（行政管理专业论文）电子政务环境下政府管理方式创新研究.pdf

电子政务环境下政府管理方式创新 研究 中文摘要 近些年来，电子政务已经成为世界许多国家和地区政府追求的目标和关注的焦点。我国 的电子政务同样得到党和国家的高度重视，并成为国家信息化建设的中心环节，发展电子政 务已经成为我国政治体制改革、行政管理体制改革和政府管理现代化进程中的重要战略安 排。江泽民同志2 0 0 2 年1 1 月8 日在中国共产党第十六次全国代表大会上所做的题为全面 建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面的报告中就明确指出：深化行政管理体制 改革，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政 成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。 电子政务是指高效、开放的政府凭借计算机技术、现代通信技术等高新技术在安全可 靠的网络平台上行使管理职能、开展政务活动。电子政务的本质是政府管理的一场革命性变 革，是事关政治体制改革与行政管理体制改革大局的体制创新工程。它的建设和发展反映了 现代政府管理的客观发展要求，反映了信息社会发展的规律和特点，因而具有强烈的时代特 征。顺应时代发展的需要和要求，大力推动电子政务的健康发展是我国政府的必然选择。 随着全球信息化的发展，知识经济时代的到来，新的经济运行形式不但引起了社会生 活的一系列变化，而且对政府管理也提出了新的要求。政府如何发展电子政务建设，来实现 政府管理方式创新，运用信息及通信技术改造传统的政府管理方式，以满足公众对政府管理 水平和服务能力的更高要求，解决其所面临的紧迫的经济和社会问题，推动经济与社会发展， 这己成了世界各国普遍关注的一个焦点。 本文就从政府管理方式入手，重点分析电子政务与政府管理方式的互动关系，以及在电 子政务的环境下如何实现政府管理方式的创新。文章第一部分着重研究政府管理方式的内 涵，包括其定义、评价标准、与政府职能的关系以及进行创新的必要性。第二部分则分析电 子政务技术为政府管理方式的创新提供了何种环境，包括电子政务的内涵、主要模式、环境 描述等内容。前两部分作为基础研究部分。第三部分是本文的核心部分，即电子政务环境下 政府管理方式的创新实现，包括电子政务与政府管理创新的关系、电子政务与政府管理方式 创新的关系、电子政务对政府管理方式创新的推动作用以及电子政务环境下管理方式的具体 创新，其中选取了网上电子审批、政务电子化采购、网上社会保障和网上决策支持等四个方 面进行具体论证。第四部分，则主要分析电子政务环境下实现政府管理方式创新的有效途径， 从不同的角度提出若干对策，推动电子政务良性发展，从而使得电子政务建设与政府管理方 3 式创新形成良好的互动，最终推动政府向“务实、高效、公正、透明”的方向发展。 关键词：电子政务，政府管理方式，创新 4 t h es t u d yo nt h ei n n o v a t i o no ft h em o d e lo fc h i n ag o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o nu n d e rt h ee n v i r o n m e n to fe l e c t r o n i cg o v e r n m e n t a b s t r a c t r e c e n ty e a r , t h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n th a sa l r e a d yb e d ) m et h eg o a la n d f o c u s ，w h i c hm a n y c o u n t r i e sa n dt h el o c a lg o v e r n m e n t sa l e p u r s u i n g o u rc o u n t r y se l e c t r o n i cg o v e r n m e n th a s o b m i n e d 山ec p c a n dt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta t t e n t i o n a n db p o m et h ec e n t e rl i n ko ft h e n a t i o n a li n f o r m a t i o nc o n s t r u c t i o n m e a n w h i l e ，d e v e l o p i n ge l e c t r o n i cg o v e r n m e n th a sa l r e a d y b e c o m et h ei m p o r t a n ts t r a t e g i ca r r a n g e m e n tf o ro u rc o u n t r y sp o l i t i c a lr e f o r m , t h ea d m i n i s t r a t i o n s y s t e mr e f o r ma n dt h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o