（行政管理专业论文）行政决策过程中公共利益偏离问题研究.pdf

内容摘要 行政决策作为政府实施公共管理的主要手段，理应遵循公共利益的价值趋 向。但在现实的公共管理实践中，许多行政决策异化，偏离了本来的公共价值却 是不争的事实，如何解决这一问题便成为了我们面临的重大理论和实践课题。 本文首先对公共利益的含义进行了历史考察与分析，指出公共利益是社会组 织中的所有成员共有的、可分享的资源、环境、财富和价值：并强调公共利益是 行政决策的核心价值和最终目标。然后运用演绎推理的方法假设政府具有自利性 和有限理性。这两种属性分别构成了政府决策的价值前提和事实前提。文章具体 分析了这两种属性对行政决策过程的影响，从而说明了政府自利性和有限理性是 行政决策中公共利益偏离现象的深层次原因。紧接着在第二部分的基础上，分析 了抑制政府自利性和有限理性的途径，并在第四部分中以此为规范指出了我国行 政决策体制所存在的问题和不足。最后，论文着眼于制度建设提出了在当代中国 这种体制和背景之下救治行政决策偏离公共利益趋向的几点建议。 本文以行政决策中公共利益偏离这一极具现实意义的话题作为研究对象，运 用了若干基本理论如制度经济学、公共选择理论、决策理论等来研究这一现象， 以期对行政决策中公共利益偏离问题作出一个客观的、圆满的解释。 关键词：行政决策政府自利性有限理性行政决策体制制度 t h er e s e a r c ho f d e v i a t i n gf r o mp u b l i cb e n e f i t s i nt h ec o u r s eo f a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o ni st h em a i nm e a n st h a tt h eg o v e r n m e n tc a r r i e so u ta p u b l i cm a n a g e m e n t f o rt h a tr e a s o n ，i th a st o b ef o l l o w e dt h ew o r t ho fp u b l i c b e n e f i t s b u ti nt h er e a lp u b l i cm a n a g e m e n t ，m u c ha d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o nc a nn o t s h o wt h ev m u eo fp u b l i cb e n e f i t sn o w h o wt or e s o l v et h i sp r o b l e mi sa l li m p o r t a n t t h e o r i t i c a la n dp r a c t i c a lt o p i c t h ep a p e rd e f i n i t e st h em e a n i n go fp u b l i cb e n e f i t sf i r s t ，p o i n to u tt h a tp u b l i c b e n e f i t sh a ss o c i a ls h a r i n g ，a n di st h er e s o u r c e s ，w e a l t h ，e n v i r o m e n tt h a tp e o p l ee x i s t a n dd e v e l o p ，a n di st h ec e n t r ev a l u e ，g o a lo nt h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n t h e ni nt h e s e c o n d p a r t ，u s a g et h em e t h o do fd e d u c e s ，s u p p o s e st h a tg o v e r n m e n t sh a v e s e l f i s h n e s sa n dl i m i t e dr a t i o n a l i t y o nt h i sf o u n d a t i o n ，t h ep a p e ra n a l y z e st h ee f f e c t t h a tt h e s et w ok i n d so fa t t r i b u t e sh a sg i v e nt ot h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n e x p l a i n e d t h ed e e pr e a s o nt h a ta d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o nd e v i a t e sf r o mp u b l i cb