（行政管理专业论文）论公共行政中的社会公平.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 社会公平是人类追求美好社会的永恒主题，关系到社会的和谐稳定和政权的合法 性，是任何社会都应该遵循的基本价值原则，也是任何社会的公共行政都应该坚持的 价值标准。在公共行政发展的历程中，社会公平始终是其追求的基本价值，但在公共 行政发展的不同阶段，对社会公平的理解和实现社会公平的途径选择是不同的。从公 共行政的发展历程来看，公共行政领域的社会公平观经历了早期传统公共行政的古典 自由主义公平观、“行政国家”时期的功利主义公平观、新公共行政中坚持的罗尔斯 主义公平观，以及新公共管理的公平观。 改革开放以来，中国发生了巨大的变化，经济飞速发展，居民收入普遍提高，人 们生活有了很大改善。2 0 0 3 年，中国人均g d p 首次超过1 0 0 0 美元，走出低收入国家 的行列，但并不容乐观，因为，各种社会问题也在逐渐显露，收入差距在逐步拉大， 社会财富向富人手中集中，贫富差距越来越悬殊，社会不公现象已经相当严重，社会 公平问题已经成为影响社会稳定的重大问题，越来越受到关注。本文探讨的就是我国 现阶段的公共行政应该遵循的社会公平的原则，以及为了实现社会公平，政府所要进 行的改革。这篇论文的正文包括四个部分： 第一部分：引言。主要介绍了本文的写作背景、研究现状、写作思路等阎题，此 外还介绍了文章中几个主要概念的内涵和选择使用“公共行政”一词的原因。 第二部分：公共行政中的社会公平观的历史演变。分别介绍西方和中国公共行政 的历史过程中，社会公平观的价值演变。 第三部分：公共行政中的社会公平观的主要内容。作者首先介绍了西方公共行政 中的社会公平观的范式，在借鉴西方公共行政中的社会公平观各个范式的基础上，提 出我国公共行政中的社会公平应该遵循的三个原则。 第四部分：根据前文中提出的社会公平的原则，借鉴西方公共行政改革的经验， 提出朝向社会公平的我国政府改革的主要措施。 关键词：公共行政；社会公平；政府改革 山东人学硕士学位论文 a b s t r a c t t h es o c i a le q u i t yi sa l le t e r n a ls u b j e c tw h i l et h eh u m a n b e i n g r u n sa f t e raf i n es o c i e t y , w h i c hh a ss o m ec o n n e c t i o nw i t l ls t a b i l i t yo fs o c i e t ya n dl e g i t i m a c yo fa r e g i m e i t st h e f u n d a m e n t a lv a l u ep r i n c i p l et h a ta n ys o c i e t yo u g h tt oa b i d eb y a n di ti sa l s ot h es t a n d a r d o fv a l u et h a ta n ys o c i e t y sp u b l i ca d m i n i s t r a t i o no u g h tt oi n s i s to n d u r i n gt h eh i s t o r yo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , t h e s o c i a l e q u i t y i st h ef u n d a m e n t a lv a l u et h a t p u b l i c a d m i n i s t r a t i o nm n sa f i 盯a l lt h et i m e b u ti nd i f f e r e n ts t a g eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d e v e l o p m e n t , u n d e r s t a n d i n go ft h es o c i a le q u i t ya n dt h ea p p r o a c hc h o s e nt ot h es o c i a l e q u i t ya r ed i f f e r e n t j u d g i n gf r o mt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nd e v e l o p m e n tc o u l t h e s o c i a le q u i t yi np u b l i ca d m i n i s t r a t i o nh a se x p e r i e n c e ds e v e r a ld e v e l o p i n gs t a g e s ：c l a s s i c a l l i b e r a l i s me q u i t yv i e wi nt r a d i t i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , u