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城市供水项目融资决策研究 摘要 论文从城市供水建设作为一种可经营的社会公共设施这一特殊项目属性以及我 国有关的项目融资环境的改革出发，系统分析了城市供水项目融资现状，总结了我国 城市供水项目融资实践，指出多渠道、多层次、多元化地筹集项目建设资金是保障城 市供水事业可持续发展的根本途径。 论文在详细阐述城市供水项目融资决策系统的组成、程序、项目融资的环境因素 和融资渠道的基础上，系统论述了城市供水项目融资决策中风险的识别、融资风险分 析方法及风险管理的技术手段：基于融资决策的核心问题是融资结构的决策，论文给 出了融资风险、融资成本与融资结构决策的相关关系；提出了项目融资决策的两阶段 法：初步决策阶段选择融资渠道，晟终决策阶段建立了基于预期融资成本的融资风险 最小的融资结构决策模型，从而得出多渠道融资的最优融资方案。 关键词：城市供水项目融资融资风险融资成本融资决策 r e s e a r c ho nu r b a nw a t e rs u p p l yp r o j e c tf i n a n c i n gd e c i s i o n a b s t r a c t t h i sp a p e ri sb u i l tf r o mt h eu r b a nw a t e rs u p p l ya sak i n do fs p e c i a lp r o j e c t a t t r i b u t eo fs o c i a lc o m m u n a le s t a b l i s h m e n t st h a tc a nb ed e a l ti na n dt h er e f o r mo f p r o j e c tf i n a n c i n ge n v i r o n m e n ts e to u ti no u rc o u n t r y ，a n dt h es y s t e m a t i ca n a l y s i so n t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fu r b a nw a t e rs u p p l yp r o j e c tf i n a n c i n g ，s u m m a r i z e st h eu r b a n w a t e rs u p p l yp r a c t i c e ，t h e np o i n t so u tt h eb a s i cw a yt h a tc a ne n s u r et h es u s t a i n a b l e u r b a nw a t e rs u p p l yc o n s t r u c t i o nb yr a i s i n gt h ep r o j e c tf u n dt h r o u g hm a n yc h a n n e l s a n da tm a n yl e v e l s t h ep a p e re x p l a i n st h ef i n a n c i n gr i s ka n a l y t i c a lm e t h o da n dr i s km a n a g e m e n t t e c h n o l o g i c a lm e a n so fr i s k i nm a k i n gp o l i c y i nt h ep r o j e c tf i n a n c i n gd e c i s i o n s y s t e mo nt h e b a s i so fe x p l a i n i n gs y s t e m a t i c c o m p o s i t i o n ，t h ee n v i r o n m e n t a l f a c t o r so fp r o c e d u r e ，p r o j e c tf i n a n c i n ga n df i n a n c i n gc h a n n e lt h a tt h ep r o j e c t f i n a n c i n go ft h eu r b a nw a t e rs u p p l ym a k e sp o l i c yi nd e t a i l t h ek e yq u e s t i o no f f i n a n c i n gd e c i s i o ni st h ed e c i s i o no ft h ef i n a n c i n gs t r u c t u r e ，t h et h e s i sp r o v i d e st h e r e l e v a n tr e l a t i o n so ff i n a n c i n gr i s k s ，f i n a n c i n gc o s ta n df i n a n c