（行政管理专业论文）行政补偿的程序研究.pdf

摘要 摘要 本文旨在为我国行政补偿制度建设提供理论依据和学术支持。以先进 的理念做指导，并在借鉴和学习的基础上，为绘制出一个既反映时代要求 又符合中国国情的行政补偿程序制度而贡献自己的微薄之力。本文主要运 用了比较分析法、归纳分析法、案例分析法等论证方法，通过国内外相关 法规的规定论述行政补偿程序的基本制度并寻求完善我国补偿程序的可行 路径。 首先，文章介绍了选题背景与国内外研究现状。国外对补偿程序的研 究已经相当深入，而我国虽然也有学者对此进行探讨，但还未引起足够重 视。 其次，行政补偿的基本理论包括概念、特征、基本原则、基本制度， 探讨行政补偿程序的理论基础，为构建科学合理的补偿程序提供理论依据。 再次，行政补偿制度所涉及的补偿事项非常广泛，在实践中各国规定 的范围不尽相同，一般来说主要包括不动产征收补偿、动产及财产性权益 损害补偿和人身权益损害补偿等，不同事项的补偿具有各自不同的补偿实 施程序，通过各国相关程序的分析也把我国目前这些程序方面的情况进行 了深入分析。 最后，从我国行政补偿程序的历史发展出发，分析目前我国存在的问 题。从而建议：要转变思想，更新观念，改变“重实体轻程序”的法律传 统：要加强行政补偿程序立法，可以在制定统一行政程序法时，单列一章 有关行政补偿程序的规定；为了更有效地解决纠纷和维护处于弱势地位利 益受损方的权利，要把协商和听证制度作为程序的核心制度；同时在比较 与借鉴的基础上提出我国行政补偿程序应具有的具体程序内容。 关键词行政补偿程序；基本原则；实证分析；完善程序：协商与听证制度 a b s t r a c t a b s t r a c t t h eg o a lo ft h i sa r t i c l ei sp r o v i d i n gt h et h e o r yb a s i sa n dt h ea c a d e m i c s u p p o r tf o ro b rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o nc o n s t r u c t i o n i tm a k e s t h ei n s t r u c t i o nb yt h ea d v a n c e di d e a , a n di nt h em o d e la n di nt h es t u d y f o u n d a t i o n , f o rd r a w i n gu po n eb o t ht h er e f l e c t i o nt i m er e q u e s ta n dt oc o n f o r m t ot h ec h i n e s en a t i o n a lc o n d i t i o na d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o ns y s t e ma n d e o m r i b u t e so w i lm e a g e rs t r e n g t h i tm a i n l yh a su t i l i z e dt h ec o m p a r i s o na n a l y t i c m e t h o d ，t h ei n d u c t i o na n a l y t i cm e t h o d ，t h et h e o r ya n dt h ei n s t a n c eu n i f i e sa n d s oo nt h ep r o o fm e t h o d s ，t h r o u g hd o m e s t i ca n df o r e i g nc o r r e l a t i o nl a w sa n d r e g u l a t i o n ss t i p u l a t i o ne l a b o r a t e sa d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o nm a i nr o u t i n e q u e s t i o na n ds e e k i n gc o n s u m m a t e so u rc o u n t r yt oc o m p e n s a t et h ep r o c e d u r ei n t h ef e a s i b l ew a y f i r s t ，i ti n t r o d u c e dt h es e l e c t e dt o p i cb a c k g r o u n da n dt h ed o m e s t i ca n d f o r e i g nr e s e a r c hp r e s e n ts i t u a t i o n , p o i n t e do u t ；o u rc o u n t r y s a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o np r o c e d u r ei se x t r e m e l yi m p e r f e c t n e x t ，t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ne l e m e n t a r yt h e o r yi n c l u d i n gt h e c o n c e p t ，t h ec h a r a c t e r i s t i c ，t h eb a s i cp r i n c i p l e ，t h eb a s i cs y s t e m , c a r r i e so nt h e a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r er a t i o n a l et h ei n t r o d u c t i o n , p r o v i d e st h e t h e o r yb a s i sf o rt h ec o n s t r u c t i o nc o m p e n s a t i o np r o c e d u r e o n c em o r e ，t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e mw h i c hi n v o l v e st h e c o m p e n s a t i o ni t e mi se x t r e m e l yw i d e s p r e a d ，i nr e a l i t yt h ev a r i o u sc o u n t r y s s t i p u l a t i o ns c o p ei sv a r i o u s ，g e n e r a l l ys p e a k i n gm a i n l yi n c l u d e st h er e a le s t a t e c o l l e c t i o nc o m p e n s a t i o n , t h em o v a b l ep r o p e r t ya n dt h ep r o p e r t yr i g h t sa n d i n t e r e s t sh a r mc o m p e n s a t i o na n dt h e p e r s o nr i g h t s a n di n t e r e s t sh a r m c o m p e n s a t i o na n ds oo n , t h ed i f f e r e u ti t e mc o m p e n s a t i o nh a sr e s p e c t i v e l yt h e d i f f e r e n tc o m p e n s a t i o ni m p l e m e m i n gp r o c e d u r e ，a t p r e s e n tt h e s ep r o c e d u r e a s p e c ts i t u a t i o nh a sa l s ob e e na n a l y z e dt h o r o u g h l yt h r o u g ht h ev a r i o u sc o u n t r y s c o r r e l a t i o np r o c e d u r e a b s t r a c t f h ：l a l l y , e n u m e r a t e so u r c o u n t r y sd e v e l o p m e n t o fa d m i n i s t r a t i o n c o m p e n s a t i o np r o c e d u r e a sw e l la st h ee x i s t e n c e q u e s t i o n , s u g g e s t ：m u s t t r a n s f o r mt h et h o u g h t ，t h er e n e w a li d e a , c h a n g et h el e g a lt r a d i t i o no ft a k i n gt h e e n t r y b u tc o t e m p t i n gt h ep r o c e d u r e ；m u s ts t r e n g t h e nt h e a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o np r o c e d u r el e g i s l a t i o n , a n dm a yw h e nt h e f o r m u l a t i o no f u n i f i c a t i o na d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r ml a wt h a tas i n g l er o wc h a p t e ro fr e l a t e d a d m i n i s t r a t i o n c o m p e n s a t i o np r o c e d u r eb es t i p u l a