t i l i t a r i a ne q u i t yv i e wi n t h e a d m i n i s t r a t i o ns t a t e ， e q u i t yv i e wi nn e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n de q u i t yv i e wi n n e wp u b l i cm a n a g e m e n t s i n c er e f o r m i n ga n do p e m n g , g i g a n t i cc h a n g e sh a v eh a p p e n e di nc h i n a ：e c o n o m y d e v e l o p s a tf u l ls p e e d , c o m m o nr e s i d e n t s i n c o m er i s e s ，p e o p l e sl i v e sh a sv e r yb i g i m p r o v e m e n t i n2 0 0 3 ，g d po fc h i n ae x c e e d e d1 0 0 0u s d o l l a rp e rp e r s o n , a n dc h i n a s t e p p e do f ft h er a n ko fl o w i n c o m e c o u n t r y b u tw ec a n n o tb et o oo p t i m i s t i c ，b e c a u s e v a r i o u ss o c i a lp r o b l e m sa r ca l s oa p p e a r i n gg r a d u a l l y ：t h ei n c o m eg a pb e c o m e sb i g g e ra n d b i g g e r , p u b l i cw e a l t hi sc o n c e n t r a t e dt ot h er i c h , t h eg a pb e “煳t h er i c ha n dt h ep o o ri s w i d e ra n dw i d e r t h eu n f a i rp h e n o m e n o no f s o c i e t yi sv e r ys e r i o u s m o r ea n dm o r ep e o p l e h a v ep a i dt h e i ra t t e n t i o nt ot h es o c i a le q u i t yt h a th a sa l r e a d yb e c o m e st h em a j o ri s s u e a f f e c t i n gs o c i a ls t a b i l i t y i nt h i sp a p e r , t h ea u t h o rd i s c u s s e st h es o c i a le q u i t yp r i n c i p l et h a t c h i n e s ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o ns h o u l da b i d eb ya t p r e s e n ts t a g e ，a n dg o v e r n m e n t r e f o r m a t i o nf o rt h es o c i a le q u i t y t h i sp a p e ri n c l u d e sf o u rp a r t s ： p a r ti ：i n t r o d u c t i o n i nt h i sp a r t , t h ea u t h o ri n t r o d u c e sp r o b l e m sa b o u tt h i sp a p e r ， s u c ha sw r i t i n gb a c k g r o u n d , t h ec u r r e n ts t u d y i n gs i t u a t i o n , t h et r a i no ft h o u g h t , e t c m a d d i t i o n , t h ea u t h o re x p l a i n sw h ys h eu s e s p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n p a r ti i ：e v o l u t i o no fs o c i a le q u i t yv i e wi np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h ea u t h o r 2 山东夫学硕p 学位论土= i n t r o d u c e st h ee v o l