（行政管理专业论文）论公共政策的发生.pdf

中文摘要 中文摘要 公共政策作为现代政府职能的实现手段日益凸显出其重要性，尤其，时值改 革攻坚时期的我国，其公共政策的走向决定和影响着下一步改革的深化。本文从 公共政策的发生内涵和本质出发，揭示了公共政策发生的内在机理。公共政策的 发生，从本质上把握既是一种静态的系统过程，又是一种动态的演化过程。由此， 从系统的视角出发分析了公共政策发生系统的内外生态因素以及相互关系，并以 此为基础创建了公共政策发生的系统模型；又从过程的角度描述了公共政策发生 的演化过程和内在逻辑，并以此为基础创建了公共政策发生的过程模型。最后， 为贯彻理论联系实际的宗旨，借用这一理论框架，分析和解释了转型时期我国改 革政策的发生和变迁过程，并对未来改革政策趋势做出了可预期性的展望。 关键词：公共政策；发生；转型时期；改革政策 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ep u b l i cp o l i c y , w o r k i n ga sm e a n so fr e a l i z a t i o no fm o d e mg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，g r a d u a l l yb e c o m em o r e a n dm o r ei m p o r t a n t ，e s p e c i a l l yw h e nc h i n a g o v e r n m e n ti so nt h es t i c k i n gp o i n t ，t h ep u b l i cp o l i c yt e n d e n c yw i l lb ef a t e f u l t h em a i n b o d yo ft h i st h e s i sr e v e a l st h el a t e n t r u l eo fh o wt h ep u b l i cp o l i c yb yt h ei n t e r n a la n d p r e s e n t a t i o na n a l y s i so fi t t h ep u b l i cp o l i c yh a p p e n sn o to n l ys t a t i cp r o c e s sb u ta l s oa e v o l v e m e n t o na l la b o v ec o n c e m e d ，t h i st h e s i sa n a l y z e dt h ei n t e r n a la n do u t s i d e c a u s a t i o na n dt h e i rr e l a t i o n s ，a n dt h e nc r e a t e dam o d e lf o rt h eg e n e r a t i o no ft h ep u b l i c p o l i c y f i n a l l y , b a s i n go nt h i st h e o r ym o d e l ，t h et h e s i sa n a l y z e dt h ep u b l i cp o l i c yo f c h i n ag o v e r n m e n to fr e f o r m a t i o nt i m e s ，a n dd i s c u s st h ep u b l i cp o l i c yt e n d e n c yi nt h e f u t u r e k e y w o r d s ：p u b l i cp o l i c y ；g e n e r a t e ；r e f o r m a t i o nt i m e s ；p o l i c yr e f o r m a t i o n i i 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉堑杰堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： 争曩 签字日期：们屹侔钿夕日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉江太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：多芝授 一期卅年“，7 日 工作单位： 通讯地址： 翩签髫跏芎 签字日期：硼彩力日 电话： 邮编： 绪言 绪言 对本文所论述的公共政策的发生，至今没有学者论及，可以说是公共政策学 科领域的一个漏洞。虽然从未有学者提及“公共政策的发生 这一说法，但是这 并不代表公共政策的发生领域是一片空白。通过对公共政策学的发展历程以及公 共政策学代表理论的梳理，我们可窥见散落于公共政策一般理论之中的发生印记， 也可深挖渗透于公共政策代表理论之中的公共政策发生之本质和机理。 1 9 5 1 年，以美国著名政治学家勒纳和拉斯韦尔共同主编的政策科学：范围和 方法的最近发展一书的出版为诞生标志，公共政策学科取得了长足的发展。