ni nt h em o d e r n i z e da d v a n c e m e n t t h er e p o r to f t h e1 6 t hn a t i o n a lc o n g r e s so fc p ce x p l i c i t l yp o i n t e do u tt h a t , ”d e e p e n i n ga d m i n i s t r a t i o n s y s t e mr e f o r m , n e e d st ot r a i l s f o r n lt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nf u r t h e r , i m p r o v ea d m i n i s t r a l i o nm o d e l ， c a r r yo u tt h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n t , e l l l l a n c et h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n dr e d u c et h e a d m i n i s t r a t i v ec o s t , s oa st of o r mt h eh o n e s t , o p e na n d h i g m ye f f e c t i v ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e mw i t h t h er e g l l l a rb e h a v i o r a n dt h ec o o r d i n a t eo p e r a t i o n ” t h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n tr e f e r st o t h eo p e na n d h i g m ye f f e c t i v eg o v e r n m e n t sm a k e 伽u s e o f c o m p u t e rt e c h n o l o g y , m o d e mc o m m u n i c a t i o nt e c h n o l o g ya n do t h e rh i g ha n dn e wt e c h n o l o g i e s ， t oe a r l yo u tt h eg o v e r n m e n ta f f a i r sa c t i v i t ya n de a r l yo nt h em a n a g e m e n tf u n c t i o ni nt h es a f e r e l i a b l en e t w o r kp l a f f o r m t h ee s s e n c eo fe l e c t r o n i cg o v e r m i l e n ti sar e v o l u t i o n a r yr e f o r ma n da s y s t e mi n n o v a t i o np r o j e c tr e l a t i n gt ot h ep o l i t i c a ls y s t e mr e f o r ma n dt h ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e m r e f o r m i t sc o n s t r u c t i o na n dt h ed e v e l o p m e n th a v er e f l e c t e dt h eo b j e c t i v ed e v e l o p m e n tr e q u e s to f m o d e mg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h ed e v e l o p m gr u l ea n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h ei n f o r m a t i o n s o c i e t y c o m p l y i n gw i t ht h e t i m e s n e e dt o d e v e l o p ，i m p e l l i n g t h ee l e c t r o n i c g o v e r n m e n t d e v e l o p i n gh e a l t h i l y , i so u rc o a n t r yg o v e r n m e n t si n e v i t a b l yc h o i c ev i g o r o u s l y a l o n gw i t hd e v e l o p m e n to fg l o b a li n f o r m a t i o n ，a r r i v a lo ft h ek