u t i o no ft h es o c i a le q u i t yv a l u ei nt h ew e s ta n dc h i n e s ep u b l i c a d m i n i s t 枷o uh i s t o r yr e s p e c t i v e l y p a r t m ：t h em a i nc o n t e n t so fs o c i a le q u i t yv i e wi np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n f i r s tt h e a u t h o ri n t r o d u c e ss e v e r a lm o d e l so ft h es o c i a le q u i t yv i e w a n dt h e no nt h eb a s i so f w e s t e r nm o d e l so ft h es o c i a le q u i t yv i e w , t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dt h r e ep r i n c i p l e so ft h e s o c i a le q u i t yw es h o u l da b i d eb yi nc u r r e n tc h i n a p a r t ：c h i n e s eg o v e r n m e n tr e f o r mt h a tf a c e ss o c i a le q u i t y a c c o r d i n gt ot h e p r i n c i p l e so ft h es o c i a le q u i t yr e f e r r e db e f o r e , l e a r n i n gf r o mt h ee x p e r i e n c eo fw e s t e r n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e f o r m a t i o n , t h ea u t h o rb r i n g sf o r w a r dt h em a i nm o a s u r 鹤o r i e n t a t e d o ns o c i a le q u i t yi ng o v e r n m e n tr e f o r m a t i o no f c h i n a k e y w o r d s ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ；s o c i a le q u i t y ；g o v e r n m e n tr e f o r m a t i o n 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：捡垄：亘3日期： 2 川壬奠 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：忽之：函导师签名： ：2 一7 织驳 山东大学硕士学位论文 一、引论 ( 一) 选题的提出及其意义 社会公平是人类追求美好社会的永恒主题，关系到社会的和谐稳定和政权的合法 性，是任何社会都应该遵循的基本价值原则，也是任何社会的公共行政都应该坚持的 价值标准。从公共行政的发展历程来看，无论是在公共行政学发展史上一直占统治地 位的以政治和行政二分法为基础的传统公共行政理论，昙花一现的新公共行政学，还 是近些年的新公共管理，都强调了社会公平，但是不同的时期的社会公平的内涵是不 同的 以政治和行政二分法为基础的传统公共行政理论坚持的是古典自由主义的公平 观，也称为市场主导公平观，这种公平观极力推崇自由市场竞争中的机会公平，认为 竞争性市场进程的结果是公平的，将行政效率与社会公平统一起来，主张用提高行政 效率的方法促进社会公平，为了实现起点公平，设计出一套官僚制的行政模式以提高 行政效率，但随着官僚制的膨胀，后来竞成为行政效率的障碍，实践证明，靠自由市 场无法实现真正的社会公平。 2 0 世纪6 0 - 8 0 年代出现的新公共行政学，从宏观的角度进行研究，提出了公共 行政的价值问题，认为公共行政的价值核心，或者公共行政的精神，不仅包括了在一 般意义上对公共的承诺，也包括了在具体意义上对具体的公民和公民团体的回应，国主 张突出行政的公共性，实行民主行政，实现社会公平与正义，这种理论认为罗尔斯的 方法特别适合社会公平与正义的实现，社会结构和社会政策允许存在的任何不平等都 应给有利于社会地位低下的群体，但是，由于缺乏概念和理论上的连贯性，薪公共行 政学的理论并未最终生根立足，新公共行政的观念并没有如明诺布诺克参会者所期冀 的那样捕获住了公众或学术界的注意力；同时由于实践上没有提出一套可行的行政模 式，也没有成为管理或新政府的具体的组织形式；然而，新公共行政学提出的社会公 平与正义作为公共行政的重要价值观，成为当代公共行政学的中心议题之一 由于没有形成一套可行的行政模式，解决传统官僚制政府出现机构膨胀、财政赤 字、腐败等政府失灵的现象，新公共行政很快就被淹没在2 0 世纪8 0 年代开始的新公 共管理的洪流中新公共管理的基本原理是：公共行政改革需要引入企业家精神来再 弗雷德里克森；公共行政的精神，张成福等译，北京t 中田人民大学出版社，2 0 0 3 第5 页 山东大学硕士学位论文 造公共管理模式，主张引入市场竞争机制以维持良好的公共服务质量和有效供给，通 过签约合同的方式将部分公共服务项目承包给私人部门，通过绩效管理使公共服务收 益大于成本。