公 共政策学，在创立之初是以理性人为前提、运用各种统计和定量等行为主义方法 论，注重公共政策过程中的决策阶段，强调政策的科学性，忽略了公共政策过程 中价值与伦理的取向。2 0 世纪6 0 年代后期，以德洛尔为代表的第二代公共政策学 家批判了拉斯韦尔等学者倡导的行为主义方法论，将公共政策学推向新的发展阶 段，并取得了显著的成果，具体体现在以下四个方面：1 方法论的多样化。结束 了行为主义方法论一统天下的局面，引入公共选择理论、博弈论、个案研究法等 多种方法论。2 对政策过程研究的重点的转变。在学科形成之初，对政策过程的 研究重点是政策的制定环节，尤其重视贯彻政策制定全过程的决策行为；但进入 发展阶段，研究重点转向政策过程的后期阶段即政策的执行、评估和终结。这一 转变的根本原因是政策制定过程中预设的政策目标与政策执行后的实际结果存在 巨大差距，意识到政策的制定与执行、评估、终结各环节是有机联系的过程，对 任何一环节的疏忽都会导致一项政策的失败。3 对政策过程中价值和伦理的考量 因素的重视。政策过程本身就是人的主体活动，而人的主体活动都会受到价值与 伦理因素的影响。尤其对政策活动的主要角色决策者的行为起指导作用的是 其本人的价值观以及伦理观。进入2 0 世纪9 0 年代以来，公共政策学又迎来新的 发展契机，并取得了新的进展。如价值和伦理取向的研究得到进一步加深和巩固、 权变观点的引入所导致的方法论非科学化趋向等都是这一时期可以特别指出的学 科发展亮点。 黑龙江大学硕十学位论文 在我国，对公共政策学的研究相对于西方国家起步较晚，大致是从2 0 世纪8 0 年代开始的。起初通过翻译国外决策科学和公共政策学专著，确立了中国公共政 策学的理论框架，并陆续出版了适应大学教育的教科书。近些年，在反思改革政 策的浪潮下，学者们又从不同角度分析和解释转型时期公共政策产生的背景，所 表现出来的特点、规律以及影响，推动了政策科学研究向纵深发展。 通过简单梳理公共政策学在西方和我国的发展历程，可大体了解公共政策学 在不同阶段的研究侧重点和倾向性。与公共政策的发生既有联系又有区别的公共 政策的制定，作为公共政策活动过程的首要阶段，自学科创立之初就是研究的重 点。拉斯韦尔将政策科学定义为对政策制定过程的知识和政策制定过程中的知识 的研究；德洛尔则把政策制定理解成整个政策过程，政策的执行、评估等环节则 称为后政策制定阶段；而安德森、琼斯和马瑟斯则把政策的制定等同于政策的形 成，并关注政策形成的关键要素政策问题的界定和政策形成的最重要功能活 动方案的抉择。 公共政策的制定在公共政策活动过程中的重要性是不言而喻的，而公共政策 的发生不论是从过程的视角还是系统的视角，与公共政策制定都有紧密的联系。 虽然公共政策的发生与制定之间有着千丝万缕之联系，也有互通的理论基础，但 公共政策的发生所隐含的外延要比公共政策的制定宽泛的多，并且支撑公共政策 发生的学理根基也要比公共政策的制定深厚的多。公共政策发生与公共政策制定 之间的联系与区别可以从以下几个方面去把握：1 从直观的字面意义上讲，公共 政策的发生与制定都隐含动态的活动内涵，但侧重面略有不同。公共政策的发生 强调的是公共政策这一活动现象的从产生到终结的演化过程，而公共政策的制定 强调的是为政策的出台所进行的包括问题界定到进入议程，再由方案的设计到方 案的抉择这一系列活动环节的连续活动。2 从内涵的广延性来说，公共政策的制 定是公共政策发生的子集，是公共政策发生系统内的一个阶段。因此，通过全面 了解公共政策制定理论，从总体上把握公共政策发生与公共政策制定的联系与区 别，抓住公共政策制定理论中所折射的发生痕迹，创建公共政策发生理论框架是 本文的总体思路。 第一章公共政策发生的内涵及本质 第一章公共政策发生的内涵及本质 作为与人类社会的生存发展相联系的历史现象，从宏观历史维度上讲，政策 可以说是人类社会的相伴物。对现代政府而言，公共政策更是解决社会公共问题 的重要手段与工具。对公共政策概念的重新解读，以及对公共政策发生的内涵和 本质进行创造性的界定，都是对公共政策学科理论的必要补充。 第一节公共政策发生的内涵 一、公共政策的概念界定 自公共政策学产生以来，对公共政策概念的界定一直是学术界争论的话题。 每一个学科，对其核心概念的定义得不到统一解释，这已是学术界的通病。每一 个学科的起步都是从明确其核心概念的定义开始的，因为核心概念的明确界定是 支撑一个学说的基础。公共政策学是在管理科学、决策科学、行为科学、政治科 学等相关学科的相互交叉中发展起来的，因此跨学科、多维度的研究视角，给公 共政策概念的统一带来诸多不便，一直以来对其概念的定义更是层出不穷。虽然 对公共政策定义有很多，但对诸多定义进行归纳，可以分为以下以下四个主要类 别。 ( 一) 工具手段型定义 这一论点的主要代表为伍德罗威尔逊，他认为“公共政策是具有立法权的 政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规”。这一类型定义强调公 共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的规范控制性手段，或者是作 为公共权力机关的国家和政府进行统治与管理的工具。 ( 二) 管理功能型定义 这一论点的主要代表为戴维伊斯顿，他认为“公共政策是对全社会的价值 做权威性的分配”。