（管理科学与工程专业论文）县（市）党政领导班子和领导干部考核评价机制研究.pdf

摘要 摘要 县( 市) 党政领导班子和领导干部处于改革、发展和稳定的第一线，在我 国政权体系和党的领导体系中有着十分特殊的地位。建立科学的县( 市) 党政 领导班子和领导干部考核评价机制，对于建设高素质县( 市) 党政领导干部队 伍，有着十分重要的意义。 本文从党政领导干部考核评价有关的系统论和激励理论分析入手，通过对 目前县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价现状进行调查分析，针对当前 县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价工作存在的问题，提出了完善县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价机制的措施：结合近年来浙江省和宁波市对 县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价机制的研究和探索，提出定量与定性相 结合，对县( 市) 党政领导班子和领导干部进行考核评价的思路，确定了县( 市) 党 政领导班子和领导干部考核评价要素、考核评价标准和考核评价方法。同时， 对考核评价结果的运用和建立考核评价结果反馈制度进行了研究。 县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价是一个复杂的系统工程，必须 坚持科学的发展观，不断完善考核评价机制，规范工作程序，坚持考以致用， 最大限度地调动县( 市) 党政领导干部的工作积极性。 关键词：领导班子和领导干部考核评价机制研究 a b s t r a c t t h ep a r t ya n dg o v e r n m e n tl e a d i n gb o d i e sa n dl e a d i n gc a d r e sa tc o u n t yl e v e la r e a tt h ef o r e f r o n to fr e f o r m ，d e v e l o p i n ga n ds t e a d yi no u rc o u n t r y t h e yp o s s e s sa s p e c i a lp o s i t i o n i no u rg o v e r n m e n ts y s t e ma n dl e a d i n gs y s y t e mo fo u rp a r t y i n t e n s i f y i n gs c i e n t i f i ce v a l u a t i o nm e c h a n i s mo ft h ep a r t ya n dg o v e r n m e n tl e a d i n g b o d i e sa n dl e a d i n gc a d r e s ，i sg r e a ts i g n i f i c a n c et ob u i l dat e a mo fh i g h l yq u a l i f i e d l e a d i n gc a d r e so f t h ep a r t ya n dg o v e r n m e n ta tc o u n t yl e v e l t h et h e s i sb e g i n sw i t ht h ea n a l y s i so ft h es y s t e mt h e o r ya n de n c o u r a g e m e n t t h e o r yc o n c e r n i n gt h ee v a l u a t i o no ft h ep a r t ya n dg o v e r n m e n tl e a d i n gc a d r e s t h r o u g h a n a l y s et h es u r v e yr e s u l t so ft h ep r e s e n te v a l u a t i o ns i t u a t i o n ，t h ea u t h o rf o r m u l a t e s t h er e l e v a n tm e a s u r e st os t r e n g t h e ne v a l u a t i o nm e c h a n i s mo ft h ep a r t y a n d g o v e r n m e n tl e a d i n gb o d i e sa n dl e a d i n g c a d r e sa tc o u n t yl e v e l a c c o r d i n gt ot h e p r e s e n ts t u d i e sa n de x p l o r a t i o n so f t h ee v a l u a t i o nm e c h a n i s mi nz h e j i a n r gp r o v i n c e a n dn i n g b om u n i c i p a l i t y ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dt h ei d e ao fe v a l u a t i o nm e c h