t e d ；i n o r d e rt om o r e e f f e c t i v e l ys o l u t e t h ed i s p u t ea n dt h em a i n t e n a n c ei nt h ew e a kt r e n ds t a t u s b e n e f gd a m a g es i d et h er i g h t ，m e a n w h i l e ，i nt h ec o m p a r i s o na n di nt h em o d e l f o u n d a t i o np r o p o s e do u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o np r o c e d u r es h o u l d h a v ec o n c r e t ep r o c e d u r ec o n t e n t k e yw o r d sa d m i n i s t r m i v ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r e ；b a s i cp r i n c i p a l ；t h er e a l d i a g n o s i sa n a l y z e s ；p e r f e c tt h ep r o c e d u r e ；c o n s u l t a t i v es y s t e ma n dh e a r i n g s y s t e m i i i 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文论欧洲立宪进程中的主体 建构及其互动，是本人在导师指导下，在燕山大学攻读硕士学位期间独立 进行研究工作所取得的成果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他 人已发表或撰写过的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签字日期m 艇葫f 日 燕山大学硕士学位论文使用授权书 论欧洲立宪进程中的主体建构及其互动系本人在燕山大学攻读硕 士学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归燕山大 学所有，本人如需发表将署名燕山大学为第一完成单位及相关人员。本人完 全了解燕山大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部 门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权燕山大 学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或 部分内容。 保密口，在年解霉后适用本授权_ 书。 本学位论文属于 不保密砂 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：二召占务日期：瑚俘加j ，日 导师签名：易衫蜥免於 日期厅律年f 卅日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1选题学术价值与现实意义 ( 1 ) 学术价值 所谓行政补偿，是指行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家 和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果 而致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害，依公平原则 及正当程序对其所受损害给予补偿的法律制度。从学理上分析，行政补偿 既是一种实体制度，同时也是一种程序制度。实体制度主要是关于权利内 容的规定，程序制度是实体制度的延续，是维护权利的操作过程。而行政 补偿作为对社会个体合法权益遭受侵害后提供的救济，更多地体现为程序 方面的规定。在这个意义上，行政补偿可以说是一种救济程序制度。因此， 本课题研究的学术价值主要有以下两点： 第一，研究行政补偿的程序问题，不仅是研究行政补偿制度的一个方 面，在一定意义上，其实就是研究行政补偿制度本身，是行政补偿制度研 究的深入和发展。 我国行政法学界对行政补偿理论的研究直到上世纪9 0 年代中期才逐渐 有人涉及，尚未形成成熟的理论体系。对行政补偿程序问题更无人进行深 入、全面的研究，仅在相关论文中有所涉及。与此相对的是，近年来，随 着城乡经济的快速发展，对农村的土地征用和城市房屋拆迁规模空前。与 土地征用或房屋拆迁唇齿相连的补偿问题及由此引发的补偿纠纷等社会问 题已经引起各级政府和社会的广泛关注。理论的研究己远远落后于实践发 展的需要。有鉴于此，本文在研究国内外行政补偿理论和行政程序理论的 基础上，结合我国行政补偿制度现状，对我国行政补偿程序的一些理论和 实践问题进行了比较全面、深入的探讨和分析，并力图从理论上构建我国 公开透明的行政补偿程序，以此来为我国的行政补偿制度的理论研究、制 度构建与完善做一点努力。 第二，有利于构建行政救济理论体系。 