（管理科学与工程专业论文）城市房屋拆迁纠纷处理及其相关法律法规研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 近年来，随着我国经济的持续、快速发展，城市化进程的加快和城市改造力 度的加大，城市房屋拆迁的数量和速度也迅速增长和加快。城市房屋拆迁是关系 到城市建设与发展，关系到保护群众利益、维护社会稳定、推进城市化进程、拉 动区域经济发展的重大现实问题。但是，随着近年来城市在区域经济发展中核心 地位的不断增强，城市建设规模的不断扩张，拆迁规模随之急剧膨胀，因城市房 屋拆迁而导致的政府、拆迁人、被拆迁人之间的利益冲突博弈日益激烈，由此引 发的社会问题和矛盾已引起社会各界的广泛关注和高度重视，并成为社会舆论的 焦点。 城市房屋拆迁中的纠纷处理及其调整机制研究，是国内城市建设和发展中落 实科学发展观所急需解决的一个重大理论和现实问题。国内关于该问题的研究近 两年渐成城市建设和发展中的一个理论研究热点，本文以构建城市房屋拆迁纠纷 的预防机制与和谐处理系统为核心展开研究，旨在为今后处理城市房屋拆迁纠纷 及有关管理部门制定相关的法律法规提供理论依据。 本文本着发现问题、分析问题、解决问题的基本思路，介绍了城市房屋拆迁 的概念及拆迁纠纷分类；针对城市房屋拆迁纠纷不断的现象，分析了引起拆迁纠 纷的原因；提出了和谐拆迁的概念，并对如何才能真正实施和谐拆迁进行了研究； 构建了城市房屋拆迁纠纷的和谐处理系统及预防机制；针对完善我国城市房屋拆 迁相关法律法规提出了若干具有建设性的意见和建议。 关键词：城市房屋拆迁，拆迁纠纷，拆迁补偿，和谐处理系统，纠纷预防机制 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 a b s t r a c t u r b a nr e l o c a t i o ni si n c r e a s i n gr a p i d l y , w i t ht h ef a s td e v e l o p i n ge c o n o m i ca n d u r b a n i z a t i o np r o c e s s t h ee m i n e n td o m a i n ，w h i c hp l a y saq u i t ei m p o r t a n tr o l ei nc i t y c o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n t ，w h i c hc o n c e r n st op r o t e c tc i t i z e ni n t e r e s t s ，m a i n t a i nt h e s o c i a ls t a b i l i z a t i o n ，i m p r o v et h eu r b a n i z a t i o np r o c e s sa n dp r o m o t et h el o c a le c o n o m i c d e v e l o p m e n t i nr e c e n ty e a r , t h eu r b a nh a sb e e nc o n s t a n t l yr e i n f o r c e di t sc o r es t a t u s i n l o c a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t a c c o r d i n g l y , t h eu r b a nc o n s t r u c t i o nh a sb e e ni n c r e a s e d i t ss c a l ea n ds p e e d ，i na c c o r d a n c ew i t l lw h i c ht h ee m i n e n td o m a i nh a sm a d ea t r e m e n d o u ss c a l ea l s o c o n s e q u e n t l yt h ei n t e r e s t sc o n f l i c ta m o n gt h eg o v e r n m e n t ，t h e r e m o v e ra n dt h er e m o v e dh a sb e c o m em o r ef u r i o u s ，w h i c hb r i n g sm u c hm o r es o c i a l p r o b l e ma n dc o n f l i c tr a i s e sc o m m o ns o c i a la t t e n t i o na n db e c o m e ss o c i a lf o c u s b yt h el o o ko fr e a l i t y , t h e r ea r es o m es e r i o u sp r o b l e m si nu r b a nr e l o c a t i o n ，s u c ha s t h ea b s e n c eo fr e l a t e d a w sa n dr e g u l a t i o n s ，i m p r o p e ri n t