a n i s m f o c u s e do nq u a n t i t a t i v ea n dq u m i t a t i v e e v a l u a t i o n sc o m b i n e d t h e nt h e e l e m e n t s ，m e t h o da n ds t a n d a r do fe v a l u a t i o nw i t ht h ec o r r e s p o n d i n gs y s t e m a r e e s t a b l i s h e d m e a n w h i l et h ea u t h o rs t u d i e df e e d b a c ka n dp r a c t i c es y s t e mf o r t h e e v a l u a t i o nr e s u l t s t h ee v a l u a t i o no fp a r t ya n dg o v e r n m e n tl e a d i n gb o d i e sa n dl e a d i n gc a d r e sa t c o u n t yl e v e li sac o m p l i c a t e ds y s t e m ，w h i c hr e q u i r e si n c r e a s i n gp e r f e c t i o ng u i d e db y t h ev i e wo ft h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ，t h r o u g hb u i l d i n ge v a l u a t i o nm e c h a n i s ma n d p r o c e d u r es t a n d a r d i z e d s u c he v a l u a t i o ns y s t e mi st ob ew i d e l ya p p l i e di ne v a l u a t i o n p r a c t i c et og i v ef u l lp l a yt ot h ei n i t i a t i v e so ft h el e a d i n gc a d r e s a tc o u n t yl e v e lt o m a x i m u m d e g r e e k e yw o r d s ：l e a d i n gb o d i e sa n dl e a d i n gc a d r e s ，e v a l u a t i o nm e c h a n i s m ，r e s e r c h 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，同意如 下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保 存学位论文的e i j 届t j 本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手 段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或者部分的阅 览服务；学校有权按有关规定向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和 电子版；在不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部 内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 一( 年1 月中同 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行研究工 作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不 包含任何他人创作的、己公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论 文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。 繇椎娟 b 年1 月呻r 第1 章弓l 言 第1 章引言 1 1 问题的提出与研究的意义 1 1 1 研究背景 党政领导班子和领导干部的考核评价，就是对党政领导班子和领导干部在一 定时期内履行职责情况和所取得工作绩效的全面衡量和综合评估。 新中国成立以来，我党几代领导人一直十分关注各级党政领导班子和领导干 部队伍建设，特别是进入新世纪新阶段，面对新的形势和任务，以胡锦涛同志为 总书记的党中央着眼于全面建设小康社会的实践，提出要把树立科学的发展观和 正确的政绩观作为新时期党的建设伟大工程的重要内容。党的十六届四中全会 决定提出，要“抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核 评价标准”，这是针对当前党内一些同志对党政领导班子和领导干部考核评价问 题缺乏正确的认识和把握所提出的明确要求。 因此，积极研究符合时代要求、既科学合理又便于实际应用的党政领导班子 和领导干部考核评价机制，是落实科学的发展观和正确的政绩观，加快高素质党 政领导班子和领导干部队伍建设的一项重大课题。 