（行政管理专业论文）论公共管理中的公民参与.pdf

摘要 随着社会生产力的快速发展，市场经济的不断成熟，政府管理者的职能也 面临着新的挑战和变化。以往传统的管理方式已经不能适应现代社会的要求。 不管管理者承认不承认，愿意不愿意，公民参与都将在人们的社会政治生活中 发挥越来越重要的作用，体现越来越大的影响力。本文所说的公民参与主要是 指公民参与与自身利益密切相关的公共事务的管理。这里的公民不仅是指公民 个体，也是指由公民所组成的临时或长期的社会组织。政府和公民之间需要一 种新型的互动合作关系来实现公共利益的最大化，这就要求政府管理者在制定 政策、执行政策时必须要考虑到公民的利益需求，将公民参与引入到公共政策 中来，从而提升政府公共服务品质。 公民参与的核心价值在于实现两大目标：价值目标和效率目标。所谓效率 目标就是指通过公民参与帮助政府改进管理、提高行政效率，从而实现公共物 品的有效供给和公共资源的最优化配置。而价值目标是指最终体现人民民主、 人权的要求，从而实现社会公正和公共利益的最大化。 本文首先界定了公民参与的概念内涵，理论分析了公民参与的必要性，从 “经济人假设”出发，政府管理者同样是经济人，他们同样追求个人效用的最 大化，个人的理性往往导致集体的非理性，从而有可能损害到公共利益。因此 引入公民参与能够防止公共权力的异化：缩小委托人和代理人之间的目标偏差， 从外部进行有效的监督和控制；减少信息的不对称，达到决策成本与外部成本 的均衡；增加公民对公共政策的可接受性。然后从技术基础、组织基础、理论 基础三方面论述了公民参与的可行性。但是，公民参与也会面临由于参与成本 问题而导致的“搭便车现象”的出现，因此管理者必须通过一定的激励机制促 进公民参与的良性有序发展。本文从四个方面对公民参与的动力机制进行了剖 析：“选择性激励”可以消除部分社会成员在集体行动中的“搭便车现象”：“强 制的民主接受”带有规则和制度性质，是推动集团成员进行参与的外在驱动力； “价值约束”是从社会准则方面进行激励，在现实生活中人们总是受到社会价 值观念的影响而进行参与；“最小后悔策略”是公民参与的心理动力，是人们为 了避免最大后悔的风险所采取的行动。政府管理者应当根据环境变化的不同采 取不同程度和形式的公民参与途径，主要可以概括为四种类型：政府自主决 策，无需公民参与或低度的公民参与。以获取公民信息为目的的公民参与。 以强化公民对政策理解的公民参与。以促进公民与公共管理者之间互动和 合作关系的公民参与。通过对公民参与的路径选择，采取何种程度，何种途径， 所面临的制约因素，动力机制问题的分析，在此基础上提出并论述应通过相应 的制度创新来规范公民参与公共管理的行为，以保障公共政策符合公众需求。 这主要包括四方面内容：培育一种公民参与的政治文化环境，加强相应的文化 支持；完善法律制度，进行实质性参与，从程序上保障公民的有序参与；发展 社区建设、基层民主建设，健全社会自治能力；构建激励约束机制，发挥公民 的监督作用。论文最后对我国公民参与问题提出了若干思考与建议。 本文以公共管理中的公民参与问题作为选题，其研究目的在于如何把握好 公民参与的尺度与途径，从而促进政府与公民之间的良性互动和合作，形成良 性有序的公民参与。本文主要采用了行政学、管理学、政治学等研究方法。 关键词：公共管理；公民参与；动力机制；路径选择；制度创新 p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a b s t r a c t a l o n gw i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h es o c i a lp r o d u c t i v ef o r c e sa n dt h em o r e m a t u r em a r k e te c o n o m y , t h ef i l u c t i o l 篮o fg o v e r n m e n tm a n a g e r sa l ef a c i n gt h en e w c h a l l e n g e s a n d c h a n g e s t r a d i t i o n a lm a n a g e m e n tm e t h o d s c a nn o tm e e tt h e r e q u i r e m e n to fm o d e ms o c i e t y w h e t h e rt h em a n a g e r