n o w l e d g e - e c o n o m yt i m e s ，t h e n e we c o n o m i c a lm o v e m e n tf o r mn o to n l yh a sc a u s e ds o c i a lf i f eas e r i e so fc h a n g e s ，b u ta l s os e t t h en e wr e q u e s tf o rt h e g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n rh a sb e c o m eaf o c a lp o i n to fv a r i o u s c o u n t r i e s ，f o rg o v e r n m e n t sh o wt od e v e l o pt h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n ，r e a l i z e i n n o v a t i o no ft h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nm o d e l ，u t i l i z et h ei n f o r m a t i o na n dc o n l m u n i c a t i o n t e c h n o l o g yt ot r a n s f o r mt r a d i t i o n a lp o l i c ym a n a g e m e n tw a y , s oa st os a r i s f yt h ep u b l i ct ot h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n tl e v e la n das e r v i c e a b i l i t yh i g h e rr e q u e s t , s o l v eu r g e n te c o n o m ya n d s o c i a lq u e s t i o n sw h i c ht h e yf a c e ，i m p e lt h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t t h i sa r t i c l es t a r t i n gw i t ht h em o d e lo fg o v e r n m e n tm o d e l f o c u s e so na n a l y s i si n t e r a e d v e r e l a t i o n sb e t w e e ne l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta n dt h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nm o d e l ，a sw e l la s h o wt or e a l i z et h ei n n o v a t i o no fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nm o d e lu n d e rt h ee l e c t r o n i c g o v e r n m e n t a f f a i r se n v i r o n m e n t t h ef i r s t p a r te m p h a t i c a l l ys t u d i e st h ec o n n o t a t i o no f g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nm o d e l ，i n c l u d i n gi t sd e f i n i t i o n ，t h ee v a l u a t i o nc r i t e r i aa n dr e l a t i o nw i t h g o v e r n m e n tf u n c t i o n a sw e l la st h en e c e s s i t yo fc a r r y i n go nt h ei n n o v a t i o n t b es e c o n dp a r tt h e n a n a l y z e st h a te l e c t r o n i cg o v e r n m e n tt e c h n o l o g yp r o v i d e sw h a tk i n do fe n v i r o n m e n tf o rt h e i n n o v a t i o no f t h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n ，i n c l u d i n gi t sc o n m n t , m a i np a t t e r n sa n de n v i r o n m e n t 5 d e s c r i p t