i n gs t r u c t u r ed e c i s i o n t h ep a p e rd e s c r i b et h er e l a t i o no ff i n a n c i n gr i s ka n df i n a n c i n gc o s tt of i n a n c i n g s t r u c t u r ed e c i s i o n ；h a v ep r o p o s e dt w os t a g em e t h o do ft h ep r o j e c tf i n a n c i n g d e c i s i o n ：p r e l i m i n a r yd e c i s i o nc h o o s e st h ef i n a n c i n gc h a n n e la ts t a g e ，f i n a l d e c i s i o ns e tu pt h ef i n a n c i n gs t r u c t u r ed e c i s i o nm o d e lw i t hm i n i m u mf i n a n c i n gr i s k u n d e rt h ea n t i c i p a t e df i n a n c i n gc o s to fr e a l i z i n ga tf i n a ld e c i s i o ns t a g e ，t h u sf i n d t h eo p t i m u mf i n a n c i n gs c h e m eo fm u l t i - c h a n n e lf i n a n c i n g k e yw o r d s ：u r b a nw a t e rs u p p l y ；p r o j e c tf i n a n c i n g ；f i n a n c i n gr i s k ； f i n a n c i n gc o s t ；f i n a n c i n gd e c i s i o l a 合肥工业大学 本论文经答辩委员会全体委员审查，确认符合合肥工业大学硕士 学位论文质量要求。 答辩委员会签名：( 工作单位、职称) 主席：臻弋、辛l 虱砷啪廑如眨 委员： c 礼卫铷以戈淫纠教手乏 钏粥锄生他、纷欠 韶令恻埒妒啄 伽袖c 恤夕纯哆瞻否j 救 翮：磅净绅劲黻 图卜1 图卜2 图2 一l 图3 1 图3 2 图3 - 3 图3 - 4 图3 5 图3 - 6 图4 1 图4 2 图4 3 图4 4 图5 1 插图清单 项目融资的阶段图5 本文研究思路图7 城市供水项目属性图1 2 融资决策流程图1 9 融资决策环境结构图2 0 城市供水建设项目融资渠道2 0 权益性资本筹集渠道的构成2 5 债务性资本筹集渠道的构成3 0 融资决策原则2 6 项目融资风险管理程序3 1 融资风险系统结构图3 3 融资风险评估方格图3 5 项目融资敏感性分析步骤3 6 融资结构决策流程图4 7 表格清单 表2 一l 我国部分城市缺水量统计9 表2 - 2 私人物品与公共物品项目的特征及供应方式1 1 表2 3 非经营性与经营性项目的特征及融资方式1 l 表2 4 我国部分b o t 项目数据简表1 4 表5 1 项目资本金制度项目资本金占项目总投资的比例4 1 表5 2 融资资金成本计算公式一览表4 4 表5 3 贷款投资风险表4 7 表5 4 股票投资风险表4 7 表5 - 5 项目发起人权益资本投资风险表4 8 表5 - 6 各融资方式预期融资成本率4 8 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得盒世王些太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文柞者签字铂、硅多# 字日期：知玎年多月莎日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金筵兰些盔堂一有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复叩件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权 金h b 王、业盍 ! l 可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文者签名翻压莰 签字目期：】r 车石月髟日 学位论文作者毕业后去向 工作单位： 通讯地址： 导师签名：奔扣导师签名：彳飞笋扣 签字日期：。s 年6 月莎日 电话 邮编 致谢 在论文完成之际，首先感谢我的导师方必和副教授，在学习和论文的写作过程中， 先生给予了我很大的关心和帮助，从论文的选题到论文的撰写和修改无不渗透着先生 的智慧和心血。方老师渊博的知识，严谨的作风以及富于创新的学术思想，使我在学 业上受益匪浅。在此，我谨向导师致以崇高的敬意和衷心的感谢! 在三年研究生学习和生活中，我得到了许多老师和同学的关心和帮助，在此一并 表示感谢! 