燕山大学管理学硕士学位论文 长期以来，行政法学界对行政救济的理论研究始终将注意力集中在行 政复议、行政监察、行政诉讼、行政赔偿等方式，而对行政救济的另一重 要方式一行政补偿只是零星提及，更谈不上深入、系统的研究。其实，行 政补偿制度的产生要早于行政赔偿制度，但其发展速度和体系化程度远远 不及后者。目前，许多国家都己制定了国家赔偿( 行政赔偿) 的法典，其制度 已相当完备。而行政补偿制度尚未法典化和体系化，关于行政补偿程序规定 的法律依据较为分散和凌乱：有关行政补偿程序的理论和学说也随着历史 的变迁而不断的发展，可谓是众说纷纭。这一学理研究的滞后表明目前我国 行政救济的理论体系并不科学和完善。所以，我们只有将行政补偿置于与 行政复议、行政赔偿等救济方式相等同的地位予以必要重视和认真研究， 才能构建科学完整的行政救济理论体系。随着民主、法治的发展，如何进一 步保障国民的权利，如何构建起作为人权保障重要一翼的行政补偿的理论 基础和制度，是公法学的一个重要课题。 ( 2 ) 现实意义 程序法制建设是一国法制建设的重要组成部分，行政程序的建立和完善 目的在于规范行政主体合法行使职权，认真按程序办事，保证程序正义。 行政补偿程序作为行政程序的一种、作为一种特殊的行政程序，对规范行 政主体在实施行政补偿过程中的行为，确保利益受损个体的合法权益的有 效补偿，维护安定和谐的社会秩序具有重要意义。加强对行政补偿程序的 理论研究，加快完善我国的行政补偿程序建设，对指导我国行政补偿实践， 规范行政补偿活动，进而促进我国的行政程序法制建设，有着重大的现实 意义。 第一，有助于保护相对人的合法权益，协调公私利益矛盾，实现社会 公平。 “有权利必有救济”这一古老的法谚表达了人们自古以来对社会正义和 公平的向往与追求。现代社会由于经济的发展、人际交往的频繁，社会连 带关系在更大程度上得到了发展，为了维护社会的安全安定与协调发展并 最终使私益得以保证，在某些公共利益与私人利益发生冲突的情况下，公 共利益必须首先得到维护。所以，“对于法律活动来说，也许最重要的不是 2 第1 章绪论 承认权利，而在于如何恰当地配置权利，并因此给予恰当的救济。”行政补 偿制度的产生既是这种在公共目的和私人财产权价值问进行抉择的结果， 同时也是对私人财产权给予恰当救济的必然要求。行政补偿程序的建立与 完善无疑将是对私人财产权利更有效的保障。 第二，就司法实践的角度而言，有利于人民法院正确行使司法审查权。 人民法院可以根据行政补偿的规定，认真分清行政补偿与行政赔偿的区 别，准确把握二者各自的特点，有所侧重地进行合法性审查，避免无效劳 动，提高审判效率；同时人民法院可以按照行政补偿程序的规定，准确划清 行政相对人要求撤销、变更等不同的诉讼请求，进行合法性审查后采取适 当的判决形式，使整个司法审判的流程有明确的法律依据。 1 2 国内外研究现状分析 经过对国外、国内已有的文献资料的分析，对目前行政补偿制度的研 究状况有了初步的了解，简介如下： 1 2 1 国外研究现状 资本主义社会以前，由于奉行绝对“国家至上”理论，不可能有行政 补偿制度。资本主义社会建立后，由于民主制度的要求，国家责任豁免失 去了政治和理论基础。于是，在各国立法和司法实践中逐渐出现了国家赔 偿和国家补偿责任制度。在世界范围内，就历史渊源而言，国家补偿行为 存在的历史明显早于国家赔偿。但是，作为一项完整的法律制度，国家补 偿制度却是国家赔偿制度发展的结果。因而在历史上的一个较长时期里存 在的情形是国家补偿作为国家赔偿的一部分混合运用。直到2 0 世纪以来， 各国才逐渐倾向于将两者分离别立，于是行政补偿制度也就应运而生了。 总体而言，大陆法系国家的行政补偿比英美法系国家历史渊源较早，制度 也较为完善。 西方国家普遍重视程序法制建设，“正当程序”是西方宪政与法治传 统中极其重要的理念和制度，“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生 命、自由或财产”。反映到行政补偿程序的建设中，西方国家对其都有详 3 燕山大学管理学硕士学位论文 细、完备的规定。普遍规定了行政补偿程序的基本原则，如公开、公正、 效率原则；行政补偿程序的主要制度，如信息公开制度、告之制度、回避 制度、听证制度、协商制度、禁止单方接触制度和时效制度等等及对各种 具体事项的补偿程序的具体、详细的规定。特别是对最为典型、最为传统 的土地征收补偿程序，各国都规定了完备、精致的具体实施程序，详细规 定了土地补偿的具体决定程序、有关监督程序和具体救济程序，最大可能 地从程序制度上保护了被征收人的合法权益。另一方面也确保了行政主体 基于公共利益的需要而对土地征收的顺利进行。 1 2 2 国内研究现状 在我国整个法制建设中，行政补偿是建立较早的一门法律制度。早在 民主革命时期，解放区边区政府的政策、条例中己有有关行政补偿的规定。 但是，十一届三中全会后，随着国家法制建设的加快，行政补偿制度才真 正得到了重视和发展，主要体现在一系列法律法规中，例如国家建设征 用土地条例、矿产资源法、土地管理法等实际上确认了这些法 律就各自领域的补偿问题所分别做出的专门规定，尤其是2 0 0 4 年宪法修 正案在十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯，国家为了 公共利益的需要可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或征用并 给予补偿。”