（行政管理专业论文）城市社区公共人力资源管理论析.pdf

摘要 城市社区对城市的发展具有重要意义，有效的社区管理已成为城市管理的重要组成 部分。公共入力资源及其管理是社区管理的重要内容和功能基础，可以说，社区公共入 力资源管理的效果决定着城市社区建设的成败。公共性是社区人力资源的基本性质，因 此，本文运用公共人力资源管理的相关理论和方法，着眼于中国的社区建设和管理实践， 来考察城市社区的公共人力资源管理问题。 城市社区公共人力资源是指专门从事社区工作、从属于社区组织的人力资源，是符 合社区工作要求、具备开展社区服务和管理所需能力、在社区组织中享有一定职位的人 员构成的一个特殊的集合体。在我国现行的社区管理体制中，其外延主要包括社区居委 会组成人员以及其它社区专职工作者。由于其具有的公共性的基本性质，因此被称为社 区公共人力资源。城市社区公共人力资源是城市生活共同体的维系者，是城市社区公共 服务的供给者，是城市社区的管理者，是城市社区的促进发展者，还是城市政府履行职 能的辅助者。 城市社区公共人力资源管理涉及选人、用人、育人、励人、留人等功能环节。我国 城市社区公共人力资源管理的丰富实践孕育了上述各个管理环节的丰富内容，但也存在 诸多问题：在选拔方面，来源渠道杂乱，选拔方式不规范，致使社区公共人力资源整体 素质偏低；在任用方面，角色不清，职责不明，致使社区公共人力资源的工作缺乏头绪、 无的放矢；在激励约束方面，考核体系尚未健全，奖惩效果不明显，工作效率偏低；在 教育培训方面，流于形式化，囿于经验性，缺乏科学设计；在待遇方面，总体水平偏低， 缺乏吸引力，难以留住人才。这些问题严重影响着社区公共人力资源管理的效率，进而 制约着社区建设水平。造成这些问题的根本原因在于职业化管理的缺失、专业化管理的 不足以及规范化管理的不够。对此，为了改进我国城市社区公共人力资源管理，应将职 业化、专业化、规范化作为原则和目标，将社区管理模式作为基础和前提，围绕管理的 各个环节采取具体有效的措施。 本文共分三个部分展开论述：第一部分阐释城市社区公共入力资源及其管理的基本 概念和基本理论，涉及其内涵与外延、性质与特征、地位与作用等；第二部分系统地梳 理我国城市社区公共人力资源管理的实践，剖析问题，发掘原因；第三部分针对问题提 出完善城市社区公共人力资源管理的思路和对策。 关键词：城市：社区；公共人力资源；人力资源管理 a b s t r a c t u r b a nc o m m u n i t i e sa r eo fg r e a ts i g n i f i c a n c ef o rt h ec i t i e s d e v e l o p m e n t ，a n dc o m m u n i t y h a sb e c o m ea ni m p o r t a n tp a r to ft h ec i t ym a n a g e m e n ts y s t e m p u b l i ch u m a nr e s o u r c e sa n di t s m a n a g e m e n ta r ei m p o r t a n tc o n t e n ta n df u n c t i o n a lf o u n d a t i o no fc o m m u n i t ym a n a g e m e n t ，a n d i td e t e r m i n e st h es u c c e s so rf a i l u r eo ft h eu r b a nc o m m u n i t i e sb u i l d i n g t h ec o m m u n i t yh u m a n r e s o u r c e s b a s i cn a t u r el i e si np u b l i c ，t h u st h i sp a p e ru s e st h e o r ya n dm e t h o d so fp u b l i c h u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n t ，f o c u s e so nc h i n a sc o m m u n i t yb u i l d i n ga n dm a n a g e m e n t p r a c t i c e s ，d i s c u s s e su r b a nc o m m u n i t i e s p u b l i ch u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n ti s s u e c o m m u n i t i e s p u b l i ch u m a nr e s o u r c e sa r e p e o p l e w h oa r ec o m m u n i t yw o r k e r s ， s u b o r d i n a t et oc o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n