i o n t h ef w s tt w op a r t sa r ee s s e n t i a lr e s e a r c hp a r t s t h et h i r dp a r ti st h i sa r t i c l ec 0 1 e ， n a m e l y , t i l ei n n o v a t i o nr e a l i z a t i o no ft h eg o v e r n m e n ta d m i n i s w a t i o nm o d e lu n d e rt h ee l e c t r o n i c g o v e r n m e n te n v i r o n m e 札i n c l u d i n gt h et e l a t i o nb e t w e e nt h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta n dt h e g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o ni n n o v a t i o n t l i er e l a t i o nb e t w e e nt h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta n dt h e g o v e r m n e n ta d m i n i s 仃a t i o n m o d e li n n o v a t i o n a sw e l la s 山ec o n c r e t ei n n o v a t i o n so ft h e g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nm o d e lb n d e rt h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n te n v i r o a m e n t , i nw h i c hf o u i e x a m p l e sh a v es e l e c t e d ，i n c l u d i n gt h ee l e c t r o n i ce x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ，g o v e n u n e n te l e c t r o n i c p u r c h a s i n g ，e l e c t r o n i cs o c i a ls e c u r i t ya n dt h ee l e c u o n i cp o l i c y - m a k i n gs u p p o r t t h ef o u r t hp a r t , i st od i s c u s st h en e g a t i v ei n f l u e n c ea n dr e a s o n s ，p r o p o s ec e r t a i nc o n f l t e r m e a s n r e s ，t h u sc a u s et h e e l e c u o n i cg o v e r n m e n ta f f a i r sc o n s t r u c t i o na n dt h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nm o d e li n n o v a t i o nt o f o r mt h eg o o di n t e r a c t i o n ，f i n a l l yi m p e lt h eg o v e r n m e n tt o “p r a c t i c a l ，h i g h l ye f f e c t i v e ，f a i ra n d t r a n s p a r e n t ”d i r e c t i o nt od e v e l o p k e y w o r d s ：e l e c t r o n i cg o v e m m e n t t h em o d e lo f g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n ，i n n o v a t i o n 6 刖罱 随着市场经济的不断深入发展，我国政府面l 临着越来越大的变革压力。传统的政府管 理方式具有强烈的管制色彩，管理手段单一，管理过程不透明，行政效率低下。已经难以 适应迅速发展变化的经济社会发展形势。因此，如何进行政府改革，创新政府管理方式， 从根本上实现政府的高效透明，已经成为政府、理论界和广大民众关注的一个焦点问题。 上世纪9 0 年代电子政务的出现，为这一问题的解决开启了思路。 西方发达国家在持续二十多年的改革中，正是充分利用互联网等信息技术，与政府改革 紧密结合，通过推行电子政务，在优化政府职能和政府组织机构、提高公众服务质量和减低 政府管理成本等方面取得显著实效，推进了政府管理方式改革和创新。 电子政务是信息技术发展与政府改革结合的必然结果。