这使行政补偿有了宪法的依据。 虽然，我国的行政补偿制度有了长足的进步，但是，我国目前尚无统一 的行政程序法典，也未制定单一的行政补偿法，单行法律法规无论如 何也难以穷尽所有行政管理领域的行政补偿问题，而对行政补偿程序的规 定只零星散落在各个具体的单行法律法规中，零乱而不成体系。受传统重 实体、轻程序思想的影响，对行政补偿程序的法律规定更是相当欠缺，学 界目前也尚未有人对行政补偿程序做深入、系统的研究。结果使许多行政 管理领域的行政补偿问题呈空白状态、无法可依。导致许多行政相对人因 社会公共利益而受到损失，有时甚至是生命、健康或重大财产利益的损失， 得不到适当补偿或得不到任何补偿。这是极其不公正的。而且，由于我国 一直以来提倡集体利益、国家利益高于一切，同时，由于导致行政补偿的是 4 第1 章绪论 合法的行政行为，因此，长期以来，行政补偿这一重要的法律制度不为我们 所重视，行政补偿缺少具体实施程序的规定，尤其是缺乏救济程序的规定。 我国以单行法律、法规的形式确立损失补偿的应该说已经为数不少，但在这 些法律、法规中确定损失补偿的程序的几近于无。行政相对人因合法行政 行为而导致自身权益的损失时，该通过何种程序才能获得行政机关的行政 补偿，法律、法规并没有明确规定。如行政相对人对补偿持有异议能否提起 诉讼，更是没有明确规定。 1 3 研究思路与研究方法 本文在借鉴行政补偿理论和现代行政程序理论的基础上，结合国内外 对行政补偿程序的具体实施情况，对行政补偿的程序问题作了较全面、深 入的分析。在分析了行政补偿程序的概念后，概括出行政补偿程序具有多 样性、灵活性和救济复合性的特点，并着重分析了行政补偿程序的价值、主 要制度。结合国内外研究现状，重点对公开制度、听证制度及协商和调解制 度的内容和在行政补偿程序中的具体表现作了详细分析。行政补偿程序有 特定的适用范围，文章在理论概括与实例相结合的基础上，讲述了不动产征 收补偿的具体程序规定、动产及财产性权益损害补偿的具体程序规定及人 身权益损害补偿的具体程序规定。其中对不动产征收补偿的程序分析是的 重点。尤其是对土地征收补偿的具体程序的分析，本文系统考察了国外几 个有代表性国家的土地征收补偿的具体程序和我国现有法律法规对土地征 收补偿的具体程序的规定，并通过横向的比较、综合，提出了土地征用补 偿的具体程序的设计。最后针对完善我国行政补偿程序问题提出了具体建 议，分析了在立法上完善我国行政补偿程序建设的较为可行的路径。 本文对行政补偿程序的主要制度进行了整理，其落脚点是完善我国的 行政补偿程序，在阐述过程中，主要运用了对比分析、理论与事例相结合、 综合归纳等研究方法，以行政程序法中的基本理论为工具，旨在丰富与完 善我国行政补偿程序，更好的服务于行政法治建设。 燕山大学管理学硕士学位论文 1 4 论文内容和结构 根据行政补偿程序问题的内在逻辑结构，本文共分为五个部分： 第一部分是绪论部分，简单介绍了本文的选题学术价值与现实意义、 国内外研究现状和本文的研究思路及研究方法。 第二部分( 第2 章) 概述了行政补偿程序的基本理论。包括对行政补偿程 序概念的界定，指出行政补偿程序三个不同层面的概念以及本文的选择； 概括了行政补偿程序的特征，指出行政补偿程序具有多样性、灵活性和救 济复合性的特点：概括了行政补偿程序的四项基本原则：并着重分析了行 政补偿程序的价值。最后介绍了行政补偿程序所内含的主要制度，包括公 开制度、回避制度、昕证制度、协商和调解制度及时效制度等。在这部分 中，重点对公开制度、听证制度及协商和调解制度的内容和在行政补偿程 序中的具体表现作了详细分析。 第三部分( 第3 章) 是对行政补偿的几种典型事项的具体程序的介绍，包 括不动产征收补偿的具体程序规定、动产及财产性权益损害补偿的具体程 序规定及人身权益损害补偿的具体程序规定。其中，对不动产征收补偿的 程序分析是本部分的重点。尤其是对土地征收补偿的具体程序的分析，本 文系统考察了国外几个有代表性国家的土地征收补偿的具体程序和我国现 有法律法规对土地征收补偿的具体程序的规定，并通过横向的比较、综合， 提出了土地征用补偿的具体程序的设计。 第四部分对完善我国行政补偿程序建设提出了几点具体建议，分析了 在立法观念上、立法体系上以及立法实践中完善我国行政补偿程序建设的 较为可行的路径。 6 第2 章行政补偿程序基本理论概述 第2 章行政补偿程序基本理论概述 所谓基本理论，是指人的思维对客观事物的普遍本质的概括和反映的 理论总结。每个学科都有自己的一些基本理论。行政补偿程序的基本理论 研究是指法学理论上对行政补偿程序这一法律现象的本质及其特征的理论 总结，是研究行政补偿程序问题的逻辑起点。行政补偿程序的概念如何界 定，其内涵和外延是什么，具有何种特征，其所蕴涵的基本原则是什么， 行政补偿程序具有何种价值品质，这些直接关系到本文的具体架构和逻辑 展开。因此，对行政补偿程序的基本理论作深入、全面的分析对本文的论 述具有基础性的意义。 2 1 行政补偿程序概念界定 2 1 1“程序”的概念 “程序”一词的字面意思，现代汉语大词典对其解释为：“事情进 行的先后次序、过程“1 。”如通常说的工作的先后顺序、机器的操作规程、 计算机的语言编码程序等。从词源意义上说，程序一词是伴随着现代社会 化大生产发展和社会分工的不断细化而产生的一个名词。