可见，新公共管理顺承了传统公共行政的社会公平观，实践上，依然是 通过提高公共管理的效率促进社会公平，当然，这里的公共管理的内涵要比传统公共 行政的公共行政的内涵大的多。 中国由于特殊的国情，社会科学的发展一度受到很大的阻碍，行政管理学也不例 外1 9 5 2 年这一学科被撤销，直到8 0 年代中期才被恢复，而这段时间正是新公共行 政的发展时期，学科恢复后我们接触到的就是正在西方发展的如火如茶的新公共管理 学，因此，传统的行政理论和新公共管理对我国公共行政学的发展影响要远远超过新 公共行政的影响，于是，批判传统行政理论、借鉴新公共管理，和完善官僚制也成为 国内学者研究的两个主要方向，对于新公共行政的研究相对薄弱，对公共行政价值的 探讨较少。 改革开放以来，中国发生了巨大的变化，经济飞速发展，居民收入普遍提高，人 们生活有了很大改善，2 0 0 3 年，中国人均g d p 首次超过1 0 0 0 美元，走出了低收入国 家的行列，但回顾世界别国的发展经验，当一国的人均国民生产总值达到1 0 0 0 3 0 0 0 美元时，是该国转型的关键时期，很多国家在人均g d p 超过1 0 0 0 美元之后，可能会 出现这样两种前途：一种是进入“黄金发展期”，即保持一个较长时间的经济持续快 速增长和实现国民经济整体素质的明显提高，顺利实现工业化和现代化；另一种是出 现所谓的“拉美现象”，即面对各种凸现矛盾，处理不当，结果走向贫富悬殊、失业 激增、分配两极化、社会矛盾激化，导致经济社会发展长期徘徊不前，甚至引发社会 动荡和倒退a 因此，中国人均g d p 超过1 0 0 0 美元，走出低收入国家的行列，并不容 乐观，这意味着我国改革发展已进入关键时期，既是快速发展期，又是矛盾凸现期， 既面临着巨大的发展机遇，也面临着诸多矛盾和问题。经济快速发展的同时，各种社 会问题也在逐渐显露，收入差距在逐步拉大，社会财富向富人手中集中，贫富差距越 来越悬殊，社会不公现象已经相当严重，社会公平问题已经成为影响社会稳定的重大 问题，越来越受到关注。邓小平同志多年前曾发出警告：。社会主义与资本主义的不 同点就是共同富裕，不搞两极分化。如果导致两极分化，改革就算失败了。 如果搞两极分化民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方 的矛盾也会发展。就可能出乱子。”。因此，能否解决好发展过程中的矛盾和冲突， 邓小平。邓小平文选( 第三卷) ，北京；人民出版社。1 9 9 3 年版，第1 2 3 、1 3 9 、3 6 4 页 2 山东大学颁b 学位论文 解决社会公平问题，将关系着中国的前途命运。 2 0 0 4 年9 月1 9 日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过的中共 中央关于加强党的执政能力建设的决定中首次正式提出了“构建社会主义和谐社 会”的概念，而和谐社会首先必须是一个公平正义的社会。所以，无论是从实现现代 化和工业化的经济目标，还是从构建社会主义和谐社会的社会目标来说，实现社会公 平都十分必要，社会公平应成为公共行政的重要价值目标。 正如弗雷德里克森在公共行政的精神一书中所说：在过去的2 5 年中，“社会 公平”一词获得了下述地位：成为公共行政领域研究者借以描述分析框架中的变数符 号；成为公共行政哲学中的一个概念；成为公务员伦理行为的指南。如何科学认识 并努力实现社会公平这一公共行政的重要价值目标，在当前的中国具有重要的现实意 义。 ( 二) 国内外相关研究现状概述 随着经济社会的发展，贫富分化和其他社会不公现象也不可避免，经济学、政治 学、哲学，社会学很早就开始了关于社会公平问题的讨论，最早可以追溯到古希腊的 亚里士多德，在其伦理学中，亚里士多德详细地阐述了他的正义观正义( 公平) 是一种中庸，是一种完全的德性。但在2 0 世纪6 0 年代前，不平等与不公正的问题在 公共行政学理论中没有起到作用，或作用微乎其微，公共行政学对于社会公平正义的 讨论主要是从新公共行政学开始的。1 9 6 8 年9 月，由美国行政学家沃尔多召集和赞 助，3 2 位年轻的行政学学者参加的明诺布鲁克会议，试图通过回顾和检讨公共行政 学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向，提出了。新 公共行政学”作为区别以往行政理论的理论标志，以政府及其官员公共管理过程中的 价值观和伦理观，作为其核心概念和关键问题，会议的成果就是1 9 7 1 年出版的迈 向新公共行政：明诺布鲁克观点( t o w a r d 口n e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ：t h e m i n n o w b r o o kp e r s p e c t i v e ) 的论文集，提出公共行政价值观有社会公平、代表性、响 应、参与和社会责任感。