s ，i nl i n ew i t ht h er e q u i r e m e n t so fc o m m u n i t yw o r k ， w i t hc a p a c i t yf o rc o m m u n i t ys e r v i c ea n dm a n a g e m e n t ，a n di nr e l a t i v ep o s i t i o n s i no u r c o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e m ，i tc o n s i s t so ft h em e m b e r so ft h ec o m m u n i t yr e s i d e n t s c o m m i t t e ea n do t h e rf u l l - t i m ec o m m u n i t yw o r k e r s d u et oi t sp u b l i cn a t u r e ，i ti sc a l l e d c o m m u n i t yp u b l i ch u m a nr e s o u r c e s u r b a nc o m m u n i t i e s p u b l i ch u m a nr e s o u r c e sa r et h e m a i n t e n a n c eo ft h e c i t yc o m m u n i t y ，p u b l i cs e r v i c ep r o v i d e r s ，c o m m u n i t ym a n a g e r s ， p r o m o t e r sf o rt h ed e v e l o p m e n to fu r b a nc o m m u n i t i e s ，a sw e l la sa s s i s t a n t so ft h ec i t y g o v e r n m e n t s p u b l i ch u m a nr e s o u r c e s m a n a g e m e n t i nu r b a nc o m m u n i t i e si n c l u d e ss e r i e so f f u n c t i o n a l i t i e ss u c ha ss e l e c t i o n ，a p p o i n t m e n t ，e d u c a t i o n , m o t i v a t i o n ，r e t a i n c h i n a sr i c h p r a c t i c eh a sg i v e nb i r t ht or i c hc o n t e n to fe a c hf u n c t i o n a l i t y ，b u ts t i l lt h e r ea l ean u m b e ro f p r o b l e m s ：d i s o r d e rs o u r c e sa n dn o n - s t a n d a r ds e l e c t i o nm a n n e r ；t h er o l e sa n dr e s p o n s i b i l i t i e s a r eu n c l e a r ；t h ee v a l u a t i o ns y s t e mi sn o tf u l l yd e v e l o p e d ，t h ei n c e n t i v ee f f e c ti sn o to b v i o u s ； t h ee d u c a t i o ni sm e r e l yf o r m a l i t ya n de m p i r i c a l ；t h eo v e r a l lt r e a t m e n tl e v e li sv e r yl o w t h e s e p r o b l e m sa l ec a u s e db yt h el a c ko fv o c a t i o n a l ，p r o f e s s i o n a la n dn o r m a lm a n a g e m e n tw h i c h s h o u l db es e ta st h ep r i n c i p l e sa n do b j e c t i v e s ，t h ec o m m u n i t ym a n a g e m e n tm o d e ls h o u l db e v i e w e da st h eb a s i sa n d p r e m i s e ，a n de f f e c t i v em e a s u r e ss h o u l db et a k e n t 1 1 i sa r t i c l ec o n s i s t so