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网络型公用事业民营化问题研究 中文摘要 中文摘要 公用事业经营中效率与公平的矛盾是长期以来困扰人们的一个难题，民营化 作为解决这一困境的手段之一，自上世纪7 0 年代起被世界各国广泛采用。我国公 用事业的民营化尝试真正开始于上世纪9 0 年代，近年来，在政府相关政策的指引 下，民营化浪潮方兴未艾。本文将目光聚焦在公用事业的典型代表网络型公 用事业，从网络型公用事业民营化的趋势谈起，对我国目前网络型公用事业民营 化改革的现状进行了分析概括，结合电力、自来水等具体行业，探讨了当前民营 化改革所取得的成效和出现的问题，然后根据理论框架和现状分析，对如何进一 步推进网络型公用事业的民营化改革进行了探讨，以期对各地愈演愈烈的民营化 改革有所裨益。继而在前文理论和实例分析的基础上指出，民营化虽然愈演愈烈， 但毕竟只是工具而非目的，也并不代表政府职能的弱化，我国网络型公用事业在 一定时期内还将保持国有民营共同运作的状态。文章最后对今后有待进一步研究 的方向进行了展望。 关键词：网络型公用事业民营化政府管制 作者：张毳毳 指导教师：吴声功( 教授) s t u d yo np r i v a t i 盟t i o f n e tp u b l i cu t i l i t 溅a b s 昀c t s t u d yo np r i v a t i z a t i o no f n e tp u b l i cu t i l i t i e s a b s 缸a c t t h ec o 曲丽i c t i o nb e t w e e ne f ! f i c i 铋c y 锄d i i n p a n i a l i sad i 伍c u l tp r o b l 锄 p e 印l e x i n gp e o p l ei l l 廿1 e0 p 咖i o no f p u b n cu t i l i t yf b fa1 0 n gt i m e ，觚d 弱o n e0 f l l l e m 啪s0 fs o l v i n gm ep r o b l e m ，研v a t i z a t i o ni sa d 叩t e db r o a d l y 丘o m19 7 0 sb yd i f j f 醐e n t c o u n t r i e si nt h e 飘r o r l d t h ep f i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e si nc h i n as 拓l r t e d 丘d m19 9 0 s ， 锄di ti si i i d c e dp o p u l 牡u n d e rt l l ec 0 嗽g e0 fl o c a l9 0 v e m m e n t si nr e c e n ty e a r s t h e t l l e s i sf o c u s e s n e tp u b 址u 石l i t i e s ，w l l i c hi st y p i c a li np u b l i c 砸l i t i e s - n l i st l l e s i s s t i l d i e s 丘o mt l l ep 咖a t i z 撕o n 仃e n do fn e tu t i l i t i e s ，m 饥a i l a l y s e s0 1 1 rc o u 唧sc u n e n t s i t i l a t i o n0 fn e tp u b l i c 嘶l i t i e s 砸v a t i z a t i o n ；研l l ec x a i n p l eo fe l e c t r i c 时p o w e r 锄d m 如i n gw a t e ru t i l i t i e s 觚de t i c ，t l l ea u t l l o rt a l k sa b o m n l ea c l l i e v e i n e n t sa i i dp r o b l e m so f m ec u 盯e m 呻a t i z a t i o nr e f b n ni nm en e tp u b l i c 眦n i t i e si n d u s 訇哆a c c o r m n gt 0n l e m e o r i e s 觚a l y z e 锄dc 眦心n ts i t i l a t i o n 柚a 1 ) z e ，m ea u t h o rt r i e st 0b r i n gf 0 刑莉a c o u m e 功鸲硒u r ef b ra l i n a sn e tp u b l i cu t i l i t i 鼯p m 撕z 撕o n ，锄de x p e c tt 0c o n t r i b u t e s o m e l i n gt 0t l l ep r “a _ t i z a t i o nr e f 0 m s t a i l d i n go n 廿l ef