圆戴维伊斯顿的定义强调公共政策是政府主导下为实现利益 。陈庆云公共政策概论 m 北京：中央广播电视大学出版社，2 0 0 3 第2 页 。陈庆云公共政策概论 m j 匕京：中央广播电视大学出版社，2 0 0 3 第2 页 黑龙江大学硕士学位论文 分配功能，由各利益个体与群体参与的管理活动。 ( 三) 行为准则型定义 持这一观点的多是国内学者，如林金德在政策研究方法论中表述为“政 策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、 措施、条例、计划、方案、规划或项目 ；张金马在政策科学导论中则认为 “政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行为的准则或指南”。上 述的观点强调公共政策是公共管理部门的行动性纲领或规范性准则，作为实体性 存在是以法令、条例、方案等文字形式表现。 ( 四) 目标活动型定义 持一论点的国内外学者居多，如拉斯韦尔和拉普兰认为公共政策是具有目标， 价值与策略的大型计划；安德森认为“公共政策是一个有目的的活动过程，而这 些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或有关事务而采取的 。 卡尔弗 里德里希认为“公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活 动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或 达到某一既定的目的”。 孙光则在政策科学一书中将公共政策定义为是国家 和政党为了实现一定的总目标而确定的行为准则，它表现为对人们的利益进行分 配和调节整治措施和复杂过程。固这一观点将公共政策看作是公共政策主体和客体 相互作用的活动过程，并且是具有明确的目标指向性的包含政策的制定、实施、 评估在内的连续性活动。 从过程实践论的视角出发，本文中的公共政策定义倾向于目标活动型定义。 本文对公共政策的概念界定是：公共政策是以政府为主导的公共机构为解决利益 矛盾基础上产生的公共问题，通过目标群体的广泛参与和互动的途径，实现平衡 各种利益的和协调矛盾的连续性公共管理实践活动。由此可以看出，公共政策活 动的实质是以解决公共问题为取向，以政府及其公共部门为主导，依托公共权力 g 林金德政策研究方法论 m 延边：延边大学出版社，1 9 8 9 第3 页 孕张金马政策科学导论 m 北京：中国人民人学出版社，1 9 9 2 第1 9 页 陈振明政策科学一公共政策分析导论( 第二版) m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 第4 8 页 陈振明政策科学公共政策分析导论( 第二版) m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 第4 8 - 4 9 页 陈振明政策科学公共政策分析导论( 第二版) m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 第4 9 页 第一章公共政策发生的内涵及本质 的运用，协调和维护公共利益，包括公共政策制定、执行、评估等环节在内的活 动过程。 二、公共政策发生的内涵界定 与公共政策定义的层出不穷，纷繁多样相比，对公共政策的发生界定内涵还 是一个空白，这不能不说是公共政策学界的一个疏忽。考究这一现象的原因，可 以总结为以下三点。第一，公共政策在现代社会生活中的普遍性和渗透性，使学 者们更多的关注公共政策这一现象，对其发生却未引起足够的重视。第二、对公 共政策实质的认识差异性，导致对公共政策的发生难以把握。如果把公共政策作 为实现政府职能的手段和工具理解其实质的话，考察公共政策的发生就要从国家 或政府产生的时序性上加以探讨；而又如果把公共政策实质理解为是引导和规范 公共政策主体和目标群体行为的准则的话，就要从规范性制度和法律的产生加以 探讨。第三，对“发生”一词的简单理解，使多数学者把公共政策简单看作是伴 随国家和政府产生的社会历史现象。对研究对象的认识差异，对“发生”一词的 理解偏差，都无法确定公共政策发生的真正内涵。为给公共政策的发生下一个合 理而通透的定义，首先应从以下两方面进行梳理。 一是，从词源演变的角度考察“公共政策”一词的发生过程。因为公共政策 词源的演变是研究公共政策发生的基础，如果没有公共政策一词的衍生，公共政 策的发生也就无法成为一种语境，更不可能成为学术研究的对象。索绪尔认为： 语言是一种“社会事实”，是一种“特殊的社会制度 ，“在任何时候，同表面 看起来相反，语言都不能离开社会事实而存在，是因为它是一种符号现象。它的 社会性质就是它的内在属性之一”。语义学意义上的语言本身是由词和句子构成 的。因此人类丰富多彩的辞海世界是既是人们社会实践活动的创造物也是人们社 会认识活动的反映物。公共政策一词的发生也是以公共政策实践活动的发生为前 提的。基于实践与认识的辨证统一规律，与自身生存和生活紧密联系的一种社会 现象或活动延续一段时间，必然引起人们的自觉意识。通过对现象的把握，人们 。费迪南德索绪尔普通语言学教程 m 长沙：湖南教育出版社，2 0 0 1 第1 1 5 页 - 5 黑龙江大学硕士学位论文 1 借用形象的语言表达和规定这种现象，并通过传承的形式演变和固定下来。