sr e c o g n i z ea n dw i l l i n go rn o t , p u b l i cp a r t i c i p a t i o nw i l lp l a ya ni n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tr o l ea n dr e f l e c tt h eg r o w i n g i n f l u e n c ei ns o c i a la n dp o l i t i c a ll i f e i tm a i n l yr e f e r st ot h ec i t i z e n sp a r t i c i p a t ei nt h e m a n a g e m e n to fp u b l i ca f f a i r s h e r et h ec i t i z e n sn o to n l yo fi n d i v i d u a ld f i z e u s , b u t a l s or e f e r st oat e m p o r a r yo rp e r m a n e n tc i t i z e n so ft h ec o m m u n i t ys e l f - o r g a n i z a t i o n b e t w e e ng o v e r n m e n ta n dc i t i z e n sn e e dt oa c h i e v ean e wt y p eo fi n t e r a m o na n d e o p e r a t i o nt or e a l i z et h ep u b l 轭i n t e r e s tm a x i m i z a t i o n , i tr e q u i r e st h a tg o v e r n m e n t r e g u l a t o r sm u s tt a k ei n t oa c c o u n tt h ei n t e r e s t sa n dn e e d so fc i t i z e n si nf o r m u l a t i n g a n di m p l e m e n t i n gp o l i c i e s t h e yw o l l l di n t r o d u c 姥t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np u b l i c p o l i c y , s oa st oe n h a n c et h eq u a l i t yo f p u b l i cs c r v i c e & t h ec o r ev a l u eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o nt oa c h i e v et w om a j o rg o a l s ：v a l u ea n d e f f i c i e n c yg o a l t h ee f f i c i e n c yg o a l i st o h e l pt h eg o v e r n m e n tt oi m p r o v et h e m a n a g e m e n ta n de 鞋h a n a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , r e a l i z et h ee f f e c t i v es u p p l yo f p u b l i cg o o d sa n dt h eo p t i m a la l l o c a t i o no f p u b l i cr e s o u “瑚b u tt h ev a l u eg o a li st h e e x p r e s s i o no f t h ep e o p l e sd e m o c r a t i cv a l u e sa n dh u m a nr i g h t s , t h u st om a x i m i z et h e s o c i a l j u s t i c ea n dt h ep u b l i ci n t e r e s t s n 血a r t i c l ef