e n e f i t s i nt h et h i r d p a r t ，t h ep a p e ra n a l y z e st h ep a t ht or e p r e s st h es e l f i s ha n dl i m i t e dg o v e r n m e n t t a k e t h i sa sn o r m ，p o i n t e do u tt h ep r o b l e ma n ds h o r t a g et h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n s y s t e me x i s t so nt h ef o u r t hp a r t a tl a s t ，t h ep a p e rp u tf o r w a r dt h ep o l i c ys u g g e s t i o n t h a tc u r et h ep r o b l e mo fa d m i n i s t r a t i v ep o l i c yd e c i s i o nd e v i a t i n gp u b l i cb e n e f i t s ， u n d e rt h i sk i n do fs y s t e mi nc o n t e m p o r a r yc h i n a t h ec h a r a c t e r i s t i co ft h ei s s u ei st ot a k et h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o nd e v i a t i n g p u b l i cb e n e f i t sa st h et o p i c ，i th a se m p l o y e ds o m eo f t h eb a s i ct h e o r i e s ，s u c ha s ，r u l e o fe c o n o m i c st h e o r y , p o l i c yt h e o r y , p u b l i cc h o i c et h e o r y a n d ，e x p e c tt h a tt h ep a p e r c a ne x p l a i nt h ep r o b l e mp e r f e c t l y k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n p u b l i cb e n e f i t s s e l f i s hg o v e r n m e n t l i m i t e dr a t i o n a l i t ya d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o ns y s t e m 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权盼规定，即：研究生在校攻 缕学位期间论文工作的知识产权单位属于殖北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文盼复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和供阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 痒进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业盾结合学位论文研究谍题再撰写的文 章一律注明作者单位为西j 匕大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 童指导教师签名：丝! 薹量 埘年6 月心舀珈彳否年；月；嚣 西北大学学位论文狻倒性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注相 致谢的地方乡 ，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获褥殛北大学或其它教育机构的学位或证书而使 庵过的材料。与我一阊工作的同忐对本研究所做的任何贡献均- 已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：曷寺 埘年s 月茜 引言 目前，中国正在倡导“科学发展观”，建设“和谐社会”。这种价值理念诉求 从公共行政的角度来分析，就是要寻找到政府与市场、政府与社会、政府与公民 之间新的均衡点。在这种转型中，政府面临着巨大的挑战，如经济的持续发展、 资源的有序利用、环境的保护、社会矛盾的防范与化解、政府自身的改革等等。 虽然政府正在积极地回应这些挑战，并且取得了巨大的成绩。