（行政管理专业论文）政府绩效评估的理论与实践.pdf

摘要 政府绩效评估是对政府部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反 映的绩效进行评定和划分等级的过程，是由确定评估目标、建立评估指标体系、收 集数据、展开评估和评估结果使用等组成的行为体系。政府绩效评估具有计划辅助、 预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能，通过绩效评估，改进激励 机制、竞争机制、监督机制、责任机制，可以优化政府运行机制，提高政府公共管 理和公共服务能力、改善政府与社会的关系。 2 0 世纪以来，随着科技的进步、全球化和国际竞争力的加剧，公民对政府的期 望值也日益提高。为解决行政成本过高、财政赤字、公众信任等问题，各国政府也 开始学习企业成功管理之经验，将绩效评估运用到政府中来，以公共责任和顾客至 上为理念，重塑政府形象。政府绩效评估作为一项有效的管理工具，对提高政府绩 效具有重要的作用，在我国，随着政府改革的不断深入，政府绩效评估在理论界和 实践界得到了很大重视，国内学者也有不同的理解和看法。随着政府机关效能建设 的展开，作为改进公共部门尤其是政府管理的一种有效工具，绩效评估及绩效管理 越来越受到了人们的重视，并逐步在我国政府管理中得到应用和推广加强和完善 公共部门绩效评估，无疑是提高公共部门管理绩效的一个有效的途径。然而，我国 政府绩效评估在价值理念、评估指标、评估方法和评估技术、制度化和规范化等方 面还存在不少问题。因此，有必要明确政府绩效的内涵，了解西方政府绩效评估的 历史及现状。结合我国国情探讨政府绩效评估，从而为我国政府绩效改革提供有价 值的借鉴，以期全面提高我国政府的执行力。同时，必须树立正确的绩效价值理念， 构建科学合理的评估体系和评估机制，搭建绩效评估的制度化平台，从而使绩效评 估真正成为我国政府管理体制改革的“推进器”。 本文从理论出发，结合国内外绩效评估实践，从以下方面展开论述：一：政府 绩效评估的理论基础：什么是绩效、绩效管理及绩效评估；绩效评估的产生背景； 绩效评估的内容等。二：国内外绩效评估的理论与实践分析，国外绩效评估的理论 与实践；国内绩效评估实践；中外绩效评估的对比分析。三：中国政府绩效评估的 发展前景。在研究过程中，通过查阅书籍、报刊和网络资料，将其中涉及案例分析 比较，同时结合自己的思考与归纳，为中国政府绩效评估的研究提供一些参考意见。 关键词：绩效；评估；政府 a b s i r a c i t h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a li sm a n a g e si nt h ep r o c e s st ot h e g o v e r n m e n td e p a r t m e n tt oi n v e s t ，t od e l i v e rt h ea c h i e v e m e n t sw h i c h , t h e i n t e r m e d i a t es t a g ea c h i e v e m e n ta n dt h ef i n a la c h i e v e m e n tr e f l e c t e dt oc a r l - y o l le v a l u a t e sa n dd i v i d e st h er a n kt h ep r o c e s s , i sb yt h ed e t e r m i n a t i o n a p p r a i s a lg o a l ，t h ee s t a b l i s h m e n ta p p r a i s a lt a r g e ts y s t e m , t h ec o l l e c t i o nd a t a , l a u n c h e st h ea p p r a i s a la n dt h ea p p r a i s a lr e s u l tu s ea n ds oo i lt h eb e h a v i o r s y s t e mw h i c hi sc o m p o s e d t h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s e dh a st h e p l a na s s i s t a n c e ，t h ef o r e c a s tj u d g m e n t , t h em o n i t o r i n gs u p p o r t , t h ed r i v e r e s t r a i n ta n dt h er e s o u r c e so p t i m i z a t i o na n ds o0 nm a n y f u n c t i o n s ，a p p r a i s e d t h r o u g ht h ea c h i e v e m e n t s ，t h ei m p r o v e m e n td r o v et h em e c h a n i s m , t h e c o m p e t i t i v es y s t e m , t h ei n s p e c t o rg e n e r a lm e c h a n i s m , t h er e s p o n s i b i