公共 政策一词也应该是遵循这样一种发生轨迹演变而来的。公共政策一词显然是从政 策一词演化而来的。有的学者就把这一联系形象地表述为“公共政策是政策连续 谱上的环节”。回翻阅中国古代文献，并无“政策”一词，而是将“政”与“策 分开，各有其义，用法也不一。进入近代才开始合用“政策一词，就其来源说 法也不一，有人认为是从日本传来的，也有人认为是生活在中国的西方人翻译的。 虽然政策一词来源有多种，但结合成固定词组后表述的意思却是大同小异，典型 的意思是为解决问题、加以控制和规范而进行的“对策”和“计谋”。到了现代， 随着公共部门地位的提升，为凸显政策主体是公共部门，并区别于广义上的政策 内涵，在“政策 一词前加“公共”二字予以限定。近年来公共政策的“公共” 二字更多地体现在公共政策本身故有的公共特性上。公共政策在发生原初就明显 带有价值取向的公共性。马克思指出“价值这个普遍的概念是从人们对待满足他 们需要的外界物的关系中产生的” ，是“人们所利用的并表现了对人的需要的关 系的物的属性 。可见价值是一种关系产物，是客体对于主体的意义。客体对于 主体的需要的满足是最直观的价值表现，包含着主体的要求与愿望，它属于人的 理想目标范畴，指导人的思想与行为。公共政策的发生基于一定范围内主体的需 要普遍未得到满足，引发主体对实现需要的理想状态的憧憬，即主体的价值目标。 然而人的个体差异性决定着其价值追求也是千差万别，公共政策的发生结果并不 是也不能实现所有个体价值追求的满足，因此只能尽可能地实现绝大多数主体所 要求和认可的公共价值目标，其实这也正是公共政策发生所追求和应贯彻的价值 所在。为确保公共政策发生之初自身活动所追求的价值的实现和公共政策发生之 后目标群体所达成的公共价值的实现，现代公共政策的发生自始至终必须有广泛 的公共参与。公共参与形式有多种，可以是广大公民的直接参与，也可以是公众 代表和民间组织的间接参与。广大公众对公共政策发生过程的广泛参与是体现现 代政治文明的重要标志，也是确保个体价值追求实现的途径。由此，可知“公共 。胡宁生现代公共政策学公共政策的整体透视 m 北京：中央编译出版社，2 0 0 7 第6 页 口马克思，恩格斯马克思恩格斯全集第1 9 卷 m 北京：人民出版社，1 9 6 3 第4 0 6 页 马克思，恩格斯马克思恩格斯全集第2 6 卷 m 北京：人民出版社，1 9 6 3 第1 3 9 页 第一章公共政策发生的内涵及本质 政策”的词源是在历史的变迁和实践的需要的推动下演变而来的。 二是，给“发生”一词予以简单意义下的深层理解，以此正确认识公共政策 的发生。现代汉语词典中将“发生”的意思解释为“原来没有的事情出现”，强调 事件从无到有的过程；在学术用语上，最常见的理解是将发生等同于起源，这显 然误解了发生与起源外延，混淆了观念的发生和事件的发生。观念的发生带有很 强的主观意识性，而事件的发生则是朴实的客观现实。如果说起源是历史时间概 念，那么发生显然是逻辑推理概念。因此，本文论述的不是简单的公共政策的起 源之说，而是试图从观念或学理的角度探讨公共政策发生的内在逻辑。 在明确了公共政策的目标活动性实质和发生一词的内在深层含义之后，我们 就可以给公共政策的发生界定内涵，即公共政策的发生是把公共政策对象化为一 种连续的系统活动、在人的实践活动与认识统一规律的支配下，以协调需要驱动 下产生的利益矛盾为目的，通过各种生态因素的作用与反作用，经历从酝酿、启 动、实现到终结的系统演化过程。 第二节公共政策发生的本质 一、公共政策发生是实践与认识的结果 任何一种社会活动都带有人的本质属性实践性，伴随成熟组织形态国家 与政府的产生而逐渐展开的公共政策发生活动必然也带有这一共同特性。基于生 存需要展开的实践活动，最初是人对自然界无主体意识地索取行为。在对自然界 的对象化活动中，人逐渐认识到客观世界的存在与人本身存在的区别以及两者之 间的关系。这显然是人的主体意识的唤醒与苏醒阶段。浅层的实践认识，虽然可 以解释人与自然相互作用的关系与客观规律，但是解释不了很多非人与自然的问 题，于是，人的认识目光便创造性地转移到人这一社会存在本身。这一认识视角 的转变，是人的认识史上的创举，从根本上改变了人的实践活动的被动性。人意 识到自身实践活动的能动性，关注人的本质属性、人的行为方式以及带有属性特 征的行为所产生的客观存在关系。这种客观存在关系包括人与自然、人与人( 这 里人是指单独的个体) 、人与社会( 由单独的个体所组成的组织系统) 的关系。由 第一章公共政策发牛的内涵及本质 题日益集中和突出，引起公共政策主体与目标群体的普遍认识共鸣，继而公共政 策的发生进入认识层面上的实质性阶段。实现阶段是公共政策的发生操作层面上 的实质性阶段，包括公共政策的制定、执行与评估在内的有机过程。终结阶段意 味着一项公共政策发生周期的结束，但这种结束不是绝对的，而是相对的，它只 是一项公共政策原有的显性功能逐步消退，消退的过程也是引发新一项公共政策 发生的酝酿阶段。可见，一项公共政策的发生与另一项公共政策的发生，在平面 图形上呈现出螺旋推进的链条关系。 本章小结 公共政策的发生源于人自身实践活动的需要，对公共政策的发生内涵及本质 的透彻理解是本文展开下一步论证的基础和前提。