o u n d a t i o no ff o 珊e rn l c o r i e s 锄dp m c t i c a la l l a l y z e ，廿l em e s i ss u g g e s t st l l a t ，a l m o u 曲m e 呻v a 廿z a t i o nr e f o n i li s i i l d e e dp o p u l 缸，i t sj u s tat o o l ，n o td e s t i n a t i o n ；p 晰a t i z a t i o nd o e sn o ts t a n df b rm e r e d u 砸o no fg o v e m m e n t s 他s p o n s i b i u t i e s ；觚do l 】rc o u n t r ) r sn e tp u b l i cu t i l i t i e s i i l d u s 时w n lk e 印t l l es i m a t i o no f0 p e r a t i n gb yt h ep u b l i c 锄dp 咖a t ce n 唧r i s e si na l o n gt i n l ep e r i o d f i n a l l y ，t h et l l e s i sm a d e as i m p l ep r o s p e c tt 0m ef i l 劬e rs t u d y k e yw o r d s ：n e tp u b l i cu t i l i t i e s ；p 小a t i z a t i o n ；g o v e 聊n e n t a lr e g u l a t i o n w n n 朗b yz h a n gc u i c u i s u p e i s c db yp r o f e s s o rw us h e n g g o n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：；纽日 期：少望! 垒! 澎 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：车盟日 导师签名：盗釜日 期：! p 钆簟) 期：丛生垠 网络型公用事业民营化问题研究 导论 导论 一问题的提出 2 0 0 4 年夏，中国遭遇自8 0 年代以来最为严峻的缺电局面，有省会城市出现了 一个星期停电四天的现象，人们将之形容为“仲夏夜之噩梦 。事实上，自2 0 0 0 年以来，“电荒 就已经席卷了中国的大部分省份；近年来，自来水、煤气等价格 的持续上涨更是引发了社会的强烈争议，部分群众甚至出现了严重的不满情绪。 这种种现象引发了笔者对于我国公用事业行业的关注。公用事业行业是关系国计 民生的基础设施产业，与每一个老百姓的切身利益息息相关，它的发展不仅牵涉 到行业自身，更影响整个社会经济的发展和广大人民群众的生活质量，进而影响 到社会的安定团结。公用事业的经营效率是长期以来困扰人们的一个难题，它不 是哪一个国家的问题，是一个世界范围性的问题。网络型公用事业作为其中自然 垄断的典型代表一直备受关注，网络型公用事业如何经营才能更有效率，才能更 好的满足群众的需求，我国网络型公用事业的民营化改革目前状况怎样，存在哪 些问题，应当采取怎样的途径等，这些都是本文将要研究的问题。 按照传统的公共产品理论，公用事业这种不具有消费的竞争性和排他性的公 共产品或服务应该由政府来投资建设和运营。事实上，不仅在我国，西方发达国 家在上世纪7 0 年代以前也是这样做的。然而，垄断经营带来的效率损失和财政困 难使人们逐渐认识到，必须要找到一条新的路子。1 9 5 5 年，美国经济学家米尔顿怫 里德曼( m i l t o n 蹦e d m 孤) 在资本主义与自由( ) 一书 中提出了教育的凭单制，被认为是民营化的先驱1 。以他为主要代表的新芝加哥学 派认为，私人垄断方式将优于政府规制或是公共所有。此后，关于公用事业民营 化的理论研究成果不断涌现。西方国家公用事业民营化的浪潮开始于2 0 世纪7 0 年代英国撒切尔政府推行的私有化政策，此后，各发达国家纷纷开始了公用事业 民营化的进程。我国公用事业的民营化进程真正开始于2 0 世纪9 0 年代，先后采 取了减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等措施。尤其是最近几 年来，民营企业、上市公司等已经开始涉足公用事业行业，外资也开始悄然进军 中国公用事业市场。2 0 0 3 年，党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社 1 美 米尔顿弗里德曼，资本主义与自由，北京商务印书馆，2 0 0 4 年7 月第二版，p 9 7 9 8 i 网络型公用事业民营化问题研究导论 会主义市场经济体制的若干问题的决定中明确提出，要“大力发展和积极引导 非公有制经济 和“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础 设施、公用事业及其他行业和领域。