ft h r e ep a r t s ：t h ef i r s tp a r te x p l a i n st h eb a s i cc o n c e p ta n dt h e o r yo f c o m m u n i t i e s p u b l i ch u m a nr e s o u r c e s ，i n v o l v i n gi t sc o n n o t a t i o na n dd e n o t a t i o n , n a t u r ea n d c h a r a c t e r i s t i c s ，s t a t u sa n dr o l e ；t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h ep r a c t i c e ，p r o b l e m sa n dr e a s o n s ； t h e l i r dp a r tp r o v i d e si d e a sa n ds u g g e s t i o n s k e yw o r d s ：c i t y ；c o m m u n i t y ；p u b l i ch u m a nr e s o u r c e s ；h u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n t h 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：盍型 指导教师签名： 主鉴竺刍 日期：丕迹：! ! ：加日 期：之晷。! 】。12 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 当前，我国城市化进程迅速推进，城市的数量不断增加，城市的规模不断膨胀，城 市公共事务的范围不断扩展，这一切都意味着城市公共管理变得日渐重要、复杂和困难。 新的城市状况呼唤新的城市治理方式。在此背景下，城市社区的建设与发展逐渐获得同 益广泛的关注，并出现一股十分显著的城市管理权限下旋运动趋势从城市政府尤其 是上级部门集权、控制式管理逐渐走向社区民主、自治式管理。无论从西方发达国家城 市发展的历史经验还是我国城市管理面临的现实压力来看，无论从实践中城市管理的现 实需要还是理论上城市管理的自身逻辑来说，社区作为城市的根基，都是城市管理新的 突破口，即社区自治的公共事务治理模式是我国城市化进程中的历史的、现实的、必然 的选择。 然而，就目前来看，我国城市社区建设和发展的任务依然十分紧迫，计划经济体制 下通行数十年的传统管理模式的影响根深蒂固，与社会主义市场经济体制相适应的公民 自治模式实现的条件尚未完全成熟，因此，城市社区管理中面临着诸多问题和挑战。其 中，社区建设与发展所需的人力资源状况是决定社区建设实效的关键性问题之一。社区 公共人力资源管理问题是当前我国社区建设和发展的严重瓶颈，要实现社区的顺利发展 从而为城市管理带来新的效益，就必须首先突破这一瓶颈。 本文从公共人力资源管理的视角来审视我国城市社区的发展问题，努力探索一些具 有普遍规律性的理性认识来指导我国城市社区建设实践。具体而言，本选题的研究意义 体现在：一是进一步充实关于社区研究的文献，尤其是弥补有关社区入力资源管理方面 的相对研究空白；二是在探索社区公共人力资源的管理问题中梳理政府与社区关系，为 行政体制改革尤其是社会管理体制改革提供借鉴；三是立足于城市基层公共事务治理问 题和目标模式的研究，为解决迅速城市化带来的问题提供参考。 东北师范大学硕士学位论文 一、城市社区公共人力资源及其管理释义 ( 一) 城市社区公共人力资源的内涵与外延 1 城市社区的定义 城市社区是其公共人力资源存在、活动与发挥作用的场域，是其公共人力资源试图 通过自身有意识活动予以认识和改造的对象。因此作为背景和对象，城市社区的属性、 范围和特征决定着对城市社区公共人力资源的界定。 “社区 ( c o m m u n i t y ) 一直是西方社会学和政治学的核心概念之一，即便如此，西 方学者们对它的界定也莫衷一是。一般认为，德国社会学家滕尼斯在其著作社区与社 会中首次提出了这一概念。他是在区分社区与社会( 或称共同体与缔合体) 的意义 上来界定社区的，认为共同体主要存在于传统社会，以自然的爱慕和相互的尊重为特征： 缔合体是一种通常见于城市与工业化社会中的更为松散的、不自然的与契约性的关系。 n 1 后人虽继承了对“社区是特定的人的集合体”的基本意义，但却赋予了该词相互悬殊 的含义。美国芝加哥大学教授r 帕克指出，社区的基本特点可以概括为如下三点：第 一，有一定数量按地域组织起来的人口；第二，这些人口程度不同地扎根于他们所生息 的那块土地上；第三，社区中每一个人都生活在一种相互依赖的关系之中。瞠1 在中国的学术话语中，除了上述基本意义的共同点之外，对“社区 一词具体含义 的理解也是众说纷纭。黄序认为，社区是在共同经济利益的基础上，并在政治、文化、 社会生活方面有着某些相同属性的特定的地理区域。