1 1 2 论文研究的意义 地方党政领导班子和领导干部综合考核评价机制是否科学合理，直接关系到 一个地区社会经济和各项事业的顺利发展，关系到党和人民利益的顺利实现。而 科学发展观和正确政绩观的形成，既要靠各级党政领导班子和领导干部的高度自 觉和组织教育，还必须通过建立并不断完善考核评价机制，营造良好的制度导向。 科学合理的党政领导班子和领导干部综合考核评价机制的建立，有助于客观公正 地评价党政领导班子和领导干部，为那些政绩突出和德才兼备的干部脱颖而出创 造良好的制度环境，为提高各级党政领导班子和领导干部的执政能力提供制度保 1 第l 章引言 障；有助于激发各级党政领导班子和领导干部干事创业的热情，引导他们为促进 经济社会全面协调可持续发展和社会和谐稳定不断做出新的贡献。 选择县( 市) 党政领导班子和领导干部作为考核评价的研究对象，主要是考 虑：我国现有2 0 0 0 多个县( 市) ，县( 市) 党政领导班子和领导干部处于改革、 发展、稳定的第一线，担负着直接联系群众、组织群众，把党的路线方针政策贯 彻和落实到城乡基层的重要职责，承担对上面“千条线”进行“线穿”的繁重 任务，在我国政权体系和党的领导体系中有着十分特殊的地位。研究县( 市) 党 政领导班子和领导干部考核评价机制，在总结现有实践经验的基础上，进一步完 善县( 市) 党政领导班子和领导干部考核方式、要素设置和评价方法，从整体上 提高考核评价工作的科学化、规范化和制度化程度和实际成效，对于建设高素质 的县( 市) 党政领导班子和领导干部队伍，巩固党的执政基础，加强党的执政能 力建设，维护县( 市) 政权的稳定，加快县域经济乃至整个国民经济的发展，都 有着十分重要的意义。 1 2 国内外文献综述 关于县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价的问题研究涉及到多个学科 领域，本文查阅了大量的相关文献资料后，主要从人力资源管理思想及其发展、 绩效评估理论与实践、现代人才测评与选拔的发展、党政领导班子和领导干部考 核评价的探索和实践等四个方面进行综述。 1 2 1 人力资源管理思想及其发展 人力资源管理，主要是对人力这一资源进行有效开发，合理利用和科学管理。 从开发的角度看，它不仅包括人的智力开发，也包括思想文化素质和思想道德觉 悟的提高，还包括人的潜能的挖掘。从利用的角度看，它包括对人才的发现、鉴 别、选拔、分配和合理使用。从管理的角度看，它包括对人才的预测规划、组织、 培训。西方人力资源管理起始于企业管理，最初，人们只强调对物的管理。 第1 章引言 舒尔茨于上世纪六十年代出版了人力资本的投资和贝克尔在发表的人力资 本，创立了人力资本理论。他们认为，人力是经济发展和社会进步的决定性因 素，有技能的人力资源是一切资源中最重要的资源。资本和自然资源是被动的生 产因素，人是积累资本，开发自然资源，建立社会、经济和社会组织并推动国家 向前发展的主动力呲。 中国管理思想源远流长，与西方不同的是，它源于古代国家管理思想，并深 深植根于中国传统文化中。从2 0 世纪6 0 年代人力资源理论形成至今，研究和 应用较多的还是在企业管理中，近几年人们开始重视党政机关的人力资源管理的 研究。 1 2 2 绩效考核理论及其实践 绩效考核是指对主体工作行为与工作结果全面、系统、科学地进行考察、分 析、评价及反馈的动态过程。评估的本质是了解被考察者对整个组织的价值和贡 献，它既包括对整个工作行为过程的分析评价，也包括对工作行为所产生结果的 分析评价。 西方国家有关绩效考核的研究可以追溯到1 9 1 0 年，默里斯库存克在学 院与工业效率的研究报告中提出了大学工作效率的测评方法，他建议建立“学 生学分制”作为衡量效率的单位，用于奖励那些注重效率的教授。 政府绩效考核的实践始于第二次世界大战前，当时，各国政府机构寻求制定 工作准则和业绩作为衡量标准的初步技术已经在某些机构中运用。各种专业协会 建立了评级制度以评价行政工作的业绩以及公共服务的需求。这些原始的、不科 学的方法为较复杂的客观技术奠定了基础。 第二次世界大战期间，克莱伦斯雷得累和赫伯特西蒙出版了市政工作 衡量行政管理评估标准的调查一书。书中提出了评估的五个方面内容即需要、 结果、成本、努力、业绩，并且调查了测定的必要性和难点。雷得累和西蒙把后 三项合并作为对行政管理效率的测量，这项研究为以后的组织绩效考核作了技术 第1 章0 f 言 上的准备。 英国在2 0 世纪6 0 年代开始对公共部门的生产率进行测定。王室土地监督局、 国内税务局和就业部开始发布各自部门的整体生产率指数，并拟订各种绩效指标 来衡量下属部门的工作。但这一时期的绩效考核描述的是执行功能方面的情况， 它的作用仅限于投入和产出易于确定并量化的行政部门。 大规模的公共行政组织管理绩效考核始于2 0 世纪7 0 年代初期。随着政府成 本意识的强化和公民意识的提高，政府绩效考核作为一项重大的政治活动蓬勃展 开。1 9 7 2 年，韦斯在评估研究：评估计划有效性的方法一书中，对政府计划 评估的目的、问题和方法进行了详细阐述。1 9 7 3 年，尼克松政府颁布了联邦政 府生产率测定方案，力图促使公共组织绩效考核系统化、规范化、经常化。依 据这一方案有关部门拟订了3 0 0 0 多个绩效指标。1 9 7 4 年，福特总统要求成立一 个专门机构，对所有公共机构的主要工作进行成本一收益分析。1 9 7 6 年，美国科 罗拉多州通过了第一个“日落法”，该法律对一项计划或一个规章规定了一个日 期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准有效，否则就从此失效，从 而迫使政府部门定期对它们的工作成果进行评估。 