e r v e n t i o no ft h eg o v e r n m e n t ， t h ew e a k n e s so ft h es u p e r v i s o ra n dj u s t i c eb u r e a u s ，r e g u l a t i o n ，s u b s t a n d a r dr e l o c a t i o n a s s e s s ，l o wr e l o c a t i o nc o m p e n s a t i o ns t a n d a r d ，r e l a t i v el a r g er e l o c a t i o ns c a l e ，t h e h a r d n e s so fn o r e s i d e n t i a le l o c a t i o na n du n c l e a rp r o p e r t yr i g h tr e l a t e dt oh i s t o r i c a l r e a s o n s t h e s ep r o b l e m sh a r m e dt h ec i t i z e na n dt h es t a b i l i z a t i o no ft h es o c i e t ya n d c a u s e do v e ri n v e s t i g a t i o ni ns o m ea r e a sa n di n d u s t r i e s t h i sa r t i c l ei nl i n e 、) 、，i t l lf o u n dt h ep r o b l e m ，t h ea n a l y s i sq u e s t i o n ，s o l v et h e q u e s t i o nb a s i cm e n t a l i t y c o n t r a s ta n a l y s i so v e r s e a sc i v i cb u i l d i n gr e l o c a t i o np r e s e n t s i t u a t i o n c o r r e l a t i o na n a l y s i so ft h ec o u n t r y u r b a nh o u s i n gu n i t ss t a t u sq u o ，f o u n da r a n g eo fi s s u e so nu r b a nr e l o c a t i o n ，u r b a nh o u s i n gu n i t sd i s p u t e s n a t i o n a lp r i o r i t i e s o u t l i n e ds e v e r a lc i t i e sh o u s i n gu n i t sd i s p u t e st y p i c a lc a s ea n a l y s i s ，t h ea n a l y s i so f c a u s e so fd i s p u t e sa r i s i n gf r o mh o u s i n gr e l o c a t i o n ，a n df u r t h e rr a i s e dt h ec o n c e p to f h a r m o n yt a k e n t h en e x tk e yt a s ki sh o wc a nw et r u l yh a r m o n i o u si m p l e m e n t a t i o no f t h ed e m o l i t i o n i nt h i sl a s tr a i s e du r b a nh o u s i n gu n i t sd i s p u t ep r e v e n t i o nm e c h a n i s m s a n du r b a nh o u s i n gu n i t sd i s p u t e sh a r m o n yp r o c e s s i n gs y s t e m a n dt oi m p r o v eo u r c i t yh o u s i n gu n i t sr e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s o fan u m b e ro fc o n s t r u c t i v e c o m m e n t sa n ds u g g e s t i o n s k e y w o r d s ：u r b a nr e l o c a t i o n ，r e l o c a t i o nd i s p u t e ，r e l o c a t i o nc o m p e n s a t i o n ， h a r m o n i o u ss y s t e m ，d i s p u t ep r e v e n t i n gs y s t e m i l 独创性l 声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重麽太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：衫缴 