口3 他强调社区形成的“共同性 基 础和“地域性 形式；袁秉达认为，社区就是在一定地域范围内，发生特定的社会关系 和社会活动，形成特定的生活方式和文化心理，并具有成员归属感的人群所组成的相对 独立、相对稳定的社会实体。h 1 他强调不同社区是相互区别的“特定的 社会实体；黎 熙元认为，社区就是区域性社会，换言之，社区就是人们凭感官能感觉到的具体化了的 社会。陌1 他强调的是社区与社会的有机联系及其“区域性”特征；李森认为，社区一般 是指聚居在一定地域范围内，以多种社会关系的结合，根据一套规则和制度，从事经济、 政治、文化等各种活动，组成一个相对独立的区域性社会生活共同体。1 他强调的是社 区作为“生活性 共同体的特定内容。 在综合概括国内外学者关于社区的各种定义的基础上，民政部下发了民政部关于 在全国推进城市社区建设的意见，其中指出，社区是指聚居在一定地域范围内的人们 所组成的社会生活共同体，并明确指出城市社区的范围是经过社区改革后做了规模调整 的居民委员会的辖区。本文认同并采纳这一定义。正确理解社区的概念，主要应把握如 下含义： 。该书的德文书名为g e m e i n s c h a f lu n d g e s e i l s c h a f l , 英译本的书名为c o m m u n i t y a n d s o c i e t y ，中译本的书名为共同体 与社会( 商务印书馆，1 9 9 9 年版) 2 东北师范大学硕士学位论文 第一，社区的基本构成是一定规模的人群和一定范围的空间地域，二者紧密结合、 相互影响、彼此渗透，形成一个实体。 第二，作为实体的社区是社会的一个构成层面。社会由若干社区构成，一个社区与 其它社区能够相互区别开来的东西，是该社区内部的同质性构成共同的生活内容与 方式，共同的需要、共同的问题、共同的利益、共同的心理、共同的文化等，以及由这 些同质性因素构成的该社区的整体特征，这一特征相对于其它具有另外某种同质性特征 的社区而言又是一种整体的异质性，借此我们可以区分不同的社区。概括而言，社区内 部具有同质性，对外则具有异质性或称独特性。 第三，社区是社会的一类基本单位，该基本单位是以生活为主题的。社区的生活共 同体功能是社会运作的基础，社区管理是社会管理的一项不可或缺的重要内容。 第四，社区的外延不宜过大或过小。过大，如把整个城市甚至国家视为一个社区， 便无法有效把握社区这一特定的微观社会层面；过小，如把某个小型住宅区视为社区， 则又会割裂一个社区原本的内外部联系，结果也是丧失了对社区这一特定层面的有效把 握； 第五，中国社区管理理论与实践兴起的背景是政府与社会关系的调整。既然将社区 视为社会的一个特定层面，那么就应该放置在政府官僚制组织体系的触角之外。在当下 的行政体制中，该范围严格地讲是居民委员会的辖区，至多延伸至街道辖区。 第六，与城市、城镇、农村三类地域形态的划分相对应，中国的社区可分为城市社 区、城镇社区、农村社区三类。此三类社区所处的外部环境不同、内部构成不同，因此 具有不同的运作内容与方式。 2 城市社区公共入力资源的内涵 应该说，“人力资源 是现代社会中使用频率颇高的一个词汇，无论是在理论研究 还是生活实践中，只要触及与组织有关的问题大多都会涉及到，如企业人力资源、政府 人力资源、教育人力资源等。虽然社区的正常运转和发展也离不开特定组织的作用，如 街道办事处、居民委员会、社区卫生服务中心、文化站、社会保障工作站等在此尚 且不论它们是政府组织还是自治组织，可以肯定的是，但凡一个组织，人力资源都是其 不可或缺的要素，且是组织生存和发展的命脉所在。 自1 9 5 4 年著名管理大师彼得德鲁克在管理实践一书中提出“人力资源”概 念以来，对于什么是“人力资源 ，存在许多不同的界定。比如，有人从其自身特性来 考察，认为人力资源“是指包含在人体内的种生产能力，是表现在劳动者身上的、以 劳动者的数量和质量表示的资源 口1 ；有人则从其外部功能来考察，认为人力资源是指 “一定时问、空间和地域范围内的人口总体所拥有的能够作为生产性要素投入到社会经 济活动和社会发展事业中的全部劳动人口的总和。 3 。由于街道党工委和街道办事处分别是1 ：级党委和政府的派 l 机构，在法律地位i ：不构成一级政府，冈此可视j e 辖 区已属“社会”范畴。但番i 当前，许多街道实两i 拥有一级政府的权限，履行着一级政府的职责。阂此，本文仍倾向 于将社区定位为居民委员会的辖区。 3 东北师范大学硕士学位论文 尽管人们对于“人力资源”的概念有着不同的定义和解释，但其中也存在许多共同 占 j 、 第一，人力资源与人的生命体密不可分，这是考察人力资源的基本出发点，也是人 力资源与其它资源的实质性区别。正是人的生命体所特有的意识性、社会性和能动性， 使人具备了成为资源的内在条件；人的生命体所具有的劳动能力，包括体能和智能，是 人力资源的本质内容；人的生命体所具有的周期性、实效性、可塑性，规定了人力资源 的一系列特征。 第二，人力资源是相对于生产过程来说的，这是考察人力资源的基本着眼点。可以 说，正是由于人的劳动能力能够通过生产过程创造价值，人们才会将“人力 纳入“资 源的范畴加以审视，进而形成“人力资源”这一概念。人在生产过程中的作用，是形 成人力资源命题的现实动力。