（工商管理专业论文）徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究.pdf

南京理工大学硕士论文徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究 摘要 纳税评估是国外通行的税收管理方式，已有几十年的历史。为体现税收工作优化 服务的理念，我国二十世纪末开始推行纳税评估工作，但实践结果并没有达到预期的 理想目标。纳税评估在取得所谓的成绩背后是对税收法制和公平原则的破坏，成了权 力寻租和腐败发生的温床。本文针对开展纳税评估工作中科学管理思想的缺失的问 题，以徐州市国税局纳税评估工作为例，运用管理学的方法以及经济学、统计学的理 论知识对增值税纳税评估工作所处的外部法制环境和内部的管理环境与西方国家的 差异进行分析，找出现阶段在我国开展增值税纳税评估决策失当的原因。并对增值税 纳税评估职能进行重新定位，构建纳税评估的操作体系，根据相关的经济学理论从制 度和文化两个方面对解决信息不对称性、加强纳税评估的管理工作提出一些意见和建 议。 关键词：增值税纳税评估，管理方法，信息不对称，职能定位 南京理工大学硕士论文 徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究 a b s t r a c t t h ct a x p a i da s s e s s m e n t ，w h i c hh a sah i s t o r yo fs e v e r a ld e c a d e s i sa q u i t ep o p u l a r w a yo ft a xm a n a g e m e n ti nf o r e i g nc o u n t r i e s t oe m b o d yt h ei d e ao fo p t i m i z i n gs e r v i c e t h r o u i g ht a xm a n a g e m e n t ，t h eg o v e r n m e n to fc h i n ab e g a nt oc a r r yo u tt l l ep o l i c yo f t a x - p a i da s s e s s m e n ta tt h ee n do ft h e2 0 0c e n t u r y b u tt h er e s u l to ft h ep r a c t i c ed o c s n7 t a c h i e v ei t se x p e c t e dg o a l 1 1 1 ea c h i e v e m e n tw eh a v em a d ei sj u s ts u p e r f i c i a l w h a tl i e s b e h i n di st h ed e s t r u c t i o no f t h el e g a ls y s t e mo ft a xa n dt h ep r i n c i p l eo ff a i r n e s s i nf a c t , i t s e r v e s 为ah o t b e df o rp o w e rs e e k i n ga n df o rt h ec o r r u p t i o n b a s e do nt h e , m a l y s i so ft h e f e a s o n so ft h ed i s a p p e a r a n c eo fs c i e n t i f i cm a n a g e m e n tw h e nc a r r y i n go u tt h et a x - p a i d a s s e s s m e n ta n db ym a k i n gu s eo ft h et h e o r i e so fm a n a g e m e n t , t a k i n gt a x - p a i da s s e s s m e n t o fx u z h o us t a t er e v e n u eb u r e a ua sa ne x a m p l et h i sp a p e rp r o b e si n t om ed i f f e r e n c e s b e l w e e nc h i n aa n dw e s t e r nc o u n t r i e sa b o u tt l l ee x t e m a ll e g a le n v i r o n m e n ta n dt h ei n t e r n a l m a n a g e m e n te n v i r o n m e n tw h i c ht h ev a l u ea d d e dt a x - p a i dm a n a g e m e n th a st of a c e 皿e p u r p o s ei st of i n do u tt h ei m p r o p e rd e c i s i o n sm a d et oc a l t yo u tt h ep o l i c