政府绩效考核于2 0 世纪8 0 年代受到极大的重视和推广。绩效考核应用最持 久、最广泛，技术上比较成熟的当属英国。它是撤切尔政府克服官僚主义、提高 行政效率和效能的努力的一个重要组成部分。1 9 7 9 年撒切尔任命雷纳勋爵为其顾 问，并推进改革，开展了著名的“雷纳评审”。1 9 8 0 年，英国环境事务部率先建 立了“部长管理信息系统”。它集目标管理、绩效考核为一体，旨在向部长提供 全面的、规范的的信息。1 9 8 2 年，撤切尔政府公布了著名的“财务管理方案”， 要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”。1 9 8 3 年英国卫生与保障部第一次 提出了较为系统的绩效考核方案，这一方案包括了4 0 项绩效指标，应用于卫生 管理部门和卫生服务系统的绩效考核。 政府绩效考核在其他西方国家也得到了广泛的应用。1 9 9 3 年，美国国会颁柿 了“政府绩效和结果法! 。克林顿政府根据此法制定了一个雄心勃勃的十年计划， 第l 章弓l 高 并由副总统戈尔亲自挂帅，领导联邦改革机构“美国业绩评论委员会”，要求所 有联邦机构发展和使用绩效考核技术，制定五年战略规划、年度业绩计划，并向 社会公众通报各自的绩效状况。绩效考核在美国地方政府的应用更为普遍，到2 0 世纪90 年代中期，有2 9 个州开展了政府部门绩效测评。除英、美之外，新西兰、 澳大利亚、荷兰、挪威、芬兰等国家都借鉴并实施了政府绩效考核。 1 2 3 现代人才测评与选拔的发展 现代人才测评是在西方文化中产生的，早期法国心理学家比奈等人所研究的 心理测验标志着现代人才坝0 评的产生，并随着在军事上的成功运用、管理科学的 有力促进，而不断地发展和完善。进入2 0 世纪中期，统计学、心理学等学科的 发展为人才测评与选拔理论和实践奠定了基础，当代西方人才测评与选拔已经进 入较为成熟的阶段，形成了相对独立的一门学科。 在我国，现代意义上的人才测评与选拔开始于2 0 世纪初期，共经历了四个 阶段：引进阶段、停滞阶段、复苏阶段和繁荣阶段。2 0 世纪初的引进阶段，主要 是初步引进吸收并修订国外的心理测量量表：建国后至7 0 年代末，由于种种原 因和独特的历史背景，忽视了科学的人才测评与选拔的方法和手段，对人才测评 与选拔工作的研究处于停滞阶段；从8 0 年代初开始，人才测评与选拔工作走向 复苏，从9 0 年代开始，人才测评与选拔走向繁荣，国家、组织和个人普遍重视 这项工作，从事人才测评与选拔的机构不断增多，各种人才测评与选拔的工具不 断推陈出新瞄1 。 近年来人才选拔与测评的发展逐步趋向多元化：在测评目的上，由评价型向 丌发型发展；在测评过程方面，由主观随意性向客观化发展；在测评方法上，由 单独择用向综合化发展；在测评手段上，由传统型向现代化发展；在测评操作上， 由经验性向模式化与简单化发展；在测评决策方面，由权威性向民主化方向发展； 在测评结果方面，由抽象向具体发展，由保密向公开发展，由共性化向个性化发 展。 第l 章引苦 1 2 4 党政领导班子和领导干部考核评价的探索与实践 党政领导班子和领导干部的考核评价，长期以来一直受到中央和地方各级党 委的高度重视，特别党的十一届三中全会以来，全国不少地方对党政领导班子和 领导干部的考核评价，尤其是在党政领导班子和领导干部的实绩考核、政绩考核 方面作了较多的探索和研究。从各地的实践来看，大致经历了三个阶段： 一是1 9 7 9 年至1 9 8 8 年。1 9 7 9 年1 1 月，中组部印发关于实行干部考核制 度的意见，干部考核工作走上了制度化轨道。意见第一次提出了考绩的概念， 要求对干部的工作成绩进行考核。同时，提出要定期考核，并与平时考察结合起 来；要求做到赏罚分明，对大公无私、精通业务、有组织才能和办事效率高的优 秀分子，要选拔到领导岗位上来。这一时期，部分省( 区) 市按照中组部的要求， 在一些领导班子健全、工作秩序较好的党政机关和县( 市) 进行了考核试点，但 由于当时特殊的政治、经济形势，考核工作未能在试点的基础上推广和完善。 二是1 9 8 8 年至1 9 9 5 年。在部分省( 区) 市试点的基础上，1 9 8 8 年6 月中组 部印发了县( 市、区) 党政领导干部年度工作考核方案( 试行) 和地方政 府工作部门领导干部年度工作考核方案( 试行) 。两个方案要求对领导干部的德、 能、勤、绩进行考核，重点是考核履行岗位职责的工作情况和实绩。方案第一次 明确规定了考核工作程序，提出了要同时考核领导班子和领导干部个体，并设置 了一些评价指标。根据中组部的要求，各省( 区) 市全面部署试行了党政领导干部 年度工作考核。为了提高考核效果，部分地区开始探索建立领导干部任期目标责 任制和与奖惩挂钩的激励机制。这一时期的实践，为进一步推进领导干部的年度 考核的制度化、规范化积累了重要经验。 三是1 9 9 5 年至今。1 9 9 5 年8 月，根据党的十四届四中全会明确提出的“对 工作实绩进行全面考核和准确评价”的要求，中组部印发了关于加强和完善县 ( 市) 党委、政府领导班子工作实绩考核的通知。这一通知是规范和指导 实绩考核的第一个专门文件，根据这一文件积累的实绩考核经验，是我们进一步 6 第1 章引高 探索和实践领导班子和领导干部考核评价工作的重要基础。1 9 9 8 年5 月，中组部 印发了党政领导干部考核工作暂行规定，第一次以党内规章的形式系统地对 领导干部考核工作的各个环节作了详细的规定。