l i t y m e c h a n i s m , m a yo p t i m i z et h eg o v e r n m e n tm o v e m e n tm e c h a n i s m , e n h a n c e s t h eg o v e r n m e n tp u b l i c m a n a g e m e n ta n d t h ep u b l i c s e r v i c e a b i l i t y , t h e i m p r o v e m e n tg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y sr e l a t i o n s s i n c e2 0 t hc e n t u r y , a l o n gw i mt h et e c h n i c a lp r o g r e s s t h eg l o b a l i z a t i o n a n di n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o ns t r e n g t hi n t e n s i f y i n g ，t h ec i t i z e na l s od a yb y d a yh a v ee n h a n c e dt og o v e r n m e n t se x p e c t e dv a l u e i no r d e rt os o l v et h e a d m i n i s t r a t i v ec o s te x c e s s i v e l yh i g h , q u e s t i o na n ds oo nf i n a n c i a ld e f i c f f ， p u b l i ct r u s t , t h ev a r i o u sc o u n t r i e s g o v e m m e n ta l s os t a r t st os t u d ye x p e r i e n c e t h ee n t e r p r i s es u c c e s sm a n a g e m e n t ，t h ea c h i e v e m e n t sa p p r a i s e du t i l i z e si n t h eg o v e m m e n t ，i ss u p r e m et a k et h ep u b l i cr e s p o n s i b i l i t ya n dt h ec u s t o m e ra s t h ei d e a ，r e m o v et h eg o v e r n m e n ti m a g e t h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t s a p p r a i s e dt o o ka ne f f e c t i v em a n a g e m e n tt o o l ，t oe n h a n c e st h eg o v e r n m e n t a c h i e v e m e n t st oh a v et h e 、r i t a lr o l e i no u rc o u n t r y , r e f o r m sa l o n gw i t ht h e g o v e r n m e n t i s u n c e a s i n g l yt h o r o u g h , t h eg o v e r n m e n t a c h i e v e m e n t s a p p r a i s e da n dt h ep r a c t i c eo b t a i n e di nt h et h e o r yh a sv e r yg r e a t l yt a k e n ，t h e d o m e s t i cs c h o l a ra l s oh a dt h ed i f f e r e n tu n d e r s t a n d i n ga n dt h ev i e w o n ek i n d o fe f f e c tt o o l sa c h i e v e m e n t sw h i c h m a n a g e s i n p a r t i c u l a r a st h e i m p r o v e m e n tp u b l i cd e p a r t m e n tg o v e r n m e n ta p p r a i s e da n dt h ea c h i e v e m e n t s m a n a g e m e n th a sm o r ea n dm o r eb e e nv a l u e dp e o p l e s a n dg r a d u a l l y m a n a g e si n o u rc o u n t r y g o v e r n m e n t o b t a i n st h e a p p l i c a t i o n a n dt h e p r o m o t i o n s t r e n g t h e n s a n dt h ec o n s u