2 0 年之后，即1 9 8 8 年9 月举行了第二次明诺布鲁克会议， 试图总结第一次会议以来的发展变化研讨所面临的新问题及解决问题的途径，第二次 明诺布鲁克会议之后，公共行政评论于1 9 8 9 年3 、4 月以第二次明诺布鲁克会 议：公共行政的变迁纪元为题专号刊登了会议的观点。概括起来新公共行政学的主 要理论观点有：( 1 ) 主张社会正义和社会公平；( 2 ) 主张改革的、入世的、与实际过 弗雷德里克森；公共行政的精神，张成福等谭北京t 中国人民大学出版社2 0 0 3 t 第1 0 3 页 3 山东大学预十学位论史 程相关的公共行政学；( 3 ) 主张构建新型的政府组织形态；( 4 ) 主张突出政府行政管 理的“公共”性质；( 5 ) 主张“民主行政”。新公共行政的观念并没有如明诺布鲁克参 会者所期冀的那样捕获住了公众或学术界的注意力，也没有成为管理或新政府的具体 的组织形式，然而，社会公平与正义却成为公共行政的重要价值观，成为当代公共行 政学的中心议题之一。 国内关于社会公平的研究大约是从上个世纪末开始的，近十年来，国内学术界也 发表了许多专著和文章。但总的说来。国内对社会公平的研究主要集中在经济学和社 会学领域，例如，万俊人的著作道德之维：现代经济伦理导论从现代经济伦理入 手，吴忠民的著作社会公正论从社会学的角度研究，戴文礼的专著 公平论从 公平与效率的历史之争展开，探讨了公平对效率的影响，对管理的意义，以及对我国 社会主义建设的意义；何大昌的文章西方经济学关于效率和公平关系理论研究介 绍了西方经济学关于效率和公平的思想，尹吉成的文章论效率与公平的和谐从制 度构建的角度探讨如何在社会主义市场经济下实现效率与公平的和谐，力小梅的效 率与公平的制度保证一文也是从制度的视角探讨效率与公平的实现。在公共行政领 域，较早探讨这一问题、贡献也较大的学者首推中国人民大学的张康之教授，1 9 9 8 年第9 期的南京社会科学刊登了他的公正行政是公共行政的新视点一文提 出真正实现公正行政，还需要行政人员实现自身的思想、观念和精神革命，进行新的 价值定位和功能定位，在国内首次提出公共行政的价值问题。2 0 0 4 年出版的公共 行政中的哲学与伦理一书的后半部分，集中了张康之教授近年来关于公共行政价值 研究的主要论文成果，集中探讨了一个健全的公共行政体系所应当包含的伦理价值因 素，在这本书中，对追求公正的公共行政的方向、“公共的”就是“公正的”、“公正 行政”等问题进行了较深的探讨。 其他学者近年来也开始关注公共行政的社会公j 下理念，( e e 国行政管理2 0 0 3 年 第8 期的刊登了唐克军的公正：公共行政的基本理念，中山大学学报论丛2 0 0 5 年第1 期的刊登了向敏的社会公正：公共行政的目标四川行政学院学报2 0 0 5 年第l 期刊登了韩升的社会公正：现代公共行政的伦理目标，这些文章从不同的 角度提出，现代公共行政必须超越效率至上和责任中心主义的传统价值观念，提出自 己的新的价值目标，必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，效率必须以公平的 社会服务为前提，当前，在构建社会主义和谐社会的背景下，社会公平正义作为和谐 社会的首要条件，在理论上和实践上都成为时代的热点问题，引起了更加广泛的关注。 4 山东大学硕士学位论文 但当前的研究都是从大的政治系统的框架内笼统地提出实现社会公正的途径，而公共 行政研究的是政治系统内政府的活动，对于社会公正理念在政府行为中的体现及其对 政府的要求还有待详细的分析。 ( 三) 本文的写作思路 当前，构建社会主义和谐社会的提出，引起了国内研究社会公平的热潮，而保障 社会公平，政府肩负着不可推卸的重要责任，可以说，政府既应坚持社会公平的价值 理念，更应该成为社会公平的推动者。本文首先西方和我国公共行政发展历程中公共 行政的价值演变，然后，分别分析西方公共行政不同发展阶段的社会公平观和我国现 阶段社会公平观的主要内容，最后以我国政府改革为落脚点，提出促进社会公平的政 府改革的主要方面 ( 四) 理解几个主要概念 公共( p u b l i c ) 公共一词的古典含义有两个来源。首先，公共( p u b l i c ) 来自希腊语“p u b e s ” 或“m a t u r i t y ”，意思是一个人在身体、情感和智力上成熟，意味着一个人从只关心 自我和自我利益发展到超越自我，理解他人的利益和自己的行为对他人利益的影响； 公共的第二个来源是希腊语“k o i n o n ”，这个词是由希腊语中的另一个词“k o m - o i s ” 演变来的，意思是“关心”，英语中的“c o m m o m ”( 共同，关心) 即来源于此，暗含着 相互关系的重要性。综合两个来源，把“c o m m o m ” ( 共同，关心) 和“m a t u r i t y ” ( 成熟) 结合起来，可以把公共理解为不仅能为他人着想，而且能与他人合作。希腊 人把政治共同体视为公共，所有公民( 即成年男子和自由民) 都可以参与这种政治共 同体。公民有对城邦国家保持忠诚的义务，城邦国家也有保护和“关心”公民的责任。 