2 0 0 5 年2 月，国务院关于鼓励支持和引导 个体私营等非公有制经济发展的若干意见的出台进一步消除了非公有经济进入 公用事业的政策性壁垒。在政府政策的积极引导下，我国公用事业行业的民营化 浪潮方兴未艾。 我们知道，民营化是一种战略，一种工具，它的目的是为了更好地提供公共 服务，满足公众的需求。但是，迄今为止我国民营化改革实践中出现的许多问题 不得不让人反思，民营化在有些地方变成了一种目的而非手段，似乎走向了一种 民营化的极端，为了民营化而民营化。正确对待当前我国网络型公用事业民营化 改革的现状，存在的问题，以及能否建立一个良好的政府管制体系，是民营化改 革能否成功的关键所在。从这样的背景出发，本文认为，研究当前我国网络型公 用事业民营化改革的现状，以及探索如何进一步推进网络型公用事业的民营化改 革，具有重要的理论和实践意义，这也是本文写作的目的所在。 二国内外研究综述 ( 一) 国外研究综述 公用事业民营化的直接倡导者是被称为“民营化大师的美国纽约城市大学 巴鲁克学院教授萨瓦斯( e s s a v a s ) 。萨瓦斯1 9 8 7 年出版了著作民营化一改 善政府的要径，他认为，民营化能够改善公共服务的质量和水平，降低成本，最 终达到提高效率的目的。萨瓦斯在其另一本著作民营化与公私部门的伙伴关系 一书中就公用事业领域的民营化问题进行了较为详细的论述。他指出，那些认为 公用事业十分重要，因此不能交由私人部门承担，而只能由政府负责的观点“实 在让人莫名其妙 ，公用事业应当尽可能的多渠道吸引投资，并且应当根据供给和 需求而不是根据政治考虑来进行定价。现实的压力、经济的推动力、意识形态、 商业和平民主义都是民营化的推动力。 著名应用经济学家戴维m 纽伯里结合自己参与多个国家公用事业民营化改 革的丰富经验，对网络型公用事业( 主要是电力、电信、煤气三大公用事业行业) 的民营化和规制改革做了相当详细的研究，他认为，民营化可能造成新的垄断， 并且会带来诸多问题，民营化之前首先应该打破垄断。私有化是竞争的必要而非 充分条件，究竟是私有还是市政所有，取决于两个因素，第一，是私有还是市政 2 网络型公用事业民营化问题研究 导论 所有，主要看谁能提供更便宜或更好的服务；第二，是否市政所有制可以提供与 私有制价格相同的服务的同时，又能有盈余，为市政府履行的其他职责提供资金， 而这两个问题的答案又取决于国有制和私有制的成本差异。 国外的研究表明，公用事业的民营化已经成为了一种趋势，得到了世界范围 内的认可，目前的问题在于如何结合各个国家的具体情况来进行改革。政府是网 络型公用事业民营化中的重要主体，它在其中究竟应该发挥怎样的作用。国外学 者关于这一问题的研究主要是从管制者的角度来分析的，体现在管制理论的发展 中。管制理论事实上是国家干预理论的分支，1 9 7 0 年卡思的规制经济学的出 版，标志着西方管制经济学作为一门学科的诞生。管制思想的出现源于市场失灵， 网络型公用事业作为自然垄断产业的典型代表，其垄断经营者通常是市场价格的 制订者而非接受者，为了避免公共利益受到损害，政府需要制定一些管制政策， 如定价、反垄断等，以此来弥补市场的缺陷。然而随着技术的进步和市场的扩大， 以及实践中网络型产业运营效率普遍低下等问题的出现，越来越多的学者对政府 管制的有效性提出了质疑，施蒂格勒、帕尔兹曼、熊彼特等是其中的代表人物。 由于管制者和被管制者之间存在着信息不对称，常常导致设租寻租、道德风险、 逆向选择等问题，管制体制越庞大、持续的时间越长，资源配置的效率损失就越 严重。于是，要求放松管制的呼声越来越高，“激励性管制 、“管制俘获等理论 的出现都是基于这样的背景。应该说，当前西方学界的普遍观点是放松管制，他 们认为，政府在民营化改革中的作用应当越来越少，干预程度越低越好。 公用事业民营化的研究首先兴起于国外，较之国内的研究更为系统，对于民 营化改革的历史背景和理论依据、民营化的优势与劣势、民营化具体采取哪些形 式、政府在民营化改革中的作用等研究都相对完善，这些都值得我们参考和借鉴。 但是我国与西方国家在社会经济发展进程、历史传统、意识形态等方面都有很大 的差异，本文认为，在公用事业民营化改革过程中，西方国家经历了一个较为成 熟的管制阶段，而后才经历到放松管制阶段，而我国的民营化改革才刚刚开始， 我国的政府管制还相当的不成熟，因此民营化改革不能一味照搬西方国家的模式， 政府在民营化改革中如何发挥作用和其他国家也未必相同。这就要求国内理论界 为我国的民营化改革实践提供理论支持。 网络型公用事业民营化问题研究导论 ( 二) 国内研究综述 在我国，公用事业长期以来一直由国家和政府财政投资兴办，从投资决策、 资金筹集、施工建设到经营管理，均在部门内封闭运行，投资主体单一化的格局 一直没有根本改变，至今仍很少有民间投资进入，许多领域至今仍以所有制为标 准，阻碍或限制民间资本进入，甚至对外资开放了的行业，对民间资本仍不开放， 被称之为“计划经济的最后堡垒 。 我国学界关于公用事业民营化的研究真正开始于最近几年，目前研究的重点 可以分为两大部分，一部分主要介绍西方国家公用事业民营化的理论研究现状， 很多学者对西方国家公用事业民营化理论进行了深入研究，盛洪、王俊豪、张曙 光、毛寿龙等一批学者都曾从不同角度对西方国家民营化改革的理论和经验进行 过介绍，这些研究为国内理论界的探讨奠定了基础；z 另一部分结合我国自身社会 经济发展的实际情况，探讨在我国实行公用事业民营化的相关问题，主要集中在 民营化在中国的适用性、民营化的运营模式以及民营化的政策、法律、金融体制 研究几大块。 