但是应该看到，除 了这些外在的挑战，对行政体系的生存与发展最直接、最严重、最本质的挑战是 内在的挑战。这种挑战说到底是一个执政能否为民的问题，反映到政府行为上一 个很重要的方面就是政府在行政决策的制定过程中出现了偏离公共利益的趋向。 行政决策是指国家行政机关为履行职能就面临要解决的问题，从实际出发制 定与选择彳亍动方案，作出决定的活动。行政决策不管其内容和方式如何表现，都 应该以公共利益为基本的价值取向，这是由我国政府的“为人民服务”的性质和 宗旨所决定的。但在实际中由于各种复杂的原因，使行政决策偏离了公共利益的 报本目标。给公共领域带来了一系列的困境：公共产品的分配不公以及公共资源 的枯竭、公众参与度的日益降低、国家运作与市民社会距离的扩大等。行政决策 偏离公共利益的趋向必然逐步瓦解公众对政府的信任，侵蚀政府的合理性与合法 性基础，导致社会公平和正义的丧失，甚至意味着“政府性质的改变”。因此， 对于转型期的中国而言，强调行政决策的公共价值具有极强的现实意义。公共利 益是政府行政决策的本质要求，公共利益的基本功用就在于，它规定并影响着政 府行政决策的基本目标和方向，为行政决策的存在提供了合法化的依据。由此， 对行政决策中的公共利益偏离问题进行研究，反思，探索在行政决策中如何弘扬 公共精神，不仅有重要的学术意义，而且有重要的实践价值。这一点，对于转型 期的中国而言，更显得极为重要。本文运用演绎推理的方法主要研究了五个问题： 一是行政决策过程中公共利益的具体内涵；二是行政决策偏离公共利益的原因分 析；三是抑制政府自利性和克服政府有限理性的基本途径分析；四是我国的行政 决策体制分析；五是救治行政决策活动中公共利益偏离的政策建议。 一、行政决策过程中的公共利益问题 行政决策作为政治学和行政学的个主要研究领域，其研究对象主要是政府 行为制定问题。政府的性质决定了行政决策的性质，因此要研究行政决策中的公 共利益问题，就必须首先对政府与公共利益的关系作一番考察。只有辩证地把握 两者的基本关系，才能理解公共利益在行政决策中的地位及价值。 ( 一) 公共利益的历史回顾 “公共利益”一词源远流长。在遥远的古代，人们便开始了对这一概念和问 题的探讨。古希腊的柏拉图在其理想国中开宗明义地分析了什么是公正以及 如何获取公正。他指出国家的本质是主持和实现社会正义，国家的目的是为了实 现善和社会的和谐。亚里士多德在继承柏拉图的思想上，根就统治者的目的， 把政体分为“正宗政体”和“变态政体”。凡是旨在“照顾全邦共同利益的就是 正宗政体”：凡是“只照顾自己一人或少数人或平民群众私利，那就必然是变态 政体”。 古罗马政治学家西塞罗认为“国家是管理人民事务的。所谓一国的人民 并非是用任何方式结合的一群人而已，而是在大家公认的法律及正义之下集合的 一种人群，以谋求大家的共同利益”。 我国古代的礼运大同篇中也写到“大 道之行也，天下为公”。可以看出，无论是古代希腊还是中国，哲人们对公共利 益的讨论都是从伦理道德抽象的角度围绕着国家活动而展开，强调国家存在的目 的就是要维护和实现公共利益。 近代以来，自由主义政治学说日渐兴旺，并转化为许多国家的政治实践。自 由主义政治学说有两派：一派以洛克、卢梭为代表的自然法学派，他们认为在国 家产生以前人类处于自然状态，任何人对于自己的同类没有任何天然的权威。但 这种状态给人类造成了种种不便，因此“需要找到一种结合形式，使它能以全部 共同体的力量来保护每一个集合者的人身和财产。于是，每个人按照社会公约转 让出自己与集体生活有着重要关系的那部分权力、财富和自由。在达成契约的过 程中，政府得以产生，负责执行法律，维护社会正义及政治的自由”。 另一派是 以边沁、密尔为代表的功利主义学派。他们从个人功利的角度来论证国家的产生， o 柏拉图：( 理想国，商务印书馆1 9 5 7 年版，第1 3 页。 o 亚里士多德：政治学，吴寿彭译，商务印书馆1 9 9 6 年版，第1 3 3 页。 。王哲：西方政治法律学说史，北京大学出版杜1 9 8 8 年版，第5 2 页。 o 卢梭：社会契约论，商务印书馆1 9 9 6 年版，第8 3 页。 认为国家的形成是人们功利考量的结果。即“不服从的祸害较服从的祸害更大 时”。国家存在的目的是为了提高人民的功利，政府应该以“最大多数人的最大 幸福”为原则行事。两种理论虽方法不同，但都认为政府是为公共目的、公共利 益而设，并且把对公共利益的理解由抽象落实到具体。认为公共利益应最终具体 化为个人利益，为人们以后研究理解公共利益提供了一种新的视角和方法。 ( 二) 现代社会关于公共利益的存在性问题的争论 上世纪五、六十年代，行为丰义政治学在西方尤其是在美国兴起。它用自然 科学的理论和方法来研究政治行为和政治过程，来取代传统的对政治理念、政治 体制和法律条文的研究。在公共利益问题上，学者们从关注公共利益在国家或政 府中的地位和实现方式的研究转向了公共利益的形成机制研究。尤其在上世纪 6 0 年代，美国学者阿罗在关于社会选择问题的研究中提出了著名的“不可能性 定理”。这一定理经过严格推论得出的基本结论是：无数个人偏好不可能集结形 成共同的偏好，因而凝结着共同偏好的公共利益也不可能存在。