这一时期，是党政领导班子和领 导干部考核评价工作规范化、制度化的重要时期，也是考核评价工作实践富有成 效的时期，特别是在党政领导班子和领导干部考核评价方法的探索有了初步成 果。就浙江省来说，这些年来各地在实践中也产生了一些比较有影响的考核评价 方法，如：宁波市以工作目标责任制为基础，确立了对领导班子和领导干部的目 标考核制度；杭州市从2 0 0 0 年起在市直机关开展了满意单位、不满意单位评选 工作，为建立领导班子和领导干部考核社会化评价体系提供了有益的借鉴；台州 市构建的立体考核法，实行个人考核与单位考核相结合、领导评价与群众评价相 结合、定期考核与动态考察相结合，较好体现了考核评价工作的全面性和科学性； 长兴县的记实考核法从有利于群众参与领导班子和领导干部考核评价和监督的 角度，设计考核评价工作程序，取得了一定的成效帕1 。 多年来各地在党政领导班子和领导干部考核评价工作的探索和实践，为建立 和完善党政领导班子和领导干部的考核评价机制打下了一定的基础。但同时我们 应看到，由于党政领导班子和领导干部考核评价工作的复杂性，到目前为止，这 种探索和实践还是有限的、局部的，在考核评价的要素设置、考核评价方法以及 考核评价结果的运用等方面还存在不少问题，有些问题长期未能得到很好解决， 从整体上建立科学合理的党政领导班子和领导干部考核评价机制还有很长的路 要走。因此，着眼于全局，有重点地选择某一层面开展研究并有所突破，是今后 一个时期党政领导班子和领导干部考核评价机制研究的主要方向。 1 3 研究范围和研究内容 1 3 1 研究范围 本文所研究的“县( 市) 党政领导班子和领导干部的考核评机制”，主要是 第1 章引言 针对县( 市) 党委、政府领导班子及其成员的考核评价。研究成果适用于县( 市) 党政领导班子和领导干部换届考察、年度考核及个别提拔考察时的考核评价，也 可用于县( 市) 人大常委会、政协领导班子和领导干部换届考察、年度考核及个 别提拔考察时的考核评价。 1 3 2 研究内容 本文的研究内容主要包括以下三个方面： l 、县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价工作现状与对策研究。分析 县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价工作现状，针对目前县( 市) 党政领 导班子和领导干部考核评价存在的问题，提出完善县( 市) 党政领导班子和领导 干部考核评价机制的对策措施。 2 、县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价方法研究。根据县( 市) 党 政领导班子和领导干部考核评价的目的要求，设计考核评价的要素和要素体系、 考核评价标准和考核评价的具体方法，并对县( 市) 党政领导班子和领导干部考 核评价的应用实例进行分析。 3 、县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价结果的评定与运用。提出县 ( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价结果的评定方法，并对考核评价结果的 运用、考核评价结果的反馈进行研究。 第2 章县( 市) 党政领导班子和领导十部考核评价理论基础分析 第2 章县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价 理论基础分析 2 1 系统论 2 1 1 系统的概念及特征 所谓系统是指由若干要素组成的互相联系又互相制约，为实现一个共同的 目标而存在的有机集合体。系统论认为，世界上的万事万物，都构成了各种大 大小小的系统，大系统由许多子系统组成，而每个子系统则由更小的子系统组 成。通过对系统之间和系统内部的分析，使得许多纷扰复杂的问题层次化、简 单化，从而达到解决问题的目的。作为一个系统，它包括以下基本特征： 1 、目标性。每个系统都有特定的目标，系统中的各要素互相配合，都服从 于系统的整体总目标。 2 、组织性。即系统的组织结构性，系统可分为总系统和分系统，总系统由 分系统组合而成，各分系统又具有一定的独立性。 3 、集合性。系统是由若干个可以相互区别的要素组成的，各要素之间有明 确的界限。 4 、相关性。系统内的要素是相互联系和相互作用的。 5 、开放性。系统总是存在于一定的物质环境中，它与外部环境产生物质和 能量及信息的联系。 6 、状态性。系统具有静态和动态的特征。静态系统不随时间变化而变化， 是相对稳定的。动态系统随时间的推移而发生变化。任何事物都是静态和动态 的统一，对系统的把握就在于对动态和静态的认识。 2 1 2 系统论的内容 销2 章县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价理论基础分析 1 、系统行为结构 任何系统都是一个转换机构，即把一定的输入转换为一定的输出，再进一步 反馈到输入，如此反复运转。这样系统的全部活动归结为输入、运行、输出和 反馈四个部分，如图2 一l 所示。 环境 环境 输入j 。臣垂垂亟圃输出、环境 反馈 图2 1 系统行为结构图 2 、系统的工作原理 ( 1 ) 输入。指环境对系统的作用，即环境向系统输入物质、能量和信息的 过程。 ( 2 ) 运行。指系统内部对接受的物质、能力和信息进行加工、处理或改造， 使之转换成新的形式的物质、能量和信息。 ( 3 ) 输出。将系统转换后的物质、能量和信息送出去，向环境进行反输入 并作用于环境。