。随着社会的发展，。公共”一词的本意大多已经丧失，而是常常出现在。公共事务”、 “公共物品”，“公共利益”等概念中，越来越成为“政治”和。政府”的代名词。 行政( a d m i n i s t r a t l o u ) “行政”一词的基点在于。政”，“行”是一个动词，。政”才是所行之事，而“政” 则是在国家出现之后才出现的。因此，行政是伴随着国家的产生而出现的。随着生 产力的发展，出现了剩余产品，私有制随之产生，为阶级的产生创造了条件，为了在 阶级产生后缓和与控制阶级争斗，使之保持在。秩序”之内，就需要一种表面上凌驾 弗雷德里克森：公共行政的精神，张成福译北京：中国人民大学出舨社，2 0 年敝- 第1 9 页 张康之- 公荚行政学，北京。经济科学出版社，2 0 0 2 年版第2 页 ， 山东大学硕：t 学位论文 于社会之上的力量，即国家。回国家产生后，政府便依靠其强制的合法性管理社会公 共事务，但在资产阶级革命以前，行政权还没有从国家权力中分离出来，行政包含在 整个国家权力体系中，资产阶级革命后，西方国家普遍采用了三权分立的政治结构， 行政权从国家权力体系中分离出来，行政成为一项相对独立的政府管理活动。行” 实际上与作为动词的“管理”涵义相同，。政”是“行”的宾语，即。行”的内容。 表明了行政不是一般的管理，而是一种有着特殊内容的管理，“行”与“政”合起来 可以理解为管理国家政务。但在不同的历史时期以及同一历史时期的不同国家，“政” 有着不同的含义和内容，而且“政”也有一些不同的理解，如我们的先人做过这样的 解释：“政者，正也”，这又说明“行政”的“行”是与管理这个概念不一样的，不能 简单地说成管理，行政也就不能简单地被理解成管理政务。 从西方行政学的观点来看，对于行政的理解主要有两个角度。一是从政治的角度， 或以三权分立为基础认为“行政即为政府行政部所管辖的事务”；或将行政与政治相 区别，认为政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行，囝这些主要是一些早期 行政学者的行政观。二是从管理的角度理解行政，是随着科学管理的兴起而出现的， 认为行政是管理，是一个管理运作过程，但区别于管理，比管理的概念狭隘，行政是 管理的一种特殊形式，是管理社会公共事务的活动，这种解释不能解释公共行政的特 点。不能科学地阐释行政的基本内涵。现代意义上的行政，有狭义和广义两种内容， 狭义的行政是指政府的内部管理，即政府自身运行的管理；广义的行政除了包括政府 自身运行的管理之外，还包括政府对社会公共事务的管理，这种对社会公共事务的管 理表现为政府的外部职能。固这篇文章中的行政和公共行政的概念都是广义的内容。 公共行政( p u b n ca d m i n i s t r a t i o n ) 行政学产生一百多年以来，出现了“行政管理”、“公共政策”、“公共行政”、“公 共管理”等不同的名词，这些词尽管侧重点不同，但所指内容都是对社会公共事务的 管理活动。“行政管理”是相对于一般管理而言的，突出了行政是一种特殊形式和内 容的管理；“公共政策”强调政府的产出，即公共政策在行政中的重要性；“公共行政”， 相对于私人行政而言，强调政府的公共性或公益性，行政的目的是公共利益的增长， 即社会的发展：“公共管理”是2 0 世纪8 0 年代在西方兴起的新公共管理的术语，突 沈亚平，吴春华编著：公共行政学天津；天津大学出版社，2 0 0 5 年版，第卜2 页 张康之；公共行政学北京：经济科学h j 版社，2 0 0 2 年版。第2 页。 张润书：行政学，台湾；三民书局股份有限公司1 9 8 8 年版。第3 页。 参见张康之。公共行政学。北京；经济科学出版社，2 0 0 2 年版第3 页。 6 山东大学硕士学位论文 出政府的社会管理职能。值得注意的是，这几个词强调的主体也略有不同，。行政管 理”和“公共政策”的主题仅指行政的主体政府组织，“公共行政”和“公共管理” 的主体有狭义和广义的不同理解，狭义上的。公共行政”和“公共管理”主体和前两 者一样，是政府组织，而广义的“公共行政”和“公共管理”主体，不仅包括政府组 织，也包括其他参与公共物品和服务提供的其他社会组织。 在中国提出建立社会主义市场经济体制以前，“公共行政”和“行政管理”完全 相同。就是指政府行政，1 9 9 2 年之后，随着公共行政性质、范围、内容和形式的发 展变化，。公共行政”一词的含义也发生变化，范围越来越广，即指政府行政，也开 始包括其他公共部门、非营利部门在内的公共组织为维护和实现公共利益、提供公共 物品和服务的活动本文是使用的狭义上的“公共行政”一词，是指政府公共行政这 部分。 另外，本文采用的术语是传统的“公共行政”，而非当前流行的“公共管理”，是 因为：首先，本文研究的是公共行政中的社会公平，目的是探讨如何通过政府公共行 政使社会达到公平的状态，这就需要强调政府行政的公共性；第二，在行政学上首次 提出以社会公平作为行政价值的是新公共行政学派，本文的研究起点即是新公共行政 学派的价值论，因此，因循了新公共行政的术语；第三，公共管理偏重于管理，主张 采用一般管理的理念管理公共事务，注重行政效率，这似乎和政府的公共性不太匹配。 因此，尽管当今公共行政有被。