m m a t i o n p u b l i cd e p a r t m e n t a c h i e v e m e n t sa p p r a i s e di sw i t h o u td o u b tt h ee n h a n c e m e n tp u b l i cd e p a r t m e n t m a n a g e st h ea c h i e v e m e n t s a n e f f e c t i v ew a y h o w e v e r , o u rc o u n t r y g o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s e di na s p e c ta n ds oo nv a l u ei d e a , a p p r a i s a l t a r g e t ，a p p r a i s a l m e t h o da n d a p p r a i s a lt e c h n o l o g y , i n s t i t u t i o n a n d s t a n d a r d i z a t i o na l s oh a sm a n yp r o b l e m s t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt ob ec l e a r a b o u tt h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t st h ec o n n o t a t i o n t ou n d e r s t a n dt h e w e s t e r ng o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lt h eh i s t o r ya n dt h ep r e s e n t s i t u a t i o n , u ni fy o u rc o u n t r yn a t i o n a lc o n d i t i o nd i s c u s s i o ng o v e m m e n t a c h i e v e m e n t st oa p p r a i s e , t h u sp r o v i d e st h ev a l u a b l em o d e lf o ro u rc o u n t r y g o v e r m n e n ta c h i e v e m e n t sr e f o r m , c o m p r e h e n s i v e l ye n h a n c e so u rc o u n t r y g o v e m m e n tb yt h et i m et oc a r l yo u tt h es t r e n g t h a tt h es a m et i m e ，m u s ts e t u pt h ec o r r e c ta c h i e v e m e n t sv a l u ei d e a , c o n s t r u c t st h es c i e n c er e a s o n a b l e a p p r a i s a ls y s t e ma n dt h ea p p r a i s a lm e c h a n i s m , b u i l d st h ea c h i e v e m e n t s a p p r a i s a lt h ei n s t i t u t i o np l a t f o r m , t h u sc a u s e st h ea c h i e v o m m t st oa p p r a i s e t r u l yb e c o m e so u rc o u n t r yg o v e r n m e n tm a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n a lr e f o m a ”t h ep r o p e l l e r ” t h i sa r t i c l ee m b a r k sf r o mt h et h e o r y , u n i f i e st h ed o m e s t i ca n df o r e i g n a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lp r a c t i c e ，a n dl a u n c h e st h ee l a b o r a t i o nf r o mf o l l o w i n g a s p e c t ：o n e ：g o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lr a t i o n a l e ：a n y i st h e a c h i e v e m e n t s ，t h ea c h i e v e m e n t sm a n a g e m e n ta n dt h ea c h i e v e m e n t sa p p r a i s a l ； a c h i e v e m e n t s a