i r s td e s c r i b e st h ec o n c e p to fp u b l i cp a r t i c i l 斌i o na n da n a l y z e st h e n e c e s s i t yo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n f r o m t h ee c o n o m i cm m lh y p o t h e s i s , t h e g o v e r n m e n tm 嗣描孵si sa l s o 糕e c o n o m i cm a n , t h e ys i m i l a r l yp 啾i n d i v i d u a l e f f e c t i v e n e s st h em a x i m i z a t i o n r a t i o n a li n d i v i d u a l so f t e nl e a dt oac o l l e c t i v e i r r a t i o n a l ，t h e r e b y 臻a 蛀矗gi tp o s s i b l ed a m a g et o t h ep u b l i ci n t e r e s t s t h u st h e i n t r o d u c t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n 蝴p r e v e n tt h ep u b l i cp o w e ra l i e n a t i o n ；n & r r o w t h et a 耀e td e v i a t i o nb e t o e nt h ec l i e n t sa n da g e n t s , c o n d u c te f f e c t i v es u p e r v i s i o na n d 掇 c o n t r o lf r o mt h eo u t s i d e ：r e d u c i n gi n f o 衄a 6 0 na s y m m e t r i e sa n dr e a c hab a l a n c e d & 畦黼嘲a 毡菇g 辫粒区e x t e m 越e 站s t s ； 彗渊隧髓磁矛暾a e x e p t a b i l i t yo fp u b l i c l 帕l i c y , a n dt h e nd i 辩n 娣st h et h r e e 鹳p e c t so f t h et e d m i e a lb a s i s , t h eo r g 捌o m l 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赫艘盥r e g r e ts 舡砒e g y “趣t h e 秘y c b o b 疵破m o t i v a t i o no f p u b l i cg o a i e i i 谢t i o n , 勰t oa v o i dt 醅r i s ko f t h eb i g g e s tr e g r e t t h eg o v e r n m e n tr e g d a t o r ss h o u l dc a r r yo u t t h ev a 吨d e g r e e sa n df o r m so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o na c c o f d j n gt oc l a n g e d 镊酝掇融e 蛙i te a ab e 鞠蛐e du pi nf o u rm a i n 辨：t h eg o v e m n e n t 瑚函瞄d e c i s i o n b y 镪黜瞄e _ l v e s ；t h el 嘲b l i ep a 撼c i 】洳t o o l 叱l i l le i t i z e 璐i n 协愿i 戤i o n ；t o 翱妇t h e t m d e r s t a n a i n go f 龇砌妨；t op r o m o t ec i t i z e na n dp u b l i c 蝴n a 8 踯p a r l i e i t 妇gi n t h e j o i n tp r 饿t u e t i o n c i 觥t kp a 爆o f p u b l i c 翔瞧酬。