感谢各位评审专家在百忙之中抽出时间对论文进行了仔细地评阅! 我的父母勤劳、淳朴、宽容，多年来，他们一如既往的关一心、理解和支持是我学 习的动力，借此机会感谢父母的养育之恩! 在母校度过了美好的大学生活，母校良好的学习环境，尊敬的师长，可爱的同学， 都给了我很大的帮助，在此感谢母校给予我的一切。 作者：陈安英 2 0 0 5 年5 月 第一章绪论 1 1 研究背景 我国是水资源“大国”，水资源总量仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界 第4 位，但人均占有量仅为世界人均占有量的1 4 1 l j ；同时我国是一个发展中大 国，生产力水平不高，但用水总量却居于世界的前列，人均用水量显得不足。 城市是一定地域内的政治、经济和文化中心，城市供水主要包括居民生活用水 和生产用水。城市自然环境和水资源条件相对较好，但因人口密集、工业发达， 用水需求过度集中，人均拥有的可利用淡水资源量却很少，远远低于全国平均 水平。目前，我国许多城市正经历着严重的水供给问题，在全国6 6 9 座城市中 约有4 0 0 多座城市存在不同程度的缺水，其中有1 0 0 多个城市严重缺水。随着 城市化水平的不断提高，城市需水量的增加与可供水量之间的矛盾严重制约了 城市的可持续发展。 在我国实行高度集中的计划经济体制时期，政府是城市供水建设唯一的投 资者，资金筹措渠道的单一使得先前的城市供水建设捉襟见肘。城市供水在长 期以来一直处于垄断经营的状态，城市需水量的不断增长导致了供水量的严重 不足，政府财政的不足使得供水量的增长速度缓慢；加之多年来按公益事业性 质运作，水价脱离了市场的实际成本，效益不高，使得供水企业的独立生存能 力较弱。 对于城市供水建设的发展来说，如何获得外部的资金、技术、管理支持，增 强自身的竞争实力就成为每个供水企业所面临的现实问题。改革开放以来，我 国的供水取得了长足的进步，到2 0 0 2 年，城市供水总量为4 6 6 亿立方米，供水 普及率7 7 3 4 ，但供水行业改革相对滞后，自然垄断不同程度存在，缺乏水价 改革积极性，缺乏严格成本控制、加强管理的内在动力，虽然经过近几年深化 改革，国内供水行业初步形成了竞争格局，社会、经济效益明显提高，但与市 场经济尤其是w t o 的要求相比，企业多元化投资结构尚未完全建立，经营体制 和管理水平需要进一步完善和提高，水务市场有待进一步激活【2 】。 目前，我国城市供水表现出旺盛的投资需求。一方面，随着我国经济的快 速发展，城市化水平迅速提高，同时用水水质标准以及水环境要求也逐步攀升， 城市供水设施，尤其是污水设施出现能力不足的巨大供需矛盾，建设和维护资 金缺口巨大，投资不足已经成为目前我国城市供水发展的主要障碍；另一方面， 伴随着传统城市供水企业的改制和产权改革的全面展开，针对城市供水企业， 尤其是供水企业的产权投资逐渐成为资本市场的新宠。 市场经济体制的确立必然要求城市供水走向市场，探寻适合自身实际情况 发展的道路，作为经济体制核心的投资体制改革的深化为城市供水建设多渠道 融资提供了可能。有效地筹集到合适的资金，可以提高供水企业的经济效益， 促进供水事业的发展，为国民经济的发展提供保障，所以有必要对市场经济体 制下城市供水建设项目融资加以研究，进行科学的融资决策。 总体上讲，城市供水的投资来源分两大类：一是不需要考虑资本收益的政 府公益性投资，主要指来自税收和行政性收费的投入，二是社会资本通过商业 资本市场对城市供水的投入，而社会资本的商业性融资又有两类实施主体，一 是政府，二是企业i j j 。 随着城市供水市场化工作的推进，城市供水的投融资正发生结构性变化。 以各级政府财政为主导的公益性投资模式逐渐被以社会资本为主导的市场收益 性投资模式所代替：城市供水发展也由原先计划经济体制下的技术主导型转型 为资本推动型1 4 1 。 1 2 城市供水项目融资概述 1 2 1 城市供水项日特点l 6 】 城市供水项目属于公共设施基础建设项目，是其他产业发展的保障，同时 其生产的产品也是城市居民生活必需品。城市供水建设直接关系到社会公共利 益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。城市供 水项目一般投资规模大，建设周期长，资金流动性差，投资风险大，需要稳定 的资金来源，同时城市供水项目的外部效益却很明显。由于水价的制定要与地 方国民经济发展的实际水平相协调，不能脱离了实际，因而城市供水的外部效 益不能完全计入水价中。从经济效益与社会效益两个角度出发决定了城市供水 项目建设需要社会多方面的协调行动，不仅需要积极开拓投资渠道，而且需要 政府进行适度的干预，实行适宜的管理体制，并在其项目融资上提供种种帮助， 如给予财政资助、提供政策性融资及其他优惠政策。 1 2 2 项目融资概念及其发展 融资就是筹集到满足需要的资金。所谓项目融资就是为一个特定经济实体 所安排的融资，其贷款人在最初考虑安排贷款时，满足于使用该经济实体的现 金流量和收益作为偿还贷款的资金来源，并且满足于使用该经济实体的资产作 为贷款的安全保障。