这一结论的提出， 使公共管理研究中把公共利益的存在看作不言自明、无需论证的思路陷入困境， 引起人们对公共利益是否存在问题的种种疑虑，以至于在公共管理运动率先兴起 的美国，其学术界把“公共组织的本质看成是一个悬而未决的大问题”。公共选 择理论的著名代表布坎南对公共利益提法所持的态度是“就公共利益来说，我们 认为根本就不存在公共利益这种东西对公共利益的说法我是不赞成的，既然 独立的个人有其自身利益，那么公共利益之说在我看来就是无稽之谈了。”曾 阿罗德不可能性定理和公共选择学派对公共利益的否定，导致了学术界对这 一问题的长久争论。从理论推理上看，阿罗的结论是合乎逻辑、无懈可击的，但是 它在研究思路、研究方法上的缺陷又是明显的。比如把人看成是孤立的、绝对利 己的理性经济人，将公共利益看作无差别个人需求的简单加和的思维方法是机械 的、片面的。还有，采用数学形式化的推理证明公共利益的虚幻和不存在，暴露出 经济学研究走向工具主义后的缺陷，因为纯粹的数学计算方法不能完全解释丰富 多彩的社会现象。 对此，著名的诺贝尔奖得主阿马特亚森( a m a r t y a s e n ) 认为， 阿罗定理证明的只是在决策信息缺乏情况下公共利益的不可能性。随着个人获得 。张芷军：( 公共管理学的认同危机，江海学刊，2 0 0 2 ( 3 ) 。 。经济学消息报编：跟踪诺贝尔一诺贝尔经济学奖得主专访录，中国计划出舨社1 9 9 8 年舨，第1 2 3 页。 。薛冰：个人偏好与公共利益的形成兼论阿罗不可能定理，西北大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 3 年1 1 月第4 期。 一3 一 信息的增加，人们对持续获益的途径会有更清楚的理解，达到社会理性选择的可 能性也会不断增加。事实上，公共利益不仅是存在的，而且其存在是客观的。 现代的博弈理论为在人与人之间的相互关系中理解公共利益提供了巨大的理论 支持。博弈论尽管仍承袭了效用理性论的哲学基础，严格坚持个人理性最大化假 设，但是这个最大化却是把其他人的决策考虑在内的最大化，也就是说，行为动机 不仅是自身约束条件的函数，同时也是博弈他方行为的函数。这样所有其他人的 需要会进入个人的理性选择范围之中，“利他”成为行为选择中必须考虑的因素， 承认他人的利益才能达到互惠互利的结果，才符合理性。不难理解，绝对利己的 理性一旦被打破，行为间一致性的解释就有了依据，不可能性定理提出的问题就 能得到解决。因此，晚年布坎南在公共选择杂志上发表文章，其中提出：现 在是跳出“那些似乎由行为的经济模型强加的相对狭隘的行为限制的时候了? 我 们应当考察其他动机假设对政治后果的影响”，他也不得不承认公共利益的存在， 以及在政府机构中存在着具有公共精神的人。 事实上，在现实社会中的每一个人都有自己的需求和偏好，个人需求和偏好 是个体为其生存发展而取得某种客观对象的趋向和意愿。虽然由于生理和个人特 性的差异，个人需求和偏好显示出千差万别的特征。但是任何需求和偏好都不是 抽象的，由个体所决定的，而是融入现实的社会经济、政治、文化生活，并由现 实的社会关系、社会环境加以规定的需求。由于个人需求及其实现方式的社会性 特点，这就意味着无数差别的个人利益、需求并非只有对立与冲突，而是包含着 某些共同的、相统一的成分。公共利益就是发生和形成于人与人、人与社会之间 相互依存、相互作用的关系之中。社会成员的同质性需求，即每个社会成员千差 万别的需求中所包含的无差别的、共同性的那一部分需求与偏好，比如国防，通 过合作放大会形成一种“集结性公共利益”。社会成员的异质性需求，虽然都是 不同的个人利益，但在一定条件下也可转化为公共利益。比如在交换活动中，要 使交换活动顺利进行，就需要一个公平的市场规则。这可称之为一种“互惠交换 型的公共利益”。还有一种公共利益，它往往是通过对利益主体之间的利益分割 与补偿而形成的公共利益，是一种“补偿协调型的公共利益”。比如现在的“累 。李培林： ，西北大学出版社，2 0 0 0 年版第5 2 6 页。 o 陈庆云等： 论公共管理中的公共利益，中国行政管理，2 0 0 5 年第七期。 益的这种共有性是一种抽象的共有，而不是一种现实的共有，是指每个人都需要， 而不是指每个人都拥有。公共利益的这种共有性必须“善”为指导，共同体所有 成员提出的非正义需求不是公共利益。公共利益的共有性是以社会组织中所有成 员具有可分享性表现出来的。所谓分享性是指所有社会组织成员都有获取和享用 它的资格和权利；而不是每个人都拥有。这种可分享性既可以是主动分享，也可 以是被动分享，比如通过选举选出的管理者，那些投反对票的人虽不愿意，但也 被迫分享这一选举结果。 第二，公共利益具有开放性。公共利益的可分享性意味着公共利益具有开放 性。作为公共利益的资源、环境、财富和价值对所有组织成员的享用应该是开放 的。这就意味着公共剃益不一定是多数人的利益，少数人提出的需求，如果具有 共同性，能为社会所分享，同样也能成为公共利益。可见，需求者的数目只是衡 量公共利益的参照标准，而不是绝对标准。多数人有时也可能提出不代表公共利 益的需求，因此不是公共利益。 