签字目期：乡朋乡年彩月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解：重迭太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重麽太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密( ) ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于， 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“4 ”) 学位论文作者签名：乡歹毵趟 导师签名： 糯驴水 签字日期：洲年，2 月毋日签字日期：抄占年少月出1 7 日 重庆大学硕士学位论文1 绪论 l 绪论 1 1 研究背景 城市建设是中国社会现代化发展的重要标志和内容，其首要方面是城市的改 造和拓展，而这一切都涉及城市拆迁的问题。城市房屋拆迁是由政府或开发商， 对拆迁范围内土地上的房屋和附属物进行拆除，再进行建设的行为。城市房屋拆 迁通过对原有土地进行再开发，从而提高土地的利用价值，在改善城市生态环境、 投资环境、居民居住生活条件等方面作出了积极贡献。城市房屋拆迁工作政策性 强，涉及面广，影响面大，解决难度大都是不争的事实。既关系国家、开发建设 单位、被拆迁单位及亿万居民的利益，又关系到城市规划的具体落实，是一个敏 感而又普遍的社会问题，广为社会各界瞩目。由于拆迁人和被拆迁人各自的利益 不同，产生分歧和矛盾就成为必然。党和政府虽然作出了很大的努力，但因缺乏 经验及行政制度、法律制度等方面原因，因而造成矛盾，引发社会问题，对政府 的行政管理是很大的挑战。 城市房屋拆迁，是近几年各大中城市建设过程中遇到的重要问题，也是被拆 迁的老百姓晟关心的问题。通过大规模的房屋拆迁，使我国的城市面貌发生了翻 天覆地的变化，也使城镇居民的住房水平得到了极大的改善。由于城市拆迁所涉 及的范围很广，同时，又是关系到老百姓生活的头等大事。虽然，国家对房屋拆 迁过程所涉及到的问题，先后发布了多项规定和办法，以规范拆迁行为。但是， 拆迁过程中所遇到的问题很多，廖廖几项规定，还不能涵盖实际发生的所有问题。 这使得拆迁的矛盾越来越突出，群众信访反映的问题中，属征地、拆迁方面的问 题最多，严重影响社会的稳定。如南京居民翁某、安徽人朱某，因政府强制拆迁 被逼自焚的惨剧，以及湖南嘉禾拆迁事件的发生，引起了社会的普遍关注。从而， 城市房屋拆迁问题，受到了前所未有的重视，从不同的角度，人们开始研究和思 考在房屋拆迁中遇到的种种问题。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 在美国，也存在和我国的房屋拆迁相类似的制度，叫做e m i n e n t d o m a i n ，一 般译为强制征用或有偿征用。当公共目的需要私人财产而所有人不愿出卖土地时， 政府可以使用其强制征用权于所有人强制征得其财产。所有人无法阻止此征用， 但是可以获得财产补偿。以俄亥俄州为例，俄亥俄州立法机关允许公有或私营公 司为了提供公共设施( 如电话、电力、水以及煤气输送设施) 而实施强制征用。 重庆大学硕士学位论文1 绪论 公有或私营公司必须如政府机构那样遵循相同的强制征用程序。不难看出，强制 征用在性质上兼具民事和行政两种性质。正因为强制征用具有行政行为性质，在 素有重视个人权利、防范政府权力的传统的美国，对于此方面的问题有着详尽的 法律法规。正如曼彻斯特大学教授安东尼奥格斯( a n t h o n yi o g u s ) 所说的：“从 来没有哪个制度否认过政府的征用权，重要的是征用的法律限制”。在美国，对于 强制征用，除了宪法的规制外，还有其他的法律规制，如专门的强制征用程序法。 还有根据美国宪法第五修正案和第十四修正案的规定，强制征用必须具有三个要 件：第一、正当的法律程序；第二、公平补偿；第三、公共使用。其中正当的法 律程序应当遵循的步骤就包括召开公开的听证会说明征用行为的必要性和合理 性。在许多情况下，当土地所有人得知其土地可能被征用时，项目决策往往已经 完成。此时再去影响项目的决策己为时晚矣。故而，土地所有人可以参加公开听 证会，或其他有关此项目的会议，以参与项目决策。 1 2 2 国内研究现状 城市房屋拆迁中的纠纷处理及其调整机制研究，是国内城市建设和发展中落 实科学发展观所急需解决的一个重大理论和现实问题。国内关于该问题的研究近 两年渐成城市建设和发展理论研究中的一个热点，但总起来看，当前对城市拆迁 相关问题的研究还比较零散，系统全面而深入的理论研究十分缺乏，来源于实践 性的总结和调研内容多，提高到社会学、管理学理论方面的研究少，指导实践的 理论成果少。 1 3 研究的目的和意义 随着国民经济的持续快速发展和城市化进程的加快，城市拆迁所诱发的利益 冲突和矛盾日益凸现，成为社会各界关注的焦点。房屋拆迁中纠纷频发，根源在 于缺乏利益平衡机制，没有为处于弱势地位的被拆迁人在程序上和实体上提供倾 斜保护机制。在国内关于城市房屋拆迁纠纷方面的文章和书籍不少，但大都缺乏 系统性研究，没能提出实质性的意见和建议，作者在了解国内外城市房拆迁的现 状、重点分析全国典型城镇房屋拆迁纠纷案件的基础上，提出了“和谐拆迁”这一 概念。 