遗弃”的倾向，但我个人还是赞同使用“公共行政” 一词，这个词符合我要表达的倾向。 7 山东大学硕十学位论文 二、公共行政中的社会公平观的历史演变 公共行政，古已有之，在人类历史进程中，自从有了国家和政府，就有了公共行 政的问题，它是随着国家政府的出现而产生的，早期的公共行政可以追溯到古代中国 和古埃及。古埃及曾用较为原始的管理体制来管理灌溉和建造金字塔；而中国的汉朝 采纳了孔子的观点，即政府应该由精选的人来控制，选择应该以道德和能力为标准， 而且被选择的人的主要目的应该是为人民谋幸福。4 在早期欧洲的一些帝国，如希腊、 罗马等，也都借助一些规则和程序通过中央权威进行控制。 但严格意义上的公共行政的起点是近代资本主义社会，其形成和发展的早期阶段 主要存在于欧洲国家，后来，公共行政学作为一门学科产生后，美国则成了代表公共 行政发展的典型形态的国家。在公共行政发展的历程中，社会公平始终是其追求的基 本价值，但在公共行政发展的不同阶段，对社会公平的理解和实现社会公平的途径选 择是不同的。 ( 一) 西方公共行政中的社会公平的价值演变 1 、“守夜人”政府时期的公共行政 在近代社会早期，随着生产力的发展，资本主义生产关系在西方逐步确立，新兴 的资产阶级为了寻求自身利益的“护身符”，纷纷通过资产阶级革命或改革，战胜封 建制度，建立起资本主义国家，走上资本主义道路。由于阶级之间不再是以前的人身 依附关系，国家政府标榜“平等”、“自由”、“博爱”，其政治统治职能就交得比较隐 蔽，表面上以社会管理者的角色管理社会公共事务，而近代以前的所有国家政府的中 心任务就是进行阶级统治。 在资本主义国家从建立到以后的一个多世纪，资本主义经济处于自由竞争时期， 亚当斯密在国富论中提出的依靠“无形的手”市场调节经济的信念，在很 长的时期内占据着人们的思维，人们相信，只要市场遵循自由竞争的原则，在自由竞 争规律的作用下。就能够使各种资源得到合理的配置，就能够使经济、社会自动地达 到一种平衡状态，就可以实现“充分就业”。圆在很长的时期内，经济和社会处于一种 自由发展的状态，出于对绝对专制主义制度的深恶痛绝。人们提出“管的最少的政府 沈亚平，吴志成编著：当代西方公共行政，天津大学出版杜。2 0 0 4 年版。第l 页 张康之l 公共行政学，北京：经济科学出版社，2 0 0 2 年版第6 页 3 山东大学颈士学位论文 就是最好的政府”。提倡自由主义，政府不干预或尽量少干预市场，认为政府的任务 要为市场服务，为自由竞争提供良好的社会环境，政府的活动被控制在不破坏市场的 自由运行的范围内，行政是一种消极和被动的行政。政府作用是极其有限的，其职能 主要表现在消极地保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受外来侵略等方面，政 府扮演着“守夜人”的角色，人们往往把这一时期的政府称为。有限政府”或。消极 政府” 这一时期，公共行政崇尚的社会公平是以亚当斯密为代表的古典自由主义的公 平观。推崇自由市场竞争中的机会公平，认为竞争性市场进程的结果是公平的，只要 靠自由市场，社会就能自动达到公平的状态 2 ，。行政国家。时期的公共行政 。守夜人”政府的不干预政策没有使社会在自由竞争的市场条件下达到一种公平 的状态，反而使没有约束的自由竞争逐渐发展成为庞大的公司，形成垄断，1 9 世纪 中后期，资本主义自由竞争逐渐由垄断取代，西方资本主义国家先后进入资本主义垄 断时期。垄断的出现破坏了早期市场经济自由竞争的公平性，并且带来了许许多多前 所未有的社会矛盾，对经济社会发展以及国家秩序带来了严重威胁，市场经济无力解 决这些社会问题，要求政府出面对经济社会发展进行干预，到1 9 世纪晚期和2 0 世纪 初，西方主要的发达资本主义国家的政府开始了干预经济社会发展的实验，通过了一 系列反托拉斯法 1 9 2 9 - 1 9 3 3 年资本主义世界爆发了有史以来最严重的经济危机，这次危机以“波 及范围特别广，持续时间比较长，破坏性特别大”的特点著称，以至于。大危机”、 。大萧条”成为其代名词，它给资本主义经济带来了前所未有的打击，彻底动摇了人 们对自由市场经济的信心，传统的。守夜人”的政府面对这场大危机束手无策，显示 出相当的软弱性，也宣布了放任主义政府的彻底破产危机爆发后，人们认识到市场 经济的缺陷和政府干预的必要性，于是一种论证政府全面干预经济社会合理性的经济 理论韧恩斯主义被人们所认识和接受。凯恩斯主义认为，导致资本主义周期性危 机的根源是投资需求与消费需求的不足，如果仅仅依靠市场的自发调节的话，是无法 实现对这些需求的扩大的，因而会每隔一段时间就出现危机通过抑制生产来削足适履 地适应需求不足的状态。凯恩斯主义把这看作为市场机制的失灵，提出的解决方案就 是让政府主动地、全面地干预经济活动。美国在。大危机”中遭受的损失最重，同 张康之t 公共行政学| 匕京经济科学出版社。位年版第8 页 山东大学硕士学位论文 时也是最先贯彻凯恩斯主义的国家，1 9 3 3 年，美国总统罗斯福上任后，根据凯恩斯 主义推行“新政”，开始了对经济生活的全面干预，这种做法取得了巨大成功。随后， 其他资本主义国家纷纷效仿美国，开始大规模地干预经济和社会事务，西方国家先后 进入了政府积极干预经济和社会生活的时期。