第三，公共利益具有多层次性和多元性。公共利益是具有社会分享性的资源 和财富，社会又有范围不等的大小之分，那么公共利益必然存在着多层次性和多 元性。按政治体制和行政区划来分，有国家层面的公共利益，省、市、县、乡的 公共利益和社区的公共利益以及其它不同社会组织和社会团体的公共利益。按社 会经济属性来分从公共利益包括政治性公共利益、社会性公共利益、经济性公共 利益等多种形式。按表现形态来分，有物质性公共利益和思想文化性公共利益。 ( 四) 公共利益在行政决策中的地位和作用 行政决策是政府活动的主要产品和管理社会的主要手段。政府的公共性质决 定了行政决策只能以公共利益为自己的价值取向。这主要是因为：首先，政府的 决策权力是一种公权力，它来源于全社会成员权力的让渡。公共权力的持有者是 作为公民的代表来行使权力的。我国是人民民主专政的社会主义国家，我国宪法 明确规定“中华人民共和国的一切权力来自人民”。决策者理应掌握好、用好人 民所赋予的权力来为人民谋利益。第二，政府制定和实施决策需要一定的社会资 源，这些资源就是纳税人的付出即公共财政。如果我们说政府决策权力来源于人 民或多或少还具有抽象色彩的话，那么全体国民的纳税付出则是一个客观的事 实。既然政府要靠人民养活，那么政府为人民谋利益便是顺其自然的事情了。因 此，行政决策作为政府为人民谋利益的手段，在其制定过程中必须具有公共利益 的取向。 实现和维护公共利益是行政决策的核心价值和最终目标。但在现实生活中， 公共利益在行政决策中地位问题并没有引起人们足够的重视。当前对行政决策的 评价，存在着一种严重的工具理性倾向。即认为只要决策方案或手段实现了行政 决策的目标，那么这项决策就是正确的。事实上，以这种思路来评价行政决策是 不完全合理的。行政决策不同于私人决策，私人决策实现的是个体利益，只要决 策目标实现，一般会自动增进个人利益。而行政决策则不同，任何一个行政决策 除要考虑决策目标能否实现外，还要考虑决策目标的实现对整个社会价值的影 响。因此，对于一项行政决策的评价，不仅应该从工具理性的角度去考量，更应 该从价值理性的角度去测评。把是否实现公共利益作为衡量一项决策好坏的最终 标准，以公共利益为价值趋向和最终目标来指导行政决策的制定过程。 二、行政决策过程中公共利益偏离的原因分析 依据西蒙的管理决策理论，任何一个决策都包含有一定的价值前提和事实前 提。价值前提是导向最终目标选择的因素，具体而言，就是影响和形成决策目标 以及选择决策方案社会价值因素；事实前提是提出和实现决策目标的现实条件和 知识技能，它是影响和形成决策目标、决策方案以及选择决策方案的科学技术因 素。行政决策作为管理决策的一种，亦不例外。行政决策的价值前提应该是最大 限度地实现公共利益，然而这一价值前提会受到政府自利性的必然影响；行政决 策的事实前提是正确地分析和使用决策所需要的客观条件，然而政府的有限理性 会影响对决策客观条件的正确分析。因此，政府的自利性和政府的有限理性是行 政决策偏离公共利益的根本原因。 ( 一) 行政决策偏离公共利益的原因之政府自利性 1 、政府自利性的含义 政府必须具有公共性，这一点我们已在“公共利益在行政决策中的地位和作 用”部分作了分析和说明。然而，政府除具有公共性之外，还具有自利性。那么 究竟什么是政府自利性，学者们从不同的角度给出了不同的概念界定，有人认为 政府自利性是指政府并非总是为着公共目的而存在，在公共目的的背后隐藏着政 府对自身利益的追求；。还有人认为政府的自利性是指政府除了具有管理公共事 物的属性外，具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性。甚至有人认为政 府的自利性就是政府追求自身利益最大化的属性。按第一种界定，政府除追求 公共利益外，还存在着对自身的集团利益和私人利益的追求。按第二种界定，政 府除管理公共事务，追求公共利益外，还担负着为维持组织自身的生存和发展创 造条件的利益追求，但这后一种追求完全可看做仍然是对公共利益的追求。按第 三种界定，政府和企业一样，也具有追求自身利益最大化的属性，为公共利益是 不得以为之的行为，甚至是为获取自身私利的一种招牌。本文认为，政府的自利 性是指政府追求超出自身生存与发展需要之外的集团利益和个人利益行为，它包 括政府中的组织和个人对权力、财富、机会等的不合理追求。 任何一个人都会自动地追求自我利益，这是一个人生存、发展、自我实现所 必不可少的手段。正如马克思、恩格斯所说：“任何人如果不同时为了自己的某 种需要和为了这种需要的器官做事，他就什么也不能做”。需要是形成利益的根 本前提。“当人的某些需要得不到充分满足时，它就会使人产生一种想去满足它的 要求，或者，由于某些需要对人的感情和爱好具有很大的吸引力，它也会使人产生 一种不断重复的、在某些情况下不断加深的要求，而利益正是人们为满足这种客 观引起的需要而出现的一种集中的、持续时间较长的意向。这种意向反映在人的 行动上就是不断地、努力地、顽强地、有时甚至是热情地追求这种需要的满足， 也就是贯彻和实现他们的利益。” 