如何实施“和谐拆迁”才是解决拆迁纠纷的关键所在，本文提出了城市房屋拆 迁纠纷的预防机制以及城市房屋拆迁纠纷的和谐处理系统。并针对完善我国城市 房屋拆迁相关法律法规提出了若干具有建设性的意见和建议，在一定程度上可为 城市房屋拆迁管理部门制定相关的法律法规提供依据。因此本研究课题具有较强 的理论价值和现实意义。 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 4 研究方法 本文引用了较多的案例和数据进行例证研究，并对所列举的案例进行了对比 和博弈分析。采用归纳推理的研究方法。本论文既属于应用研究，也属于对策研 究。在写作过程中，作者主要采用了理论联系实际、定性分析与定量分析相结合 的研究方法，并通过大量的文献调查以及这些方法的综合使用，在理论、实践方 面为论文论述提供了坚实有力的基础保障。同时，通过对现行国家相关法规、政 策的研究，提出解决城市房屋拆迁问题的对策及建议。 1 5 研究的基本思路和技术路线 1 5 1 研究的基本思路 本文本着发现问题、分析问题、解决问题的基本思路，从我国城市房屋拆迁 的现状谈起，主要介绍了北京、上海、深圳、重庆等几大城市近年来的城市房屋 拆迁状况。对比分析国外( 主要列举了美国、德国和日本) 的城市房屋拆迁补偿 制度现状，发现了关于城市房屋拆迁的一系列问题，针对城市房屋拆迁纠纷不断 的现象，重点列举了全国几个城市房屋拆迁纠纷典型案件进行剖析，分析引起房 屋拆迁纠纷的原因，并进一步提出了和谐拆迁的概念。关键任务就是如何真正有 效的实施和谐拆迁。在本文的最后提出了城市房屋拆迁纠纷的预防机制以及城市 房屋拆迁纠纷的和谐处理系统。并针对完善我国城市房屋拆迁相关法律法规提出 了若干具有建设性的意见和建议。 3 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 5 2 研究的技术路线 图1 1 本论文研究的技术路线 f i 9 1 1 t h et e c h n i c a lr o u t eo f r e s e a r c h 4 重庆大学硕士学位论文2 城市房屋拆迁相关法律法规概述及其现状分析 2 城市房屋拆迁相关法律法规概述及其现状分析 2 1 城市房屋拆迁概述 2 1 1 城市房屋拆迂的概念及特征 城市房屋拆迁i l 】，是指为了城市的发展和建设项目的实施，拆迁人依法对城市 规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人和承租人进行动迁、 补偿等一系列活动的总称。 从上述定义可知，城市房屋拆迁的目的，是为了保障建设项目顺利进行；拆迁 所涉及的房屋座落在城市规划区内的国有土地上；拆迁是一系列活动的总称，主 要涉及到拆迁当事人的经济关系，而不仅仅是拆除房屋这一行为；拆迁行为的发 生，会导致经济权益的重新调整和重新分配，既有民事行为又有行政行为。 城市房屋拆迁的特征 城市房屋拆迁所指的房屋应当是位于城市规划区内的国有土地上的房屋。 这一特征有三层意思。 1 ) 该房屋应当位于城市规划区内根据中华人民共和国城市规划法( 简称 城市规划法) 第3 条的规定，城市与乡村相对而言，是指国家按行政建制设立 的直辖市、市、镇城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城 市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划的具体范围，由城市人民政府 以编制的城市总体规划中划定。 2 ) 该房屋应当坐落在城市规划区内的国有土地上。根据中华人民共和国国 有土地管理法( f o 称土地管理法) 第8 条规定，我国土地的所有权分为两种： 一是国家所有；二是集体所有。其中城市市区的土地属于全民所有即国家所有。 农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有：宅基 地和自留地、自留山，属于集体所有。城市房屋拆迁所指的城市房屋主要是国有 土地上的房屋，原则上不包括城市规划区内集体所有土地上的房屋。 3 ) 房屋可简称为房或屋，过去仅限于住宅。住宅是人类活动的首要和首先的 需求，故有“耕者有其田，居者有其屋”之说。然而，城市房屋拆迁中所指的房屋 则泛指建筑物中包括住宅房屋和非住宅房屋。 城市房屋拆迁应当是依法拆除 非法拆除则可能毁坏他人财物，轻者是侵权行为，重者则可能构成犯罪。这 里所说依法拆除这一特征含有两层意思：1 ) 拆迁人主体资格合法。根据拆迁条 例第4 条第3 款的规定，合法的拆迁人应是取得房屋拆迁许可证的单位。2 1 拆 迁行为要合法，无论是自行拆迁，还是委托拆迁，都必须依法进行，要符合拆 重庆大学硕士学位论文2 城市房屋拆迁相关法律法规概述及其现状分析 迁条例的各项规定，禁止使用非法手段实施拆迁活动。实践中，建设单位因为 某种目的，故意或过失而非法拆除的事例时有发生，：这是为法律所禁止的。 城市房屋拆迁的立足点，在于对房屋所有人和承租人需要给予补偿，不得 损害房屋所有人和承租人的合法权益。 仅拆而无需补偿、安置的房屋拆迁行为是单位内部房屋拆除活动而非拆迁 活动。该行为不属于拆迁条例所调整的行为，不需要申领房屋拆迁许可证。 因此城市房屋拆迁行为必须是对被拆迁人进行补偿、安置的房屋拆迁行为。 2 1 2 城市房屋拆迁的必要性和意义 近几年来，随着我国经济的飞速发展，城市化进程的加快和城市改造力度 的加大，我国城市房屋拆迁进入快速发展阶段。