p p r a i s a lp r o d u c t i o nb a c k g r o u n d ；a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a l c o n t e n t t w o ：d o m e s t i ca n df o r e i g na c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lt h e o r ya n d p r a c t i c ea n a l y s i s ：o v e r s e a sa c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lt h e o r ya n dp r a c t i c e ； d o m e s t i ca c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lp r a c t i c e ；c h i n e s ea n df o r e i g na c h i e v e m e n t s a p p r a i s a lc o n t r a s ta n a l y s i s t h r e e ：c h i n e s eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t s a p p r a i s a lp r o s p e c t sf o rd e v e l o p m e n t i nt h er e s e a r c hp r o c e s s ，t h r o u g ht h e c o n s u l tb o o k s ，t h ep u b l i c a t i o na n dt h en e t w o r km a t e r i a l ，i n v o l v e si nw h i c h t h ec a s ec o m p a r i s o n ，t h ed e d u c t i o n ，u n i f i e so w np o n d e ra n dt h ei n d u c t i o n , a p p r a i s e st h er e s e a r c hf o rt h ec h i n e s eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t st op r o v i d e s o m ea d v i s o r yo p i n i o n s k e y w o r d s ：a c h i e v e m e n t s ；a p p r a i s a l ；g o v e r n m e n t 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师 指导下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西 大学。如果今后以其他单位名义发表与在读期间学 位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经 注明引用的文献外，本学位论文不包括任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的成果。 学位论文作者( 签章) ： 2 0 0年 月日 引言 引言 绩效研究最早来源于企业管理中，主要集中于角色、工具、组织和职务背景、 评估过程和评估结果几个方面。而政府部门的绩效研究则起步较晚，且大多局限于 对个人的评估。公共部门的绩效评估和绩效管理始于2 0 世纪5 0 年代美国的绩效预 算制度。7 0 年代以来西方国家普遍开展的政府改革( 又称为“新公共管理运动”) 使 绩效管理在政府管理中得到广泛的运用。8 0 年代中期，各国政府在改革过程中为解 决效率低下，行政成本过高、财政赤字、公众信任等问题，逐步探索将绩效评估运 用到政府管理中，学习企业管理经验，将公众视为“顾客”，强调公众责任和顾客至 上，重视为顾客服务，同时降低成本、提高效率，以重塑政府形象。 提高绩效是各国政府追求的主要目标之一。而如何测定绩效水平，也就是如何 进行政府绩效评估，始终是各国关注的焦点。正如管理学家阿姆斯特朗所指出的：“要 改进绩效，你必须首先了解目前的绩效水平是什么”，而“测定是绩效管理的一个关 键环节：如果你不能测定它，你就无法改善它。除非在绩效目标实现程度的测定方 法方面达成一致或谅解，否则，一切确定绩效目标或标准的努力都是徒劳无益的”。 。2 0 世纪7 0 年代之后，特别是8 0 年代以来，西方社会乃至整个世界发生了根本性的 变化，公众的价值观念多元化、需求多样化，民众民主意识、参政意识增强，时代 的变化对政府提出了新的要求。政府必须更加灵活，更加高效，具有较强的应变能 力和创造力，对公众的要求更具有影响力，更多地使公众参与管理。而传统公共管 理体制僵化、迟钝，具有使行政机构规模和公共预算总额产生最大化的倾向，易于 导致高成本、低效率的问题愈来愈突出。西方各国在七、八十年代普遍面临的政府 开支过大，经济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、 公众对政府的不满越来越强烈等问题，也促使人们开始变革传统的公共行政体制， 从而更好的提高政府效率，降低行政成本。 