强调人的主体性实践过程，并 从这一角度入手，揭示公共政策的发生内涵及本质，不仅具有理论意义，更具有 现实意义。 黑龙江大学硕士学位论文 第二章公共政策发生的机理 探讨公共政策的发生机理，有助于我们更加深入地理解公共政策发生系统的 内在运行规律。机理往往揭示某一系统结构中各要素的内在工作方式或内在运行 规则。公共政策的发生机理揭示的便是：公共政策发生系统中人的需要和利益两 要素在推动公共政策发生活动中的运行方式。 第一节人的需要是公共政策发生的原动力 原属于心理学和人学研究范畴的“需要 概念因其在人类实践活动中的动力 作用，受到越来越多学科的重视，成为社会学、行为科学以及哲学范畴中必不可 少的基本概念，从需要的视角解释各种人类社会现象也成为学界流行的做法。 心理学范畴的需要定义有：“需要是有机体的内部环境和外部生活条件的需求 在人脑的反映 。“需要是人对一定客观事物需求的表现 。“需要是个体在 社会生活中缺乏某种东西在人脑中的反映 。 社会学范畴的需要定义有：“需要是人生存的一种状态，它表现为人对客观事 物的依赖关系”。 行为学范畴的需要定义有：“需要就是人们对某种目标的渴求和欲望 。 马克思恩格斯于1 9 世纪初所下定义是：“需要是人对物质生活条件和精神生 活条件依赖关系的自觉反映” 。 综合以上对需要的理解，我们给需要定义如下：需要是有机体感到某种缺乏 而力求获得满足的心理倾向，它是有机体自身和外部生活条件的要求在头脑中的 反映。它常以一种“缺乏感 体验着，以意向、愿望的形式表现出来，最终转化 为推动人类活动的动机。需要总是指向某种东西、条件或活动的结果等，具有周 期性，并随着满足需要的具体内容和方式的改变而不断变化和发展。 函叶奕乾心理学 m 一卜海：华东师大出版社，1 9 8 4 第2 1 9 页 馨中央教育科学研究所教育心理研究室心理学基础知识问答 m 北京：教育科学出版社，1 9 8 3 第7 4 页 赵科天“需要”概念的重新界定 j 南京社会科学1 9 9 6 年第8 8 期第6 页 s 张乐宁社会学概论 m j 北京：中央广播电视大学出版社，1 9 8 6 第7 0 页 凯茨大卫斯组织行为学上册 m 北京：经济科学出版社，1 9 8 9 第3 页 马克思，恩格斯马克思恩格斯全集第2 卷 m 北京：人民出版社，1 9 6 3 第1 6 4 页 第_ 章公共政策发生的机理 人的存在方式是实践活动，而这一实践活动的内因是人的需要。需要对于人 的行为具有驱动作用，因此，在满足维系生命的基本生存需要的驱动下，人们开 始了针对客观世界的对象性活动。在这一实践活动过程中，人的需要不再是单纯 地满足生存的需要，而是开始变得多元化和复杂化，这源于人对客观世界改造过 程中认知意识的复苏与理性意识的唤醒。 美国心理学家马斯洛( a b r a h a mh m a s l o w ，1 9 0 8 1 9 7 0 ) 在1 9 4 3 年发表的 人类动机的理论( at h e o r yo fh u m a nm o t i v a t i o np s y c h o l o g i c a lr e v i e w ) 一 书中，对人的多元化复杂化需要进行分层和归类，提出了需要层次论。马斯洛提 出的需要有5 个层次，分别是：( 1 ) 生理需要。这个人生存的基本需要。如吃、喝、 住处等。( 2 ) 安全需要。包括心理上与物质上的安全保障，如不受盗窃和威胁，预 防危险事故，职业有保障，有社会保险要和退休基金等。( 3 ) 社交需要。人是社会 的一员，需要友谊和群体的归属感，人际交往需要彼此同情、互助和赞许。( 4 ) 尊 重需要。包括要求受到别人的尊重和自己具有的内在的自尊心。( 5 ) 自我实现需要。 即通过自己的努力，实现自己对生活的期望，从而对生活和工作真正感到很有意 义。 以上五种需要从个体发展的角度归纳了需要的递进层次。但是现实生活中的 个体需求不仅仅是表现为以上五种需要的简单整合，而是更多地表现为物质与精 神需要的无限膨胀。在个体无限需要驱动下的行为结果必然导致社会矛盾与冲突 的激化，致使有序的社会状态向无序状态转变。鉴于理性思维下构建的公共政策 是在抑制导致社会无序状态的不合理需要、引导符合客观实际的良性需要的双重 价值取向指导下发生的。由此，公共政策的发生认可并鼓励人们追求合理的现实 需要，并为此努力创建规范化的活动环境。 从社会发展的层面归纳需要的类型，我们可划分为经济和物质生活上的需要， 还包括政治上的需要、文化上的需要、教育上的需要、精神上的需要等各种各样 的需要。以上社会生活中所表现的各种需要，都是现代公共政策的发生所要承载 的原动力。 黑龙江大学硕士学位论文 第二节人的利益是公共政策发生的原动因 扮演现代公共政策发生系统中客体角色并构成此系统的基石社会公共问 题，其根源就是人的利益。与人的创造性活动密不可分的利益，与需要同为公共 政策的发生机理中最为重要的支撑点。 利益其实是人们的各种需要及其满足，或者说能够给人带来生理及精神满足 感的任何一种客观存在或观念的东西都可成为利益。 马克思主义认为，“利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍的东西存在 于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之 中 ，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。