yo fv a l u ea d d e d t a x - p a i da s s e s s m e n ti nc h i n aa n dt h e nt h ep a p e rt t i e st or e s e tt h ef u n c t i o no ft h ev a l u e a d d e dr e x - p a i d a s s e s s m e n ta n ds e tu p 锄o p e r a t i v es y s t e mo ft a x - p a i da s s e s s m e n t f i n a l l y s u g g e s t i o n sa r em a d et or e i n f o r c et h em a n a g e m e n to ft h et a x - p a i da s s e s s d m e n t f r o mt h ep o i n to f s y s t e ma n dc u l t u r eb a s e do nt h et e l a t i v e 伽e o r i e so f e c o n o m i c s k e yw e r d s ：v a l u ea d d e dt a x p a i da s s e s s m e n t ：m a n a g e m e n tm e t h o d ： i n f o r m a t i o n a s y m m e t r y ： f u n c t i o np o s r i o n 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在 本学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发 表或公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学 历而使用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均 已在论文中作了明确的说明。 研究生签名 o6 年l 谢日 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅 或上网公布本学位论文的全部或部分内容，可以向有关部门或机构送 交并授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的全部或部分内容。对 于保密论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名： 。【年i l 月汨 南京理工大学硕士论文 徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究 导论 国家税务总局自1 9 9 9 年开始试行纳税评估制度，每年各地税务机关的工作报告 都提到纳税评估工作取得的显著成绩，纳税评估的适用范围也不断扩大。多数增值税 纳税评估工作人员却认为在实施过程中存在许多的问题，很多税务人员甚至纳税人都 意识到税务机关在评估时适用税收法律更具随意性，对开展纳税评估工作提出了强烈 的质疑，基层税务人员和上级机关对纳税评估的认识意见反差太大，笔者也曾有过一 段时间的评估工作经历，对纳税评估的开展给税收工作带来的消极影响深为忧虑。因 此，很有必要探讨一下这一问题的根源。 很多资料就纳税评估问题提出了一些改进意见。对如何进行会计指标分析、加强 纳税评估人员的队伍建设提出了具体的建议，对税收征管工作中存在的信息不对称性 问题也进行了一定的研究，但都收效甚微。纳税评估工作仍然困扰着基层税务人员。 本文对国内外的纳税评估进行简单的介绍，根据管理决策理论对推行纳税评估的 决策环境等因素进行分析，结合徐州市国税局开展纳税评估的效果进行政策评价，从 纳税评估与所处环境的不适应性等方面论证纳税评估工作的推行，是在管理决策上存 在一定的问题，同时也指出在具体执行当中存在的问题。在此基础上笔者对纳税评估 工作进行了大胆的构想。纳税评估工作没有能够解决税收征管上的突出矛盾，应在推 翻原来的职能定位基础上寻找改进办法。本文运用统计学、会计学、经济学等专业知 识简要构建了纳税评估工作的新模式，并利用人力资源管理、薪酬理论及伦理学的有 关理论对如何从制度方面对纳税评估工作加强管理提出自己的意见与建议，希望能为 今后纳税评估工作的开展提供一些参考性的意见。 南京理工大学硕士论文徐州市国税局增值税纳税评估实麓问题研究 1 增值税纳税评估概述 纳税评估是指主管税务机关根据国家有关法律法规的规定，对纳税人报送的纳税 申报资料进行审核，审核申报资料的完整性、一致性和合法性，并结合日常掌握的各 种税收征管资料，依托信息技术、手段和方法，运用一定的分析办法，对定时期内 纳税人纳税情况的真实性、准确性进行综合评定，通过对纳税资料的审核分析，及时 发现、纠正和处理纳税人纳税行为中的错误和异常情况，提出日常监控管理目标和征 管措施，以达虱对纳税人实行整体性控管的目的。纳税评估能有效的堵塞税收征管中 的漏洞，有效审查企业在纳税申报中的偷漏税问题，及时补征入库、纠正自鹾，把税 收违法行为消灭在萌芽状态，同时，纳税评估也可以在一定程度上代替税务稽查，降 低税收成本，减轻纳税人负担，体现纳税服务功能，优化投资环境具有重要的意义。 