应当指出，这里的“生产过程 ，不仅仅是指组织的生产 过程，还指整个社会的生产过程，这样，人力资源便具有了不同的话语层次：前者是狭 义的组织层次，后者是广义的社会层次。 第三，人们所指的人力资源都是一定时间和空间范围内的，这是考察人力资源的基 本范畴。对于特定的主体来说，无论从人力资源的生命体特性还是从它与生产过程的密 切关系来看，人力资源只有具备时间和空间上的可获取性与可控制性，才能具备真正的、 现实的资源意义。超出一定时空范围的人力资源，只具有观察与借鉴价值。 第四，人力资源具有质和量两个方面的规定性，这是考察人力资源的基本维度。一 方面，人力资源是可以计量的，我们能够使用总量、相对量、储量等指标从量的维度来 描述人力资源的状态；另一方面，人力资源又具有客观的素质，我们能够使用体能、技 能、智能等指标从质的维度来评价人力资源的状态。人力资源是质与量的有机统一。 基于以上分析，我们可以这样定义“人力资源”：它是指存在于一定时空范围内、 以人的生命体为载体、能够参与到生产过程并创造价值的劳动能力及其存在方式一 定数量、质量的人口。 所谓城市社区公共人力资源，就是指那些将自身价值投入于社区运转、建设和发展 活动中的人力资源，即专门从事社区工作、从属于社区组织的人力资源，是符合社区工 作要求、具备开展社区服务和管理所需能力、在社区组织中享有一定职位的人员构成的 一个特殊的集合体。 3 城市社区公共人力资源的基本要素暨识别标准 城市社区公共人力资源的基本要素或称识别标志主要涉及以下几个方面： ( 1 ) 从事社区管理或社区服务工作。人力资源的基本意义在于能够通过有意识、 有目的的能动性活动为社会的某一领域创造价值。相应地，社区公共人力资源的基本意 义便在于他们通过社区管理或服务工作实现社区公共事务有效治理、公共问题有效解 决、社区和谐有序发展的目标。如果不从事社区管理或服务工作就不会产生人们预期的 实际意义，没有实际意义也就无从被人们视为人力资源。因此，从事社区管理或服务工 作是社区公共人力资源的基本规定性。 4 东北师范大学硕士学位论文 ( 2 ) 具备社区管理或社区服务的相关知识。儿是某一特定领域的人力资源均须具 备该领域的相关知识，唯有如此，方能真正发挥其作为人力资源的价值。例如，政府部 门人力资源唯有具备公共行政知识才能正确地制定和执行公共政策，有效实施对国家公 共事务的管理；科技、教育、文化、卫生等事业部门的人力资源唯有具备相应的专业知 识和技术才能引导各项公共事业的发展与进步；企业人力资源唯有具备相应的市场、行 业、产业、组织知识才能在激烈的市场竞争中立于不败之地。相应地，社区公共人力资 源也必须具备社区管理和服务的相关知识。应该说，也正是所持专业知识的不同，使得 社区人力资源与上述其它类型的人力资源相区别。 ( 3 ) 从属于特定的社区管理或社区服务组织。虽然广义的人力资源的概念涵盖了 一切具备相关素质、能够参与到社会生产过程并创造价值的人，也就是说，人力资源是 整个社会的资源。但在实践中，个体的人力资源往往活动于某个领域，是某个领域而非 其它领域的资源，其直接表现便是个体的人力资源总是从属于特定的组织，且组织的性 质决定着人力资源的性质。社区公共人力资源之所以能称为社区公共人力资源，主要是 指其从属于特定的社区管理或服务组织。凭借所属组织判断人力资源性质的方法直观易 行。 ( 4 ) 拥有稳定的社区管理或社区服务工作岗位。工作岗位与所属组织是个密切 相关的问题，一般而言，个体人力资源一旦从属于某个组织便拥有了相对稳定的工作岗 位。但随着各类非传统科层组织如委员会组织、弹性组织、虚拟组织的兴起，稳定的工 作岗位问题变得日益复杂。社区人力资源应具备相对稳定的社区管理和服务工作岗位， 因为只有如此，才能相对稳定地从事社区管理或服务工作，进而稳定地作为社区人力资 源。 ( 5 ) 将社区管理或社区服务工作作为谋生手段和职业追求。人力资源区别于其它 资源的显著特征之一是需要持续的投入方能维系和增值，因此从人力资源个体的角度来 看，其创造价值的过程客观上也是获取所需投入进而谋取生存和发展的过程。由此可以 认为，社区公共人力资源将社区管理或社区工作作为自己的谋生手段和职业追求。 4 城市社区公共人力资源的外延 上述对社区公共人力资源基本要素的探索，为我们提供了判别社区公共人力资源外 延的基本标准。因循上述五个标准，我们可就与社区公共人力资源密切相关的社区居委 会干部、职业的社区工作者、社区志愿者以及社区居民等四类主体做如下分析： ( 1 ) 社区居委会干部 根据城市居民委员会组织法规定，居民委员会由主任、副主任和委员共五至九 人组成；居民委员会主任、副主任和委员由本居住区全体有选举权的居民或由每户派代 表选举产生。由此可知，居委会干部具有如下特征：第一，从职位构成上看，包括主 任、副主任和委员三类，级别由高至低；第二，从人数限制上看，一般为5 9 人；第三， 。由于受我国政治体制的影响，社区党支部与社区居委会关系甚为密切，且当前两种组织中的人员高度交叉任职， 因此在实践中，所谓的社区居委会干部就包含丫社区党支部成员。下同。 5 东北师范大学硕士学位论文 从产生方式上看，由社区居民或其代表组成；第四，从来源上看，多数居委会干部来自 本社区之内；第五，从待遇上看，享受政府一定水平的补贴。 