9 5 年社会发展峰会上通过的哥本哈根宣言是这样表 述的：“使所有男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠的稳定的生 计。 李国健博士在他的中国被征地农民补偿安置研究中采用了这一观点。他认 为，妥善解决征地农民问题，实现被征地农民的“可持续生计”，是城市化和工业化 的重要内容和组成部分。而不应该将解决被征地农民问题看作是城市化、工业化之外 的东西。从“可持续生计”理论来看，被征地农民与城市之间不是土地供求双方这样 一种简单的关系，相反，被征地农民是城市化和工业化的主体之一，是重要的参与者。 因此，在征地与安置的过程中，要切实保障被征地农民的权益。应当在科学、合理评 估土地价格的基础上，允许农民参与土地增值收益分配。1 第二节征地补偿现行制度 在中国，根据中华人民共和国土地管理法，征地是指国家为了公共利益的需 要，依照法律规定的程序将集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农 村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。中华人民共和国土地管理法第2 条第4 款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”该 法第5 章专门就征用土地涉及的有关问题作了规定，阐明土地征用具有以下主要特征： 1 、公共利益性。2 、主体唯一性。3 、强制性。4 、补偿性。 征收和征用是两个不同的法律概念。第十届全国人民代表大会第二次会议通过的 1 牟困健中困被征地农民补偿安置研究【m 】青岛。中国海洋人学l i i 版社，2 0 0 8 第3 9 页 1 3 多t 征地补偿分配及失地农民安置问题研究 宪法修正案第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对 公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。 这是修订后的宪法为了j 下确处理私 有财产保护和公共利益需要、公民权利和国家权力之间的关系，而确立的我国征收、 征用制度。征收是指为了公共利益的需要，国家把私人所有的财产强制地征归国有； 征用是指为了公共利益的需要，强制性地使用公民的私有财产。征收和征用的主要区 别在于：征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中 取得了所有权，发生了所有权的转移；征用则是在紧急情况下对私有财产的强制性使 用，在紧急情况结束后，要把被征用的财产归还给权利人。但人们目前对农村集体土 地征用而言，已约定俗成地认为是属于国家的征收行为，故本文统一使用“征地”来 表述。 土地所有权的转换和征地权的确立是征地制度的基础，征地补偿和失地农民安置 是征地制度的核心。我国土地管理法第2 条规定：“中华人民共和国实行土地社 会主义公有制，即全民所有制和集体所有制。 我国宪法和土地管理法还规 定：“国家为了公共利益需要，可以依法对集体土地实行征用；农民为了国家利益也 可以做出牺牲。 上述法律条款明确地确立了征地权归国家所有，集体土地所有权只 能单方向地向国家所有流转。 与以往的征地制度相比，我国现行的征地制度只在土地补偿和安置补助费的倍数 作相应的调整。当国家在建设时，需要使用到集体土地时，征地时须向被征地的集体 经济组织支付一定土地补偿费用，并且向该成员支付属于其本人或本家庭在土地上的 房屋、农作物、附着物和青苗一定的补偿费，同时安置因征地造成的剩余劳动力，土 地补偿和劳动力安置的补助费一般按被征土地前三年平均年产值乘以若干倍数来确 定，同时按照被征地原有的用途来进行补偿，若原用途是不同的，则相应确定的征地 补偿费用额也相应不同。一般情况下，国家是依照法定标准来对集体经济组织及其成 员进行补偿，但法定标准也并非是