这个环节才是系统的存在目的，系统的效率或对目标的实现程 度就反映在输出结果上。 ( 4 ) 反馈。把系统的输出结果对环境的反作用的状况作为新的信息输入系 统中，开始系统新的运转循环。通过反馈作用，使得系统成为开放的、闭环的 回路，能自我调节，达到最佳的平衡。 2 1 3 输出结果的综合评价 直接评价输出的结果，而不是转换活动本身。因为输出的结果是既定过程的 结果，具有相对稳定性，而转换活动过程存在着许多不可控制的因素，特别是 1 0 第2 章县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价理论基础分析 人的活动更具有灵活多变的特点。要达到同样的目的，可以使用不同的方法和 手段。所以，对输出进行评价提高了评价工作的可操作性。另一方面，输出结 果受系统环境和系统内部状态两方面因素的影响，而起决定作用的是系统内部 状态，即决定于系统内部对输入的转换能力和水平，并最终决定于结构的优化 程度。这样，通过对输出的评价，也间接评价了转换工作的各种具体活动，达 到评价工作的目的。评价是按照系统整体性原理来评价系统的输出，而不是仅 仅评价工作成果的某个方面或某些部分。根据系统优化原理，最优个体的总和 不等于系统的最优，最优化的结果是建立好各要素的最佳结合，并大于部分的 代数和，这就要求全面的综合评价过程。 系统考核评价理论就是把考核评价对象看成一个系统，考核评价要素、权重 及考核评价方法均应按系统最优的方法进行运作。以系统论来分析县( 市) 党 政领导班子和领导干部考核评价问题，可以站在宏观的角度上更加全面地针对 考核评价对象确定考核要评价素、选取考核评价方法、建立考核评价标准，这 对提高考核评价质量无疑是很有益处的。主要体现在： 1 、目标一致性 考核评价要素与系统目标的一致性 系统存在总目标，即在决策和计划中所确定的人们所期望的内容及其数量 值。系统输出的结果均体现为目标实现的程度，在人力资源系统中，就是绩效 水平。这决定了考核评价必须和系统目标相联系，而考核评价要素表达的是考 核评价的要求，必然要与系统目标相一致，这体现在两个方面： a 内容是否一致。考核评价要素是否反映了目标的实质含义，是否达到了一 致性的要求。考核评价要素的内容不仅能够正确反映系统输出对目标值的实现 程度，而且能引导系统朝正确的方向发展。 b 内容是否反映了目标的整体性。考核评价要素的内容是否反映了系统总的 整体及其各个侧面。综合的考核评价要求考核评价要素不应该是单一的，而是 根据系统的总目标进行科学的分析和系统的了解，建立一套能够反映系统总目 第2 章县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价理论基础分析 标和整体效率的多方面、多层次、相互之间有机联系的考核评价要素体系。 考核评价要素与考核评价目的的一致性 考核评价要素体系是一组既独立又相互关联、并且能够比较完整地表达考核 评价要求的考核评价要素，即考核评价要素体现的是考核评价目的。考核评价 目的的不同，考核评价要素也应不同。 考核评价目的与系统目标的一致性 考核评价要素既要与系统目标一致，又要与考核评价目的一致，这就要求考 核评价目的与系统目标具有良好的一致性。另一方面，系统目标决定了一切活 动，考核评价目的必须服务于系统目标，考核评价只是一种手段。因此，考核 评价的目的和系统目标的一致性也是目标一致性原理的要求。系统目标、考核 评价目的、考核评价要素三者的关系如图2 2 所示。 ? vv 一一 w 一一f i i l ：i l i i l i 亘困u 一一 一t “一。”一 擎 图2 2 系统目标、考核评价要素与考核评价目的之间的关系 2 、定量与定性考核评价 定量考核评价 定量考核评价是以统计数据为基础，把统计数据作为主要信息来源，建立绩 效考核评价数学模型，以数学手段求得考核评价结果，并以数量的形式表示出 来。 a 定量考核评价的优点：可以摆脱个人经验和主观意识的影响，具有相当的 客观性和可靠性。对于复杂或多变的过程，还可借助计算机等现代的先进工具， 来解决庞大数据复杂运算的问题，提高了考核评价的可行性和时效性。 b 定量考核评价的缺点：对于数据不够可靠或者难以量化的考核评价项目， 定量考核评价结果就难以达到客观和准确的要求。另外，定量考核评价的过程 箔2 章 县( 市) 党政领导班了和领导十部考核评价理论幕础分析 不够灵活，难以发挥人的智力对考核评价的作用。 定性考核评价 定性考核评价也称为专家考核评价。它是由考核评价主体对系统的输出做出 主观的分析，直接给考核评价对象进行打分或做出模糊的判断。 a 定性考核评价的优点：不受统计数据的限制，可以充分发挥人的智慧和经 验，综合更多的因素，把问题考虑的更加全面，避免或减少统计数据可能产生 的片面性和局限性。另外，当考核评价所需的数据很不充分、不可靠或考核评 价要素难以量化的时候，定性考核评价能够做出更加有效的判断。 b 定性考核评价的缺点：考核评价结果容易受考核评价主体主观意识的影响 和经验的局限，其客观性和准确性在很大程度上取决于考核评价主体的个人素 质；考核评价结果的稳定性不够，特别是在不够民主的环境中，武断的主观判 断经常造成严重的不公平，从而挫伤了干部的积极性，影响了组织的发展。 定量和定性考核评价相结合 健全的考核评价制度的出发点，就是要努力克服考核评价的主观性，实现客 观性考核评价，以发挥考核评价应有的作用。在实际考核评价工作中，不会是 单纯使用定性考核评价或定量考核评价方式，而是将两种方法的长处加以综合 应用，弥补各自的不足。