尤其是进入资本 主义社会后，流水作业的生产方式出现，一项工作往往被分成若干工序、 步骤、阶段、过程，所有的作业都按照预先设定的操作流程有条不紊地进 行，“程序”即是指人们预先设定的在做某件事时采用的先后顺序、步骤、 过程和方式。 “程序”一词应用到法律之中，是指与实体法相对的，按照一定的方 式、步骤、时间、顺序做出法律决定的过程。在资本主义与封建主义斗争 的过程中，资产阶级启蒙思想家在高举人权与民主的大旗中提出了“正当 程序”的概念，指出“任何人未经正当法律程序，都不得认定有罪。”“没 有程序保障的地方，不会有真正的权利保障8 1 。”此后，法律程序理论成为 法学研究的一个重要方面，程序法己俨然成为与实体法并列发展的两个部 【l 】现代汉语大词典北京：商务印书馆。1 9 9 6 ：1 6 3 嘲徐亚文程序正义论山东：山东人民出版社2 0 0 4 , 3 9 7 燕山大学管理学硕士学位论文 分。有关法律程序理论的研究不断深入和发展，并逐步发展成为一个科学、 系统的理论体系。程序正义和程序效率也己成为衡量现代社会法治发展的 重要标准之一。 2 1 2 行政补偿程序概念 概念，“一种法律概念的确立及其运用，应该确实反映该法律概念所 依托的法律制度的内涵及作用“”。何为行政补偿程序，我国学界目前尚 未有人对此给予明确的界定，仅在相关论文中通过相关文字所表达的意思 间接的予以描述。综合所收集到的资料，笔者认为学界目前对行政补偿程 序概念有三个层次的界定。 ( 1 ) 微观层次的行政补偿程序概念。所谓微观层次的行政补偿程序概念 是指法律规定的各种具体事项的行政补偿的实际操作程序。如指各国规定 的土地、房屋等不动产的公用征收补偿操作程序，动产或财产性权益损害 补偿操作程序，人身权益补偿操作程序等。它排除了补偿程序中有关监督 和救济等具体程序的规定，仅指行政机关就行政补偿做出补偿决定的操作 程序的规定。目前，国内学界有些学者持这种观点。如中国政法大学司坡 森的试论我国行政补偿的立法完善。1 、李傲、夏军的试论我国行政补 偿制度。3 等文中的有关行政补偿程序的论述即持此种观点。微观行政补偿 程序概念从行政程序的固有概念出发，将其定义在行政机关决定补偿的相 关操作步骤、过程，其内涵和外延都因太过具体而无法展开，有其局限性， 无法全面概括行政补偿程序问题的各个方面。 ( 2 ) 中观层次的行政补偿程序概念。所谓中观层次的行政补偿程序概念 是指学界目前普遍认同的纵贯行政补偿全过程的各个程序的总和，包括行 政补偿操作程序、政补偿监督程序及行政补偿救济程序，是三种程序的有 机结合。青锋博士的论文行政补偿制度研究即系统论述了行政补偿程 序的三种具体程序。中观层次的行政补偿程序概念较之微观层面扩大了其 外延的范围，将概念涉及的范围扩大到了监督程序和救济程序，比较全面 汪永清行政处罚运作原理北京：中国政法大学出版社，1 9 9 4 ：2 7 3 嘲司坡森试论我国行政补偿的立法完善行政法学研究，2 0 0 3 ：( 1 ) ：4 6 5 1 例李傲，夏军试论我国行政补偿制度法学评论，1 9 9 7 ，( 1 ) ：8 5 8 9 8 第2 章行政补偿程序基本理论概述 的概括了行政补偿所涉及几个具体程序方面。但是中观层次的行政补偿程 序仍然没有突破“操作过程”的范畴，仍然是对三类程序的具体“操作过 程”的描述。其概念的周延性仍有不足。 ( 3 ) 宏观层次的行政补偿程序概念。所谓宏观层次的行政补偿程序是指 涉及行政补偿程序的整个范畴的集合，是指实施行政补偿的一系列具体步 骤、方式、过程的总和及其所包含的基本原则和具体制度，即广义上的行 政补偿程序概念。行政补偿程序不仅仅是一些具体“操作过程”的顺序排 列，而且包括行政补偿程序中所蕴涵的基本原则及其所具有的相关具体制 度。其内涵是指涉及行政补偿制度具体运行的步骤、方式、过程、原则、 制度等内容的有机结合；其外延表现为行政补偿的具体程序步骤、主要程 序制度及所必须遵循的基本原则等。 宏观层次的行政补偿程序概念从完整意义上概括了行政补偿程序所内 含的各个方面，是对其本质特征的概括和总结。本文以行政补偿程序为研 究对象，立足于对行政补偿程序问题做系统、深入的理论分析，而不是仅 局限于对具体程序步骤的分析，因此采用广义的行政补偿程序概念，并以 此为基点在下文具体对行政补偿程序所内含的基本原则、具有的主要制度 及实施的具体程序展开论述。 “一事物只有在与其它事物的比较中才能表现出其本身”。同样，一 个法律概念只有在与其它法律概念的比较中才能清晰的表现出来。因此， 有必要对与行政补偿程序相类似的几个概念进行明确的区分。 行政程序与行政补偿程序。行政程序是行政主体进行行政活动所必须 遵循的步骤、方式及其所采用的具体制度等等。行政程序化是行政法治化 的一个重要标志，也是现代行政的根本特征。任何行政行为的行使都必须 符合法定的程序，否则即为违法。程序正义与程序效率是现代行政程序追 求的两大目标。行政补偿程序是行政主体在实施行政补偿过程中所要遵循 的步骤、方式及其相关制度等等。行政补偿活动是行政主体行政活动的一 种，是一种特殊的行政活动，因而行政补偿程序也包含于行政程序之中， 是一种特殊的行政程序。两者是普遍与特殊、一般与个别的关系。行政补 偿程序须符合行政程序的基本原则，行政程序的有关制度适用于行政补偿 9 燕山大学管理学硕士学位论文 程序。行政补偿程序也有其自身的特殊性，具有某些方面的有别于行政程 序的特殊规定。 