关于当前我国公用事业民营化是否有理论依据和实践依据，学界的主流观点 持赞成态度。天则经济研究所盛洪教授认为，公用事业可分为两类，自然垄断行 业和公共物品，实践证明，由政府来垄断经营效率低下，出现了普遍亏损的现象， 其中“定价和“竞争压力”问题突出，引入市场竞争机制则能够同时解决这两 类问题。公用事业的民营化对参与竞争企业和政府来说都是一个机会，政府减少 了财政压力，吸引了大量的民间资金，又可以提供更多的公共服务。市场经济已 经在中原地区获得了胜利，在公用事业这块“边疆地区，民营化改革也将会取 得胜利。著名学者毛寿龙认为，传统的公共服务提供模式存在很多缺陷，质量不 高，地区差距严重，有些地区还存在公共服务盲点，供给不足。公用事业的民营 化可以打破垄断，引入竞争机制，公共部门也将顺应世界潮流，实现无限政府到 有限政府的治道变革。 公用事业民营化的路径有很多种，萨瓦斯所介绍的就有多达十几种之多，学 界关于我国公用事业的研究主要分为两大类，一类是笼统的分析整个公用事业行 。具体叙述，详见盛洪，大力推进公用事业民营化，天则公用事业研究中心资料，2 0 0 4 年，网址链接， h t t p w w w n c p p p o f g ；王俊豪、周小梅，中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策，经济管理出版 社，2 0 0 4 年版；张曙光，公用事业民营是大势所趋，中华工商时报，2 0 0 4 年1 0 月1 8 日，网址链接， h t t p ：，w w w j l j c o i l l n e w s r e a d ；毛寿龙，公用事业民营化的制度基础，天则公用事业研究中心资料，2 0 0 4 年，网址链接，姗噙w w w w n c p p p o r g 4 网络型公用事业民营化问题研究 导论 业所适用的模式，另一类则具体探讨某一公用事业行业所采用的模式，前者研究 者较多，而后者的研究则相对薄弱。公用事业传统体制的弊端促使我们寻找新的 路子，而国外先进的经营模式是我们参考的重要路径。民营化改革的推行不是一 项独立的工程，它还必须依靠一系列相关的政策、法律、金融和监管体制的支持 与配合。毛寿龙认为，公用事业的民营化改革需要适当的制度激励。公共服务的 提供牵涉到三方面主体：各级政府( 即决策者) 、公共服务提供者( 即生产者) 、 公民( 即消费者) 。当决策者和提供者关系很强而消费者声音很弱时，政府会提供 一些公民不需要的、不适当的服务，此时，决策者会过分关心提供者的想法，公 共机构会臃肿，公民的需求被忽视，服务将逐渐走向全面失败；当决策者、提供 者、消费者三者关系都很弱时，公共服务几乎得不到有效提供，连最基本的公共 服务也没有，如被遗忘的农村和城市不管地带。那么如何从制度上改善这三者的 关系呢，他提出了四条建议：第一，让决策者、提供者、消费者之间有一个良好 的互动；第二，决策者监督提供者；第三，消费者表达需求和监督提供者；第四， 消费者影响决策者。 还有一部分学者从法律和金融角度对公用事业的民营化问题进行了研究。社 科院周汉华研究员认为，从法律形式上来说，很多地区都是按照自己的做法在做， 没有一个系统的法律制度上的规定。从法律制度设计上来说，由于法律规定的不 完善，造成了很多制度构造上的漏洞，导致很多实践问题现在还没有解决。政府 监管方面的法规也较为缺乏，监管的机制如何构建、监管手段、监管程序都没有 具体的规定。这些法律方面的漏洞都是需要重视的。金融方面，当前我国公用事 业行业对资金的需求相当大，据统计，我国个人储蓄率很高，从居民的支出结构 上看，消费性支出在减少，而投资性支出在增加，因此利用民间资本的空间是很 大的。民营企业参与公用事业建设而进行银行融资也有利于促进银行的信用结构。 如在b o t 项目的运行过程中，政府与民营企业之间签订特许权合同，以合同为抵 押，政府、民营企业和债券银行三方的责任、权利、义务都在合同中明确规定， 有充分的法律依据，不存在任何法律上的障碍，政府、民营企业和债权银行三方 的合法权益都得勐了有效的保护。 三相关概念的界定 ( 一) 网络型公用事业的界定及特征 我国学界对于公用事业至今没有统一的定义，对于具体行业的归类还存在争 5 网络型公用事业民营化问题研究 导论 议。一般认为，公用事业指城市生产、流通和消费领域的涉及居民生活方方面面 的各项事业的总称。按照建设部2 0 0 2 年在关于加快市政公用行业市场化进程的 意见中的规定，“市政公用行业包括“供水，供气，供热、公共交通、污水处 理，垃圾处理等经营性市政公用设施”和“园林绿化、环境卫生等非经营性设施 。 公用事业可分为“网络型 和“非网络型”两大类，如园林绿化、垃圾处理等基 础设施显然不需要固定的线路或管道网络来传输服务，而电力、自来水行业则具 有明显的网络特征。本文所称的网络型公用事业是指需要固定实体( 物理) 网络 来传输产品或服务的基础设施产业，3 包括供电、供水、供气、供热、铁路和固定 电话等，是国民经济中的一个重要组成部分。 