目前，根据总局规定，徐州市国税机关主要开展了增值税的纳税评估。很多税务 机关对纳税评估寄予了很高的期望。希望通过纳税评估的推广应用，对加强税收管理， 堵塞征管漏洞发挥重要的作用。如北京市地税局为凸显纳税评估的重要地位，甚至将 纳税评估作为税务稽查的前置条件，就是说只有进行纳税评估后的企业才可以进入税 务稽查环节。随着纳税评估工作的开展，其适用范围也越来越大，各种征管的难题都 倾向于通过纳税评估来解决，纳税评估日益成为税收管理的主要手段。 1 1 增值税纳税评估工作的特征 纳税评估办法的出台是在税务机关从执法职能向兼顾执法和服务职能转变和税 务机关实施精细化、科学化管理的时代背景下的产物，因此具有两个显著的特征： ( 1 ) 纳税评估与税务稽查的差异 因为在本文中经常提及税务稽查，先详细介绍一下纳税评估与税务稽查的区别。 纳税评估旨在通过对纳税人的财务指标的分析和对生产经营情况的分析来发现 纳税人在税收中执行税收政策的偏差，并通过约谈的方式来提醒纳税人去自行检查， 依法缴纳税款，只有在明显存在偷税嫌疑或不能说明存在疑点的原因，并且拒绝自查 补税的情况下才移交税务稽查人员处理。对约谈后自查补税的纳税人一般税务机关不 予做出罚款的行政处罚，这一点显著区别于税务稽查。通过税务稽查程序查补的税款， 一般都会被认定为偷税，按征管法规定应处以所偷税款0 5 至5 倍的罚款。 从本质上看，纳税评估并非法定程序，而是税务机关为提高自身工作质量和服务 水平，更好的依法治税和完成税收任务而采取的一项措施，它的实施对涉税违法行为 是一种预警，税务稽查则属于法定程序，是税务机关的法定职权，它的开展对涉税违 法行为是一种执法性处罚手段；从时间上看，纳税评估相对超前，税务稽查相对滞后； 2 南京理工大学硕士论文 徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究 从要求上看，纳税评估虽然要求作出定性和定量分析，但定量分析只能是匡算，估量 测算，并不能十分准确，而税务稽查必须做到准确无误，证据确凿，程序适当，计算 准确；从依据上看，纳税评估的依据主要是纳税人报送的纳税申报资料、税务机关掌 握的税收征管资料和宏观上的税收分析、行业税负监控数据和企业的生产指标，税务 稽查则是全面的综合的检查，目前税务稽查的主要稽查对象仍然是企业的会计资料和 纳税资料；从制约性上看，纳税评估不强求纳税人解释说明问题，税务稽查则可以责 成纳税人提供有关资料，接受税务机关的检查。 一般来说，税务稽查是按照法定程序或方法来处理偷骗税案件，纳税评估则是更 多的用事前告诫的方式来规范和协调征纳双方有争议的税收申报不实的问题，使纳税 人了解自己的纳税申报有误，需要进行调整或重新申报。行政执法权限和程序的不同 是纳税评估与税务稽查不同的关键所在。纳税评估的最后有一个复核的过程，但实际 工作中也主要着眼于资料的完整性，对于纳税人纳税的实质性问题以及评估人员的纳 税评估工作完成的质量都没有予以应有的关注。税务稽查每一个环节都在明确的制度 框架内运行，要求程序合法、数字准确、处罚适当、依据合法，并始终处在严格的监 督之下。 在国税部门目前主要开展的是增值税的纳税评估。本文中所提到的纳税评估一般 均指增值税纳税评估。 ( 2 ) 纳税评估借鉴质量管理的思想进行精细化科学化管理 纳税评估要求评估人员改变以往只注重对会计核算情况进行了解的管理方法，而 是提出了更高的要求，对纳税人的工艺流程、生产经营结构，主要产品能耗和历史数 据以及同行业的生产数据指标都要求有一定的了解。精细化管理使得税收工作的重心 由组织税收收入转向加强管理，依法征税。 1 2 增值税纳税评估分析及处理方法 ( 1 ) 纳税评估分析方法 对纳税人申报纳税资料进行案头的初步审核比对，以确定进一步评估分析的方向 和重点：通过各项指标与相关数据的测算，设置相应的预警值，将纳税人的申报数据 与预警值相比较；将纳税人申报数据与财务会计报表数据进行比较、与同行业相关数 据或类似行业同期相关数据进行横向比较；将纳税人申报数据与历史同期相关数据进 行纵向比较；根据不同税种之间的关联性和勾稽关系，参照相关预警值进行税种之间 的关联性分析，分析纳税人应纳相关税种的异常变化；应用税收管理员日常管理中所 掌握的情况和积累的经验，将纳税人申报情况与其生产经营实际情况相对照，分析其 合理性，以确定纳税人申报纳税中存在的问题及其原因；通过对纳税人生产经营结构， 主要产品能耗、物耗等生产经营要素的当期数据、历史平均数据、同行业平均数据以 南京理工大学硕士论文 徐州市国税局增值税纳税评估实旋问题研究 及其他相关经济指标进行比较，推测纳税人实际纳税能力。 ( 2 ) 审核分析纳税人申报纳税资料 纳税人是否按照税法规定的程序、手续和时限履行申报纳税义务，各项纳税申报 附送的各类抵扣、列支凭证是否合法、真实、完整；纳税申报主表、附表及项目、数 字之间的逻辑关系是否正确，适用的税目、税率及各项数字计算是否准确，申报数据 与税务机关所掌握的相关数据是否相符；上期和同期申报纳税情况有无较大差异。 ( 3 ) 评估结果处理 对纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题，或存 在的疑点目题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑， 无需立案查处的，可提请纳税人自行改正。