人类要创造历史，必须能 够生存，“但是为了生活，首先就需要衣、食、住、行以及其他东西”，“需要即是 他们的本性” “利益是利益主体在实现其需要的活动过程中通过一定的社会关系所体现的 价值。在构成利益的各个要素中，( 1 ) 人是利益的主体。即利益是人的利益，在 人和利益之间，人是主导和主动的方面，人是利益的承担者、享有者、当事者， 而利益是为人的需要服务的。人与利益之间是创造与被利用的关系。利益主体既 可代表利益个体，又可代表利益群体。( 2 ) 需要是利益的根源。利益之所以能为 主体服务，是因为利益能满足人的需要。( 3 ) 活动是实现利益的中介。活动解决 的是怎样实现人的利益，离开了活动，利益就无法实现。( 4 ) 利益的本质是社会 关系。不论从需要通过社会关系转化为利益的过程来说，还是从利益是主体因需 要而在活动中所结成的一种社会关系的反应来说，社会关系都是利益的本质。( 5 ) 价值是利益的一种表现形式。因为利益尽管以多种表现形态出现，但都以对主体 的利益所产生的效用为衡量标准。以上构成成利益的各个要素互相联系、互相渗 透、互相作用、互相制约。”圆 “利益是人们社会活动的根本原因。利益从产生的那一刻起就始终是一个矛 盾的统一体，在这个矛盾统一体中最根本的是人们利益的自我实现与社会实现途 。严荣利益分析一公共政策研究的一个新视角 j 理论探讨，2 0 0 3 年第2 期第9 4 页 。张江河论利益与政治 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 2 第7 7 页 1 2 第二章公共政策发生的机理 径之间存在矛盾，即人们要求实现的自我利益，却不得不受别人的利益和社会条 件的制约，这一矛盾的发展，一方面加剧了人们之间的利益对立；另一方面也由 于共同利益的出现，密切了人们之间的联系。这就是人类社会中普遍存在的利益 关系。利益关系的不断协调和发展，是人类社会经济发展的本质内容，是人类历史 的物质基础，也是阶级形成和发展的经济根源。可见，利益和利益关系的存在及 其矛盾运动是人类社会政治、经济、历史发展的根源和原动力。在这一过程中， 利益相同的人们结成了阶级，为了夺取和维护利益，产生了政治权力，出现了确 定人们利益的分配资格的政治权利。人们为了追求利益，围绕夺取和运用政治权 力，发展了一套越来越庞大和复杂的政治体系国家、政府、政党以及各种 制度安排，形成了表明人们政治倾向、喜好的政治思想。 从一定程度上说，一项公共政策的发生，是包括政府利益在内的各种利益通 过博弈而达到均衡的结果。政府是社会公共利益的代表者，当认识到不同利益群 体之间产生利益矛盾时，作为公共政策承载者的政府必然要出面干预，协调利益 矛盾。正因为利益是社会活动产生的原动因，所以利益也必然是公共政策发生的 原动因。 本章小结 本章通过公共政策发生机理的揭示，从学理上进一步完善了公共政策的发 生系统。用需要与利益这一对相互依存的要素解释公共政策的发生机理，很好地 解决了公共政策的发生本质与发生机理的衔接。 o 严荣利益分析一公共政策研究的一个新视角 j 理论探讨，2 0 0 3 年第2 期第9 4 页 1 3 黑龙江大学硕士学位论文 第三章公共政策发生的系统生态因素及系统模型构建 从系统论的观点出发，公共政策的发生是由许多内外因素构成的有机整体。 对公共政策发生系统的内外因素相互联系和作用关系的分析，是创建公共政策发 生系统模型的基础。 第一节公共政策发生的系统生态因素 在静态的层面上，公共政策的发生可以看作是内外诸多复杂因素相互联系和 作用下形成的有机整体。在这样一个有机发生系统中，既有公共政策发生的背景、 环境、条件等外在因素，它们按照一定的层次和作用的大小，形成了公共政策发 生的外部生态；也有公共政策发生的主体、客体、价值、信息等内在的因素，影 响和作用于公共政策发生的内在结构和机制，并构成了公共政策发生的内部生态。 生态( e c o 一) 一词源于古希腊文，意思是指家( h o u s e ) 或者我们的环境。 简单地说，生态就是指一切生物的生存状态，以及它们之间和它与环境之间环环 相扣的关系。本文在分析公共政策发生系统因素时，为区别一般的公共政策系统 因素，特冠以“生态 一词，旨在表明系统因素之间有机结合的关系，突出公共 政策发生系统遵循以自然、社会和人的和谐统一为主题的生态标准原则。 一、公共政策发生的外部生态 公共政策发生的外部生态，顾名思义指的是影响公共政策发生的外部客观环 境。公共政策的外部环境在存在方式上，既是客观存在的现实世界，又是人实践 活动构建下的“人化自然”。外部客观环境为人寻求现实需要的满足提供了活动的 场所，在没有人的存在时，客观环境更多地是遵循自身内在的发展规律。人类的 出现改变了外部客观环境的存在方式，在人的现实需要驱动下被改造的客观世界， 更多地打上了人的主观活动的印记，遵循着人与自然相互作用和反作用的辩证统 一规律。 现代意义上的公共政策发生活动是人的政治活动、经济活动以及社会活动的 有机组合，因此，我们在分析影响公共政策发生的外部生态时，一定要充分考虑 第三苹公共政策发乍的系统生态因素及系统模型构建 由上述活动所引发的客观环境的变化。 为寻找公共政策的发生与公共政策发生的外部生态之间的内在联系，有必要 了解公共政策发生的外部生态特征。