是通常所说的资产负债表之外的融资( o f fb a l a n c e f i n a n c i n g ) 【7 】0 现代意义上的工程项目融资概念是2 0 世纪5 0 年代末、6 0 年代初，随着北 美和欧洲兴建大型基础设施项目及澳大利亚大力开发矿产资源项目逐步发展和 形成的。七十年代后期，发达国家普遍发生能源危机，为了缓和经济危机，缓 解能源缺乏问题，积极发展能源建设项目，以带动整个经济的发展；另一方面， 大的跨国公司为急于掌握并利用自然资源，也愿意承担购买能源和矿产品的义 务，项目融资适应了这种需要应运而生；国家的财政赤字相当严重，而对公共 基础设施的需求量越来越大，许多国家基础设施项目都是通过预算来源、政府 2 贷款和国际金融组织贷款进行资金融通。另外，当时发达国家宏观经济政策的 一个重大变化，就是国有企业的私有化。城市供水作为公共基础设施行业，在 私有化中首当其冲，在这些情况下，不可能完全由政府出面去承建基础设施项 目，因此新型多元筹资的项目融资形式就得以产生和发展；国际资本市场和信 贷机构，为了减轻对大型项目贷款的风险与压力，要求更多的国际机构参加进 行多元融资，即形成项目融资的新形式18 1 。在过去十几年中，项目融资已经成为 发展中国家市场上投资的主流，如1 9 9 7 年1 9 9 8 年，以项目融资形式流入发展 中国家的资金总额约为l ，8 3 0 亿美元，超过了世界范围的全部项目融资总额的 5 0 。以前，项目融资技术主要被用来为采矿、石油、天然气等项目吸引外汇资 金，未来，发展中国家的基础设施项目有可能继续成为使用项目融资的主流， 包括城市供水、废水处理以及交通项目。 项目融资与传统的公司融资方式有很大的不同：项目融资用于保证贷款偿 还的来源被限定在被融资项目的本身经济效益之中，也就是说各出资人提供资 金的预期回报，取决于该项目的预期经济收益和其他参与人风险担保的程度； 而传统的公司融资，在我国主要是根据国家或政府主管部门的资产及信誉，并 由中央银行作为担保，向国外申请贷款，贷款人主要考虑该主管部门作为一个 整体的资产负债、效益及现金流量的情况，而把政府主管部门所要投资项目的 情况和控制放在次要位置，因为贷款者是从该部门的整体经营历史、现状和信 誉中得到安全保证，即使项目失败了，贷款者也可从主管部门得到贷款的返还 和投资的收益。在适当的环境中，项目融资和传统的公司融资相比有两个主要 的优点：第一，可增加能够获得的资金量；第二，降低项目主要参与人的总体 风险，将风险降到可以接受的水平1 9 j 。 1 2 3 项目融资的特点【l 0 ”】 ( 1 ) 项i f l 导向。融资的数量、融资成本的高低以及融资结构的设计都与该 项目的预期现金流量和资产价值直接联系的。由于项目导向，有些对于单一投 资者很难筹集到的资金可以通过项目融资来安排。 ( 2 ) 有限追索或无追索。贷款人只能在项目范围内对债务资本进行追索或 完全无追索，不能追索项目发起人除了项目之外的权益资本，这一点与普通的 公司融资有明显的不同。 ( 3 ) 风险分担。为了实行项目融资的有限追索或无追索，对于与项目有关 的各种风险要素，需要以某种形式在项目发起人、与项目开发有直接或间接利 益关系的其他参与者与贷款人之间进行分担，可有效的降低项目融资的非系统 性风险。 ( 4 ) 非公司负债型融资。项目融资是项目的债务不表现在项目发起人的公 司负债表中的一种融资形式，这种债务只能以某种说明的形式反映在公司负债 表的注释中。 ( 5 ) 信用结构多样化。在项目融资中用于支持贷款的信用结构的安排是灵 活的和多样化的，可以将贷款的信用支持分配到与项目有关的各个关键方面。 ( 6 ) 融资成本较高。与传统的融资方式比较，项目融资相对融资成本较高， 组织融资所需要的时间较长，限制了项目融资使用范围。 1 2 4 项目融资的框架结构【l “”】 ( 1 ) 项目融资模式。针对每个特定的项目都有其自身独特的特点安排合适 的融资方式，如特许经营权b o t 模式，以项目所属资产为支持的证券化融资 a b s 模式，公共部门与私人合作p p p 模式等。 ( 2 ) 项目融资结构。项目的投资者对项目资产权益的法律拥有形式，是在 项目融资模式框架下，各投资者之间的法律合作关系，可粗略地看作项目权益 资本与债务资本之间的关系。 ( 3 ) 项目的信用保证结构。对于银行和其他债权人来说，项目融资得到安 全性来自两个方面：一是来自项目自身的经济强度；二是来自项目之外的各种 直接或间接的担保，可靠的担保结构保证了项目能更好的达到预期的目标，保 证投资人的利益。 1 2 5 项目融资成功的条件【1 3 】 ( 1 ) 认真完成项目的综合评价和风险分析工作。只有确认项目技术、经济 的可行才能吸引投资者加入项目；只有对项目风险做出正确的分析，才能找出 控制项目风险的方法和途径，设计出风险分担的融资结构。 ( 2 ) 确保项目法律结构严谨无误。项目融资具体的操作流程都是通过系 列法律文件确定下来的。法律文件是否准确无误，各个法律文件之间的关系是 否严谨，是保证项目融资成功的必要条件。 ( 3 ) 及早确定项目的资金来源。项目主要投资者的股本资金的投入数量和 投入方式，以及其他对融资结构中风险分担方式的要求，对其他项目参与者加 入该项目融资结构的态度有直接的影响。