网络型公用事业具有公共产品的公用性、公益性等一般特征，同时也有区别 于其他公用事业的几个主要特征。 1 、网络型公用事业具有自然垄断性。 网络型公用事业由于具有实体( 物理) 网络性，因此投入大、成本高、回收 期长，具有规模经济优势。如供电行业，一个城市的输电网需要花费巨额投资来 建设，这种巨大的基础设施投资无法短期内得到回收，这就形成了“沉淀成本”， 规模经济由此产生，即随着生产规模的扩大，企业产品与服务的每一单位的平均 成本持续下降，因此，由单独一个企业生产成本最低，社会效率最高，如有两家 以上的公司参与，则会造成资源浪费，这就是自然垄断性。 2 、网络型公用事业具有网络外部性。 网络外部性是指当一个用户消费一种产品所获得的效用随着使用该产品的用 户人数增加而增加时，就存在网络外部性。也就是说，消费该类产品的用户越多， 该产品就越有价值。比如电话，使用电话的用户越多，电话就越能发挥作用，越 有价值。因此，网络型公用事业所提供的是一种相对特殊的产品或服务，当处于 网络经济条件下时，单一垄断网络所带来的经济效益要高于竞争条件下产生的效益。 3 、网络型公用事业具有一定的地域性。 网络型公用事业的产品或服务只能在固定的线路或管道等实体网络所覆盖的 范围内提供，不能超出网络所覆盖的范围以外。我们很难建立一个全国性的大网 络系统，只能以单个城市为基础形成区域性的网络，这就决定了网络型公用事业 具有一定的地域性，也就是说，网络型公用事业只对本地区的经济社会发展和居 英 戴维m 纽伯里，网络型产业的重组与规制，人民邮电出版社，2 0 0 2 年9 月第一版，p 3 6 网络型公用事业民营化问题研究导论 民生活产生作用，溢出效应有限。由于地域性特征的存在，地方政府尤其是省市 一级政府在网络型公用事业的发展中所产生的影响尤为重要。 ( 二) 民营化的界定 “民营化 在英文中叫“砸v a t i z a t i o n ，也被译为“私有化刀、“非国有化 、 “非政府化”等。民营化一词最早出现于日本，国有企业私有化在日本被称为公 企业民营化，后来，我国台湾也使用民营化一词。关于民营化的概念，学界一般 参照“民营化大师 萨瓦斯的表述，“民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依 赖政府来满足公众的需求。它是在产品朋艮务的生产和财产拥有方面减少政府作用， 增加社会其他机构作用的行动。”4 因此，民营化是一个宽泛的概念，它并不仅仅指 民营企业的参与( 当然民营企业是民营化中的重要主体) ，还包括外资企业、非政 府机构等的参与，只要是政府以外的其他机构参与公共产品朋艮务的生产或提供， 都可以被称为民营化。本文认为，所谓公用事业民营化，就是在公用事业领域引 入市场机制，打破政府的垄断，将国有公营的公用事业的所有权或经营权转移到 民间，建立政府、民营部门相互合作的公共服务体系的过程。公用事业民营化的 本质或目标是用更少的成本为公众提供更多更优质的公共产品或服务，提高公用 事业经营的效益。 四理论依据 1 7 7 6 年，亚当斯密在国富论中所论述的“看不见的手在其后的近一 百多年中一直被经济学家们所推崇，直到西方国家经济危机爆发，市场失灵的出 现使得人们开始反思这一理论的局限性，主张国家干预的凯恩斯主义应运而生， 为西方各国政府普遍采用。到了2 0 世纪7 0 年代中期以后，资本主义国家出现了 经济“滞胀刀局面，生产停滞，通货膨胀，失业严重，经济持续衰退，事实证明 国家干预也会出现失灵。经济自由主义思想于是再次得到人们的青睐，民营化正 是在这样的历史背景下被提出并得到实践。公用事业民营化的直接理论来源主要 有三大理论，公共产品理论，治理理论和公共选择理论，这三大理论为公用事业 的民营化奠定了坚实的理论基础。 ( 一) 公共产品理论 公共产品理论的古典溯源是亚当斯密的“守夜人 和大卫休谟的“搭便 车 思想。斯密认为，社会资源由市场来配置最有效率，政府只应充当“守夜人 美 e s 萨瓦斯，民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年6 月第一版，p 6 7 网络型公用事业民营化问题研究导论 的角色，而这个角色所应当履行的职能之一就是提供最低限度的公共产品和服务。 即使斯密这样的市场膜拜者也认为，政府存在的重要原因之一就是提供公共产品。 大卫休谟是最早发现并提出“搭便车 现象的理论家，他指出，每个人都会寻 找借口来避免承担责任所带来的麻烦，而尽量使其他人承担责任，因此私人缺乏 提供公共产品的激励，需要政府介入来筹集资金并提供公共产品和服务。“公共产 品一词最早由林达尔提出，他阐述了公共产品供给中的“林达尔均衡思想， 即每个消费者在总纳税额中应纳的份额应当同他从该公共产品消费中所享有的效 用价值相等，这一思想的提出促进了公共产品理论的形成和发展。 传统的公共产品理论认为，所有的产品可以被分为两类，公共产品和私人产 品，著名济学家萨缪尔森在公共支出的纯理论一文中说，私人产品指“该物 品的消费总量等于所有消费者的消费之和 ，而公共产品指“每个人对此类物品的 消费不会减少任何其他消费者的消费 。很快，公共产品理论有了新的发展，随着 社会经济的发展和消费水平的提高，公共产品的边界发生了变化，“准公共产品 的概念被提出来。