城市房屋拆迁对实现城市规划 目标，推进城市环境面貌更新，合理利用城市土地资源，改善城市居民生活条 件起到了积极的作用。 有利于土地资源的合理利用 随着社会的进步，人们需要改善生活、生产条件，尤其是居住条件。地球 的土地资源是有限的，而建房就要占地，如果不拆旧房，新房建设只能是去占 用耕地、林地，其恶果可想而知的。我国幅员辽阔，但人均耕地远远低于世界 水平。1 3 亿人的吃饭靠地种粮，穿衣靠地产棉，没有了耕地，生存就存在问题。 为此党和国家高度重视这一问题。对土地资源的管理，较早纳入了法制化轨道， 其中对城市建设中的土地严格控制使用，就是这一管理的重要内容。实行城市 房屋拆迁，是土地资源合理利用的重要手段，是保证国民经济可持续发展的重 要举措。 有利于提高人民的生活质量 时代在进步，科技在发展，给人类改善居住条件提供了可能。这种可能成 为现实的途径之一，就是拆除过时的旧房，建造新的更为方便、更为舒适的新 住房。同时，营造更加科学、优良的居住环境。 有利于生态环境的改善 房屋拆迁不仅使土地资源得到更合理的利用，而且通过对旧房、危房的拆 迁改造，使原有旧城区的生态环境也得到改善。拆除原有不合理的建筑及附属 物，重新建造高科技、环保型的建筑物，使整个拆迁区域内的生态环境得到改 善。 有利于城市经济的发展 我国立国之初对环境污染考虑欠周到，大批污染严重的工业企业坐落在市 区。这些企业大多设备陈旧、工艺落后，随着时间的推移，这些老企业不仅污 染环境，而且经济效益差，使城市发展受到了限制。国家为解决这一问题，采 6 重庆大学硕士学位论文2 城市房屋拆迁相关法律法规概述及其现状分析 取各项措施，有计划地使这些企业搬迁，腾出空地发展商业和服务业。这种一 举两得的方针得以实现，大批污染严重的企业离开了市中心。通过拆迁，在城 市中可以实施科学的规划、合理进行商业和服务业布局，合理设置公共设施、 绿地，建设更为适宜人们生活的住宅小区。城市的环境得到改善，为招商引资、 扩大开放提供了条件。同时，这些业通过搬迁，可以重新考虑污染的防治，选 择经济附加值高而污染小的产品，提高经济效益，从而促进了整个工业企业经 济效益的增长，增强国民经济实力，改善人们的生活。 2 1 3 城市房屋拆迁的基本原则 在城市房屋拆迁中，为实现拆迁的根本目的，切实维护房屋拆迁法律关系的 当事人各方的合法权益，我国城市房屋拆迁法确立了一系列的基本原则。 符合城市规划原则 城市房屋拆迁必须符合城市规划并尊重有利于城市旧区改造的原则。城市规 划是国家对城市近期和远期的建设、发展目标的实现所做出的总体设计。城市房 屋拆迁应根据国家城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长 远计划、区域规划以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条 件布置城镇体系，合理地确定城市在规划期内经济和社会发展的目标，确定城市 的性质、规模和布局，统一规划、合理利用城市的土地，综合部署城市经济、文 化、公共事业等各项建设，促进城市建设协调有序地发展。 房屋拆迁行为的实施，应着眼于对城市危旧房屋多、公共设施简陋、居住环 境污染严重、交通不便利的重点城市旧区的拆迁与改造，以促进城市规划法 第二十七条所确定的“统一规划，分期实施，并逐步改善居住和交通运输条件，加 强基础设施和公共设施建设，提高城市的综合功能”目标的实施。 保护生态环境和文物古迹原则 城市房屋拆迁要符合改善生态环境和保护文物古迹、保证社会效益、实现可 持续发展的原则。城市房屋拆迁中，应确保改善生态环境，并对具有重要历史意 义、革命纪念意义、文化艺术和科学价值的文物古迹和风景名胜予以保护。确实 需要拆迁的，应通过有关部门的严格审批，按有关的法律、法规执行。在拆迁中 要始终贯彻可持续发展思想，坚持保证社会效益原则，坚决杜绝只顾眼前利益的 拆迁行为。 确保政企分开、依法行政原则 城市房屋拆迁要符合一切按现有法规、规章办事的原则。城市房屋拆迁管理 条例从拆迁人如何取得拆迁许可证、拆迁实施过程管理、拆迁补偿与安置到拆 迁法则都作了详细的规定。如拆迁人要依法取得拆迁许可证后才能实施拆迁，在 拆迁过程中，要依法按步骤实施拆迁。被拆迁人如有不服，可依法向城市房屋拆 7 重庆大学硕士学位论文2 城市房屋拆迁相关法律法规概述及其现状分析 管理部门提出行政诉讼，如不服裁决可以向人民法院起诉。总之，拆迁实施的方 方面面都要做到有法可循、依法行事。 注重公平交易原则 城市房屋拆迁要符合公平合理的原则。拆迁人与被拆迁人属于平等的民事主 体，拆迁补偿款应公平合理。由于相对拆迁人来说，被拆迁人属于弱势群体，更 应注意拆迁补偿后，被拆迁人的居住水平不能低于其原有的居住水平。 对旧城区进行拆迁重建工作的目的是提高城市功能，改善居民的居住条件。 因此，对被拆迁户的拆迁补偿，无论是采用货币补偿方式还是产权调换方式，都 不能使被拆迁户在搬迁后的居住水平低于原居住水平，否则就违背了拆迁改造的 初衷，违反了公平交易原则。 2 1 4 城市房屋拆迁的程序 申请房屋拆迁许可证 拆迁人应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交以下材料： 建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划 和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明，然后方可 办理房屋拆迁许可证。 