其具体特征为： 第一，外部生态的多样性与归一性的统一。公共政策发生的外部生态，无论 从范围上还是内容上，都表现出多元化的特点。范围上的外部生态既有国际的、 又有国内的；既有全局的、又有局部的，这些都是公共政策发生过程中所要总体 把握的关键。内容上的外部生态有政治的、经济的、文化的、社会的等几大类， 这些又同制度相结合相渗透，共同形成了公共政策发生的外部生态的规范化有机 整体。范围和内容上的多样化的外部生态因素其实归根结底还是公共政策的发生 主体实践活动的创造再现。公共政策的发生主体是公共政策发生系统外部生态的 创造者、辨认者和改造者。公共政策发生作为活动过程，在其酝酿阶段发生主体 就开始了对外部生态的改造和创建。进入公共政策发生的启动阶段后，外部生态 作为外部环境被发生主体辨认和确定，并且根据需要划分外部生态的不同类型进 行针对性分析，为实现阶段的政策制定环节提供必要的信息。可见，公共政策的 发生依赖于纷繁复杂的外部生态与主体的作用和反作用，反过来公共政策的发生 本身又在创造影响下一个公共政策发生的外部生态。因此，人们在制定和实施具 体公共政策时，不但要考虑公共政策发生酝酿阶段的诸多外部生态，更要重视公 共政策发生实现后的外部生态的变化。 第二，外部生态的稳定性与变动性的统一。作为公共政策发生的限制条件， 外部生态在一定历史时期都是较为确定和稳定的，比如一个国家的政治制度、经 济结构、文化传统都保持相对稳定性。这种稳定特性一方面成为公共政策发生的 必要前提；另一方面，又是公共政策发生所要实现的终极目标。公共政策发生的 具体目标虽然是解决现实需要和现实利益引起的各种社会问题，但其终极目标其 实是追求保持相对稳定和一定秩序的社会运行和发展。任何一个事物都是遵循矛 盾统一的运动规律才得以发展和延续的，外部生态的矛盾运动便是变动性的具体 体现。任何一个外部生态都是整体稳定和局部变化的统一，这种局部的变化达到 一定的饱和度，就会反过来改变整体的起初稳定状态而进入变动后的整体稳定状 黑龙江大学硕士学位论文 态。 第二，外部生态的连动性与交叉性的统一。一种外部生态的变化所引起相关 外部生态的连锁变动即是外部生态的连动性。在公共政策的发生系统内，针对某 一外部生态的改变而实施的公共政策其发生结果常常引起其他多种外部生态的连 动变化。发生这一现象的原因便是外部生态之间作用的交叉性。“客观存在决定主 观认识，主观认识反作用于客观存在；经济基础决定上层建筑，上层建筑反过来 作用于经济基础 这样一个唯物辩证规律揭示的便是相互作用的交叉性。外部生 态呈现出的连动性和交叉性，使公共政策发生的启动及实现阶段对其方向性的把 握变得极有难度。然而，在一项公共政策的发生过程中，并不是所有的外部生态 都会对其发挥决定性作用，事实上是外部生态连锁链条上的某个或几个特定的外 部生态对其发挥主导性作用。因而，对外部生态影响的优先层次排序就显得十分 必要。 二、公共政策发生的内部生态 与公共政策发生的外部生态相对应，公共政策发生的内部生态主要是指公共 政策发生本身带有的内在作用因素，包括公共政策发生主体和客体。 主体与客体原本属于一对哲学范畴，但随着近代学科的整合与渗透，主体与 客体概念已延伸到各门社会科学学科，用来描述人类的认识活动和实践活动。认 识活动与实践活动的统一体公共政策的发生更是公共政策的主体与客体之间 相互作用的结果。从哲学认识论的角度，主体是实践活动和认识活动的承担者； 客体是主体实践活动和认识活动指向的对象。公共政策发生“主体”与“客体” 是哲学领域主、客体概念在公共政策学领域的应用，反映的是公共政策发生的内 部生态构成与公共政策活动过程的相互关系。 公共政策的发生说到底是人们通过自身的活动来解决社会中出现的问题的过 程，因此，具有主观能动性的人们是公共政策发生活动的行为主体。但是，在具 体的公共政策发生过程中，人们却以不同的方式、不同的作用结合成各不相同的 主体类型。有些学者从三个不同的视角分析了公共政策发生主体：从个体与群体 第三覃公共政策发生的系统生态因素及系统模型构建 的角度区分出个体主体与群体主体；从政治体制内外的关系上区分出公共政策的 主导者、介入者和参与者；从公共政策发生过程的不同阶段区分出政策规划主体、 政策制定主体、政策执行主体、政策评估主体。虽然公共政策发生主体可以从多 个角度划分其不同类型，但这些类型在构成本质上是一致的，主要差异在于主体 在政策发生系统和过程中所处的地位、作用的方式以及影响的程度，而这些地位， 作用与影响在不同的公共政策发生系统过程中却是变动的，故公共政策发生主体 类型并不是一成不变，而是可以相互转换的。正因为如此，在分析一项具体的公 共政策发生系统时，要特别留意主体类型的转换，以保障公共政策发生活动畅通 无阻。 公共政策发生客体是公共政策发生主体作用的对象。公共政策发生主体首先 发挥作用的对象是社会公共问题。这种社会公共问题的发生实质虽然是人的需求 驱动下实践运动的利益矛盾所导致，但是在现实生活中更多地表现为人们预期的 应有状态与现实存在的现有状态之间的落差。这种落差具有广泛性、迫切调整的 现实性，因此在引起公共政策发生主体的关注和确定之后，就在内部生态中形成 最为首要的作用对象，即公共政策发生第一客体。公共政策发生主体发挥作用的 第二个对象是伴随公共政策发生全过程的利益矛盾。