定量考核评价也有一个定性分析的过程，定性考核评 价中应用的模糊数学，也有定量的计算过程，二者是相互依存的关系。建立考 核评价要素体系的时候，应针对考核评价对象的具体情况，将定量考核评价和 定性考核评价有效的结合起来使用。 2 2 激励理论 党政领导班子和领导干部的考核评价，目的还是为了激发和调动领导干部的 积极性，提高工作效率。所谓激励，就是组织通过设计适当的外部奖酬形式和 工作环境，以一定的行为规范和惩罚性措施，借助信息沟通，来激发、引导、 保持和归化组织成员的行为，以有效地实现组织及其成员个人目标的系统活动。 第2 章县( 市) 党政领导班子和领导十部考核评价理论基础分析 2 2 1 需要层次理论 科学化、系统化的激励理论产生于西方国家，经由科学管理阶段发展到现代 管理阶段。2 0 世纪初，西方管理界流行着一种普遍的看法，即把人看成是“经 济人”，这种思想，在被喻为“科学管理之父”的泰勒( f w t a y l o r ) ) 所推行的 “胡萝卜加大棒”式的管理中得到明显体现。在企业管理的实践中，激励理论 不断创新和发展。著名的“霍桑实验”之后，美国心理学家马斯洛( a m a s l o w ) 提出了人的需要层次理论n 引。人类不但有经济上的需要，更有存在、社会等方 面的需要，人类的需要产生了他们的工作目的和动机。这些需要就是管理者激 励员工的因素n6 。5 0 年代末期，美国心理学家赫兹伯格( f h e r z b e r g ) 提出了“双 因素理论”，认为只有激励因素才能起到对员工直接激励的效果，而保健因素只 起到保健作用，但要注意保健作用“。耶鲁大学的爱尔德弗( c l a y t o n a l d e r f e r ) 重组了马斯洛的需要层次，不认为只有低层次的需要获得满足后，高层次的需 要= ；才能激励行为，需要的产生也并非只是由于缺乏满足。同时指出，为实现较 高层次需要的努力受挫，会导致倒退到较低层次需要口刖。美国心理学家麦克莱 兰德( d a v i d m e c i l a n d ) 进一步提出个人与环境间存在有某种关系而产生需要， 每个人都有成就需要、权力需要和合群需要n 9 | 。 2 2 2 行为改造理论 人们对激励问题的关注，随着行为科学和系统理论的发展，逐渐从内容深入 到过程，认为激励的目的是要改造和修正人们的行为方式b 3 3 。如果一个人因为 他的某种行为而受到了奖励( 正强化) ，那么他很可能重复这种行为；如果没有 人认可这一行为，那么这种行为就不太可能再发生。当人们因为某种行为而招 到负面后果( 负强化或惩罚) 时，他们通常会立刻停止这种行为，但惩罚并不能 保证不受欢迎的行为彻底消失强引。 2 2 3 过程激励理论 第2 章县( 市) 党政领导! 班了和领导干部考核评价理论基础分析 过程激励理论着重研究人的动机形成和行为目标的选择，最有代表性的是期 望理论、公平理论和目标设置理论。 1 、期望理论( e x p e c t a n c yt h e o r y ) 行为科学家弗鲁姆( v i c t o r v r o o m ) 提出，激励是一个人某一行动的期望和其 认为将会达到目标的概率的乘积，只有当期望值和效价都高时，激励程度才会 高，两个因素若有一个低，整个激励程度必定低。人们在预期他们的行动将会 有助于达到某个目标的情况下，才会被充分激发起来，从而采取行动以达到这 一目标。期望理论揭示了行为主体必须回答的三个问题：第一，付出了努力， 能否会在绩效评估中体现出来? 第二，获得了好的绩效考核，能否得到组织奖 励? 第三，如果得到奖励，是否具有吸引力值得去努力? 期望理论的主要贡献 在于它阐明了个人目标以及努力与工作绩效、绩效与奖励、奖励与个人目标满 足之间的关系。 2 、公平理论( e q u it yt h e o r y ) 美国心理学家亚当斯( a d m a s ) ，通过研究个人和组织之间的贡献和奖励的关 系，认为一个人的工作状态依赖于三个变量： ( 1 ) 个人对自己贡献的认识； ( 2 ) 个人对他得到的结果的认识： ( 3 ) 个人对自己的贡献和结果与别人的贡献和结果之间比较的认识，实际 上就是人与人之间进行比较、做出判断，并据以指导自己行动的过程。 3 、目标设置理论( g o a ls e t t i n gt h e o r y ) 美国马里亚大学管理学兼心理学教授洛克( l o c k e ) 在研究中发现，建立目标 的人们比没有建立目标时会得到较高水平的结果，而且建立了目标的人比没有 建立目标的人工作表现更好。概括来说，主要有三个因素： ( 1 ) 目标难度。具有较高难度的目标具有挑战性，能调动起人的奋发精神， 激励人们为之努力。 ( 2 ) 目标的明确性。目标应制定得明确、具体，模糊的、抽象的目标对人 笫2 章县( 市) 党政领导班子和领导十部考核评价理论基础分析 们激励作用不大。 ( 3 ) 目标的可接受性。只有当员工接受了组织目标，并与个人目标协调起 来时，目标才能发挥应有的激励功能。 4 、激励理论的整合 各种激励理论之间虽有差异但不是非此即彼，它们之间其实存在着相通性。 美国著名管理学家斯蒂芬罗宾斯经过研究，得出了一个整合模型，如图2 3 所 示： 警 羚，圆黟圆 二 嚣嚣 图2 3 当代激励理论的整合模型 模型表明： ( 1 ) 期望理论阐述的“个人努力个人绩效一组织奖励一个人目标”模型 是激励的基本模式。 ( 2 ) 个人努力受到机会和目标的影响。机会可能促进也可能妨碍个人的努 力，同时，与目标设置理论一致即目标引导行为。 ( 3 ) 在努力一绩效、绩效一奖励、奖励一个人目标的实现之间，有多种因 素的影响：在努力程度一定的情况下，为了取得高绩效，这个人必须具有工作 所需要的能力；衡量个人绩效的绩效考核系统必须被认为是公平和客观的。 ( 4 ) 绩效和组织奖励之间存在相互强化，这与强化理论相吻合。 1 6 秽一力一 图孚 第2 章县( 市) 党政领导班子和领导十部考核评价理论基础分析 ( 5 ) 人对组织的奖励要进行公平性比较，这是公平理论中的关键部分。 ( 6 ) 根据e r g 理论，激励水平的高低取决于一个人由于高绩效所得到的 奖励能够在多大程度上满足与它的个人目标一致的主导需要。 ( 7 ) 高成就需要者不关心努力一绩效、绩效一奖励、奖励一目标的联系， 对他们来说从努力到个人目标的飞跃就是最好的奖励。成就需要理论证明了这 一点。 2 3 考核评价理论在县( 市) 党政领导干部管理中的应用 以系统理论和激励理论研究形成的考核评价理论在我国有广泛的应用，特别 是在企业界比较重视。相比之下，对党政干部包括对县( 市) 党政领导干部的 研究还停留在较低的水平。尽管如此，各级党委和组织部门为了强化县( 市) 党政领导干部的管理，相继制定了一系列措施。 l 、在县( 市) 党政领导干部选拔环节上，全面推行了公开推荐、公开选拔 等制度。根据目标设置理论及公平理论，坚持公开、平等、竞争、择优的职务 晋升原则，建立以能力和工作实绩为取向、以竞争上岗为主要内容的竞争机制。 在党政领导干部的选拔、任用中，把公开推荐作为选拔的必经程序，并把公开 选拔作为县( 市) 党政领导干部选拔的基本制度，适时推出一定职位进行公开 选拔，既体现选拔目标的明确，又确保职务晋升过程的公平，使各类领导人才 在公平、公正的竞争中充分展示自身能力水平，实现现有人才和引进人才的平 等竞争。 2 、在县( 市) 党政领导干部培养环节上，建立了有重点、分层次的人才培 养体系。一般来说，县( 市) 党政领导干部属于高成就需要者，根据成就需要 理论，他们非常关心自己的成长及个人目标的实现，给予他们学习提高的机会， 有助于向更高目标的飞跃，具有显著的激励效果。目前各地普遍建立了党政领 导干部的学习培训制度，根据“缺什么、补什么”的原则，有计划地对党政领 导干部进行教育培训和知识更新，同时选派优秀党政领导干部到国内高等院校、 第2 章县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价理论基础分析 国外著名学府深造。 3 、在县( 市) 党政领导干部激励约束机制上，逐步实行了能上能下、能进 能出制度。普遍实行了党政领导干部试用制，对新提拔任职的党政领导干部实 行一年的试用期，试用期满，经考核不称职的，予以降免职或改任非领导职务。 同时，结合实施党政领导干部谈话、函询、诫勉等制度，对不称职、不胜任现 职干部或群众反映较大干部及时调整，适时提拔德才表现好、群众公认度高、 政绩较为突出的优秀干部，做到奖优惩劣、能上能下，进一步形成了良好的用 人导向。 总之，考核评价理论在党政领导干部管理工作中虽被有所应用，但还存在一 定的局限性。 特别是在县( 市) 党政领导干部管理工作中，由于各种各样的原 因，考核评价的方法机械，激励机制不健全，激励水平比较低，需要不断改进 和完善。 第3 章县( 市) 党政领导班子和领导十部考核评价现状肇型鐾盟塑 第3 章县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价工作 现状与对策研究 充分分析县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价工作的现状，根据存在 问题提出有针对性的措施，是建立完善县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评 价机制的重要前提。 3 1 县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价工作现状 长期以来，与其他各级党政领导班子和领导干部考核评价所采取的方法一 样，我们对县( 市) 党政领导班子和领导干部的考核评价主要采用以定性为主的 方法，它的主要程序是通过个别谈话和座谈来了解领导班子和领导干部，把所得 到的情况进行定性分析，形成考察材料，对领导班子和领导干部采取定性的分析 和评价。但随着市场经济的逐步完善和社会的进步，对县( 市) 党政领导班子和 领导干部的要求越来越全面，单靠模糊的定性考核评价办法，无论在领导班子和 领导干部的个体识别，还是在领导班子和领导干部的匹配方面，都有相当大的困 难。因为单纯的定性考核难以掌握领导班子和干部队伍的素质特征、主要倾向和 群体结构，难以实现领导班子和领导干部群体结构的科学化和最优化。 近些年来，我国各地在县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价内容和方 法上进行了一些研究和探索，提出定量与定性相结合，通过“经验定性抽象 定量定性定量综合分析”的程序对领导班子和领导干部进行考核评价。定性 是对领导班子和领导干部素质和绩效质的方面进行鉴别确定，一般建立在考核者 的经验和印象基础上；定量是对领导班子和领导干部的素质和绩效进行测量，并 运用数学的方法对测量所得的数据进行整理和分析，增加了考核评价的科学性。 目前各地实行的县( 市) 党政领导班子和领导干部考核评价，在运作上主要包括 两种功能不同的基本方法，一种是年度工作目标责任制考核，另一种是结合在领 1 9 第3 章县( 市) 党政领导班子和领导十部考核评价现状与对策研究