项目的资金来源应及早明确其主要提 供者，这样的项目融资才能稳定。 ( 4 ) 保证项目管理结构的合理性。出于项目规模的需求和分担风险的需要， 许多项目融资是建立在由若干个投资者组成的合资结构的基础上或者对项目有 不同利益要求的参与者组成的信用保证集合体的基础上的，这种做法的优势是 可以充分发挥合资或参与各方的长处。 ( 5 ) 充分利用各项目参与者对项目利益的追求和热情。在项目的组织过程 中，自始至终注意保持所有的项目参与者在项目中的利益追求和工作热情，特 别是在谈判风险分担问题时，要注意分析这些参与者对项目的期望，以及对风 险的承受极限，以保持他们参与项目的热情。 1 2 6 项目融资流程分析 项目融资是项目可行性研究中非常重要的一项工作，应当在项目建设前就 4 设计好项目的资金结构、融资模式等事前必备的工作，保证项目得以顺利启动。 完整的项目融资应当从项目的投资决算起，到选择采用融资的方式为项目的投 资筹集资金，一直到最后完成该项目融资，大体上可分为五个阶段。即投资决 策分析、融资分析、融资结构分析、融资谈判和项目融资的执行。其流程如图 1 1 所示1 10 1 。 第一阶段： 投资决策分析 第二阶段： 融资决策分析 第三阶段： 融资结构分析 第四阶段： 融资谈判 第五阶段： 项目融资的执行 技术、市场分析 项目可行性研究 投资决策一初步确定项目投资 选择项目融资方式，决定是否采 用项目融资 选择项目融资顾问。明确融资的 任务和具体目标要求 评价项目风险因素 设计项目融资结构，确定资金来源 及比例，修正项目投资结构 选择银行、发出项目融资建议书 组织贷款银团 起草融资法律文件 融资谈判 反 馈 签署项目融资文件 执行项目投资计划 项目参与方监督并参与项目决策 项目风险的控制与管理 图1 1 项目融资的阶段图 1 3 本文的研究范围 从上文的阐述可以看出，经济的发展，城市化的不断推进直接导致了城市 需水量的大幅度增长，只有想办法进一步推进城市供水事业的发展才能保障城 市的供水。长期以来，政府投资与城市供水事业的低效，各地财政资金的短缺 严重制约了城市供水建设的发展。随着市场经济体制的逐步完善，投资体制的 放开，为大量的民间资本、国外投资者以及资本市场的资金进入城市供水建设 提供了可能。 如何从市场经济体制大环境下以及城市供水建设自身的特征来研究其融资 问题是本文的难点所在。研究市场经济体制下的城市供水建设的项目融资的关 键是融资决策的问题，即关于如何取得项目资金的问题。进行融资决策研究的 目的在于通过技术经济分析和财务分析，对各种融资方案进行比较，优选出能 最大限度提高投资效益的方案。 本文的研究范围就是对市场化中的城市供水建设项目的融资决策进行研 究。 1 4 本文的研究方法 城市供水建设的市场化，融资渠道的不断拓宽是我国经济发展中的一个重 要的经济现象。在经济研究中，对经济的分析研究方法以实证方法( p o s i t i v e m e t h o d ) 和规范方法( n o r m a t i v em e t h o d ) 的分类最为普遍。这分类方法是根 据“是应该是”的二分法原则，并把经济学分为实证经济学和规范经济学。 实证经济学是关于经济现象“是什么( w h a t i t i s ) ”的经济理论体系，规范经济 学是关于经济现象“应该是什么( w h a ti ts h o u l db e ) ”的经济理论体系【1 4 】。对 经济研究首先对经济的描述、解释、并且预期其行为，然后就是设法改善经济 运行状况。对经济活动的事实陈述属于实证研究，对经济活动的价值判断属于 规范研究。 本篇论文在研究方法上，主要采用理论与实践相结合，实证方法与规范方 法相结合。在总结和吸收已有的融资理论的基础上，充分利用收集到的城市供 水项目融资案例，对城市供水建设的项目融资决策问题进行研究。 城市供水建设项目融资受许多因素的影响，例如国家的经济体制，投资体 制，资本市场的发育程度，项目预期的现金流量、盈利情况，社会与经济效益 等因素，是一个复杂的系统，系统的总体目的就是控制融资风险与融资成本相 平衡，实现项目融资的成功。本篇论文在研究时用系统的方法来认识、研究城 市供水建设项目融资决策问题。 1 5 本文的研究思路 本篇论文的展开遵循提出问题、分析问题和解决问题的逻辑顺序进行的。 6 首先从城市供水和项目融资的含义出发，提出本篇论文将要研究的问题城市 供水建设项目融资决策：然后对已有的融资理论和掌握的城市供水融资的案例 进行分析，在此基础上研究城市供水建设项目融资的融资环境，以及项目融资 的风险问题，最后在全面论述了城市供水建设项目融资的基础上建立融资结构 综合决策模型。 本文的研究思路如图卜2 所示。 对城市供水建设项目融资进行再认识 提出本文的研究范围 城市供水项目融资决策研究 城市供水建设项目融资渠道及融资方式分析 城市供水建设项目风险分析 城市供水建设项目融资结构综合决策模型 图卜2 本文研究思路图 7 第二章我国城市供水建设项目融资现状及其发展趋势 2 1 我国城市供水系统的现状简介 2 1 i 城市供水与城市发展 城市是人类的聚居地，是一定地域的政治、经济、文教、科技和信息中心。 