公共政策的发生主体所要解 决的深层核心问题便是人们之间的利益矛盾。发生主体通过公共政策的协调功能， 化解利益矛盾、规范利益关系，最终形成社会的相对和谐状态。公共政策发生主 体发挥作用的第三个对象是产生利益矛盾、需要调整利益关系所指向的群体，在 公共政策学中把它称之为目标群体。作为社会公共问题的制造者和利益矛盾的承 担者，目标群体在公共政策发生的内部生态因素中是主动因素，并且是整个公共 政策发生的最终受益者和失益者的总合。 第二节公共政策发生系统的模型构建 公共政策的发生依赖于公共政策发生系统中内外生态因素之间的互动，即 公共政策发生系统中现实需要的承载主体人与人赖以生存和发展的客观环境之间 相互构建的过程中衍生的活动过程。在公共政策发生系统内部其构成因素，公共政 黑龙江大学硕士学位论文 策发生的外部生态与内部生态表现为一种静态的游离状态，在公共政策发生的内 部生态中发生主体的需要驱动下，通过发生主体能动的实践活动，实现外部生态 与内部生态之间相互构建，继而转化为遵循发生周期规律的公共政策发生动态过 程。这一过程可构建如下直观的模型予以呈现。 图一：公共政策发生系统 公共政策发生主体赖以生存和发展的外部生态可根据发生主体的活动方式加 以区分。从存在状态看，客观环境是客观存在的现实世界，它为人们提供了寻求 现实需要满足而活动的场所。客观环境的变化发展有其内在的规律，在内在规律 的支配下，客观环境系统的生物物种频繁亮相后又相继销声匿迹。原属于客观环 境的衍生物人类，在时空观上的历史只是自然界历史的一个瞬间，但因其对 客观世界能够进行主动的改造和能动的认识，才使客观环境变得生动形象而又丰 第三章公共政策发生的系统生态因素及系统模型构建 富多彩。这种人的对象性活动下发生改变的客观环境是人们创造性活动的产物， 所以可称之为构建的人化环境。构建的人化环境是人的实践活动的体现。现代人 最主要的活动方式有经济活动、政治活动和社会文化活动，三种活动方式对客观 环境有机作用的结果，使人化环境变得多样化和复杂化。从活动方式决定客观环 境类型的角度，可将复杂的人化环境划分为经济环境、政治环境和社会文化环境。 客观环境和构建的人化环境共同构成公共政策发生的外部生态，而人化环境 的主要类型经济环境、政治环境和社会文化环境则在公共政策发生的外部生 态内部相互交叉、相互渗透，成为公共政策发生的基础。 图二：公共政策发生的外部生态构成及层次交叉 从动态的角度看，公共政策发生系统内部生态是在公共政策发生主体与客体 间相互作用与互为构建的关系中构成的立体结构。公共政策发生主体与客体之间 的作用与构建是通过政策发生过程的矛盾体现出来的。 为阐述这一内在联系，有必要从发生主体与客体的界定着手。公共政策发生 活动中，对公共政策发生主体的界定既可以是广义的也可以是狭义的。广义的公 共政策发生主体是直接或间接参与政策发生过程的具有主观能动性的所有的人： 狭义的公共政策发生主体则是主导公共政策发生过程的人、群体以及组织。对公 冒 黑龙江大学硕士学位论文 共政策发生主体的广义或狭义界定，可根据对公共政策发生研究视角的不同和论 证论点的需要自由选择和裁定。如本文所采用的单项公共政策发生研究中，在揭 示发生本质时套用的是广义界定，但在描述演化过程时则选用了狭义界定。作为 公共政策发生主体作用的对象，公共政策发生客体根据发生主体作用方式的不同 划分为三个层面上的类型，即社会公共问题、利益矛盾和目标群体。 通过对公共政策发生主体与客体的内涵界定便可以从整体上把握两者之间的 内在联系。一方面，广义上的公共政策发生主体为实现需要的满足，在实践过程 中不断引发各种问题；另一方面，作为各种问题中的特殊类型社会公共问题， 通过狭义上的公共政策发生主体与发生客体中目标群体两者之间的相互影响被确 定为公共政策发生客体。公共政策发生客体的第一层面社会公共问题是狭义上的 发生主体所要改变的状态，它内化为发生主体实现公共政策发生的动力贯穿发生 的全过程。然而，广义上的发生主体实践认识活动既是引起发生客体中社会公共 问题的诱因，也是导致发生客体中利益矛盾的根源。作为公共政策发生客体的另 一层面，利益矛盾则成为公共政策发生所要解决的最核心的问题，它内化为公共 政策发生追求的根本目标指导。狭义上的公共政策主体的行为，反过来也规范发 生客体中的目标群体的行为。 第三章公共政策发生的系统生态因素及系统模型构建 图三：公共政策发生的内部生态的构成及作用关系 本章小结 本章从静态的角度，分析了公共政策发生的系统生态因素及相互间联系，并 通过直观的模型勾画出公共政策发生系统的构成，使公共政策发生系统在学理上 得到充实与完善。 言 l嚣 黑龙江大学硕十学位论文 第四章公共政策发生的演化过程及过程模型构建 从过程论的观点看，公共政策的发生是发生系统内外因素间相互依存、制约、 构建的推动下，呈现出一定运行轨迹的动态演化过程。 第一节公共政策发生的演化过程 一项公共政策的发生不是一蹴而就的，而是遵循一定运行轨迹形成的渐进演 化过程。通常，政策学家们根据公共政策在运行过程中所体现的功能的不同，将 其过程划分为政策的制定、执行、评估、终止或反馈等几个阶段。公共政策的发 生其实是公共政策在动态活动层面上的本质理解。因此，公共政策的过程分段理 论也同样适用于公共政策的发生过程。但公共政策的过程理论未能从根本上反映 公共政策发生的内在本质，因此，公共政策的过程理论自然也不