学者们用“竞争性”和“排他性这两类特征来定义这三类产 品：私人产品同时具有这两个特征，纯公共产品这两个特征都不具备，而准公共 产品则具备其中一个特征。公用事业一般被认为属于准公共产品。学者们指出， 准公共产品也能够像私人产品一样，通过市场来实现供给。公用事业行业可以通 过各种民营化的方式来扩宽经营主体的范围，提高公用事业的竞争活力，最终提 高社会效益。 ( 二) 治理理论 自2 0 世纪9 0 年代以来，治理理论在西方学术界尤其是行政学、管理学领域 成为探讨的热点。治理理论的主要创始人之一詹姆斯n 罗西瑙认为，治理与统 治不回，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，它未必得到正式的授权，却 能有效发挥作用，而这种作用的发挥不一定要靠政府。治理理论的核心内容之一 就在于强调治理主体的多元化，也就是说，各种治理主体都需要放弃自己的部分 权利，最终建立一种公共事务的联合体。公共事务的治理主体可以是公共机构， 也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作，各种治理主体之间相 互依存，共同推动公共管理向着网络化的方向发展。 治理理论的兴起源于西方福利国家的管理危机和市场调节机制的失灵，这两 大危机的出现呼唤新的调节机制的诞生，治理理论于是应运而生。治理理论从某 8 网络型公用事业民营化闯题研究 导论 种意义上说是公共管理最新发展的理论范式，俞可平教授认为，治理是一种公共 管理活动和公共管理过程，它的目的就是在各种不同的制度关系中运用权力去引 导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度的增进公众利益。5 治理理论打破了 社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，把有效的管理看作是公共部门与私 人部门、政治国家与公民社会、市场与计划的合作过程，发展了公共事务管理的 全新技术，也为网络型公用事业的民营化提供了强有力的理论支撑，民营、外资 等非公有经济作为政府以外的治理主体，共同参与公用事业的建设运营是经济发 展的需要，也是公共管理治理方式转变的大势所趋。 ( 三) 公共选择理论 公共选择理论产生于2 0 世纪6 0 年代初期，其创始人是美国经济学家詹姆 斯布坎南( j 觚抢sb u c h 锄觚) 。它以“经济人假设”为基本出发点，来分析社会 政治生活中的问题。公共选择理论认为，政治如同企业家，选民如同消费者，而 选举制度就像交易制度，选票像货币，政治家总是从自身利益最大化出发来做出 决策，这样的决策当然很难代表公共利益。于是，公共选择理论指出，要解决这 种公共管理的危机，必须要打破行政垄断和行业垄断，减少政府不应有的职能， 而由市场来调控公共产品和服务的供给，引入竞争机制，实现公共服务供给方式 的多元化，提高公共服务供给的效率。民营化改革的实质与公共选择理论是一脉 相承的，放宽公共服务领域的市场准入，鼓励民营企业和外资参与公共产品和服 务的建设、经营和管理，这是由公共选择理论所得出的必然结论。 五论文设计与研究方法 本文的写作框架总体上分为导论、正文、结论三大部分。第一部分为文章的 导论部分。这一部分主要交代问题的研究背景和所基于的理论依据、研究的视角、 国内外的研究现状，以及涉及到的主要概念和研究方法。 第二部分为全文的正文部分。本部分在第一部分导论的基础上开始正式探讨 网络型公用事业的民营化问题，总共分为三章。第一章是全文的前提和基础，本 章自网络型公用事业自然垄断特征的弱化谈起，从民营等非国有经济实力的壮大、 国有经营网络型公用事业的弊端、国外网络型公用事业民营化改革成功经验的证 明等角度，论证了当前公用事业民营化已经形成了一个趋势。同时，我国相关政 策、法律环境的支持也为网络型公用事业的民营化铺平了道路；第二章结合了当 俞可平，治理与善治 ，社会科学文献出版社，2 0 0 0 年9 月第一版，p 5 9 网络型公用事业民营化问题研究 导论 前我国各网络型公用事业的民营化改革实践，以电力、自来水、燃气行业为例对 我国民营化改革现状进行了分析，在现实分析的基础上，归纳出了现阶段网络型 公用事业的民营化所取得的成效以及出现的问题；第三章是在第二章实然分析的 基础上所进行的应然分析，对应该如何进一步推进我国网络型公用事业的民营化 进行了四个方面的阐述，分别对应当前民营化改革中出现的问题提出了应对策略。 本章主要提出了四个方面的对策；一是提出了我国网络型公用事业民营化应当借 鉴的模式，即公共民营合作制；二是从民营等非国有经济自身考虑，从四个方面 提升企业竞争力；三是针对民营化中的法律环境问题，构建一个良性的政策导向； 四是完善网络型公用事业民营化改革的政府管制体系。 第三部分主要是在前文分析的基础上，得出几个简单的结论，并指出了研究 中的薄弱环节和不足之处，就今后还有待继续研究的问题进行了展望。 本文所采用的研究方法主要有归纳演绎法、比较分析法、文献分析法等。