在此背景下，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，它起源 于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家，这就是“新公共管 理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) ”运动。曹“新公共管理”的理论代表了政府公共管理 研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行政学理论的批判的基础上逐步形成的。 这场改革使绩效管理与评估、成本与效率观念、顾客至上与服务意识、在政府公共部 门与管理中引进竞争与市场机制等措施在实践中得到了广泛运用。 。m i c h a e l a n m m ) n gp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t , l o n d o n ：s a g e ，1 9 9 4 ，p p 6 0 - 6 1 。朱米均西方新公共管理理论述评，党政干部学刊2 0 0 6 年期，第2 - 3 页 政府绩效评估的理论与实践 在我国，近年来随着改革开放的力度不断加大，以及政府行政改革实践的不断 深入，西方发达国家的一些行政改革经验也开始引起各级政府部门以及行政管理学 界的关注。一些先进的政府管理理念和思潮开始逐渐在我国的行政改革中得到吸收 和借鉴，如政府与市场关系的理论、政府与社会的关系( 治理理论) 、政府组织的理 论( 政策制定与执行的适度分离) 等等。在学习西方经验的基础上，我国的理论研 究部门和政府部门均作了一些大胆的尝试，如中国行政管理学会课题组建立的政府 绩效评估模型、江苏南京的“万人评议政府”、福建建立“政府绩效评估”试点、重 庆的“官员问责制”等。然而，我们对政府内部的管理问题的关注和研究的力度不 够，还缺乏一种有效的方法来评价政府改革之后的管理水平和效果，当代西方发达 国家行政改革中较为盛行的管理主义思想以及基于这一思想而发展起来的大量管理 技术和方法，特别是绩效评估，在我国的行政改革实践中尚未得到合理和有效的应 用。为此，本文将在回顾国内外有关政府绩效评估的理论与实践的基础上，积极探 索适合我国政府绩效评估的发展方向，为社会主义和谐社会提供更好的理论基础。 2 第一章国内外政府绩效评估的理论与实践 第一章国内外政府绩效评估的理论与实践 ( 一) 国外政府绩效评估的理论与实践 国外政府在绩效研究的理论与实践活动大致可分为三个阶段：2 0 世纪4 0 年代 至7 0 年代的起步阶段，2 0 世纪7 0 年代到9 0 年代的大规模发展阶段，2 0 世纪9 0 年代 至今为规范深化阶段。 1 国外政府绩效评估的理论 2 0 世纪7 0 年代以前，各西方国家大都实行科层制的传统行政模式，在传统行政 模式下，早期对政府绩效的研究主要受到科学管理运动和一般管理理论的影响，大 多采用基于技术效率( 机械效率) 的研究方法。他们认为，公共组织与私人组织在 管理方法的本质上没有任何区别，因而普遍的效率原则对政府和企业都是适用的。 如2 0 世纪初美国学者哈林顿埃默森提出著名的“1 2 条效率原则”，。在公共行政领 域备受重视。这些原则可以概括为五条：( i ) 采用科学的、客观的、基于事实的分 析。( 2 ) 明确工作目的。( 3 ) 把每一个部分与总体相联。( 4 ) 制定标准化的程序和 方法。( 5 ) 奖励优秀的工作者，以激励他人。其后，由于行为科学的出现，效率研 究开始关注人的因素，对组织内部沟通联系、领导风格、人际关系和其他组织内部 状态的评价开始部分取代传统的技术效率测量。在这一阶段，效率研究仍然没有摆 脱传统行政模式的束缚，以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应负的广泛 的社会责任，其结果是在经济获得前所未有发展的同时，还普遍存在着失业、贫穷、 疾病、无知和绝望。这种社会状况导致了各种社会危机，构成了对现有政治制度的 根本威胁。 赫伯特西蒙等行政学者对行政效率的改进和评估提出了非常有益的建议，这 些思想在克拉伦斯里德利和赫伯特西蒙1 9 3 8 年合作出版的市政活动的评价 以及西蒙本人于1 9 4 7 年出版的管理行为管理组织决策过程的研究( 第1 版) 的著作中得到了集中体现。国为了适应政府公共部门对政策执行和政策管理的要求， 2 0 世纪7 0 年代出现和兴起了政策科学和公共政策分析，并成为公共行政的主流学派。 政策执行研究将问题的焦点由组织，特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产 蔡立辉西方国家政府绩效评估的理念及其启示，清华大学学报2 0 0 3 年第1 期，第7 6 - 8 4 页 。 美 赫伯特西蒙著，杨砾等译 管理行为( 第1 版) 北京经济学院出版社，1 9 8 8 年，第1 5 一1 8 页 政府绩效评估的理论与实践 生的结果上来。这样，就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题。 政府绩效评估在2 0 世纪8 0 年代进入了一个新钓高潮，绩效管理成为西方各国 行政改革的一个重要组成部分。在理论研究方面，关于公共管理的技术和方法的著 作和文章大量涌现，包括战略管理、全面质量管理、标杆管理、目标管理、绩效预 算、人力资源开发与管理技术等各个方面。