电子政务的发展之所以为世界各 国重视，方面是因为政府是全社会最大的信息拥有者、处理者和使用者，有效地利用电子 政务，可极大地提高政府管理的效能和效率，建立一个勤政、廉政、精简和有竞争力的政府； 另一方面是因为电子政务向各级政府提供了一个极好的机会，应对新经济发展带来的压力。 利用其推动力建立一个能够更好地为居民和企业服务的政府，提高行政和决策能力，从而 在整体上促进全社会的进步。 电子政务发展的过程实质上是对原有的政府形态进行信息化改造的过程，电子政务是政 府管理方式的革命，是当今世界各国政府行政和社会管理改革的大趋势。电子政务的应用对 政府行政和社会管理具有转变职能、转换机制、节约成本、提高绩效、增强决策、规范行为、 增加透明度、促进廉政等作用。电子政务发展将推进政府管理的观念、模式和制度、服务、 组织结构与业务流程的创新。 本文基于以上的背景，选择“电子政务环境下政府管理方式创新”作为论文选题，将现 代公共行政管理理念与先进成熟的信息技术运用相结合，全面系统地分析和论述了现阶段我 国电子政务建设和政府管理方式创新之间的积极互动关系，由此达成两者共赢的良好局面。 本文的重点在于两个方面：一方面是系统论述电子政务建设和政府管理方式创新的辩证 关系，即电子政务建设为政府管理方式创新提供了强大的动力支持和全新的理念，反过来政 府管理方式创新又为电子政务的健康发展铺平了道路；另一方面是选取若干个案，具体论述 政府管理方式如何在电子政务环境下实现创新。这两个方面也构成了本文的创新之处。 7 l 政府管理方式的内涵 1 1 政府管理方式的界定 1 1 1 政府管理方式的研究现状 在政治学和行政学界，关于政府管理方式的研究在很长一段时问内都没有得到中西方学 者应有的重视。早期的学者一般比较关注政府职能，政府应该做什么，做什么才是好的政府 是他们研究的重点。至于如何去做，怎样把应然变成实然，他们不去论证，也就是忽略了政 府管理方式的问题。他们假设一旦政府角色或者说管理职能得到正确界定，政府职能就会自 然实施。后来随着经济社会的不断发展，人们逐渐意识到政府职能并不能够自动实施，良好 的想法只有通过适当的方式才能转化为现实形态，由此政府管理方式才逐渐进入学者的视 野，成为他们的关注的一个焦点问题。正如行政学者胡德所指出的：“我们可以从三个方面 来回答政府做了什么? ，第一个方面是尽力去描述政府内部到底发生了什么，例如决定 如何做出，命令如何传达，信息如何发送，这种研究方法主要关注政府的决策过程；第二个 方面是观察政府感兴趣的主题，这样我们可以列出一系列政府因种种原因而重视的问题；最 后一个方面是从政府工具的角度去研究政府。”( c h r l s m 衄c h o o d ，1 9 8 3 ) 胡德所说的从政府工 具的角度来研究政府，就是我们这里所说的政府管理方式研究。最近2 0 多年兴起的新公共 管理学派关于政府改革的许多建议中基本上都是从管理方式方面入手去改进政府绩效的，例 如契约外包、凭单制等，都是实现政府职能的新管理方式。 西方学者习惯称政府管理方式为政府治理工具( t h et o o l so f g o v e r n m e n t ) 。所谓的政府治 理工具，不同的学者有着不同的表述方式，而且其实质也不尽相同。如胡德用木匠业和园艺 业的工具来比喻政府的治理工具，认为政府所做的是尽力用各种治理工具来塑造我们的生 活，迎合各种目的。欧文休斯指出，政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机 制。( o w e n e h u g h b ，1 9 9 8 ) 莱斯特萨拉蒙认为：“政府治理工具，又称公共行动的工具( a t o o l o f p u b l i ca c t i o n ) ，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得 以解决。”( l c s t c rm s a l a m o n , 2 0 0 2 ) 在政府管理方式方面的研究，中国学者明显滞后于西方。尽管中国学者认识到了政府职 能研究的重要性，并展开了大量的理论研究和具体的实证研究，但是对政府管理方式仍然缺 乏足够的重视，对政府治理工具、管理方式等，不仅理论研究较少，实证研究更是缺乏。通 过中国期刊网等渠道的搜索，我们不难发现，关于政府管理方式的论述是混乱和无序的。许 多研究政府管理方式的文章，都没有对政府管理方式本身进行过界定和分类，这就造成概念 运用上的混乱，文章逻辑不清，难以达到研究目的。 8 1 1 2 政府管理方式的定义 通过对中西方学者对政府管理方式研究的比较，基于对我国当前现实的把握，本文认为， 所谓的政府管理方式，就是政府运用公共权力，为实现其政府职能而采取的各种手段、方法 工具的总称。通过政府管理方式，政府职能得以实现，公共问题得以解决。换言之，政府的 管理方式主要是政府实现其管理职能的手段和方法，通过管理方式政府职能由理想变为现 实。凡是能够借助于公共权力的运用来实现政府职能的各种方式方法和手段，都能称之为政 府管理方式，这也是一种宽泛的解释。 1 1 3 与政府管理模式的概念辨析 政府管理模式，是指政府行使政治、经济、和行政的权力，对社会事务实施管理的一套 制度、机制、程序与方式。每一个时代都有每一个时代的政府管理模式，政府管理的形态和 模式也要随着时代的变化而变化。 如果说政府管理模式是一个相对宏观系统的概念，那么政府管理方式则是微观而具体 的。