在行政决策活动中，作为决策主体的政府及其 官员不可避免的承担着双重角色：一方面，政府官员作为社会普通的一员，必然 有着社会普通成员各种各样的需要；政府组织作为一个普通的组织，也需足够的 人力、财力、物力来保证其生存和发展。另一方面，政府及其官员作为权力的受 托者，对所辖区域内的各类公共事务进行管理。由于政府的公共权力来源于主权 者的授权，其合法性来源于人民群众的支持和拥护。这就决定了在行政决策活动 中，政府及其官员作为人民的代理人，必然要以维护和增进公共利益为己任。政 。祝灵群，聂进：公共性与自利性：一种政府分析视角的再思考，社会科学研究，2 0 0 2 ( 2 ) 。 o 金太军，张劲松：政府的自利性及其控制，江海学刊，2 0 0 2 ( 2 ) 。 毒崔光胜：t 政府的自利性与行政权力崎变分析，探求，2 0 0 0 ( 4 ) 。 。马克思、思格斯：马克思恩格斯全集第三卷，北京人民出版社1 9 7 9 年版，第2 8 6 页。 。【捷】奥塔希克：第三条道路一马克思列宁主义理论与现代工业社会，人民出版社1 9 8 2 年版，第3 1 页。 8 府及其官员的第重角色就是其作为“自利人”的角色；政府及其官员的第二重 角色就是其作为“公益人”的角色。政府的这种双重角色并不总是统一的，两者 经常会发生冲突。具体表现为“自利人”自利性的膨胀，从而借助于公民所赋予 的公共权力来满足自己的这种过度的不合理需求。对于这一点，历史上许多政治 学者都有过类似的论述。比如，霍布斯便认为，政府公职人员“在政治身份方面 虽然留意谋求公共福利，但他会同样谋求他自己以及他的亲属的私人利益。在大 多数情况下，当公私利益发生冲突的时候，他就会先顾个人利益，因为人们的感 情力量一般来说比理智更为强大”。卢梭也指出，在行政官个人的身上，有三种 本质上不同的意志：“首先是个人固有的意志，他仅只倾向于个人的特殊利益； 其次，是全体行政官的意志；第三是人民的意志或主权的意志是公意”。 圆由此可以推出，政府的这种双重角色冲突，很容易会导致“官意驱逐民意”、“私 意驱逐公意”。这种“二意背反”是行政决策活动中公共利益发生偏离的根本原 因。 2 、政府自利性影响行政决策公共价值的机制 政府自利性包括政府组织成员的自利；地方政府和部门政府的集团自利和政 府作为一个整体所存在的机构利益。虽然政府追求自我利益有一定的必然性和合 理性，实际上没有自身利益支撑的公利行为是难以长久和稳定的。但是，正如詹 姆斯麦迪逊所说“如果天使统治人，就不需要对政府有任何内在和外在的控制 了”。 政府官员并非天使，政府自利性极易膨胀，超出必要的限度。在行政决策 活动中，政府及其官员作为决策主体会按照自己的主观愿望和价值偏好来制定决 策，把自己的各种利益需求带入到行政决策过程，从而使公共利益完全或部分的 异化为私人利益，具体表现在以下几个方面： ( 1 ) 寻租活动对行政决策中的公共和益的影响 在经济分析中，“租”( r e n t ) 又称“租金”、“经济租”，是对资源所有者的支 付，这笔金额大于其资源在其他任何用途中所能产生的收益，是超过资源机会成 本的那部分收入。租金的形成源于政府对自由竞争的市场经济的干预和管制。既 然政府干预和行政管制能够创造租金，那么围绕着它们就会产生追求这种租金的 。霍布斯：利维坦，商务印书馆1 9 8 6 年版，第1 4 4 页。 o 卢梭：社会契约论，商务印书馆j 9 8 2 年版，第8 3 页。 。【美1 汉密尔顿等：( 联邦党人文集商务印书馆1 9 8 0 年敝，第5 3 页。 9 活动，即寻租活动。a 克鲁格认为，寻租活动是“在政府干预的情况下，人们 为了获取个人利益，往往不再通过增加生产、降低成本的方式来增加利润；相反， 却把财力、人力用于争取政府的种种优惠。”。寻租作为一种非生产性活动，是对 既得利益的重新分割与转移，它游离于生产过程之外，仅仅改变生产要素的产权 关系，并不能带来价值增殖。但寻租却是有成本的，在寻租过程中要耗费社会经 济资源：潜在的垄断者谋求垄断地位的耗费；政府官员接受或抵制垄断者的耗费； 因为寻租导致的第三方的“避租”行为。圆所以，这种在非完全竞争条件下的负 和博弈只能产生负的外部效应一导致经济资源配置扭曲和社会福利的损失。具体 而言，寻租主要有两种表现形式： 第一，个体和利益集团寻租。行政决策作为种正式的制度安排，其基本功 能在于及时有效的解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行最优化的配置。 稀缺资源的流向一直都是“理性经济人”争夺的目标，政治权力基于其有利可图 性，成为一种谋取私利的资本，并具有增殖效应。根据公共选择学派的观点，政 府对社会和经济活动的种种调节和干预中暗含着租金，在“理性经济”的驱动下， 行政决策的制定必然是在所有相关“经济人”的压力下完成，围绕着“租”这个 超额利润，在利益冲突过程中进行的公共选择一是政府与个人之间进行的一场政 治交易。政府的决策过程成为利益的交换过程，行政决策就是交易中讨价还价的 结果。因为不同的个体对于政府影响力大小的不同，在任何时候，行政决策代表 的都是影响力相对较强的那部分个体的利益。