鹆i nw l m tm 秘粼t o 漱 e x t 必t , t h ec 0 峨淑蛾t h e y f a c e d , d y n a m i cm h a n i s ma n a l y s i s 傩t h i sb a s i s , s u b m i t t e da n dd i s u s e db yt h e 伽虹舒p c 哪托】gs y s t e mt o 删a l ec 黼勰st o 鼬i p a 缸i n 鼬m a n a g e m e n t , 辩嚣协秽嫩t h ep u b l i cl l i e i e s i tm a i 越y i 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学位论文作者签名：旁尹砺 0d d 7 年岁月艿目 引言 在任何公共决策中，人的因素都不可忽视。政府管理者和公民之间除了存 在权威和服从关系之外，也存在着合作和互动的关系。这两方面并不对立与矛 盾。根据戴维伊斯顿的系统理论学说，政策系统通常自上而下的流动，同时 也需要自下而上的反馈。或许有人认为引入公民参与会不可避免地增加成本或 者从某种程度上削弱政府的控制能力，我们必须承认，这种说法不无道理。但 是，对于公民参与我们不能视而不见或者避而不谈，这是存在且会不断发展强 大的一个事实。如果政府管理者为了节省决策成本而导致了更大的外部成本， 或者导致了该项公共政策执行的失败，从而造成公共资源的浪费，行政效率的 低下，这更是得不偿失。所以，从公共行政到公共管理，从民选官员到强调社 会公正与人性价值，公民参与的问题日益引起学者们的关注。 关于此选题，笔者一直在思考以下几个问题：在精英统治的模式下到底需 不需要公民参与? 如果需要，公民参与的核心价值到底何在? 公民参与的制约 因素是什么? 如何才能实现有效的公民参与? 随着我国市场经济的不断发展和 成熟，人们的利益需求呈现多元化，公民参与也是必然趋势。在国内，有关公 民参与公共管理的研究还比较薄弱，缺乏系统、深入的专门研究。因此，探讨公 共管理中的公民参与问题，对于我国的政治民主文明发展具有深远的意义。 本文通过对公民参与公共管理这一课题进行研究，在借鉴国外相关研究成 果的基础上，尝试探索了公民参与的动力、程度及途径，并试图从制度层面构 建公民参与的运行机制，找到公共管理者和公民参与之间的平衡点，从而来促 动该项研究的深入进行。 本文共分七大部分，第一部分主要阐述了研究公民参与的缘由及其理论意 义与实践意义，梳理了相关研究综述和采用的研究方法。第二部分界定了公民 参与的概念，运用了相关理论对公民参与的必要性和可行性进行剖析，探讨了 公民参与的核心价值。第三部分分析了公民参与的制约因素。第四部分对公民 参与的动力机制问题进行了论述。第五部分尝试探索了公民参与的路径选择， 采取何种途径，如何把握好尺度。第六部分指出应当从四个方面进行制度创新。 第七部分对我国公民参与问题提出了若干思考及得到的启示。 1 导论 1 1 研究缘由及意义 在精英统治模式下统治者更多地是把民众看作愚昧无知和盲从的，公民参 与似乎只是一种可有可无的东西，是一种形式上的运作。一般通过传统的自上 而下的管理方式来进行政府的运作，这一切似乎也合情合理，顺其自然。但是， 随着社会生产力的快速发展，市场经济的不断成熟，民主政治的不断推进，政 府管理者必须要考虑到公众的利益需求和偏好，将公民参与纳入一种制度化的 轨道。通常我们通过组织内部的激励和约束机制来提高政府的行政效率，而公 民参与能够从外部更为有效地制约和控制管理者的行为，在一定程度上能够帮 助政府在制定公共政策时起到纠偏作用，这既是体现人民民主的重要手段，也 是改进政府管理、提高行政效率和优化公共资源配置的一种有效途径。 随着公民社会的出现，政府必然要做出相应的调整和对策。政府管理者应 当从繁琐的公共事务中剥离出来，其职能应更多地倾向于引导和宏观调控。而 公民社会中出现的社会自治组织、利益集团、民间组织、非营利组织等等，他 们能够帮助政府解决有关公民切身利益的事务。因此本文所说的公民参与，不 仅仅是指政治参与，而且更多的是指公民参与与自身利益密切相关的公共事务 的管理。这里的公民不仅仅是指公民个体，也是指由公民所组成临时或长期的 社会组织。通过公民与政府之间的这种新型互动和合作关系，从而来实现公共 利益的最大化。 ， 本文以公共管理中的公民参与问题作为选题，试图通过借鉴国外的先进理 论和经验，对此问题作一些探讨和研究，希望能够对我国政府从制度层面上构 建公民参与的运行机制，促进政府与公民之间的良性互动和合作有所帮助。笔 者认为这一研究对提高我国政府公共服务品质和行政效率有着重要的现实意义 和实践价值。 1 2 相关研究综述 ( 一) 从公民参与公共管理的发展历程来看 2 0 世纪初，公共行政学作为一个独特的职业领域开始发展起来，公共行政 的第一批理论家对于公民参与管理过程采取了明显的敌视态度。伍德罗威尔 2 逊总统就在其经典著作中警示了公民参与日常行政管理活动所带来的危险性 这些理论家认为，公共行政如果不能在第一时间内尽可能地隔绝各种政治干扰， 那么，它就不能有效地发挥应有的功能，更不能很好的建立起清晰的职业认同。 这些思想最终以“政治与行政两分法”的形式呈现了其论点。古德诺解释了政 治与行政的两分立场，“政治必须行使政策制定职能或者国家意志的表达，行政 必须行使政策执行职能”。公民参与应当是政治领域的适当范畴，而公共行政最 好是远离职业化的行政官员，他们将公民参与看作是一个不适宜本领域的范 畴。在政治与行政两分论中，公共政策一旦形成，权力影响力应从政策的制定 者自上而下地流向行政管理者，再流向公众，这里并不存在着影响力的逆向流 动。在整个2 0 世纪，政治与行政两分法一直影响着公共行政的思维方式，而且 在数十年中，它具有支配性的影响力。这个时期的理论思想并没有提出什么改 革措施，去鼓励、推动行政管理者回应公民的需求。尽管人们认为，行政管理 者从根本上应向公民负责。但是，这种责任却是间接的，也就是说，其责任是 通过民选官员这一中介来实现的。 直到2 0 世纪6 0 年代，一系列综合性的影响因素促使人们重新思考公共行 政的发展方向问题。其中，一些影响因素来自行政管理职业者的外部，来自于 公共政策的变化；而另一些影响因素来自于行政管理职业者内部，来自于新一 代公共行政理论家的崛起。2 0 世纪6 0 年代后期，对行政管理者的批判日益普遍 化。人们认为，行政管理者的特征是弱势群体的敌人，是精英而不是大众的服 务者。由此形成了一套公共行政的新理论，这就是著名的“新公共行政”理论。 所谓“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学”而言的。这一理论提出了 一系列不同于传统公共行政学的新思想，如强调公共行政学以公平和民主作为 行政学的目标和理论基础，重视人性和行政民主的研究，倡导民主主义的行政 模式以及灵活多样的行政体制的研究，扩宽了行政学的研究领域等等。它包含 了更多公民参与公共管理过程的思想。其新理论的形成源于它强烈主张将社会 公正和社会正义作为公共行政的重要价值。新公共行政学派认为，应当以公众 意愿、公众利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策，强调 政府代表公共利益的职能地位，强调公民参与是民主行政的主要内容，是民主 行政的主要标志，这可以从新公共行政学派的代表者的观点看出。沃尔多强调 参与是新公共行政的主要观点之一，“新公共行政提供在公共事务中广泛程度的 公民与公务员参与，它寻求增加在组织事务和公共政策形成过程中所有公共部 门员工的参与。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使 公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心”。o 奥斯特洛姆认为威尔逊以来的行 政学以“效率”的价值来构建行政学，而忽略了公共组织的基本特征与目标， 已经造成了公共行政学在思想上的认同危机。奥斯特洛姆以公共选择途径构建 民主行政政治，他认为民主应该是由少数公民所组成的社会，公民可以开会直 接处理他们自己的事务，他们的理想是构建一个公民自主的“自治政府”，认为 自治政府应该要落实到基层，从乡镇、邻里层次做起。o 人们对新公民参与运动的反应并非都是正面的、肯定的。随着2 0 世纪7 0 年代至8 0 年代以来公民参与实践经验的逐渐丰富，对新公民参与运动的批评也 在不断增加。在公民参与日益兴起和发展的过程中，不少实践者和研究者对新 公民参与运动并不抱乐观态度。他们提出了至少三个层面上的问题：第一个焦 点问题是，应由谁来参与或是谁不参与：第二个是公民参与怎样影响了管理者 的日常工作；第三个是公民参与如何影响了公共政策的质量。约翰克莱顿托 马斯在其著作中认为：为了促使公民参与优势最大化和风险最小化，需要引入 随机性的理论观点，即将公民参与视为根据环境的变化选择不同参与程度，采 取不同参与形式的过程。 