正是一组相近的管理方式为实现共同的政府职能而结合起来，在长期的政府管理实践中 才逐渐形成一种管理模式。 1 2 政府管理方式的评价标准 1 2 1 有效性 有效性是判断政府公共行动是否成功最为重要的标准，也就是我们经常所说的社会效 益。有效性表明一项公共行动达到了目的，虽然成本也将成为一个考虑的重要标准，但是有 效性常常可以独立于成本，如果一项公共行动没有达到预定的目的，即使所付成本很少，这 项公共行动都没有任何意义。按照这项标准，最好的政府管理方式是能够解决公共问题的工 具。 1 2 1 效率 有效性关注的是结果，效率关注的是成本。最有效率的政府管理方式是成本最少的管理 方式。政府管理方式的成本不仅仅包括政府的直接成本，即政府运用工具完成公共行动的成 本，还包括其行动对象为接受公共服务或管制所需要付出的代价。 9 1 2 - 3 公平性 公平性包含三层含义，首先是个人的贡献与收益相等，这种平衡又称为财政平衡，其构 成交换经济之基础的公平理念认为，谁从服务中获益，谁就应该承担该项服务的财政负担， 谁获益较多，应该付出较多。其次是罗尔斯所说的要将基本权利平均分配给社会上所有个人， 这样在全国范围内看来是比较公平的。最后一层含义是再分配，即将一些利益分配给那些最 需要的人。 1 2 4 适应性 适应性在现代社会中具有越来越重要的地位，诺斯通过对适应性效率的研究指明了制度 在经济生活中的重大意义，从而修正了古典经济学。奥斯特罗姆通过对基础设施的研究指出： “如果制度安排不能对变化的环境作出反应，那么基础设施的可持续性很可能遭到破坏。” ( 埃莉诺奥斯特罗姆等，2 0 0 0 ) 政府管理方式的适应性是指政府的管理方式不仅能够适应当时 的环境，而且能够随着环境的变化而变化 1 2 5 合法性和政治可行性 工具的选择还会受政治可行性和公共行动的合法性的影响。一项政府管理方式即使效率 很高，效果也很好，但是如果没有公众的认可和政治的支持，那么这项工具不可能被采用。 1 3 政府管理方式与政府职能的关系 政府在社会经济发展中的作用是不可或缺的。政府应该做什么，如何做，这类话题已经 越来越受到各个方面的重视。政府的作用应该是什么，是政府职能的问题：政府如何做这些 事情，是政府管理方式的问题。政府职能是根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的 职责和功能。 1 , 3 1 政府职能 根据政府管理方式的定义，我们不难看出政府管理方式是始终围绕着政府职能而产生作 用的。因此，研究政府管理方式，就不能不提政府职能。什么样的政府职能，就决定了采取 什么样的政府管理方式。 一般来说，在亚当斯密以前，学者一般都是从哲学的角度探讨政府职能，其中主要的 观点是，政府是通过社会契约产生的，其职能是为了保障个人的权利，促进人类的福利。在 1 0 亚当斯密之后，人们逐渐开始从经济学的角度探讨政府职能，认为市场经济能够促进经济 发展，创造人间的繁荣，而政府则是守夜人提供国防和治安服务，提供基础设施，以及救 济穷人等。1 8 8 7 年，美国行政学家威尔逊发表行政学之研究之后，公共行政学诞生， 该学科主要关注政府职能和管理方式问题，组织、职能、人事研究是其中的核心。公共行政 学的目的是为了更好地界定政府职能，提高政府效率，促进人类社会的福利。随着现代社会 经济的发展，法律的作用日益凸现，建立法治国家和依法行政提上日程，人们逐渐从法学的 角度开始研究政府职能。 随着经济社会的长足发展，人们对政府职能的观点和看法发生了巨大的变化，与传统的 政府职能相比，当今世界各国政府的职能已经呈现新的特点，具体来说主要表现为四大职能， 即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。 1 3 2 政府职能与政府管理方式的关系 两者是手段与目的的关系。政府职能对政府管理方式起决定性作用，是内容，是目的； 政府管理方式是手段，是形式，为政府职能的实现服务。如果说政府职能有善恶是非的不同。 那么政府管理方式则是完全中性的，它表现为一种工具和手段，推动或阻碍着政府职能的实 现。当社会发展迅速，人民对政府职能的要求发生变化时，政府管理方式往往滞后于社会发 展，滞后于政府职能的变化，对新的政府职能实现产生消极作用。这个时候就要积极变革和 创新管理方式，尽快跟上政府职能转变的步伐，进而积极推动新职能的实现。 1 4 现阶段我国政府管理方式创新的必要性 1 4 1 传统政府管理方式的基本特征 ( 1 ) 管制、强制的色彩较浓 政府管理方式与手段的选择取决于政府定位和职能配置。传统政府的社会主宰角色 和无所不包的职能结构，使政府有强烈的强制行政倾向，行政权力、行政审批、指令命 令、强制执行成了政府贯彻自己意志、实现国家法律和政策的首选方式和手段。政府回 答了一切社会成员，它们不能干什么，可以干什么，应该干什么及何时干什么等一系列 细节问题，剥夺了社会、企业和公民自由选择的权利与机会。这不但严重损害了政府管 理效能与效率，侵犯行政相对人的合法权益，反过来也进一步强化了强制型、管制型行 政管理方式的不良倾向。 ( 2 ) 暗箱操作 政府的运作需要不断同周围的环境进行物质与能量的交换，社会生活与政府行政之 间有一种输入转换一输出的信息交流和能量转换关系，政府通过征税、调研，从社会 当中提取行政管理的物质资源和信息资源，经过运作、加工和转换，再向社会输出政策产品、 行政指导或公共服务。