公共利益被少部分个体的私欲瓜 分，公共政策被当成牟取特殊利益的工具，偏离了其本来的公共价值取向。 从西方发达国家的发展轨迹来看寻租的产生归咎于政府对市场的干预。在完 全竞争的市场经济中不存在寻租，因为企业的产权明晰、自主经营，利润的最大 化通过公平竞争获得，政府活动仅限于保护个人的财产和权利，各种资源配置均 由“看不见的手”主导，任何租金都随着各类企业的竞争性力量的加入而耗散， 社会的全部决策都是私人决策。但发生于2 0 世纪3 0 年代的世界性经济大危机打 破了“市场神话”，从而使政府干预经济成为必要a 而在我国，寻租活动的产生 则完全沿着另一条不同的轨迹。改革开放前，我国是一种完全管制的计划经济， o 经济杜会体制比较编辑部：腐败：货币与权力的交换，中国展望出版社1 9 8 9 年版，第8 2 页。 口j m b u c h a n a n , ，r d t o l l i s o na n dg t u l l o c ke d s ，t o w a r dat h e o r yo f t h er e n t - s e e k i n gs o c i e t y ，c o l l e g e s t a t i o n ：t e x a s a mp r e s s ，1 9 8 0 ，p 1 2 - 1 4 政府是一切资源的所有者，企业和个人完全被动，生产什么、生产多少、为谁生 产以及如何分配的问题都由政府规定，亏损补贴、盈余上交，所有的收入都收归 国库，然后由国家按级别统一分配，政府之外没有独立的经济主体，社会的全部 决策都是公共决策，企业和个人自然丧失了“经济人”特质，没有寻租的动机。 改革开放后我国经历了从计划经济到市场经济的巨人转变，这种转变产生了两方 面的结果：一方面，它启动了利益机制，地方，企业和个人都有了自己独立的经 济利益追求，追求自身利益的动机和激励明显加强，一反过去死气沉沉的样子而 生机勃勃地为个体的利益奋斗。这原本是好事，但问题在于，我们缺乏一种有效 的制度框架让人们合法正当地去追求个人利益的最大化。许多人为了实现超过平 均利润的巨大利益而钻空心思找上级游说，送礼，拉关系，进行寻租活动。另一 方面，在中国由计划经济向市场经济转变的过程中，采取的是一种自上而下的以 政府为主导的强制性交迁的方式，改革的方向、程度、形式和时间很大程度上取 决于拥有最高决策权的核心领导者的偏好及其效用的最大化。这就决定了我国政 府对经济的干预领域和力度较之西方发达国家要广泛而且大的多。政府不仅可以 通过各种法令，规章来影响企业和个人的经济决策，政府本身还拥有相当大的资 产，拥有直接的经济决策权，政府的干预深入到国民经济的各个层面。政府的每 一项决策都蕴含着巨大的经济利益，政府对经济的介入越多，公共权力的“含金 量”就越大。“寻租和政府在经济生活中的作用以及公共部门的相对规模呈正相 关的关系。”。 中国改革的轨迹使得政府的行政决策暗含着巨大的租金。“理性经济人”在 “租”这个超额利润面前，必然会使出浑身解数来使行政决策过程变成自我利益 的实现过程。而此时，政府的自利性又为个体或集团自我利益的实现过程大开方 便之门，出现官商勾结，官官相护的社会现象，从而使公共利益私有化为个人、 集团和官员的“超额利润”。在改革开放以后短短的二十多年，寻租已渗透到社 会生活的各个领域。拥有庞大的国有经济的政府及各种由政府掌握的资源一再成 为各利益群体寻租的猎物，而政府中的一些不法分子也将企业及其权力所辖范围 视为其“索贡”的对象。由此，投机倒把、贪赃枉法、徇私舞弊、行贿受贿等现 。r o b e r td t o l l i s o n ，r o g e rd c o n g l e t o n ，t h ee c o m i ca n a l y s i so f r e n ts e e k i n g e d w a r de - i g a rp u b l i s h i n g c o m p a n y ，1 9 9 5 ，p 5 2 。 象络绎不绝，严重影响了社会的公平和稳定。加之我国法制环境不健全，市场发 育不充分，政府权力过大，从而与西方国家成熟的市场经济相比，我国的寻租活 动又具有了与西方不同的特色：在西方市场经济中，寻租主要是通过影响立法机 构的院外活动合法地进行的，不管是为众、参议员竞选捐助经费也好，或是组织 游说团体也好，目的在于促使政府被动创租，或者以促成政府的某种行政管制而 产生租金，或者以逃避现有的管制而获得租金。寻租的范围也比较狭窄，一般仅 限于经济领域。而在我国，寻租则主要表现为非法的权钱交易，或者以行贿的方 式从政府官员处获取垄断特权，或者以回扣的方式从政府官员处获得平价生产要 素和商品，以及向国有部门以市价推销劣质产品。寻租的范围也非常广，涉及到 社会生活的各个领域，政府的经济决策、人事决策、文化社会决策都有可能成为 寻租的对象。其次，我国当前的寻租主要是事后寻租。在西方市场经济国家，寻 租者往往是在立法机构出台政策之前，通过种种游说活动，使决策有利于自己， 借法律或行政规定来维持或创造出某些带有垄断意味的超额利润。比如游说政府 提高某些产品的关税等。