新公共管理理论运动兴起于2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，作为一种新的理 论范式，它涉及到以往的公共行政领域所未涉及的大量专题，如公共物品、外 部性、公共服务供给、理性人、制度选择、自给型公共组织等。就政府与公民 的关系而言，新公共管理理论强调要重新对两者之间的关系进行定位：政府不 再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府工作人员应该是负责任的“企业 经济和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务以 作为回报的“顾客”或“客户”。以下是新公共管理学派在公民参与方面的几种 相关理论： ( 1 ) 盖伊彼得斯的参与式政府治理模式理论 。【美1 康特妮，马克霍哲，( 中) 张梦中；新公共行政：寻求社会公平与民主价值 ，中屋行政管理， 2 0 0 1 年第2 期，第4 4 页 。【美】文森特臭斯特罗姆：美国公共行政的思想危机 ，上海：上海三联书店，1 9 9 9 年版，第1 7 5 页 4 盖伊彼得斯在政府未来的治理模式一书中提出了四种政府治理模式。 但参与式政府所强调的“参与”是一种新的政府模式，它反映的是政府管理方 式由传统的“统治型”向。治理型”的转换 首先，该模式认为，政府虽然还是专门的公共管理主体，但不是唯一的主 体，在政府之外，还应当有一些自治性或半自治性的机构来充当公共管理的主 体，原先由政府承担公共管理职能中的很大一部分可以由这些自治和半自治性 的社会组织来承担，这是公众参与公共管理的最直接的形式。 其次，参与式政府模式理论强调，不仅要实现公共管理主体的多元化，在 公共管理的运行过程中还应当实现民主化、公开化、强调公民参与的广度和深 度，这主要体现在以下三个方面： 第一，要提高公共部门广大员工的参与度。“大量有能力、有才华的低级员 工不能得到很好地使用，而且员工和顾客与公共部门所提供的产品和服务关系 最为密切，对于相关的计划他们认识较深，掌握的信息也较多”。因此，这些“被 埋没的思想和才华如果能得到适度地发挥，那么政府将会表现的更好。”o 政府 应当采取各种方法，给他们更大的参与空间和介入的机会，参与式政府模式认 为，传统官僚机制是有损人性价值的，而参与式治理是一种“更开放的治理方 式”，它更重视员工和顾客的。人性价值”，介入和参与是激励员工最有效的办 法。如果员工更多地融入到组织当中并被授予更多的参与决策的权力，那么被 授予了更多权力的员工会更加努力地工作 第二，充分发挥基层官员的作用，有助于提高公民的参与度。基层官员是 整个组织有效运作的核心，他们同公众的接触最多，是政府形象的表现。 第三，通过公民投票、民主式对话、协同式对话等形式实现民主治理与参 与。这种民主和参与的概念比传统的代议制民主的概念在外延上更广泛，“公众 作为整体参与签订和澄清政府内部存在的问题。”o 而在内涵上也比传统的代议 制民主的概念更深刻，它认为官僚制内的专家无法获得制定政策所需要的全部 信息，甚至得不到正确的信息，排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上 的失误。因此，不论是在闯题的确立上，问题的回应上，还是在被接受方案的 。【美】盖伊彼得斯：政府未来的治理模式 ，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第6 1 页 。【美】盖伊彼得斯：政府未来的治理模式 ，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第7 0 页 5 执行上，都必须让更多的公民参与。 ( 2 ) 戴维奥斯本的社区授权理论 美国学者奥斯本和盖布勒在政府改革上提出了更为积极的观点，认为需要 重新定位政府的职能。政府必须为顾客服务，才能受到人们的欢迎，按照企业 家精神重塑一个。企业化政府”。他们提出了1 0 大原则：一是起催化作用的政 府：政府是掌舵而不是划桨，关注的中心并不单纯是提供公众服务，而是促使 公营、私营和志愿服务各部门行动起来解决自己社区的问题。二是社区拥有的 政府：授权而不是服务，把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公 民。三是竞争性的政府，引入竞争机制到服务提供者中，促进服务提供者之间 的竞争，使政府成为竞争性政府。