通 过对现有理论的探讨和国内外实践经验的总结，对我国网络型公用事业民营化改 革的现状进行了总结归纳：在比较分析西方国家和我国在民营化改革异同的基础 上，指出了国外民营化改革中值得借鉴的经验和我国民营化改革中存在的问题； 通过相关文献的研究分析，得出我国民营化改革应当采取的途径和措施。 l o 网络型公用事业民营化问题研究第一章网络型公用事业民营化的趋势与相关制度环境的支撑 第一章网络型公用事业民营化的趋势与相关 制度环境的支撑 一、网络型公用事业自然垄断特征的弱化 本文导论中提至l 过，网络型公用事业的一个显著特征就是具有自然垄断性。 传统自然垄断理论认为，自然垄断产业主要是那些具有显著规模经济的产业，即 随着生产规模的扩大，企业产品与服务的每一单位的平均成本持续下降，因此， 由单独一个企业生产成本最低、社会效率最高。2 0 世纪9 0 年代以来，自然垄断理 论有了新的进展。经济学家维斯库茨( s c u s i ) 、维纳( v e ：n l o n ) 和哈瑞顿( h 锄湎g t o n ) 提出了“永久自然垄断 和“暂时自然垄断 概念。他们认为，一个产业是否为 自然垄断不是一成不变的，由于技术条件和社会需求的变化，自然垄断行业也可 能变成竞争性行业。 ( 一) 科学技术的进步 自然垄断的形成原因，除资源短缺以外，还有规模经济效益、范围经济效益 和固定成本的沉淀性，然而日新月异的科技进步正逐渐改变着这些特性，促使强 自然垄断向弱自然垄断转变，甚至转变为竞争性行业。技术的进步使企业的生产 成本，特别是固定成本投入大幅度降低，使生产与传输的规模经济效益趋于弱化。 如在电力行业，“混合循环燃起轮机”技术的出现改变了电力生产的规模经济优势， 而且能超越电力输送网络直接向较大规模的顾客提供电力。6 电信产业中，以光纤、 程控交换等为代表的新技术的飞速发展使得电信产业快速走向光纤化、宽带化、p 化，网络建设的成本越来越低。同时，卫星和无线电话技术的出现使有线电视公 司也能够提供传声和数据服务，与电信产生替代性竞争；在铁路和航空运输领域， 燃料和动力的改进降低了建设和运营的成本，在一定范围内出现了汽车、火车和 飞机之间彼此替代竞争的现象。7 科技的进步使企业的生产成本大幅度降低，弱化 了生产与传输的规模经济效益，从而改变了网络型产业的自然垄断性质。 ( 二) 市场需求量的增长 在一个特定的产品市场，平均成本最低时产品的产量和需求量之间的关系决 王俊豪等，中国自然垄断经营产品管制价格形成机制研究，中国经济出版社，2 0 0 2 年版，p 1 l 1 2 7 曹阳，我国网络型公用企业竞争的可行性分析，经济法论坛) ，2 0 0 6 年9 月，p 3 9 1 1 1 网络型公用事业民营化问题研究第一章网络型公用事业民营化的趋势与相关制度环境的支撑 定了这个行业是否是垄断行业：需求量越小，越容易成为垄断行业；相反，需求 量越大，越难形成垄断。也就是说，市场需求量是技术条件之外另一个影响自然 垄断边界的非成本因素。对此，日本学者植草益曾在他的著作中阐述过需求曲线 和自然垄断的关系，当产量在一定的区间，而需求上升到一定规模时，自然垄断 崩溃。8 因此，在相同的价格水平下，需求较小的自然垄断企业可维持性强，若市 场需求逐渐扩张，市场的容量可容纳更多的企业时，自然垄断的性质就会逐渐减 弱，一个行业也会从自然垄断行业转变为竞争性行业。 改革开放以来尤其是近年来，我国网络型公用事业的需求量随着经济的发展 和人民生活水平的提高不断增长，人们对于水、电、煤气等产品的需求量增长越 来越快。如下表； 能源品种 1 9 9 52 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 合计( 万吨标准煤) 1 5 7 4 51 5 9 6 51 6 5 6 81 7 5 2 71 9 8 2 72 1 2 8 1 2 3 3 9 3 天然气( 亿立方米) 1 93 24 45 l5 76 77 9 煤气( 亿立方米) 5 78 91 1 91 2 51 3 l1 3 81 4 5 热力( 万百万千焦)1 2 6 3 72 3 2 3 42 3 3 6 92 6 6 1 33 3 6 6 64 1 3 9 5 5 1 7 4 4 电力( 亿千瓦小时)1 0 0 61 6 7 21 8 3 92 0 0 12 2 3 8 2 4 6 5 2 8 2 5 年份平均每人生活消费能源电力( 千瓦小时)天然气( 立方米)煤气( 立方米) ( 千克标准煤) 1 9 9 51 3 0 88 3 51 64 7 2 0 0 0 1 2 6 41 3 2 42 6 1 0 0 2 0 0 1 1 3 0 31 4 4 63 5 9 4 2 0 0 21 3 6 91 5 6 34 09 8 2 0 0 31 5 3 9 1 7 3 7 4 41 0 2 2 0 0 41 6 4 2 1 9 0 25 2 1 0 7 2 0 0 51 7 9 42 1 6 76 1 1 1 1 注：按年平均人口数计算。 表2 2 人均生活能源消费量1 0 从上面两个表格我们可以看出，近年来，无论是生活能源消费总量还是人均 生活能源消费量都呈快速增长的趋势。