而且，在这些国家，利益集团的力量十分强大，足以影 响政府的行为。而在我国一党集中领导的体制下，利益集团的力量相对比较小， 寻租者无法改变政权的组成，对决策的制定也无法施加直接的影响，所以一般都 是在一项决策出台以后，集中精力去钻决策的空子而获得利益。中国目前的现状 和寻租活动的这些不同特点，决定了在中国行政决策偏离公共价值的现象异常严 重，而且常常是诉诸于违法乱纪的形式，这一点可以从我国目前各种类型的腐败 现象中得到印证。 第二，政府主动创租与抽租。公共选择理论认为，政府及其官员具有自利性， 也是一个理性的经济人。现实中的政府，并不像传统经济理论中所设想的那样， 是以社会福利最大化为目标的机构。官僚机构在制定和执行决策的过程中会处于 自利性而偏离国家和社会的良性目标。而且，一旦他们能够获得制度缺陷带来的 好处，官僚机构的规模就会恶性膨胀起来，这就是权力的膨胀，其结果就是权力 寻租的泛滥。权力寻租包含着政府创租和抽租两个方面。“政府创租”是指政府 政客利用行政干预的办法来增加企业的利润，人为地创造租金，诱使私人企业向 他们进贡作为交换条件。“抽租”是指政府官员故意以提出某项会使私人企业利 益受损的政策相威肋，迫使企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。这两种情 况的寻租活动在我国的行政决策活动中都有所表现。咀政治创租为例，前几年， 在中国的各个省区掀起了一股兴办开发区的热潮。据国务院研究室宏观经济司的 一份统计数据表明，目前在我国各种形式的开发区已超过6 0 0 0 多家，但经国务 院批准的只有2 3 2 家，省级批准的也不过1 0 1 9 家。换句话说，将近七成的开发 区不在国家规划范围之内。事实上，由于更多的开发区并未如实上报，专家估计 开发区的总数可能高达近万个，开发区过多过滥的现实已经到了惊人的地步。我 们暂且撇开那些经过批准的开发区不谈，各地纷纷上马如此众多的开发区的原 因，并非都是为了促进地方经济的发展，而是由于国家制度的缺陷，一些地方政 府可以毫不费力的钻国家空子，创造土地租金。其结果便是地方政府利益得到了 最大限度的满足，而社会利益、公共利益则被抛诸脑后，从而引发了一系列的社 会问题比如耕地减少、农民失地失业、拆迁上访、市场不公、资源浪费、社会动 荡等等。通过这一个例子，我们可以认清，政府及官员有着游离于公共利益之外 的特殊利益。政府官员的行政决策存在着两个目标：公共利益最大化和官员自身 利益最大化。政府官员会利用其手中的权力，根据其自身利益最大化的目标来制 定行政决策，这种选择是有可能以牺牲行政决策的公共价值为代价的。 总之，在中国，政府的这种寻租行为( 不管是被动创租还是主动创租) 完全 有可能被放大，这一点可以从中国目前的腐败情况中得到印证。因为在中国一方 面行政权力过分强大，而寻租和政府在经济生活中的作用以及公共部门的相对规 模呈正相关的关系。另一方面，我们缺乏一个健全的法制环境、缺乏一个民主、 科学的彳亍政决策体制，缺乏一个对政府行为良好的监督机制，从而对政府的这种 败德行为缺乏强有力的约束( 这一点会在以后的论述中提及) 。两方面的因素双 管齐下，从而使政府决策中的公共利益偏离现象十分严重。 ( 2 ) 追求权力、政绩的活动对行政决策中公共利益的影响 政府及其官员作为自利人，在行政决策过程中，不仅会追求自身物质利益的 满足，还会有其它的需要和动机。这些动机包括权力、名声、面子和其它一些自 利的价值。行政决策也可能由于这些动机的存在而偏离了公共利益的趋向。比如 权力，在中国政府官员对权力的追求有着与西方不同的含义。西方发达的资本主 义国家，政府权力受到法律和民众的双层控制，权力运行比较规范，人们对权力 。曹巍：租、寻扭理论及其现实意义，理论经济学，1 9 9 7 ( 1 ) 。 - j 3 - 的心态也比较平和，甚至否定的成分大于肯定的成分。而在中国，众所周知，两 千多年来，我国社会一直是以“人治”为基本特征，至今尚难实现社会向“法治” 的转型。“人治”社会的基本特征就是“权大于法”，拥有了权力就拥有了一切， 这种思想到现在还在深深的影响着中国人的行为和观念，使得在一些官员心中， 权力的诱惑远远超过了物质利益。政府或官员要获得权力，就需要政绩来彰显自 己的才能，就需制定出合理正确的决策来推动本地区的经济和社会发展，“为官 一任，造福方”成为中国官员心中一种深深的情节。在这里，一方面是官员对 权力追求；一方面又是能惠及于众的“政绩”。个人利益和公共利益便形成了一 对矛盾。需要指出的是，这对矛盾具有很强的统一性。政府官员对权力和名声的 追求会对其产生很大的激励，会成为政府及其官员行为的动力，拥有政绩也会带 来个人权力和名声的满足。但是正如辩证法所指出的那样，任何事物都会有其相 反的一面，政府及其官员这样一种对权力和政绩的追求如果没有约束，也会带来 一系列严重后果，它会促使官员通过非正当途径来获取权力或在做决策时好大喜 功，贪多求快。比如在人事决策领域，我们就出现了跑官、要官、买官等腐败现 象，把官员的合法、合理的升迁变成了权与钱、甚至权与色之间的交易。在经济