水是人类生存不可须臾短缺和不可替代的资源，是居民生活，经济活动的基础 保障，城市供水是重要的公共基础设施。古今中外，人们傍水而居，并进而发 展成为村落、城市，而城市从来就和水共枯荣。我国城市供水与城市的发展紧 密相连，具有悠久历史，早在公元7 世纪，盛唐时期的西安城，就曾导引邻近 各河之水汇集京师，导水入城，被誉为“八水帝王都”【1 5 j 。 一般来说，城市用水包括：城市工业用水、城市居民生活用水、城郊农村 用水以及城市环境用水。总体来说我国城市供水走过了以下三个历程1 1 6 j ： 初期阶段：城市区域范围内的天然可利用水资源数量远大于城市的用水量， 这个阶段城市供水通常示“以需定供”，城市供水量能满足在城市用水量的需要。 基本平衡阶段：城市区域范围内的天然可利用水资源数量基本与城市用水 量趋于平衡，这个阶段人们对水资源的管理不太重视。 水荒阶段：城市区域范围内的天然可利用水资源数量远小于城市用水量， 这一阶段，供水量不能适应需水量的要求。 随着商品经济的发展，以城市为中心的改革提上了日程，1 9 8 4 年中共中 央关于经济体制改革的决定l l ”吹响了以城市为中心的经济发展，有力地促进 了城市的发展。改革开放以来，我国城市化进入快速发展时期，城市数量由1 9 7 8 年的1 9 3 个增加到2 0 0 3 年的6 6 9 个，城镇人口由1 7 2 亿人增加到5 2 3 亿人。 据估计，未来2 0 3 0 年内，每年大约有2 0 0 0 - - 3 0 0 0 万的农村人口转变为城市人口， 假定在实现全面小康之前能够一直保持这样的速度，那么2 0 2 0 年的城镇人口将达到 l o 5 亿人。根据我国可持续发展水资源战略研究报告，随着人口增长、城市化发展 和经济发展，到2 0 3 0 年，国民经济需水量将达到7 1 0 0 亿m 3 ；农村生活需水量达到3 1 0 亿m 3 。根据有关部门测算，在充分考虑节水的前提下，到2 0 3 0 年城市工业用水将从 现在的3 7 0 多亿立方米增加到6 6 0 亿i n 3 ，城市生活用水从现在2 6 0 亿r n 3 增加到6 6 0 亿m 3 ：届时，全国城市用水总量将达到1 3 2 0 亿m 3 ，比现在将近增加7 0 0 亿m 3 。 在当今世界，人均年耗水量以成为判断该国工业化程度和生活水平的重要依据， 而l m 3 水所能创造的财富，又是衡量一个国家技术经济水平的重要尺度。城市化 的不断推进，引发了城市用水供需之间的矛盾，只有大力发展城市供水，才能促进城 市化中各项事业的协调发展。由于水资源短缺以及城市化的发展，相对于激增的城市 用水，显得城市供水量的不足，在全国6 6 9 座城市中，约有4 0 0 多座城市存在不 同程度的缺水，其中有1 0 0 多个城市严重缺水，每年因供水不足减少工业产值 2 ，0 0 0 亿，2 0 0 4 年部分城市缺水情况如表2 1 所示【1 9 ： 表2 1 我国部分城市缺水量统计 2 i 2 我国城市供水的特征 九十年代是我国改革开放进一步深化、社会主义市场经济高速发展的时代， 城市供水也显示出新的特征： ( 1 ) 城市供水事业高速发展【2 0 1 城市供水能力由1 9 9 0 年的1 4 2 2 0 万m 3 日，增加到2 0 0 0 年的2 3 9 6 7 万m 3 日，增长了6 8 5 。城市用水人1 ：3 由1 9 9 0 年的1 5 6 亿人，增加到2 0 0 0 年的3 9 亿人。 ( 2 ) 供水设施建设投资持续增加 城市供水设施建设的投资增长较快，平均年递增1 8 2 。供水设施的投资占 全社会固定资产投资的比例保持在0 5 1 一o 6 1 的水平。供水设施的建设得到 各级政府的高度重视。 ( 3 ) 城市用水结构发生变化 随着经济的发展，城市的生产和生活用水的比例发生了重大变化。一方面， 工业结构不断调整，高新技术产业和第三产业增加，生产用水占总用水的比例 持续减少：另一方面，人民的居住条件不断改善，卫生水平提高，生活用水量 大幅度增加。 2 1 3 我国城市供水面临的问题【2 1 】 ( 1 ) 供水水质标准偏低 与经济发达国家相比，我国制订的饮用水水质标准存在着项目少、标准低 的差距，尤其对水中溶解性有机物的检测项目更少。我国现行的生活饮用水卫 生标准仅有3 5 项指标，而世界卫生组织制订的有4 9 项。并且在一些单项指标 的规定上，我国较低。另外，从饮水标准制订颁布的周期上看，我国是1 0 年左 右修订颁布一次，而发达国家是3 5 年就要修订一次。 ( 2 ) 供水量不足 一般来说，我国城市缺水有4 种类型，即资源型缺水、工程型缺水、管理 型缺水和污染型缺水等。我国河川多年平均径流量为2 6 2 1o i z m 3 ，相当于全球 年径流量的5 6 ，居世界第6 位，但人均占有量却只有世界人均占有量的1 4 ， 是美国的1 5 ，加拿大的1 5 0 ，居世界第1 1 0 位，被列入世界1 2 个贫水国家名 单。 值得注意的是，在我国经济比较发达、人口比较集中的地区，特别是水资 源短缺地区的城市，水的供需矛盾尤为突出。由于供水不足，城市工业每年的 经济损失达2 ，3 0 0 亿元，同时给城市居民生活造成许多困难和不便，成为城市社 会发展中的一种隐忧。 ( 3 ) 水源污染日趋严重 近年来，全国水污染仍呈发展趋势，工业发达地区水域污染尤为严重。此 外，全国以地下水源为主的城市，地下水几乎全部受到不同程度的污染。据1 9 9 3 年的资料报导，全国有9 7 的大中城市地下水受到严重污染，1 1 8 个城市中只有 3 个城市的地下水未受到污染。水源污染除危害人们健康和影响工农业产值之 外，对城市供水也造成了严重危害。 ( 4 ) 建设资金短缺 由于历史的原因及8 0 年代以来国民经济的突飞猛进，使城市的市政工程设 施的发展处于滞后状态。在城市供水方面，形成目前“欠账”多、面大、点多 而又须集中快上的态势，另外，城市供水建设一般工程量较大，施工较复杂， 建设周期较长，所需的资金相对较多。 长期以来，城市供水都按照社会公益事业的模式来经营的，未能把供水行 业当成可盈利的工业，市场经济机制无法在供水行业推行，造成不少城市供水 行业一直处于亏损状态，靠国家财政补贴运营，然而国家财政同所需的大量资 金相比显得很不足，因此，形成了城市供水工程建设资金普遍严重不足的状态。 2 2 我国城市供水项目属性 任何一种项目融资战略的选择都取决于该项目的属性，所谓项目属性就是 指该项目在国民经济结构中所占有的地位以及该项目可否经营等有关特征，常 用的分类方法有以下两种： 第一，按照萨谬尔森西方经济学的定义，根据项目产品在消费上是否存在竞 争性，在供应上是否存在排他性，以及这种物品是否具有外部利益等特征可划 分为私人物品( p r i v a t eg o o d s ) 与公共物品( p u b l i cg o o d s ) 两类1 2 2 】。私人物品 是指产品供私人使用或消费，可以分成数量的单位，提供给个人单独消费，如 面包、服装、机械设备等等，每个人根据自己的需要来购买和消费，这样，物 品的总供应量等于各个消费者消费量的总和。公共物品是指为社会( 集体) 共 同使用的物品和服务，为人们集体使用和共同享受其利益，如国防、公路、公 共设施等等，具有消费的非竞争性( n o n r i v a l r o u s n e s s ) 和非排他性 ( n o n e x c l u d a b i l i t y ) ，两种性质的物品的特征及其供应方式见表2 2 。 城市供水是城市不可缺少的一项基础设旌，他的产品是城市居民集体拥有 的消费对象，是居民生活、经济活动的必需品，因而具有公共物品的特性。同 时他也有别于国防设施这样的公共物品项目，在需求量上弹性较大，除了基本 需求以外的那部分外，使用者的主观意图和使用方式都能影响到产品的需求。 因此我们应当把他看成是一种有特殊特性的公共物品项目，这种特殊性必然导 致城市供水在投融资体制以及相应的管理方式上有他自身的特点。 表2 - 2 私人物品与公共物品项目的特征及供应方式 第二，根据项目的经营属性可分为非经营性项目和经营性项目【2 3 。非经营 性项目，一般来说无收费机制，即无现金流入，其目的是为了获取社会效益和 环境效益，这在西方国家城市管理中也是非常重要的，如国防、城市环保等等。 经营性项目有收费机制，有资金流入，如城市供水、城市供气等等。两种性质 的项目的特征及其供应方式见表2 3 。经营性项目按有无利润又可分为两小类： 一类是纯经营性项目，一类是准经营性项目。纯经营性项目收到钱后马上就可 以见到利润；准经营性项目经过一段收费后不一定有利润，要经过一段时间或 政府再迸一步财政调节才能看到利润或产生利润。非经营性项目的投资主体是 政府，按照政府投资的运作模式来进行，其资金来源必须由政府得到充分的保 障，同时政府还要配合固定的科目税收，来确保经费来源不断到位。我们应当 积极引入市场机制，把城市供水看作可经营性项目，才能逐步走到符合市场经 济大原则的城市建设市场模式的路子上去。 相比与一般的投资项目，城市供水项目有着较高的门槛，具有投资大，建 设周期长，产品价格不可能完全由市场决定，导致其投资不易回收，所以一般 投资者不愿意投资。 表2 3 非经营性与经营性项目的特征及融资方式 综合以上两种分类方法，用坐标系的形式可明确地看出城市供水作为一种 特殊的公共物品的项目属性，如图2 1 所示： 总之，城市供水项目可以看成具有可经营性的一种特殊的公共物品项目， 因此在融资决策时既要尊重水的自然属性和客观规律，又要尊重水的商品属性 和价值规律，适应经济社会发展对城市供水的要求。 非 经 营 性 项 目 私人物品项目 j 7 城市供7 j 公共物品项目 图2 l 城市供水项目属性图 经 营 性 项 目 2 3 我国城市供水项目融资的发展实践与融资战略 2 3 1 城市供水建设融资战略认识上的误区 城市供水建设的发展是我国国民经济“起飞”的基础，研究城市供水建设 融资战略不能脱离我国当前的实际情况以及城市供水建设自身的项目属性。借 鉴各国在城市供水建设融资上的经验，长期以来，对解决城市供水建设融资问 题的思路存在两种极端倾向，种就是主张所谓的“重建财政”思路，留恋或 期望重新启用传统高度集中的计划经济体制下城市供水建设资金的解决办法， 由政府为投资主体来包办城市供水建设；还有一种就是寄希望于完全市场化， 以为市场化、商业化的经营机制可以完全运用于城市供水的生产和经营。 