行政补偿程序与行政赔偿程序。两者既相似又有区别。相似之处在于 都是行政主体的活动导致了相对人的合法权益的损害，并由此引发了相对 人对行政主体的追索活动和行政主体对相对人的赔付。两者的不同之处在 于行政补偿程序是由于行政主体合法行为致使公民、法人和社会组织权益 遭受损害而引起的对相对人的补偿的相关程序规定，而行政赔偿程序是由 于行政主体的违法行为导致相对人合法权益遭受损害而引发赔偿的相关程 序规定。因而两者在程序引发原因、赔付性质以及具体操作和有关制度上 均存在较大的差异。目前，我国已颁布国家赔偿法，其中对行政赔偿 程序做了一些规定。但尚未有行政补偿法，行政程序法也在制定 当中，有关行政补偿的程序规定只是散见在各单行法律规范之中。 2 1 3 行政补偿程序的特征 所谓行政补偿程序的特征，是指行政补偿程序区别于其他具体行政程 序的特殊性。行政补偿程序作为行政程序的一种，具有其鲜明的自身特点。 具体来说，行政补偿程序具有如下几个特征： ( 1 ) 行政补偿具体实施程序的多样性。行政补偿事项具有多样性的特点， 现实中包括不动产( 土地征用、房屋拆迁) 补偿、动产及财产性权益损害补 偿和人身权益损害补偿等等。针对不同的补偿事项，法律具体规定了不同 的行政补偿实施程序，以加大在不同情况下对相对人合法权益的有力保护， 体现了法律在协调公共利益和私人利益之间矛盾的慎重。这就使得行政补 偿具体实施程序具有多样性的特点。而其它种类的行政程序，如行政处罚 程序、行政强制措施程序等仅规定普遍适用的程序，不会因实施不同的处 罚行为、采取不同的强制措施而分别适用不同的程序，以体现程序的普适 性和规范性，从而便于相对人利用程序保护自己的权益。不一样的方式一 样的结果，其最终的目的还是更好地保护相对人的权益，防止因行政权的 不当行使而使作为弱势一方的相对人遭受侵害。 ( 2 ) 行政补偿程序实现方式的灵活性。行政补偿是基于公共利益的需要 1 0 第2 章行政补偿程序基本理论概述 而使相对人私益承受的一种不利益，由此而由行政机关代表社会公益对相 对人的一种补偿。体现了公益和私益这一对矛盾的调和与妥协。而为了最 大限度的保护相对人的私益，防止因公共利益过于强大而造成对私益的合 法侵害，法律在规定行政补偿程序时注重对相对人“意思自治”的保护， 相对人在某一具体补偿程序中可以有较大的选择程序步骤或方式的自由， 以体现相对人在实现私益补偿过程中所具有的民法上的公民对个人合法权 益享有的“自治”的权利。这就使得行政补偿程序针对同一事项的不同情 况，其实现方式具有灵活性。而其它的具体行政程序则由于法律的刚性规 定，其实现方式较少灵活性，达到何种条件即适用何种程序，行政相对人 一般无依“意思自治”自由选择的权利。 ( 3 ) 行政补偿程序的救济复合性。行政补偿程序是社会个体重大合法权 益因行政主体为着公共利益实施的合法侵害而蒙受损失的一种权利救济程 序，其整个过程都体现为一种救济程序。行政补偿程序包括补偿操作程序 又包括补偿监督程序和补偿救济程序，是三者的有机的结合。这其中补偿 操作程序其实质已是一种救济程序，而补偿监督程序和补偿救济程序又是 对这种救济程序救济的程序。也就是说，行政补偿程序存在着救济中的救 济，是一种复合救济程序。而其他的具体行政程序一般为行政决定程序， 是行政主体的单方确权程序。相对人对行政机关的行为不服而寻求救济， 则引发另外一个救济程序。因此，其他行政程序要么是行政决定程序，要 么是权利救济程序，体现为一种单纯性，而行政补偿程序则体现为救济的 复合性。这是行政补偿程序最独具特色的地方。 2 2 行政补偿程序的基本原则 原则，在现代汉语中是指“观察问题、处理问题的准绳”，是一种根 本规则。法律原则作为法律规范中的根本规则，所揭示的内容都是法学中 的一般理论或基本思想，一般理论由思想原则转化和演变而来，在一定社 会政治思想、价值观念或法律传统影响下形成“1 。如法治原则，本是资产阶 级在反对封建统治和教会的斗争中提出的口号，后经资产阶级宪法确定， 【1 j 王万华行政程序法研究北京：中国法制出版社，2 0 0 0 ：1 6 2 燕山大学管理学硕士学位论文 成为现代国家一项基本法律原则。所谓行政补偿程序基本原则，是指贯穿 于行政补偿程序法律关系始终，用以指导行政补偿程序的制定，并指导今 后行政补偿程序实施的基本准则和原理。或者说，行政补偿程序原则是指 由行政补偿程序的价值取向和目标模式决定，反映行政补偿程序的本质， 构成行政补偿程序立法、执法和研究基础的具有普遍指导意义的原理和评 价标准。我们认为，行政补偿程序具有如下几个基本原则： 2 2 1 公正原则 公平和正义是人类的永恒追求，公正原则是法律正义观基本价值的核 心，是行政民主化的必然要求。j 罗尔斯认为公正的法治秩序是正义的基 本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来 体现。因此，程序公正是现代行政程序的基本原则之一，也是行政补偿程 序的首要基本原则。行政补偿程序公正原则的涵义为：行政主体在行政补偿 的过程中，要在程序上平等的对待相对人，排除各种可能造成不平等或偏 见的因素。任何权力的行使必须公正，在对相对人做出不利决定时必须听 取他的意见。也就是说，行政主体在行为时对所有行政相对人要一视同仁、 不偏不倚，要排除偏见，不得据私偏袒和单方面接触。公正原则具体体现 为行政补偿程序中的回避制度、听政制度、禁止单方接触制度等一系列相 应制度。