审查房屋拆迁许可证 市、县人民政府房屋拆迁管理部门自收到申请之日起3 0 日内，对申请事项进 行审查，经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。取得拆迁许可证后，方 可实施拆迁。 发布房屋拆迁公告 房屋拆迁管理部门要将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期 限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布，并在公告中明确补偿的标准，即根 据房地产市场的评估价确定补偿价格，使被拆迁人做到心中有数。 双方协商达成补偿协议 拆迁人与被拆迁人应当就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、 搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。在这个阶 段，被拆迁人应该能充分发表自己的意见，也可以聘请其信任的房地产评估机构 进行评估，对不满意政府确定的补偿价格的，可以进行诉讼。 发放补偿款或安排安置房 在确定补偿价格后，拆迁人应当尽快向被拆迁人发放补偿款，从而保证被拆 迁人可以尽快实施搬迁，不致影响整个地区建设的进行。对于选择调换产权方式 的被拆迁户，拆迁人应当提供符合国家质量安全标准的安置房。同时，拆迁人应 当按照城市房屋拆迁管理条例第二十四条规定，计算被拆迁房屋的补偿金额 8 重庆大学硕士学位论文2 城市房屋拆迁相关法律法规概述及其现状分析 和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。 图2 3 城市房屋拆迁程序示意图 f i 9 2 3 t h es c h e m a t i cd r a w i n go f u r b a nr e l o c a t i o np r o c e d u r e 2 2 城市房屋拆迁主体及相关法律法规简述 2 2 1 城市房屋拆迁主体 城市房屋拆迁的是一种社会活动，在这个活动中独立享有权利和承担义务的 公民和法人就是这一法律关系的主体。其特点为：第一、主体资格的广泛性和局 限性并存；第二、主体资格的平等性；第三、法律关系的复杂性。最主要的城市 房屋拆迁主体是房屋拆迁的当事人，即主要是指拆迁人、被拆迁入以及监管单位。 拆迁人 城市房屋拆迁管理条例第四条规定，“拆迁入是指取得房屋拆迁许可证的 建设单位”。目前我国拆迁人主要有两种： 1 ) 开发单位作为拆迁人。我国城市房屋拆迁法中所指的房地产商即以营利为 目的，从事房地产开发和经营的房地产开发企业。房地产开发商是目前城市房屋 拆迁中最活跃的拆迁人，其操作方法有成片开发和单幢开发两种。据有关资料显 示，近几年来，以民营资本为主的房地产商在城市建设和房地产开发中所占份额 不断上升。民营资本的进入，使城市房屋拆迁更加活跃，但也暴露了为过分追求 利润而不择手段的劣势，其负面作用如何预防，是急需解决的难题。 2 1 政府作为拆迁人。这包括两种情况，一是指为了完善基础设施和公益设施， 改善城市综合功能而进行的建设，二是由于建设单位搞拆迁难度较大，因此由政 9 重庆大学硕士学位论文2 城市房屋拆迁相关法律法规概述及其现状分析 府进行统一拆迁后，出让给建设单位进行开发。 另外，这里的房屋拆迁许可证是指房屋拆迁管理部门颁发的，用以证明拆迁 人从事房屋拆迁资格的证明文件，是拆迁人拆迁行为获得行政许可的依据。城市 房屋拆迁管理条例第六条规定，需要拆迁房屋的单位，必须取得房屋拆迁许可 证后，方可实施拆迁。第七条对取得房屋拆迁许可证的条件与程序作了明确规定。 被拆迁人 城市房屋拆迁管理条例第三条规定，“被拆迁人是指被拆除房屋及其附属 物的人( 包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人) 和被拆除房屋及 其附属物的使用人”。目前我国被拆迁人按照房屋类别分主要有以下几种： 1 ) 住宅房屋所有人。这类被拆迁入房屋的产权关系明确，拆迁补偿时可以 择货币补偿方式或者产权调换方式； 2 ) 住宅房屋使用人。这类被拆迁人不拥有房屋的产权，包括无偿使用人及私 房的承租人。有人认为，房屋的使用人仅指房屋的承租人。其实，这种观点显然 不符合法律规定和实际情况。例如，有的机关企事业单位使用的是国家提供的房 屋，不交租金，当然不是承租人，但遇上这些单位使用的房屋因房地产开发而被 拆除，就存在一个安置问题。无偿使用人的权益依法同样应予以保护； 3 ) 非住宅房屋所有人。主要指拆迁范围内的工业厂房、商业铺面等房屋的所 有人； 4 ) 非住宅房屋使用人。由于学校、部队、行政楼、寺庙等房屋一般为国家或 单位所有，因此非住宅房屋使用人主要指这些房屋的使用人。 监管单位 城市房屋拆迁管理条例第五条规定，“国务院建设行政主管部门对全国城 市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的 部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府 有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。 也就是说，我国对拆迁实行监督管理的部门是房屋拆迁管理部门。 