在干预经济和社会生活的过程中，政府 职能有了很大的扩展，表现在：( 1 ) 许多国家进行了程度不同的国有化改革，国有经 济在国民生产总值中的比重有了很大提高，通过增加国有经济比重，增强了政府的调 控能力；( 2 ) 强化了政府的计划管理职能；( 3 ) 建立了比较完善的救济管理制度； ( 4 ) 建立了完备的社会福利制度，形成了福利国家。政府在经济和社会中的地位已 不再是“守夜人”的角色，而是成为了其中一个积极的、不可或缺的重要组成部分， 在某些情况下甚至是最主要的组成部分。到了第二次世界大战以后，随着行政职能 的扩展，行政权力在西方国家的立法、司法、行政三权分立的国家权力体系中的地位， 逐步超越或部分取代另外两种权力，出现“行政国家”现象。 “行政国家”作为一种学术研究的概念和理论最早是由美国行政学家沃尔多 ( d w i g h tw a l d o ) 于1 9 4 8 年发表、1 9 8 4 年再版的行政国家：美国行政学的理论研 究一书中提出的。 行政国家首先是一种公共事务管理现象，其次是一种国家公共 行政职能现象，同时也是一种国家公共权力现象。 具体而言，行政国家的特点表现在：( 1 ) 行政机构的数量大大增多；( 2 ) 行政人 员队伍日益庞大；( 3 ) 各种委员会纷纷成立，很多委员会拥有同议会立法效力相当的 行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，导致了行政权力的准立法化和 准司法化；( 4 ) 行政立法数量增加；( 5 ) 行政权力不仅自主性增强，而且地位日益提 高，常常出现凌驾于立法权力和司法权力之上的情况；( 6 ) 政府服务功能渐趋重要， 公共福利措施明显增多；( 7 ) 行政权力不断发生越轨现象，侵犯立法权力和司法权力， 侵犯公民权利。 。行政国家”改变了。守夜人”政府放任自流的经济和社会发展政策，积极干预 经济和社会生活。为了实现社会公平，建立了比较完善的救济管理制度和社会福利制 度，主要体现了功利主义公平观的社会公平思想。 3 、改革政府时期 张国庆；行政管理学概论，北京t 北京大学出版社2 0 0 0 年版第7 9 页 d w i g h t w a l d o ，t h e a d m i n i s t r a t i o n s t a t e la s 缸i d yo fn l e l r h r y o f a 州咖p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n 严“，n e w y o r k ：h o l m e s m c l c r , p u b l i s h e t s , i 9 8 4 参见张国庆：行政管理学概论北京t 北京大学出版社，2 0 0 0 年版，第1 4 8 页 1 0 山东大学硕士学位论文 行政国家是垄断的必然产物，是近代科学技术突飞猛进和生产力迅速发展的结 果，政府在由“守夜人”的消极身份转变为经济和社会生活的积极干预者的身份的过 程中，其本质特征没有发生变化。行政国家初期的确在经济和社会生活中发挥了至关 重要的作用，在行政国家时期，西方各国政府基本上都健全了社会福利制度，推动了 社会的发展。但在行政国家发展过程中也出现了大量不良行政现象，逐渐成为经济和 社会发展的阻力，因此，当行政国家的消极影响大量暴露出来后，西方经济发展也出 现了。滞胀”状态，行政改革迫在眉睫，于是西方公共行政的发展进入了第三个阶段 改革政府时期。 大约从2 0 世纪7 0 年代起，西方国家的经济发展相继出现“滞胀”现象，即经济 发展停滞不前，通货膨胀居高不下，高财政赤字和高失业率同时存在与此同时，在 凯恩斯主义指导之下建立起来的政府全面干预的模式，导致政府规模膨胀和政府雇员 增加，财政支出随之增长，机构臃肿造成了效率低下和严重的官僚主义，而且公共制 度的目标陷入满足自身的特殊利益，而非公共领域的最高利益。因此，人们开始怀疑 政府干预行为的正确性，越来越不信任政府，政府出现了空前的信任危机，我们称之 为。政府失灵” 于是，2 0 世纪8 0 年代前后，首先在英美，然后是全球都进入了改革的季节。这 次改革主要是解决三个方面的问题：第一，重新调整政府与市场、政府与社会的关系， 减少公共行政职能，以求使政府。管的少一些，但要管的好一些”；第二，力求实现 社会自治，鼓励社会自身的公共管理，即尽可能地利用市场和社会的力量来提供公共 服务，用这种方法来弥补公共财力的不足；第三，改革政府内部管理体制，甚至主张 引入竞争机制，提高政府的工作效率和服务质量，以使其彻底走出财政危机、管理危 机和信任危机的困境。国改革的内容主要体现为：精简机构，削弱政府职能，放宽规 制，压缩管理和福利项目，打破公共服务的政府垄断，提倡公共服务的市场化和社区 化。 削减政府职能，压缩福利项目，表明改革政府时期公共行政中社会公平不再是福 利经济学的功利主义公平观，而是向一种更为合理的公平观转变，将政府的一些职能 分散于社会，希望通过社会自身的管理达到一种公平的状态。 从西方国家公共行政的发展历程可见，政府公共行政始终以维持和实现社会公平 为己任，但是根据不同时期经济和社会的情况，公共行政需要调整或改变社会公平的 参见张康之，公共行政学北京，经济科学出版社，加陀年版第9 页 山东大学硕 学位论文 价值取向和实现社会公平的方式。 ( 二) 我国公共行政中的社会公平观的发展 1