1 9 9 5 年人均生活用电量为8 3 5 千瓦每小时， 到了2 0 0 5 年已达到2 1 6 7 千瓦每小时，增长了近两倍；热力消费量从1 9 9 5 年的 参见 日 檀草益，微观规制经济学 ，中国发展出版社，1 9 9 2 年版，p 4 l 4 8 数据来源，中国统计年鉴2 0 0 6 年，表格7 一1 3 ，中华人民共和国国家统计局编，网址链接，w - s t a t s g o v c n ”数据来源，中国统计年鉴2 0 0 6 年，表格7 一“，中华人民共和国国家统计局编，网址链接，啊s t a t s g o v c n 1 2 网络型公用事业民营化问题研究第一章网络型公用事业民营化的趋势与相关制度环境的支撑 1 2 6 3 7 万百万千焦上升至2 0 0 5 的5 1 7 4 4 万百万千焦，增幅达3 0 8 7 ，其他煤气、 天然气等生活能源消费量同样大幅度增加。同时，在需求结构方面也逐渐多元化， 人们消费的种类越来越多。不断扩大的市场需求量和不断变化的需求结构进一步 弱化了网络型公用事业的自然垄断特征。面对如此巨大而复杂的市场需求，原有 的公用事业企业已经不能满足，这为民营等非公有企业进入网络型公用事业提供 了契机。 二、网络型公用事业民营化的趋势 ( 一) 民营、外资等非国有经济实力的壮大 网络型公用事业的产品或服务，是人们日常生活的必需品，需求量稳定，经 营风险比较小，盈利的机会是非常大的。在1 日的体制下，我国的网络型公用事业 主要是国有经营，除了体制方面的原因之外，其中一个原因也是因为当时我国民 营等非公用企业还没有发展壮大，还没有足够的实力去经营关系国计民生的公用 事业。国家统计局的数据显示：1 9 9 8 年，我国私营工业企业有1 0 6 6 7 家，仅占全 部工业企业数量的o 1 3 ；工业总产值2 0 8 2 8 7 亿元，占全部工业总产值的1 7 5 ； 从业人员1 6 0 8 0 万，占工业从业人员的o 9 8 。到了2 0 0 4 年，私营工业企业的数 量增加到1 1 9 3 5 7 家，增长了1 0 倍，占全部工业企业的8 6 8 ；工业总产值3 5 1 4 1 2 5 亿元，占全部工业总产值的1 5 8 1 ；从业人员1 5 1 5 4 3 万人，占工业企业全部从 业人员的比重上升至1 6 2 9 。1 1 从数据中我们可以看到，1 9 9 8 年时，民营企业数 量还比较少，创造的产值在工业总产值中的比重相当有限，在国民经济中的地位 也相对薄弱。到了2 0 0 4 年，民营企业的数量已大大增加，创造的工业总产值已在 工业产值总量中占相当的比重，实力得到了明显的增强，成为吸纳我国就业人口 的主要途径之一。如今，有雄厚实力的大规模民营企业逐渐增多，很多已经成为 家喻户晓的民族品牌，如联想、海尔、蒙牛、苏宁等，民营经济在国民经济中的 地位显著提高，成为国民经济发展的一支重要力量，为国家的经济发展和社会进 步做出了巨大的贡献。 我国自改革开放以来引进外资，外资经济已逐渐成为国民经济中不可忽视的 一个组成部分。尤其是2 0 0 1 年我国加入世界贸易组织以后，外资在我国的投资规 模迅速扩大，投资领域进一步拓宽。2 0 0 4 年，外商投资企业工业产值占全部工业 数据来源，中国统计年鉴1 9 9 9 年、2 0 0 6 年，中华人民共和国国家统计局编。网址链接，w w w s t a t s g o v c n 1 3 网络型公用事业民营化问题研究第一章网络型公用事业民营化的趋势与相关制度环境的支撑 企业产值总额的1 9 3 2 ，从业人员占工业企业从业人员总数的1 0 2 5 ，地为促进 经济持续快速发展和社会进步做出了重要贡献。另外，非政府组织等部门近年来 也大量涌现，对经济、社会等各方面的影响逐渐显现，成为推动经济和社会发展 的一支新的力量。寻求新的投资领域是目前许多民营、外资、跨国公司等非国有 企业面临的一大问题，网络型公用事业具有稳定的资金回报率和现金流，引起了 它们的极大兴趣。 ( 二) 国有经营网络型公用事业的弊端日益凸现 长期以来，我国的网络型公用事业一直是国有垄断经营，政府集掌舵和划桨 于一身，既是政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者。公用事业一 直被视为公益型事业，采取低价格高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和 成本变动的影响。由于缺乏竞争，没有动力机制，公用事业的经营效益始终提高 不了，年年亏损。以城市水行业为例，近十余年来水行业始终摆脱不了亏损局面： 2 0 0 6 年全年，供水行业亏损面为4 6 1 6 亏损额为4 3 亿元。自来水行业亏损面为 4 7 1 0 ，亏损额为2 4 9 3 亿元t ，；2 0 0 7 年1 5 月，供水行业亏损面为5 0 4 1 ，亏 损额为1 8 0 5 亿元。自来水行业亏损面为5 1 9 4 ，亏损额为1 6 0 7 亿元。，在市场 经济的今天，要摆脱这种长期亏损的局面，使政府扔掉财政补贴的沉重包袱，需 要引入竞争机制，于是，民营、外资等非国有经济的参与有了必要。 受利润的驱动，民营等非国有企业的竞争意识强烈，尤其注重企业的运作效 率。为了提高经营的绩效，它们通常在经营管理和生产技术方面不断追求创新、 降低成本，争取资源配置的最优化，这种优胜劣汰的竞争意识正是国有企业所缺 乏的。非公用资本的进入扩大了公用事