2 2 2 城市房屋拆迁相关法律 城市房屋拆迁法的概念及特征 城市房屋拆迁法是我国社会主义法律体系的重要组成部分，是我国关于调整 城市房屋拆迁法律关系的法律规范的总和。它具有以下特征： 1 ) 城市房屋拆迁法作为我国法律的组成部分之一，它具有法律的一般特征， 是国家制定或认可，体现统治阶级意志，以国家强制力保证实施的行为准则； 2 ) 城市房屋拆迁法调整的是城市房屋拆迁法律关系； 3 ) 城市房屋拆迁法是城市建设法律的重要组成部分； 1 0 重庆大学硕士学位论文2 城市房屋拆迁相关法律法规概述及其现状分析 4 ) 城市房屋拆迁法的实施需要综合治理； 5 ) 城市房屋拆迁活动的参与人具有法定性。 城市房屋拆迁法的适用范围 城市房屋拆迁法的适用范围问题，也就是城市房屋拆迁法的效力问题，是解 决城市房屋拆迁法从什么时候开始适用，对谁适用的问题，主要有四个方面： i ) 在时间方面的适用范围 一般情况下，从公布施行之日起生效，但公布的日期和施行的日期往往不一 致，如城市房屋拆迁管理条例第一次在1 9 9 1 年3 月2 2 日以国务院令第6 7 8 号发布，该条例第4 4 条规定：“本条例自1 9 9 1 年6 月1 日起施行。”这次修改以 后，于2 0 0 1 年6 月1 3 日公布，该条例第4 4 条规定：“本条例自2 0 0 1 年1 1 月1 日起施行。1 9 9 1 年3 月2 2 日国务院公布的城市房屋拆迁管理条例同时废止。” 2 ) 在空间方面的适用范围 我国城市房屋拆迁法适用于我国领土上的一切城市中发生的房屋拆迁活动， 但有两个例外需要研究。第一个例外就是本属于我国领土，但国家法律未溯及的 地方，实践中还不能适用我国的城市房屋拆迁法，如台湾省、港澳特别行政区、 南沙群岛等处的城市。但管辖权涉及国家法制统一，我们不能放弃对这些地区的 适用。第二个例外是城市中集体土地上的房屋拆迁，依照城市房屋拆迁管理条 例第2 条规定对此作了排除，但集体土地上的房屋拆迁，只要在城市规划区内 仍属市于城房屋拆迁。不适用条例并不是不适用城市房屋拆迁法。 3 ) 对于人的适用范围 我国城市房屋拆迁法对于人的适用范围包括了两个方面，一是包括国家机关、 社会团体、企事业单位、集体经济组织在内的全部中国法人和公民，二是在中国 领土上的外国机构、组织和公民，但外交人员享有司法豁免权者除外。 4 ) 对物的适用范围 该权利义务关系的指向物为城市房屋，但“房屋”这个概念作了扩大的解释， 它包括房屋本身和附属物。房屋的附属物，主要是指与房屋结构和用途不可分的 附属建筑物和构筑物，如天井、围墙、厕所、门斗、化粪池、挡土墙等。 2 3 城市房屋拆迁现状及发展趋势 2 3 1 国外城市房屋拆迁补偿 作者选定美国、德国、日本三个典型国家，分别介绍这三个国家的房屋拆迁 补偿制度，并与我国的拆迁补偿制度进行对照，以提供可借鉴之处。 美国房屋拆迁补偿制度 1 ) 美国房屋拆迁补偿的立法概况 重庆大学硕士学位论文2 城市房屋拆迁相关法律法规概述及其现状分析 美国是英美法系的主要国家之一，其主要法律渊源来自于判例，也包括部分 的制定法。房屋与土地作为最重要的不动产，主要由美国财产法( p r o p e r t yl a w ) 调 整。美国财产法起源于英国，以传统的普通法为基础，由动产和不动产、单一所 有权和混合所有权、现实权益和未来权益、私有财产权和公共权益四部分组成。 美国的不动产法是以土地为中心展开的，在土地所有权上，美国虽然属于英美法 系，但却继受了罗马法，即认为土地所有权的范围“上达天空，下达地心”，谁拥 有了土地，谁亦拥有了天空和地下”。田但不动产除土地本身外，尚包括建筑物以 及树木土壤、矿藏、植物和其他永久附着于土地或建筑物之上或之下的物品。 国家对私有财产权的限制主要有征收、城市规划、环境保护、对不动产的管 理等。但出于对公民个人权利的保护，又对这些限制作出了补充规定，即政府征 用土地，必须给予被征用人土地及土地上的附着物合理的补偿。其补偿的原则是 合理补偿，补偿的范围包括现实权益和未来权益两部分。1 3 1 另外，房屋作为最为重要的个人权利，也是宪法保障的重要内容。美国1 7 8 7 年宪法以及各个历史时期制定的宪法修正案中，规定的个人权利包括财产权、平 等权、自由权、政治权利和诉讼权利五个方面。其中财产权，即财产所有权又称 财产自由权。宪法第四条修正案规定了人民的住宅、财产不得侵犯，不受无理的 搜查、扣押。按照宪法的基本理论，财产权是人权的组成部分，与人民的身体、 居住、信仰、言论同属于人权，是人生而具有的权利，任何人不得被剥夺生命。 宪法第五条修正案规定“不自由的财产，不给予公平的补偿，私有财产不得充作 公用。”此规定确定了财产权的一般原则：财产权不得侵犯、财产权根据公共利益 得依法受到限制、在合理补偿的条件下，用于公用的目的，国家可以征用。1 4 1 这是 美国房屋拆迁补偿制度( 主要指国家征用) 中对被拆迁人补偿的最高指导原则。 2 ) 美国房屋拆迁补偿制度对中国立法的借鉴 美国房屋拆迁补偿的具体规定主要通过具体的判例确定，但美国财产法和美 国宪法对个人财产保护的基本原则和范围值得中国立法加以借鉴。 首先，在个人财产保护的基本原则上，通过宪法确立了“私有财产权神圣不可 侵犯”的基本原则。该原则为房屋拆迁、国家征用等损害私有财产的行为作出了一 般性的禁止，并把财产权与人身权、信仰、言论等并列为基本人权，这种保护私 有财产的基本原则值得我国立法借鉴。