在上世纪九十年代开始探索、实施、推广现代社区制度之前，我国城市中实行的是 单位制和街居制相结合的社区管理体制，即单位办社区并负责相应社区居民( 即单位职 工) 方方面面的生活事务，辅之以街道和居委会对上级命令的执行和邻里关系的调整。 改革开放后至建立现代社区管理体制之前，随着国有企业改革的深入、住房制度的改革、 就业结构的变化，单位制逐渐淡化，其权责更多地转向街居体制。因此，在这段时期， 直接地、专门地、综合地管理社区事务、提供社区服务的就是居委会，相应地，人们把 居委会的组成人员包括居委会主任、副主任、委员等视为社区的工作人员。直到已 实施现代社区管理体制的现在，即使出现了业主委员会、社区管理委员会、社区服务中 心、物业管理公司等新兴社区组织，但居委会仍处于核心位置，提到社区的人力资源， 人们首先想到的依然是他们。 社区居委会的主任、副主任和委员均由社区居民或居民代表经民主选举产生，一旦 当选，他们将在任期之内从事社区事务的管理工作，负责社区的公共服务供给事宜；他 们之所以当选，与其具备的社区管理知识、经验、技能密切相关，在一定程度上可以认 为，正因如此，他们才获得了居民的信任和委托：居委会干部作为社区自治组织居 民委员会的成员，在任期之内拥有稳定的社区管理工作岗位，并将此项工作作为一种谋 生手段和职业追求。 有三种特殊情况须予以澄清：第一，有些社区居委会干部是由社区居民中的退休者 志愿担任，他们虽然有退休之前的职业及其带来的相应的退休待遇，不一定将社区工作 作为谋生手段和职业追求，但居委会工作岗位在客观上提供了这样的机会和效果；第二， 至于那些只是兼职做居委会干部、另有职业的人，道理与退休人员相同；第三，虽然从 居委会干部个体来看，其一届任期过后不一定当选，于是有可能不再属于社区工作队伍， 也就是说，他的社区工作岗位是不稳定的，但我们考察的应是社区居委会干部这一整体 而非个体，即便个别人发生改变，但社区居委会干部的工作岗位不会因这种改变而造成 社区公共人力资源的断流。 可见，社区居委会干部符合社区公共人力资源的全部识别标准，是社区公共人力资 源的确定组成部分。 ( 2 ) 专职的社区工作者 “社区工作者是随着社区体制改革新出现的一个词汇，目前无论在民间称谓还是 在官方文件中都时有出现。但其具体所指当前并未澄清，尚存在不少争议。重庆市在关 于加强社区专职工作者管理的通知中提出：“社区专职工作者是指专门从事社区工作 的不具有行政和事业编制的社区党组织书记、副书记、委员，社区居委会主任、副主任、 委员及社区服务专职负责人、社区社会保障员等。 可见，重庆市所指的社区工作者包 国随着社区体制的改革特别是对专业化社区工作人员需求的增加，这种局面正在逐渐改观。很多社区居委会干部的 产生方式改为公开招考、择优入围、民土选举的程序，以便社区之外的专业人员充实到社区工作队伍中来，这与下 文提到的“街聘民选”足一致的。 随着社区管理体制改革，纳入“工资”管理的做法l j 益普遍。 6 东北师范大学硕士学位论文 含两类：一类是经民主选举产生的社区党组织和居委会干部，另一类是类似于公务员的 经公开招考、择优录用的那部分专职负责社区某项公共事务的人员；北京市在北京市 社区专职工作者管理意见中指出：“社区专职工作者是指专门从事社区居委会工作的 主任、副主任和委员。”可见，北京市所指的社区工作者仅限于传统上所说的社区居委 会干部；在实行“议行分设社区治理模式的广州市则与北京市持相反的看法。他们认 为社区专职工作者是指除经选举程序产生的居委会干部之外、专注于社区某项具体业务 的那部分人，具体包含两类：一是相关政府职能部门在社区中招聘设置的社区专职干事， 如社保专职干事、计生专职干事、低保专职干事等；二是社工站或社工办人员。 我们可以看到，随着社区建设实践的发展，不同于居委会干部产生方式、工作职责、 专业背景的专职社区工作者队伍确实j 下在不断地发展壮大。为了顺应这一趋势，也为了 研究的便利，本文倾向于对社区工作者采取广卅i 式的理解。专职的社区工作者具有以下 几个特点：一是经社会公开招聘产生；二是突破居住属地限制；三是人数无法定限制， 根据工作需要确定；四是具有一定的专业知识和水平；五是领取受聘工资。旧3 显然，专 职的社区工作者专门从事社区管理或服务工作，并将此作为谋生手段和职业追求；他们 较传统的居委会干部在专业知识方面具有明显优势；他们任职于特定的社区组织并拥有 稳定的工作岗位。因此，专职的社区工作者严格具备社区公共人力资源的各项要素，是 社区公共人力资源中的稳定组成部分。 ( 3 ) 社区志愿者 所谓志愿者，是指在人道主义关怀和互助合作信念的支撑下，自觉自愿并不以获益 为目的，在业余时间为特定范围的人提供某种形式服务的人。社区志愿者，顾名思义， 是指那些专门从事社区服务或管理从而为社区居民带来便利的志愿者。具体而言，他们 围绕社区居民尤其是其中那些因孤、老、残、幼、下岗、失业等原因陷入生活困境居民 的需要，提供特定形式的无偿服务。 与居委会干部和专职社区工作者相比较，社区志愿者具有以下特点：第一，社区志 愿者的产生没有严格的程序，一般是根据其个人意愿向相关的志愿者组织提出申请，待 批准之后便可以组织成员身份参与志愿活动；第二，社区志愿者的来源，既可以是本社 区的居民，也可以是本社区之外从事社区志愿服务的人员；第三，社区志愿者一般具备 不同程度的社区专业服务知识和技能；第四，社区志愿者提供的服务是无偿的。 