我们认为对于我国城市供水建设融资来说这两种思路都有失偏颇。对于第 种思路来说，随着市场经济体制改革的不断深入，随着经济由财政主导型向 金融主导型过渡，财政“大一统”的格局已经一去不复返，而且城市供水建设 所需的大量资金与政府财政短缺之间存在着很大的矛盾，长期计划经济体制致 使政府在城市供水建设项目上面临效率低下的问题。对于第二种思路而言，城 市供水作为事关老百姓生活最起码的公共基础设施，具有很强的社会效益，而 完全由市场来调节城市供水的发展，有明显的古典经济学倾向，不能有效解决 城市供水作为公共物品中存在的“市场失效”问题，即使在发达的市场经济国 家也没有实现完全市场化经营。 2 3 2 城市供水建设融资面临的机遇与挑战 以财政统收统支作为资金筹集与使用的渠道为特征的传统城市供水建设项 目融资在特定的时期内为我国城市供水建设的发展做出了巨大的贡献，然而， 面临对城市供水与日俱增的需求，我国城市供水建设需要有更大的发展，以适 应城市居民生活与经济活动的用水需求。 1 2 随着市场化改革的深入，国民收入分配流程和资金来源结构发生了重大的 变化，政府储蓄份额下降、预算内资金减少和财政收入占国内生产总值的比重 下降的情况下，原先依靠政府财政投资的城市供水建设融资面临着种种挑战， 其主要表现是： 第一，我国的资本市场将会有较大的发展，城市供水建设必须加快体制改 革，适应在资本市场融资的要求。9 0 年代以来，我国的资本市场开始成长起来， 包括股票市场、国债市场、基金市场、资产交易市场等在内的资本市场体系正 在逐步形成并获得一定的发展，尽管我国在较长的时期内，利用商业银行贷款 的间接融资仍占主导地位，但资本市场将加快发展，更多的利用资本市场的直 接融资必将是城市供水建设融资的必然趋势，城市供水建设必然面临新的挑战 和机遇【2 4 1 。 第二，国家预算内投资日渐减少，严重制约了城市供水建设的正常发展。 财政收入的增长缓慢，占国内生产总值的比例下降，国家财力的下降，相对于 城市供水建设发展所需的资金显得不足，这就制约了城市供水建设的正常发展。 第三，尚未形成银行存款和自筹资金向城市供水建设资金转化的内在机制。 改革开发以来，国民收入分配格局变化中最突出的是预算外收入和居民收入的 大幅度增加，目前，我国国内储蓄结构中居民储蓄约占7 0 ，而企业和政府储 蓄约占3 0 。居民储蓄的可选择的投资形式比较单一，主要以储蓄为主，金融 工具的单一严重影响了居民储蓄向长期投资的转化。 第四城市供水建设自身的经济技术原因和经济体制原因也限制了基础产 业对社会资金的吸收能力和还贷能力。从经济技术来说，城市供水建设规模投 资大，建设周期长，特别是水价格不可能完全按市场机制来定得足够高，由于 利益机制的驱动，大量预算外资金主要流向了价高利大的加工产业。从经济体 制来说，长期的垄断经营，严重阻碍了外部资金的流入和经济效率的提高，虽 然这几年城市供水市场化改革的种种进步，但与加工产业相比，其市场经营意 识还有较大的距离。 2 3 3 我国城市供水建设项目融资的实践 前文阐述了推动城市供水建设事业发展的必要性，以及城市供水项目属性 和市场经济体制、投融资体制改革的大环境使得通过多渠道融资促进城市供水 建设的可行性，下面本文将介绍我国城市供水项目融资的实践实例来阐述城市 供水项目融资的发展。+ ( 1 ) 早在2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，我国一些自来水厂的建设资金已 经源于世界银行、亚洲开发银行或外国政府的贷款。但当时洋水务还停留在卖 设备、卖技术的阶段，直接的资金介入还未出现。 为了改变城市供水一直由政府垄断经营的局面，从2 0 世纪9 0 年代开始， 政府开始逐渐放开城市供水的政府专营权。1 9 9 2 年，法国苏伊士水务投资广东 中山市坦洲自来水公司，成为“洋水务”进军中国的开始。组建于2 0 0 2 年的上 海浦东威望迪自来水有限公司( 中方、外方各占5 0 的股份) ，成为全国第一家 集制水、输配、销售为一体的中外合资自来水有限公司，打破了公用事业基础 设施一直为国家垄断经营的情况口5 1 。 ( 2 ) 股份制改造，通过向社会发行股票筹措资金，是我国城市供水项目融 资的又一重要实践。上海凌桥自来水股份有限公司是经上海市人民政府有关部 门批准，1 9 9 2 年向社会公开发行股票、募集资金成立的国内城市供水行业中首 家股份制供水企业【2 ”。实践表明，股份制改造的意义不仅在于扩大筹资渠道， 吸引闲散资金，更重要的是要建立现代企业制度，规范企业运作模式：然而这 种方式由于受到国内证券市场的发展程度影响，发展较缓。 ( 3 ) 市政债券( m u n i c i p a lb o n d ) 是指由地方政府或其授权代理机构发行， 用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设的有价证券。国外成熟的债券市 场中，除国债、金融续和公司债券外，市政债券是重要的融资工具。市政债券 分为般债务债券( 以税收收入来偿还) 和收益债券( 以项目收益偿还) 1 2 7 1 。 西方国家城市供水的投资建设已有1 0 0