目前，我国宪法只规定了“社会主义的公共 财产神圣不可侵犯”，对于公民个人的私有财产，宪法仅仅规定国家保护公民的 合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权，而没有将公民个人的合法私 有财产与公共财产并列确立为神圣不可侵犯的宪法原则，目前，己经有机构和学 者提出要将“公民个人财产神圣不可侵犯”写入宪法。本文认为私有财产是公民生存 的必要基础、财富增长的源泉、社会稳定的条件，因此我国应该借鉴美国宪法将 重庆大学硕士学位论文2 城市房屋拆迁相关法律法规概述及其现状分析 私有财产神圣不可侵犯写入宪法，使私有财产和公有财产受到宪法的同样保护。 其次，美国财产法明确规定财产利益包括财产现实权益和财产未来权益两部 分，任何损害现实权益的行为必须对现实权益和未来权益两部分作出补偿或赔偿。 在我国财产法的保护中，一般仅注重财产的现值，对于财产的收益的补偿和赔偿 很少涉及，因此，美国财产法的这一规定，不仅是对我国城市房屋拆迁补偿制度 的重要借鉴，也是对我国侵权行为法、国家赔偿法中赔偿范围的重要借鉴。在城 市房屋拆迁补偿的立法中，我国应当借鉴未来权益予以补偿的规定，不仅应该将 房屋的未来权益纳入补偿范围，还应该将土地使用权的未来权益纳入补偿范围。 德国房屋拆迁补偿制度 1 ) 德国房屋拆迁补偿的立法概况 德国是典型的大陆法系国家，其法律渊源主要是成文的法典。规范和调整德 国房屋拆迁补偿的法律主要是德国的不动产立法。德国和美国一样实行土地私有， 不动产立法均以土地为中心。因而，关于房屋拆迁补偿没有专门的立法规定，主 要是国家对土地权利限制和剥夺产生的补偿，而房屋作为土地的附属物则得到应 有补偿。 德国民法典关于土地与土地上建筑物的关系，原则上采纳了罗马法的土 地吸附建筑物的原则，如德国民法典9 4 条第1 款即规定：“附着于土地上的物， 特别是建筑物，以及与土地尚未分离的出产物，属于土地的主要组成部分。”但该 法典9 5 条又规定：“在他人土地上享有某种权利的人，为行使其权利而将建筑物或 者其他附着物附着于该土地上的，则该附着物不属于土地的组成部分。 这里他人 的权利主要指地上权，也包括根据租赁合同产生的土地租赁权等。德国民法在土 地与建筑物的关系上的重大发展就是1 9 1 9 年1 月1 5 日颁布了地上权条例，强化 了地上权的地位，从此，建筑物不再是土地所有权的附属，而是地上权的附属。网 德国民法中关于土地与建筑物的关系的另一个重大的变化是1 9 5 1 年通过了住宅 所有权及长期居住法，该法规定高层和多层建筑居住者可以不享有士地的所有 权，而对单一的住宅享有特别的所有权，这就使得建筑物和土地的所有权在法律 上彻底分离，各自独立的存在和独立的随其所有权人自由处分。所以，涉及土地 征用、剥夺土地所有权的补偿首先是土地所有权人，其次地上权以及地上权所附 属的建筑物。 在德国，所有权必须承担对公共利益服务的责任，因此国家为了公共利益的 需要可以限制甚至剥夺私有不动产的所有权，其中涉及补偿的主要是剥夺所有权。 所谓剥夺所有权就是指国家行使主权行为而剥夺私人的所有权而将其归国家或国 家指定的人所有的行为。德国剥夺私有土地所有权的历史始于1 9 世纪修建铁路的 需要，当时为了修建铁路，法律允许国家行使“没收权”，该权利被赋予了铁路公司。 重庆大学硕士学位论文2 城市房屋拆迁相关法律法规概述及其现状分析 目前主要存在两种情形，一是国家有重大变故时对某一类不动产所有权的剥夺， 这种情形往往不涉及损害赔偿问题；另一种情形指的是国家为建设或者发展的需 要而对某一地区的个别人的不动产所有权的剥夺，这种情况常常要涉及损害补偿 问题【4 l o 2 ) 德国拆迁补偿制度对中国立法的借鉴 德国拆迁补偿制度的相关立法对中国的立法的借鉴意义主要体现在两个方 面，第一是对私有财产神圣不可侵犯的宪法确认，对政府剥夺私有财产采取了十 分谨慎的态度。第二是在土地和建筑物之间的关系上，德国除完善的不动产所有 权制度外，还确立了以地上权为核心的不动产用益物权制度。其中，我国的城市 房屋土地所有权归国家所有，房屋所有权人享有土地使用权，土地使用权从本质 上类似于德国法中的地上权，因而德国法关于剥夺不动产所有权带来的地上权的 补偿对我国城市房屋拆迁将土地使用权纳入补偿范围具有重要的借鉴意义。另外， 德国对于剥夺私有财产的行为只有国家权力机关通过立法的形式才能进行，行政 机关不具有决定权。目前，我国城市房屋拆迁中剥夺并补偿私有财产的决定权归 于行政机关，行政机关有权批准城市房屋拆迁，但在城市房屋拆迁行为成熟、规 范化以后，应当以立法制度代替行政制度固定下来，避免拆迁中发生不稳定性状 况，以保障人民对私有财产稳定性的合理预期和行为预测。 日本房屋拆迁补偿制度 1 ) 日本房屋拆迁补偿的立法概况 日本与德国一样是大陆法系国家，其法律渊源均以成文法的形式表现。调整 日本房屋拆迁补偿的法律规范有日本民法典、城市规划法、住宅地区改善 法等，民法典规定了不动产法的一般规则，城市规划法与住宅地区改 善法主要涉及房屋拆迁的具体措施，实行土地私有。民法典确立了土地所有 权与建筑物所有权分离制度，在土地利用过程中采取的是“租赁土地主义”，其“土 地租赁权”类似于德国法中的地上权，即日本没有继受罗马法的土地吸附建筑物原 则，而实行两者分离、分别所有的原则，建筑物和土地“租赁权”同属于一人，但 建筑物和土地“租赁权”与土地所有权可以分别独立所有和转让。 日本第一个城市法规是1 9 1 8 年制定的东京市区改正条例，此后制定了城 市规划法和城市建筑物法，城市规划法作为城市规划的基本法