社区志愿者是社区建设的重要力量，这已获得广泛的共识。但社区志愿者是否充分 具备社区公共人力资源的各项要素呢? 社区志愿者从事某种形式的社区服务工作，从而 为社区贡献力量。但他们所提供的社区服务在时间上和内容上都不具有严格的稳定性， 且往往面向社区中需要帮助的部分居民而非全部；社区志愿者所从事的社区服务工作往 往与其相关专业知识有关，如教育服务、心理咨询服务、医疗健康服务等；在现代社会， 志愿者及其志愿活动已不再是分散的、个别的、随机的个体行为，而发展成为日益组织 化的行为。因此，多数志愿者从属于一定的志愿者组织，社区志愿者也不例外。社区志 愿者组织可来自党政机关、群众组织( 如工会、青年团、妇联) 、事业单位( 如大学) 以及社区本身；志愿者组织的性质决定了其成员所从事的志愿活动并无固定的工作岗 7 东北师范大学硕士学位论文 位，且不能作为谋生手段和职业追求。总体来说，当社区志愿者从事社区服务活动时确 实闪烁着社区公共人力资源的影子，但他们只是部分地符合社区公共人力资源的构成要 素，因此，从严格意义上来说不能算是社区公共人力资源。 ( 4 ) 社区居民 根据中华人民共和国宪法以及城市居民委员会组织法的规定，我国城市居 民委员会是社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。这表 明，我国城市社区是实行社区自治的。社区自治就意味着社区居民拥有自我决定和管理 社区公共事务的权利。随着社区公共事务复杂性的增加和管理难度的增强、民主观念日 益深入人心、参与意识和参与需求同益凸显，社区居民所拥有的这种自治权利的实现方 式在逐渐发生改变，更多地由间接走向直接，由宏观走向具体，由人事财务等关键领域 走向社区建设的方方面面。居民参与社区事务决策和管理的广度与深度不断推进。通过 自治组织的丰富和完善，社区居民拥有更现实的途径来管理社区的公共事务。 传统认为社区居民是社区管理与服务的对象，随着社区自治运动的兴起和逐步深 入，社区居民在社区管理中发挥着越来越广泛而重要的作用，由此产生社区居民是否是 属于社区人力资源的问题。社区居民参与社区事务的管理尤其是就社区重大问题进行民 主决策，但这种参与活动主要是一种行使权利的活动，而不是直接从事社区事务管理和 社区服务的供给；社区居民在参与社区事务、进行民主决策时所依据的一般是自身及其 所代表群体的愿望或利益诉求，而不是专业的社区管理知识；社区居民参与社区管理的 组织载体是居民大会、居民代表大会、业主委员会等，都属于民主协商组织而非纯粹意 义的管理组织，也无所谓所属和成员关系问题，更无从谈起稳定的工作岗位、谋生手段 和职业追求问题。因此，可以肯定地认为，社区居民不构成社区公共人力资源。以上是 对普通社区居民而言的，实际上，社区居民还可以经过选举担任居委会干部或通过加入 社区志愿组织而成为社区志愿者，这样的话，便将其归入相应类别去考察。 需要说明的是，政府部门中专门从事社区管理的公务员如民政部门基层政权与社区 建设部门的工作人员，虽基本符合社区公共人力资源的五个识别标准，但他们所从事的 其实是引导社区建设的行政管理工作，属于政府人力资源而非具体的社区。我们考察社 区公共入力资源，是从具体社区的建设和发展角度展开的，因此，社区公共人力资源应 是直接为具体的社区管理和服务创造价值的。此外，政府、高校、科研机构中从事社区 管理研究的人员，虽具备广泛的社区管理知识，从事的理论研究也与社区管理密切相关， 但由于是非实际管理或服务工作，因此亦不属于社区公共人力资源的范畴。这两类人力 资源虽不属社区公共人力资源，但又都对社区各类人力资源发挥着重要引导、扶助和影 响作用。 至此，在社区公共人力资源五个基本要素的标尺衡量之下( 见表1 ) ，我们弄清楚了 社区公共人力资源的外延，即包括社区居委会干部、专职的社区工作者。( 见图1 ) 8 东北师范大学硕士学位论文 ( 二) 城市社区公共人力资源的基本性质和特征 表1 社区公共人力资源的识别标准及其对相关范畴的检验 社区人力资源相关范! 一一 居委会社区专职社区社区社区建社区建 舐资源识别标准与结论 干部 工作者 志愿者 居民 设引导者设研究者 从事社区管理或服务工作 具备社区管理或服务知识 从属社区管理或服务组织 拥自稳定的社区管理或服务工作岗位 将社区管理或服务作为谋生手段和职业追求 结论( 是否为社区公共人力资源) 图1 社区公共人力资源的构成及与相关范畴的关系 界定城市社区人力资源的基本性质、识别其基本特征，是考察城市社区公共人力资 源管理的实践问题、设计科学管理措施的前提。 1 城市社区公共人力资源的公共性质 城市社区公共人力资源的基本性质在于公共性，即社区公共人力资源在本质上是社 会公共人力资源的一个组成部分和层次，同其它类型和层次的公共人力资源一样，也是 解决公共问题、处理公共事务、谋求公共利益的主体，只不过他们所涉及的问题、事务 和利益都局限于城市社区这个较小单位的公共空间。具体而言，社区公共人力资源之所 以具备公共性质，主要原因在于以下五个方面： 第一，社区公共人力资源所从事的社区管理和服务工作在性质上属于公共事务管理 的范畴。