其中，对政府部门的绩效研究也进入了 一个全新的发展阶段。绩效评估的总的目的是在实现目标的进程中能够对员工和机 构进行监控并改善其工作。绩效管理方法在西方国家政府管理实践中取得了显著成 效。 9 0 年代以来，政府绩效评估的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到 了重要地位政府绩效评估主要通过对政府公共管理活动的花费、运作及其社会效 果等方面的测定来划分不同的绩效等级，提高政府公共管理的绩效。因此，政府绩 效评估并不是一个单一的行为过程，而是由许多环节、步骤所组成的行为系统。美 国的阿里哈拉契米在政府业绩与质量测评问题与经验一书中指出，一个 良好的绩效评估系统应当包括七个步骤：鉴别要测评的项目、陈述目的并确定所需 结果、选择衡量标准或指标、设立业绩和后果( 成就目标) 的标准、监督结果，业 绩报告、使用结果和业绩信息。西 2 国外政府绩效评估的实践 英国最早推行政府绩效评估是在1 9 6 8 年，当时，英国的王室市土地监督局、国 内税务局及就业都开始发布各自部门的整体生产率指数，并拟定各种绩效示标用以 衡量下属部门的工作。但在8 0 年代以前，绩效评估局限于输入和产出易于识别和调 整的执行功能。直至2 0 世纪8 0 年代以后，撒切尔政府及其以后的梅杰政府、布莱 尔政府为了提高行政效率、改进政府管理，才相继推行了一系列行政改革以推广和 普及公共部门的绩效评估，如1 9 7 9 年的“雷纳评审”。o 雷纳评审是对政府部门工 作特定的调查、研究、审视和评价活动，评审的重点是政府机构的经济和效率水平。 “雷纳评审组”对各部门的工作效率逐个进行评审，主要考虑该部门“目前干了什 么，干这些事有没有必要，这些事是怎么干的，能不能减少环节，降低开支，提高 效率”。评审结果证明，政府工作有许多可以改进的地方。8 0 年代以后，政府机构 。【美】阿里哈拉契米主编，张梦中、丁煌等译政府业绩与质量测评一问题与经验( 第1 版) ， 广州：中山大学出版社，2 0 0 3 年9 月，第8 1 2 页 。周志忍公共组织绩效评估英国的实践及其对我们的启示【a 】，载新视野，1 9 9 5 年第5 期。 第6 - 7 页 4 第一章国内外政府绩效评估的理论与实践 内部的评审又发展到有社会参与的评估，评估内容侧重公共服务和质量，评估结果 公开并直接向公民和服务对象负责。如“下一步行动方案”、9 公民宪章运动”和“竞 争求质量运动”。不同时期随着行政改革的主体和目标的变化，评估的侧重点有所不 同，追求的目标不同，主要形式也不同，但不同阶段又存在着有机联系。如绩效评 估的方法有雷纳评审时期的经验型评估逐渐发展到财务管理新方案时期建立较为完 善的评估系统，评估的侧重点由经济、效率转为效益质量，评估过程也逐渐规范化、 系统化，绩效指标的确立和分析方法的选择有定性转向定性与定量相结合。 美国在2 0 世纪4 0 年代以前，人们测评政府好坏的一个标准是效率，1 9 0 6 年， 纽约市成立市政研究局，探索提高效率的途径，到后来的全国市政标准委员会和联 邦经济与效率委员会，表明政府逐渐重视效率问题。4 0 年代以后，随着对腐败问题 认识的深入，人们发现了通过控制政府预算来减少那些“不正直的个人或集团利用 短暂机会攫取钱”。o 从而推动了绩效预算以及规划一项目一预算在政府中的实行。将 传统的排列预算转变为绩效预算，表明了政府对公共部门成本控制的关注，但没有 有效的结果，衡量成本的意义便荡然无存。 7 0 年代以后，特别是1 9 7 8 年的卡特政府以来，历任总统都很关注政府部门的绩 效管理问题，政府绩效评估甚至成为克林顿政府行政改革的主导思想。美国政府于 1 9 7 3 年颁布了“联邦政府生产率测定方案”，制定了国家绩效评估报告，1 9 9 3 国会通过了政府绩效和结果法，将政府绩效评估制度化法定化，使其不因行政首 长更迭而发生变化。政府绩效和结果法要求所有联邦机构制定五年战略规划，明 确各自的使命和长期工作目标；制定年度绩效计划，明确为实现长期目标采取的重 大措施和绩效测量标准；提出年度绩效报告，评估各自的绩效状况并向国会和公众 公开。布什政府于2 0 0 3 年开始推行部门绩效“报告卡”制度，围绕组织绩效的主要 方面，设立绩效基准和等级评估标准( 绿色代表良好，黄色代表一般，红色代表不 佳) ，以一种类似危机管理的方式展示公共责任，激起媒体，国会、公众的兴趣，关 注等级并加以评论。 在英、美的带动示范下，公共组织绩效评估在其他国家得到广泛应用。荷兰新 市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高效率和服务质量；澳大 利亚的公共组织绩效评估与具体的改革计划和措施融为一体，通过制定政府服务标 准的方式( “服务宪章”计划) 促进了政府服务质量的改善。据经济合作与发展组 织统计，公共组织绩效评估在丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大等国家都得到广 。尼古拉斯亨利公共行政与公共事务【m 】，华夏出版社，2 0 0 2 年1 月第一版，第7 页 5 政府绩效评估的理论与实践 泛应用。亚洲是从2 0 世纪9 0 年代开始，日本、韩国等国家先后引入类似政府绩效 评估的“行政评价”、“制度评估”。鉴于许多国家政府对绩效评估的迷恋，西方 学者宣称“评估国”正在取代“行政国家”。回 3 西方政府绩效评估的主要特点和发展趋势 从发达国家实践情况看，当代政府绩效评估体现出以下主要特点和发展趋势： ( 1 ) 绩效评估的制度化、法制化。