在政府推出政策产品、行政指导或公共服务这一过程中，传统政府行 政管理过程几乎不被公众所了解熟识，公众只是盲目被动地接受政府的行政决定。公众缺乏 对政府管理行为基本情况的应有了解，更谈不上对政府管理行为的监督。于是，政府行政管 理行为有法不依、滥用职权，暗箱操作，造成行政违法、行政不当以及决策的不科学性。 ( 3 ) 政府管理绩效评估缺乏科学性 传统观念认为政府是社会生活的主宰，政府的管理就是政府对社会自上而下的控制，因 此政府绩效评估系统完全由政府自我订立标准，社会对政府绩效作出的评估被弃之不顾。然 而，即使在政府为自身确立的绩效评估标准中，也是过分注重国民生产总值、工农业总产值、 人均国民收入增长速度、引进外资额度、就业人数、破案率等纯数量指标，而忽视对人的各 项权利和自由的保护和发展。 1 4 2 传统的政府管理方式的弊病分析 随着以现代化信息化为价值取向的社会生活变迁，传统的政府管理方式日益暴露其弊 端，主要表现在：政府的管制型管理方式与市场经济中行为人的自由选择要求之间的矛盾， 政府管理的强制性色彩与社会、企业、公民之市场导向、目标导向、需求导向之间的矛盾； 政府管理中的黑箱操作行为和民主政治之公开化、透明度要求之间的矛盾： 政府管理绩 效的政府自我评价与社会公众评价之间的矛盾。面临新的国内外形势，我国必须彻底改革和 创新政府管理方式，运用全新的管理理念，重塑政府的管理行为。 1 4 3 当前我国政府进行管理方式创新的必要性 ( 1 ) 创新政府管理方式是国际社会行政管理改革的重要内容。 2 0 世纪6 0 年代末，西方工业化国家开始进入信息化社会，经济全球化趋势进一步加快， 社会结构和需求日益分化，使原有的规模庞大、层级复杂、程序繁琐、与工业化时代相适应 的政府组织形式越来越不适应形势发展的需要。特别是2 0 世纪7 0 年代，由于政府社会职能 的无限扩张，导致广泛的经济衰退和严重的财政危机，人们对政府的作用、使命，特别是管 理方式和运行模式产生了怀疑，引发了世界范围的行政管理危机和政府信任危机。所以，从 2 0 世纪8 0 年代开始，英、美等国首先发起了“再造政府”的公共行政管理改革。这场改革 由撒切尔政府和里根政府发端，在2 0 世纪9 0 年代迅速扩展到几乎所有发达工业国家和新兴 工业化国家，并通过国际组织的影响和以援助为条件波及处于经济转型的原苏东国家和其他 绝大多数发展中国家，形成了世界性的政府改革浪潮。在这场改革浪潮中，虽然各国政府的 做法不一，改革的广度、深度不尽一致，但改革的焦点都是对传统公共管理模式和行为方式 的否定，目的都是寻求替代官僚制组织的政府管理模式，追求以市场为基础，以顾客( 企业 与公民) 为导向，优化组织结构，放松内部管制，缩小政府规模，简化行政流程，减少办事 程序，以绩效为目标，以社会满意度为衡量标准的新型政府治理模式。 ( 2 ) 创新政府管理方式是广大人民群众的迫切要求。 1 2 随着经济的持续发展和生活水平的不断提高，我国城乡居民的现代消费投资意识、市场 竞争意识、社会参与意识和安全保障意识普遍增强，他们迫切要求各级政府为此提供宽松的 环境条件和必要的支持，希望政府在自身的行政与经济管理中能够适应、体现和实现这些要 求，这就必须改革和创新传统管理方式，使其更透明更公开更民主。 ( 3 ) 创新政府管理方式是社会主义市场经济体制的迫切要求。 当前我国的社会主义市场经济体制体系已经发育形成，在此条件下，原有的政府管理方 式已不适应新的条件，其对市场缓慢而迟钝的反应力及回应性都将成为制约市场经济发展的 瓶颈。所以，党的十四大以后，我们从机构改革人手，以转变工作职能、转变工作方式、转 变工作作风为重点，加大了改革的力度，使政府管理在向经济调节、市场监管、社会管理和 公共服务转轨上取得很大成绩。但是，与市场经济体制的要求相比，目前仍然存在观念滞后、 职能不到位、手段原始、效率偏低等问题。 ( 4 ) 创新政府管理方式有利于应对“入世”带来的挑战。 经济全球化加速了国家权力向诸如世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等国际 机构的让渡，其结果是一国的政策和政府行为越来越受国际规则的限制和约束。我国加入 w t o 后，政府成为最大的应对者。w t o 的规则和管理规程，要求政府行为增强透明度，避免 暗箱操作，实行阳光行政，由管制型向管理服务型转变。如果说以往我国政府行政管理方式 的改革主要靠内力驱动，那么加入w t o 后，我国政府行政方式的改革则处在内外合围的驱力 之中，压力更大、形势更为紧迫。像以往那种政府过多地对市场的干预，过多地运用行政权 力，以及目前我国各级政府过多地行政审批、暗箱操作、透明度低等传统的管理方式，都必 须随之改变，并运用现代信息手段，管理社会和经济。入世后，企业与企业、人才与人才的 竞争将更加激烈，在这种竞争的背后，实际上是政府管理之间的竞争问题。中国政府管理与 发达市场经济国家的差距凸现、矛盾突出，解决的办法只能是抓住入世机遇，变压力为动力， 加快中国经济的改革开放与发展，加快改革和创新政府管理方式。 ( 5 ) 创新政府管理方式有利于适应信息技术的发展要求 未来学家托夫勒把人类社会的发展划分为农业社会、工业社会和信息社会三个阶段。以 知识为基础的信息社会，由于对政府行政行为提出了新的更高的要求，各国政府都十分重视 行政管理改革、特别是行政管理方式的改革问题。