如前所述，城市社区是城市中部分居民的生活共同体，因此，社区管理和服务 工作面向的是社区公众的共同生活，其工作目标是满足社区居民的共同需求和共同利 益。 第二，社区公共人力资源所具备的社区管理和服务的专业知识与公共管理密切相 9 东北师范大学硕士学位论文 关。显然，不同性质的人力资源所拥有的知识类型是不同的，在一定程度上可以认为， 正是不同的知识类型使人力资源个体归属于某个人力资源类型，知识类型是区别人力资 源性质的一个标志。社区公共人力资源的知识结构多与协调公共关系、维持公共秩序、 促进公共利益、满足公共需求、解决公共问题有关，即关于公共管理的知识，这反映了 他们所从事的工作类型为公共管理。 第三，社区公共人力资源所从属的社区管理和服务组织的性质是公共组织。一般而 言，公共组织具有广义和狭义两种理解。从广义上理解，凡是不以营利为目的、服务于 社会大众的、以提高公共利益为宗旨的组织都属于公共组织的范畴；从狭义上来看，公 共组织指行使行政权力以达成公共目的、实现公共利益的组织。n 们政府组织之外的公共 组织被成为非政府组织( n g o ) ，显然，社区各类组织均属于此范畴。 第四，社区公共人力资源所拥有的社区管理和服务工作岗位属于公共岗位，且作为 社区人力资源的谋生手段和职业追求。在公共岗位上任职的社区公共人力资源，从事公 共事务的管理和公共服务的供给，显然具有公共性。 2 城市社区公共人力资源的基本特征 城市社区公共人力资源的性质决定了其具有如下基本特征： ( 1 ) 政治性。如果说政治是对社会价值的权威性分配，那么这种分配行为在实践 中便是由公共人力资源来落实的。社区公共人力资源不仅对内在处理社区公共事务中分 配社区利益，且对外代表社区参与整个社会利益的分配。因此，社区公共人力资源本身 的工作性质给他们披上了厚厚的政治外衣，他们的行为在很多情况下也呈现出浓烈的政 治色彩。 ( 2 ) 社会效益性。从表面上来看，社区公共人力资源承担的是社区组织的岗位， 执行的是社区组织的职能，并直接地为社区组织目标服务。但归根结底，社区组织面向 的是社区公共事务，社区公共人力资源行动的出发点和归宿是社区公共利益的实现。因 此，社区公共人力资源不仅是社区组织的资源，更是社区的资源乃至整个社会的资源， 带有明显的社会效益性。 ( 3 ) 公共责任性。权力与责任相统一，是现代管理的基本原则。社区公共人力资 源在掌握社区管理权力的同时，便意味着它只有承担起相应的公共责任才能具备管理的 正当性。这种公共责任的核心就是增进社区公共利益，具体包括维护社区公共秩序、保 障社区公共安全、提供社区公共服务，解决社区公共问题等。公共责任的有效实现，在 很大程度上取决于社区公共人力资源的素质。 ( 4 ) 稀缺性。稀缺性本是包括人力资源在内的一切资源的属性，但社区公共人力 资源的稀缺性更加突出一些。这是因为，传统的社区管理模式对社区人力资源的素质要 求较低，且对人才无法形成足够的吸引力，而如今，社区公共事务越来越复杂，管理这 些事务所需运用的知识和技能越来越全面化、专业化，社区居民对于社区建设的期望与 要求越来越高。能够满足以上要求的社区人力资源，显然带有严重的稀缺性。 社区公共人力资源的基本性质和特征是考察社区人力资源管理问题的基本依据。 1 0 东北师范大学硕士学位论文 ( 三) 城市社区公共人力资源的地位与作用 城市社区公共人力资源的地位与作用所要回答的是其意义和价值问题，即城市社区 公共人力资源对其工作对象的影响问题。所谓城市社区公共人力资源的地位，是指他们 在城市社区管理系统以及在整个公共人力资源系统中，与其它系统要素相比所处的位 置，其本质在于该位置与其它位置的关系；所谓城市社区公共人力资源的作用，是指他 们通过自身价值的发挥对相关事物造成的影响，其本质在于城市社区人力资源与相关事 物的关系。 城市社区是城市生活共同体的基本单位，由此决定了活动于这样一个领域的公共人 力资源在整个城市公共事务治理中的基础性地位，以及在国家整个公共人力资源系统中 的基层地位。由于相对于财力、物力、信息等资源而言，人力资源是社区治理中唯一的 能动性资源，因此在社区公共事务治理层面，它又处于支配地位。应此，概括来说，城 市社区公共人力资源在社区公共事务乃至整个城市公共事务治理中处于重要的基础和 支配地位。 处于基础和支配地位的城市社区公共人力资源，对城市及所属社区的维系、管理和 发展发挥着不可替代的重要作用，具体表现在如下几点： 第一，城市社区公共人力资源是城市生活共同体的维系者。应该说，生活共同体的 维系，是各类生产共同体得以存在和正常运行的基础，尤其对现代城市居民而言，在生 产共同体中高度紧张、超快节奏、残酷竞争的环境中度过漫长而艰难的生产劳动时间， 迫切需要在生产共同体之外的生活共同体中得到不一样的感受。对任何人类的共同体而 言，都很难在没有任何人为干预的条件下顺利运转。城市社区公共人力资源的首要作用 就在于，通过他们的行为活动和努力，使社区这一生活共同体中的成员获得团体生活认 同感，从而使该生活共同体得以维系。 第二，城市社区公共人力资源是城市社区公共服务的供给者。城市社区作为居民生 活共同体，会产生共同的需求，如社区安全、卫生、环保