绩效评估成为对政府机构的法定要求。美国、 荷兰、日本等国家都制定了相关法律( 日本为政府政策评价法) 。例如，美国1 9 9 3 年通过了政府绩效与结果法，其中规定，“每个机构应提交年度绩效规划和报 告”，财政预算与政府部门挂钩。英国于1 9 9 7 年颁布地方政府法，其中规定， 地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，并要有 专门的机构和固定的程序。英国和澳大利亚等国家主要以管理规范的形式，使组织 绩效评估成为重大改革方案的组成部分，凭借最高行政首长的政治支持和主管部门 的预算配置权来推进组织绩效评估。为了有效实施法律和制度，多数国家还确定了 独立机构，负责对绩效评估工作进行指导、督促和协调，并有选择地独立对一些部 门的绩效进行评估，避免部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象。 比如，英国的审计办公室负责中央政府机构的绩效评估，审计委员会负责地方政府 的绩效评估。在美国，联邦政府的管理与预算局审批各部的年度绩效计划，总审计 署自主选择项目或活动，独立对政府机构进行绩效评估，并向国会和公众公布评估 结果。日本内阁会议制定的关于推进中央省厅等改革的基本方针中将总务省的 行政监察局改为行政评价局，赋予其可以超越各府、省的界限，行使包含政策评价 职能在内的行政评价和检查职能。 ( 2 ) 绩效评估的规范化。政府部门的职责和工作性质千差万别，为了进行科学 的绩效评估，必须提炼、抽象出基本规范。国外大多用“四e ”作为总要求来建立公 共组织绩效评估规范和标准体系，即经济( e c o n o m i c ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、效益 ( e f f e c t i v e n e s s ) 、公正( e q u i t y ) 。在此基础上，各国制定了相对比较具体的评估 指标体系。如美国总统管理和预算办公室提出的行政部门的“通用衡量标准”，管 理与预算局的绩效基准和等级评估标准。英国财政部发布的中央政府产出与绩效 评估技术指南。绩效评估内容、方法、程序正在逐步规范。 。周志忍公共组织绩效评估英国的实践及其对我们的启示 a 】，载新视野，1 9 9 5 年第5 期，第5 - 8 页 6 第一章国内外政府绩效评估的理论与实践 ( 3 ) 绩效评估中的公民导向。绩效评估是一种推动公共部门承担责任的有效机 制，因此，坚持公民导向成为政府绩效评估实践中的重要发展趋势。政府绩效评估 强调以人为本，以公民为中心，以满意为尺度。公民是政府所进行的公共管理和公 共服务的最终承接者，对政府绩效最有发言权，公民参与原则是绩效评估的基本原 则。具体做法有，在绩效示标设计上体现外向特征和多样化的满意度调查，民间组 织对政府部门进行独立评价和审视等。 ( 4 ) 评估主体多元化。由于有公民和服务对象的广泛参与，致使评估逐渐由单 纯的政府机关内部行为发展到由社会机构进行评估。例如，1 9 9 8 年以来，美国民问 机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所与美国政府管理杂志合作，每年对各州的政府 绩效进行评估，并发布评估报告，引起了政府和公民的广泛关注。 ( 5 ) 评估技术不断成熟，科学化程度提高。其中包括信息技术、量化技术以及 针对不同部门运用不同的评估方式和方法的技术。 ( 6 ) 绩效管理评估的理念、方法和技术向世界各主要发达国家扩展。已经形成 一种世界性的潮流。 4 各国绩效评估方法综述 纵观各国绩效评估实践，绩效评估方法大概有以下几种： ( 1 ) “3 e ”评价法 随着行政权力的不断膨胀，政府财政支出逐渐增加，政府面临日益加剧的财政 危机。为了更好地控制政府财政支出，节约成本，在2 0 世纪6 0 年代，美国会计总署 率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效果性并重的审 计，从单一指标扩展到多重指标，这就是政府施政绩效评估的雏形，俗称“3 e ”评 价法。所谓“经济”是指投入成本的降低程度；“效率”指标反映所获得的工作成 果与工作过程中的资源消耗之间的对比关系：“效益”指标通常用来描述政府所进 行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府的目标，并满足了公众的需求可 以看出，效率只注重数量，而效益或称为效能更强调质量，强调结果的满意。因此， 效益指标是最具综合性的一个评估指标。 从三个指标的内涵可以看出，“3 e ”评价法更强调成本的节约，强调经济性， 这是“3 e ”评价法的根本价值准则。这一方面是因为最初的绩效评估缺乏完善的行 之有效的考评措施。另一方面更重要的原因在于该方法被应用于公共部门的目的和 意图。在面临严重的财政危机的情况下，美国政府的措施不得不更强调经济上的实 用性，强调对成本的控制。1 9 7 2 年，美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了 7 政府绩效评估的理论与实践 其总工作量的8 6 ，足见绩效审计在美国政府审计中的地位。为了保证审计的顺利 进行，其审计部门是独立于政府行政部门的。美国政府所采取的一系列措施保证了 “3 e ”评价法在一定程度上达到了实施目的，与此前相比政府的财政支出更加有度 与合理。