本文下面将有具体论述。 2 2 2 效率原则 公正和效率是法律程序追求的两大目标。理想的行政补偿程序应当兼 顾公正和效率。没有一定的效率，就难以实现行政补偿的目的，也势必影 响行政补偿其他目标如公共利益发展目标的实现，所谓“迟来的正义为非 正义。因此，效率原则是指在确保相对人合法权益得到保障的前提下尽可 能提高程序效率的原则。现实中，提高效率与保障公正始终是一对矛盾的 统一体。效率原则要求行政补偿的过程是一个经济、灵便的过程，它要求 程序简易、及时、灵活及一定的裁量权，这就可能影响行政补偿程序的民 罗尔斯正义论舸怀宏等译北京：中国社会科学出版社，1 9 8 8 ：8 3 8 4 1 2 第2 章行政补偿程序基本理论概述 主与公平。而公正要求行政补偿的过程遵循严密的程序、谨小慎微的方式， 这就可能使行政补偿程序的效率受到一定的影响。但从本质上讲，两者是 一致的，无论是追求公正还是提高效率都是为了促成行政补偿目的的实现， 关键是在公正和效率之问确定一个度。因此，多数国家普遍采取公正原则 与效率原则并重，追求效率和公正的双重目标。 2 2 3公开原则 公开原则是指行政主体在实施行政补偿的过程中，应通过一定的方式 和制度让有利害关系的相对人了解有关情况的制度。公开原则是公民参政 议政权的表现和延伸，也是公民的知情权在行政补偿中的具体体现“1 。公正 原则的确立，可以增加行政主体在实施行政补偿过程中的行为的透明度， 保证行政主体时刻处于公众的监督之下，防止行政主体借公共利益之名施 侵害社会个体权益之实，从而更好的保护作为弱势一方的相对人的合法权 益。行政补偿程序的公开原则具体体现为告知( 说明理由) 制度和阅卷制度 等等。 2 2 4 参与原则 参与原则是指行政主体在实施行政补偿的过程中，除有特殊情况外， 应当尽可能地为相对人提供参与行政补偿实施过程的条件和机会，从而确 保相对人实现程序上的权益以及实体上的合法权益。行政补偿程序是社会 个体重大合法权益因公共利益的合法侵害而蒙受损失的权利救济程序。最 大限度地参与行政补偿程序，在里面发出自己的声音，表达自己的要求， 是确保个体权益的得到补偿的重要途径。“程序的平等就是参与的平等， 程序只是为了参与者可预知及理性而设”。参与原则在行政补偿程序中具 体体现为受补偿人的参与听证权、陈述权、申辩权、复议申请权等等权利 及活动。 m 张步洪中国行政法学前沿问题报告北京：中国检察出版社2 0 0 3 ：4 4 4 翻张步洪中国行政法学前沿问题报告北京：中国检察出版社，2 0 0 3 ：4 5 2 1 3 】毛露尔行政法学总论高家伟译一e 京：法律出版社2 0 0 0 ：6 9 5 1 3 燕山大学管理学硕士学位论文 2 3 行政补偿程序的价值分析 什么是价值，古今中外的学者们各持不同的看法。罗素认为“关于价 值问题完全实在知识的范围之外。那就是说，当我们断言这个或那个具 有价值时，我们是在表达我们自己的感情，而不是在一个即使我们个 人的感情各不相同却仍然是可靠的事实。”存在主义者萨特认为：“所谓价 值，也就是你所挑选的意义。”美国新实在主义者培里说：“价值是欲望的 出项”，“是兴趣对象的任何东西事实上都是有价值的”，即欲望和兴趣 决定价值。前苏联价值哲学主要代表人物图加林诺夫认为：“价值一这是， 人们为了其需求和利益需要的东西。”他还说：“价值是一定社会或阶级的 人们以及个人的需要的，作为满足其需求和利益的手段的那些物、现象及 其特征，也包括规范、目的或理想的种种观点和动机。”他用满足主体需 求来界定价值。上世纪8 0 年代以来，我国研究马克思主义哲学的学者们开 始研究价值问题，并给价值进行了多种界定。多数学者赞成用意义来界定 价值，认为价值是客体对主体生存和发展的意义。还有一些学者认为，价 值是客体对主体需要的满足。价值是一个关系的范畴，永远都只具有相对 的意义，一种事物有无价值总是相对于特定的人而言的。价值具有多元性， 在社会生活中，同一客体对不同的主体作用不同，各个主体做出的价值评 价有不一样。 法律程序的价值是主体通过认识、评价和法律实践促使法律程序适应 和服从主体的内在尺度而形成的法律程序对主体的服从。它揭示了法律程 序对社会主体的需要和利益的满足，即法律程序对社会主体生存和发展所 具有的积极作用和意义“1 。由于价值具有多元性，法律程序的价值追求也必 然表现为一种多元化的价值取向。法律程序到底追求何种价值，一直以来， 对法律程序价值分析的理论可谓学说林立，学派众多。著名的有边沁提出 的绝对工具主义理论、美国学者德沃金提出的相对工具注意理论、波斯纳 为代表提出的经济效益主义理论和以英国学者达夫为代表的程序本位主义 理论。这些理论分别从程序工具本主和本位主义方面对法律程序的价值进 c 1 1 栗云晗珩诹程序价值的理性思考【 i | l 龙江大学硕士论文】2 0 0 3 ：5 4 1 4 第2 章行政补偿程序基本理论概述 行了不同的分析，得出不同结论。 行政补偿程序的价值即是行政补偿程序对社会主体的需要和利益的满 足，即其本身所具有的对社会主体所产生的积极的作用和意义。行政补偿 程序的价值具有多元性，依不同的评价角度和参照系，行政补偿程序可以 具有不同的价值内涵。但是，行政补偿程序价值不是泛指评价行政补偿程 序的所有价值标准，而是专指通过程序过程本身而不是通过程序结果所体 现的价值标准。 2 3 1 正义价值 程序正义是法律程序