信息公开与共享是信息技术的一大特点， 这给传统政务活动的不公开带来前所未有的冲击；同时信息技术中的一些技术手段，也给传 统的政务流程造成深远的影响。只有顺应信息技术发展的潮流，主动创新政府管理方式，才 能在未来立于不败之地。 1 3 2 电子政务环境研究 2 1 电子政务的产生 建立电子政务，起初是由西方国家政府对其管理信息化提出的目标，其核心内容是建构 一个虚拟政府，即：跨越时间、地点、部门的全天候的政府管理服务体系。因此，电子政务 被认为是一种网络化的新型管理服务体系。一般认为，美国是电子政务的发源地。电子政务 的产生是伴随信息技术在政府公共管理中的不断应用而发展起来的。自诞生以来，计算机就 被用于政府部门的数据计算。而后，信息技术产品又广泛应用在政府部门的文书处理。到 2 0 世纪7 0 至8 0 年代，政府办公开始广泛利用信息技术和通讯技术，处理办公室内部事务， 主要是文件的制作、传送和储存，从而产生办公自动化，这是电子政务的萌芽。到2 0 世纪 8 0 年代，管理信息系统思想开始流行，政府利用管理信息系统和决策支持系统满足政府公 共部门管理者决策和有效履行职能的需求，这是电子政务的早期发展。但是，由于政府官僚 管理机制的制约，进展十分缓慢，效果也不理想，而且还产生诸如权钱交易、贪污腐败、效 率低下、政府失灵等问题，公共管理效率和公平的目标远未实现。结果，世界许多国家不得 不颁布法律和条例，对权钱交易、贪污腐败等进行惩罚，对文书负担过重进行约束，努力解 决效率低下、政府失灵等问题。 近几年，电子政务作为一个整体考虑，有别于传统政务，同时与电子商务相对应。电子 政务更强调其范围、过程和作用，简单地说就是利用信息技术，在网上实现政务的管理和服 务，推进政务部门政务工作的自动化、网络化、电子化。联合国经济社会事务部把推进发展 中国家政府信息化作为近几年的工作重点，目的是通过信息技术的应用改进政府组织，重组 公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。在世界各国的“信息高速公路”五个领 域中，“电子政务”被列在第一位，电子政务的建设、应用和发展倍受世界各国的重视。 2 2 电子政务的内涵 2 2 1 电子政务的定义 联合国在多个关于电子政务的正式报告中都有对电子政务专门的定义，在世界公共部 门报告( 2 0 0 3 ) ：处在十字路口的电子政务( w b d d p u b l i c s e c t o r r e p o r t 2 0 0 3 e - g o v e r n m e n t a t t h ec r o s s r o a d ) 中定义，电子政务是指政府部门应用信息通信技术来改变政府内部和外部之 间的关系。通过信息通信技术在政府事务中的应用，政府部门并没有改变它在保持其有用性、 合法性、透明度和责任心等方面的功能和义务，改变的是，因为信息通信技术的应用提高了 社会对政府执行能力的期望值，从各个方面来看，将上升到更高层次。 1 4 世界银行于2 0 0 1 年1 1 月在一份名为电子政务与世界银行的报告中就对电子政务做 出了明确的定义：电子政务是指拥有或运行着信息通信技术系统的政府部门，利用这一系统 以改变政府与公民、私营部门以及其他政府部门的关系，目的是为了促进公民的自我实现t 提高政府服务的传递能力，加强政府的责任性，增强政府处理的透明度或提高政府的效率。 世界银行的定义说明，电子政务是政府利用信息通信技术系统改变政府与公民、私人部门和 其他政府部门之间的关系，目的也是为了提高政府的管理与服务能力。 世界著名软件公司微软和o r a c l e 公司与国际政策太平洋理事会等机构合作研究发表的 一篇发展中世界电子政务路线图( r o a d m a pf o re - g o v e r n m e n ti nt h ed e v e l o p i n gw o r l d ) 的报告中对电子政务作了如下定义：“广义而言，电子政务是指应用信息通信技术促进政府 部门具有更高的效率的更强的效能，让公众更容易获得政府的服务，更大限度地实现信息公 开，并使政府对公民更负责任。电子政务应该包括通过电话互联网、电话、社区活动( 自助 或人工服务) 、无线设备或者其他通信系统完成。” 从以上多个国际组织和企业对电子政务的定义可以看出，电子政务是指政府部门通过以 互联网为主要标志的信息通信技术在政府事务中的应用，以改变政府内部与外部之间的关 系使政府的效率和服务功能等各个方面的水平得到全面的提高，创造出更加优秀的政府， 为公众提供更为优质高效的服务。 2 2 2 电子政务的特征 从经济全球化和信息网络化这个大背景来看，电子政务可以理解为政府部门应用现代信 息通信技术，将政务处理与政府服务的各项职能实现有机集成，并通过政府组织结构和工作 流程持续不断的优化与创新，以实现提高政府管理效率、精简政府管理机构、降低政府管理 成本、改进政府服务水平等目标。电子政务这个概念至少包括以下几个方面的特征： ( 1 ) 信息通信技术作为技术基础 电子政务不同于用电话、传真方式处理政府事务，必须通过以互联网为主要表现形式的 现代信息通信技术的应用才能实现，它的发展离不开信息基础设施和相关软、硬件技术的发 展。 ( 2 ) “电子”与“政务”的有机融合 电子政务并不是政府事务和信息通信技术的简单组合，而是通过信息通信技术的应用， 使得传统政务活动中难以做到的信息实时共享和双向交互等新的政务实现方式成) 9 - 能，使 政务处理的效率、水平