由于政府在社会中所追求的价值理念( 如平等、公益、民主等) 和“3 e ”评 价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，“3 e ”评价法暴露出一系列的不足，需 要补充和完善。因此后来又加入了“公平”指标，发展为“4 e ”。但是这些改进和 完善都无法消除这一方法本质所内含的不足。一方面是因为“3 e ”评价法本身只强 调经济性，较为片面，缺乏统揽全局的能力；另一方面由于政府是国家这一政治共 同体内部进行价值的权威性分配的非赢利性管理组织，其作用主要表现在为经济发 展创造条件并提供服务，以增加社会福利。政府公共部门的非盈利性、目标的弹性 和软目标性，使得政府投入尤其是产出难以量化。为了避免“3 e 审计”的片面性， 美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计 总署承担的对政府的绩效审计，软性指标是由社会大众对政府的评价，定期发布政 府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。 ( 2 ) 标杆管理法 “3 e ”评价法存在的内在矛盾促使政府绩效评估方法的进一步探索。同时随着 新公共管理理论的发展。企业化政府、市场化政府呼声的高涨，政府管理借鉴私营 企业的做法越来越多，标杆管理法的应用就是其中之一。美国俄勒冈州是以标杆管 理法的成功实施而著称的一个州级城市。2 0 世纪8 0 年代由州政府直接领导的俄勒冈 进步委员会正式成立，全面的标杆管理法就由该组织集中推进。在2 0 年的时问里该 方法促进了政府绩效的明显好转，成功的核心就在于制定了一套科学、合理、全面 的指标体系。该州在指标体系设计方面的成功经验可以归纳为以下几点：( 1 ) 与社会 在未来时间内所希望达到的愿景以及政府所制定的长期战略保持绝对一致。( 2 ) 广泛 征求社会各界人士的意见。俄勒冈州广泛征集了包括州政府、地方政府、立法机关、 普通市民、商业团体、权势集团、慈善机构、学术研究者等各方关于指标内容的不 同意见，在此基础上进行筛选与提炼。( 3 ) 在以组织战略为导向的基础上，集中于社 会亟待解决的问题。这样，指标体系大致分为两部分：一是与长远发展有关的战略 型指标：二是与当前有关的应急型指标。o p b 依据以上原则所设计的指标体系由三个 层次组成：( 1 ) 描述指标体系的所属领域；( 2 ) 在层次一的基础上选取每一领域中若 干具有代表性且具有较高测评价值的部分；( 3 ) 在每一部分确定最终具有针对性的测 评指标。通过分解最终构成政府绩效评估的1 5 8 个测评指标。与“3 e ”评价法相比， 8 第一章国内外政府绩效评估的理论与实践 标杆管理法在指标体系构建上更加全面与完善。“3 e ”评价法的指标仅限于经济、 效率和效益，比较片面和单一，在评估内容上侧重于对历史事件既定结果的审计， 以对下一年度的财政拨款作出预测。这种评估方法相对于政府行为的复杂性来说过 于笼统。而标杆管理的指标体系比较全面，除了经济层面的指标外，还包括政府提 供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等。指 标体系的内容在一定程度上引导着政府努力的方向。因此，标杆管理可以使政府全 面考虑自身在社会中应承担的责任，从而对社会的全面发展起到领导作用。另一方 面标杆管理在评估方法上具有独特性。通过比较来实现评估。标杆管理法的第一步 是确定标杆，作为政府奋斗的目标，在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标 杆相比较。进行阶段性的总结评估，以对下一阶段的方法作出调整，直至最后达到 标杆水平，确定更高的标杆。这里比较和评估完全融为一体通过比较实现评估以 评估促进与更高水平的比较。而“3 e ”评价法仅仅集中于实施结果的审计，缺乏标 杆的引导和激励作用。 ( 3 ) 平衡记分卡法 1 9 9 2 年，哈佛商学院教授罗伯特s 卡普兰和大卫p 诺顿开发出了一种新 型的侧重于企业的绩效评估方法：“平衡记分卡法”国该方法从四个角度来管理 组织的绩效：顾客、财务、内部业务和内部创新与学习，并要求彼此之间保持适度 的平衡。平衡记分卡在公共部门同样存在适用的可能性。从平衡记分卡本身的思想 精髓及其具体内容来看，该方法在公共部门应用的关键有：公共部门( 这里主要讨 论政府部门) 对自身战略、使命的准确分析和把握并对该战略在政府内部各部门的分 解。公共部门对服务对象即“顾客”的正确认识。公共部门内部的不断学习、 变革和创新氛围的形成，建立学习型政府。平衡记分卡在公共部门应用条件的满足， 要求实施者在绩效测评时对指标体系进行恰当设计与构建，否则就只能是空中楼阁。 因此，指标体系的构建成为该方法运用的关键。规范化的平衡记分指标体系分为三 个层次： 第一层次包括四个领域，即财务、顾客、内部业务和内部学习与创新。 第二层次即上述每个领域所包含的内容。财务领域主要是组织怎样满足股东的 需求，一般情况下主要指股东与合伙人。顾客领域就是政府所面临的服务对象服 r o b e r tk a p l a n 和d a v i dn o r t o n t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d m e a s u r e st h a td r i v ep e r f o r m a n c e 。 h a r v a r db u s i n e s sr e v i e w ，j a n f