四是有强烈使命感的政府：行为的动力不是 来自于规章条文，而是来自于自己的目标和使命。五是讲究效果的政府：衡量 各部门的业绩和拨款是根据效果而非投入。六是顾客取向的政府：把服务的对 象重新界定为顾客，让顾客们有所选择，满足顾客的需要而非官僚政治的需要。 七是有事业心的政府：有收益而不是浪费。八是有预见的政府：防患于未然， 而不是在问题成堆以后才来提供各种服务。九是分权的政府：从等级式管理到 参与协作式管理。十是市场导向的政府：通过市场力量来进行变革。o 这里着重介绍社区拥有的政府。社区拥有的政府即通过参与式民主向社区 的公民授权，让公共服务的需求者变成所有者或提供者。问题的提出是在现实 生活中几乎没有人感觉到他们拥有或者控制自己的政府开始。造成这种现状的 原因在于他们过分依赖专业人士解决问题，不知不觉把几乎所有公共事务的控 制权都交给了警察、医生、教师和社会工作者，人们让官僚主义者控制了公共 服务，同时丧失了作为服务对象的自我的任何控制权。为了改变这种状况，人 们必须建立社区，拥有“社区的政府”，进而实现所有权从官僚机构和专业人员 到社区的转移。他们还指出，社区自身通常比官僚更能了解社区自身的问题， 因此，社区能够在那些专家和官僚只提供公共服务的地方“解决社区的这些问 题”。 ( 3 ) 啦塞尔林登的顾客导向型政府理论 。参见【美】戴维臭斯本、特勒盏不勒等：改革政府：企业精神如何改革者公营部门 ，上海；上海译 文出版社，1 9 9 6 年版，这里将奉书的观点进行了简单的概括 6 相对于政府而言的顾客，一是指公共产品和服务的最终使用者；二是指相 对意义上的顾客，即公共产品和服务供给过程中的参与者。顾客导向的政府管 理，就是一种“倒流程”的政府管理方式。它好比一座倒过来的金字塔，将塔 尖指向到顾客那里，政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、 政府改革等都要紧紧地围绕着顾客来展开，一切都是以顾客为导向、为中心， 并以顾客的满意度作为政府运行最大的使命和考量。o 顾客导向的政府把顾客作 为最宝贵的资源。因此，政府必须像管理其他资源一样对顾客进行管理，做到 顾客至上，民众优先，了解顾客，了解顾客的变化，针对顾客的需求生产和提 供公共产品和服务，以顾客价值作为行政措施的产品和服务，为顾客创造利益 和价值。政府怎样才能将“顾客导向”在行政过程中贯彻到底呢? 第一，要努 力提升公共产品和服务的价值，主要是指公共产品或服务对于满足顾客需求特 别是个性化需求所具有的价值。第二，以无缝隙的方式追求零顾客成本。政府 培养自己的忠诚顾客的最有效的方法是尽力将顾客成本降为零。o 第三，强化政 府内部顾客也是上帝的观念。第四，加强与顾客之间的交流与沟通。 治理与善治理论是2 0 世纪9 0 年代以来西方学术界最流行的理论之一。它 从更高的层面上强调了公民参与国家治理的重要性。“善治的本质是政府与公民 对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最 佳状态，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。”圆它实际上就是国家权 力向社会的回归，体现了一种还政于民的理念。 ( 二) 从政治学角度来看公民参与的决策模式 1 、古典民主决策模式下的公民直接参与 古典民主决策模式是公民直接参与决策过程的形式。它源于古希腊与罗马 城邦的民主制度，但从理论上对这种制度做出概括与论证则是近代的事情。在 近代对这种决策模式倡导的最有力者是卢梭，他开创了对公众参与公共决策研 究的先河。卢梭在社会契约论中，将人们直接参与公共事务视为追求公民 真正自由的前提。他认为“一切公共事务都是公民亲手来做”，公民直接参与公 共事务决策和执行，。一旦公共服务不再成为公民的重要事情，并且公民宁愿掏 。【美捧噻尔林登无缝隙政府 ，译者序，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第1 2 页 。同上，第5 页 。俞可平：治理与善抬，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 年版，第1 2 页 7 自己口袋而不愿本人亲身来服务的时候，国家就已经是濒临毁灭了。”国后来法 国的政治学家托克维尔采用公民参与的历史和经验研究方法，他在 论美国的 民主一书中，“严肃地思考公民政治参与的实践意义和理论意义”，提出了“广 泛的参与实践一定程度上既是平等条件的后果，也是维持这种条件的动力”的 观点，“强调公民参与的必要性”。o 在古典民主决策模式中，公众并未充分发扬自己在公共决策中的作用，并 且所阐述的公民参与也具有一定的局限性。 2 、精英主义决策模式下的公众间接参与 精英主义主导决策思想的鼻祖是熊彼特。熊彼特立足于经济学中“经济理 性人”的假设，对公众广泛参与公共决策提出猛烈的抨击，认为公众直接参与 决策，不但对公共决策无益，甚至还会颠覆整个国家。熊彼特宣称，公众只能 间接地参与公共决策，即公民只能产生政府，然后由政府的精英进行决策，公 民通过选举控制精英而控制公共决策。因此，决策的“民主方法是为达到政治 决定的一种制度安排，在这种制度安排中，某些人通过竞取人民选票而得到做 出决定的权力。”o 罗伯特达尔修正了熊彼特的理论，认为要在社会中培养许许多多的利益 集团，形成多元民主竞争，使利益集团的领导人与政府成员共同构成决策精英， 这样公众在公共决策偏好和利益显示主要通过利益集团领导人。 在精英主义决策模式下，公众在公共决策中的参与是一种间接参与，通过 投票方式选举团体精英和政府精英来控制公共决策的民意性。 3 、混合决策模式下的公众参与 何谓混合决策模式，目前尚未有统一的定义。它实际上是西方政府应公民 权利要求在不断地修改传统精英模式，同时吸收古典民主决策模式中合理的东 西下而逐步在实践中形成的，且仍处于发展过程之中。由于这种模式强调直接 民主与代议制民主相结合，让公众既能间接地又能直接地参与到公民决策过程 中，所以西方有些学者称为“参与型民主”托夫勒就认为：。现在的政治结构 。卢梭：社会契约论h 何兆武译北京：商务印书馆，1 9 8 2 年版，第1 2 卜1 2 5 页 。安东尼m 奥勒姆著：政治社会学导论对政治实体的社会剖析 。董云虎等译浙江：浙江人民出 版社，1 9 8 9 年版，第3 2 4 - - 3 2 5 页 。i 美】熊彼特：资本主义、社会主义和民主主义 ，绛枫译北京：商务印书馆，1 9 7 9 年版， 第3 3 7 页 8 框架中，即使是圣人、天才加英雄来统治，也仍然面临代议制最终的危机”。因 此，必须通过广泛的协商，心平气和地共同参与，来重新界定政治结构的框架。 托夫勒强调，民主的扩大，决定于一个社会的决策负担，沉重的决策负担，必 须由较广泛的民主参与来分担解决。所以根本的做法是不能把精英或专家与公 民对立起来，而是进行有效的合作。通过“共同参与民主”的实现，来保证公 共政策的民主化及其正当性。事实上，作为公共政策思想库的专家，除了政府 内的专有人员之外，很大一部分是来自决策层之外的，这些人具有双重身份一 专家和普通公民。政策专家在制定完某项政策之后，就变成了政策的服从对象， 所以他们在制定政策过程中也会更多地考虑公民利益。无论政府本身的智囊团 还是外聘的专家，都不能和公众对立起来，都必须走专家和公众相结合的路子， 既要发挥专家的优势，也要利用公众的智慧，反映公民的心声，这样才能提高 公共政策的质量和民主正当性。 ( 三) 从政治文化角度来看公民参与 美国学者阿尔蒙德把“政治文化”的概念运用于政治生活之中，他认为“政 治文化在几个方面对利益表达都是重要的。”o 他把政治文化分为三种类型，如 下表所示：o 政治文化的类型： 对政治系统的认识政治系统的输入政治系统的输出 对自我参与的察觉 村民型 o ooo 臣民型1olo 参与型1 l l l 从上表可以看出，在村民型的参与文化中，社会成员对社会政治整体体系、 政治权威、制度和价值规范，没有或缺乏明确的认知、情感和价值取向，更谈 of 美】阿尔夫托夫勒；第三次浪潮北京：生活、读书、新知三联书店。1 9 $ 4 年版，第5 0 4 页 【美1 g a 阿尔蒙德。小g e 鲍威尔： t g 较政治学：体系，过程和政策) ，上海：上海译文出版社， 1 9 8 7 年版，第2 2 9 页 。【美】g a 阿尔蓑德。s 维巴：公民文化一五国的政治态度和民主，北京；华夏出版社， 9 s 9 年版， 第5 6 6 页 9 不上对体系内的决策及其实施施加影响。其主要强调“官”的权威，公民根本 没有参与公共管理的意识，也无参与公共管理的机会；在臣民型的参与文化中， 公民虽然开始关心与自身利益相关的政策与法令，对政治体系中的角色、结构、 权威、规范以及自己在政治体系中的输出方面的责任有明确的认知、情感和价 值取向，对输入方面的取向以及社会成员作为参与者的自我取向却非常低，参 与只是被动的服从，并且受到国家一定程度的操纵和控制；而在参与型文化中， 社会成员具有高度的政治意识，了解众多的信息，公民把参与当作是表达自己 利益和要求的重要途径。然而，大多数的公民参与只是政