需要纳税人自行补充的纳税资料，以及需 要纳税人自行补正申报、补缴税款、调整账目的，税务机关应督促纳税人按照税法规 定逐项落实。对纳税评估中发现的需要提请纳税人进行陈述说明、补充提供举证资料 等问题，应由主管税务机关约谈纳税人。对评估分析和税务约谈中发现的必须到生产 经营现场了解情况、审核账目凭证的，应经所在税源管理部门批准，由税收管理员进 行实地调查核实。对调查核实的情况，要作认真记录。需要处理处罚的，要严格按照 规定的权限和程序执行。发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或 其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，要移交税务稽查部门处理。对纳税评估工 作中发现的问题要作出评估分析报告，提出进一步加强征管工作的建议。 ( 4 ) 对纳税评估的管理 基层税务机关及其税源管理部门要充分利用现代化信息手段，广泛收集和积累纳 税人各类涉税信息，不断提高评估工作水平；要经常对评估结果进行分析研究，提出 加强征管工作的建议；要建立健全纳税评估工作岗位责任制、岗位轮换制、评估复查 制和责任追究制等各项制度，加强对纳税评估工作的日常检查与考核。 1 3 增值税纳税评估工作运行机制 在全国不少省份试点推行的基础上，2 0 0 5 年3 月3 1 日国家税务总局下发了纳 税评估管理办法( 试行) ，对纳税评估的原则和指导思想操作办法作出更加明确 具体的规定，总则规定：纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对 纳税人和扣缴义务人( 以下简称纳税人) 纳税申报情况的完整性、真实性和准确性作 出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。纳税评估工作遵循强化管 理、优化服务、分类实施、因地制宜、人机结合、简便易行的原则。 ( 1 ) 纳税评估主要工作内容 根据宏观税收分析和行业税负监控结果以及相关数据设立评估指标及其预警值； 综合运用各类对比分析方法筛选评估对象；对所筛选出的异常情况进行深入分析并作 4 南京理工大学硕士论文徐州市国税局增值税纳税评估实施问踟究 出定性和定量的判断；对评估分析中发现的问题分别采取税务约谈、调查核实、提出 管理建议、移交稽查部门查处等方法进行处理：维护更新税源管理数据，为税收宏观 分析和行业税负监控提供基础信息等。 纳税评估工作主要由基层税务机关的税源管理部门及其税收管理员负责，重点税 源和重大事项的纳税评估也可由上级税务机关负责。所称基层税务机关是指直接面向 纳税人负责税收征收管理的税务机关；税源管理部门是指基层税务机关所属的税务分 局、税务所或内设的税源管理科。 ( 2 ) 纳税评估指标的应用 纳税评估指标是税务机关筛选评估对象、进行重点分析时所选用的主要指标，分 为通用分析指标和特定分析指标两大类，使用时可结合评估工作实际不断细化和完 善。纳税评估分析时，要综合运用各类指标，并参照评估指标预警值进行配比分析。 评估指标预警值是税务机关根据宏观税收分析、行业税负监控、纳税人生产经营和财 务会计核算情况以及内外部相关信息，运用数学方法测算出的算术、加权平均值及其 合理变动范围。测算预警值，应综合考虑地区、规模、类型、生产经营季节、税种等 因素，考虑同行业、同规模、同类型纳税人各类相关指标的若干年度的平均水平，以 使预警值更加真实、准确和具有可比性。纳税评估指标预警值由各地税务机关根据实 际情况自行确定。 ( 3 ) 纳税评估对象的选定 纳税评估对象可采用计算机自动筛选、人工分析筛选和重点抽样筛选等方法筛 选纳税评估对象，要依据税收宏观分析、行业税负监控结果等数据，结合各项评估指 标及其预警值和税收管理员掌握的纳税人实际情况，参照纳税人所属行业、经济类型、 经营规模、信用等级等因素进行全面、综合的审核对比分析。综合审核对比分析中 发现有问题或疑点的纳税人要作为重点评估分析对象；重点税源户、特殊行业的重点 企业、税负异常变化、长时间零税负和负税负申报、纳税信用等级低下、日常管理和 税务检查中发现较多问题的纳税人要列为纳税评估的重点分析对象。 ( 4 ) 纳税评估的主要依据及数据来源 “一户式”存储的纳税人各类纳税信息资料；税收管理员通过日常管理所掌握的 纳税人生产经营实际情况，主要包括：生产经营规模、产销量、工艺流程、成本，费 用、能耗、物耗情况等各类与税收相关的数据信息；上级税务机关发布的宏观税收分 析数据，行业税负的监控数据，各类评估指标的预警值；本地区的主要经济指标、产 业和行业的相关指标数据，外部交换信息，以及与纳税人申报纳税相关的其他信息。 1 4 国外税收评估简介 ( 1 ) 国外纳税评估概况 5 南京理工大学硕士论文徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究 国内纳税评估工作的推行源自于国外发达国家成功的管理经验，为了便于比较和 分析并借鉴他们的机构设置、操作方法，现以加拿大、英国、新加坡等国为例简单介 绍一下国外的评税情况： 加拿大是联邦制国家，税收管理机构分为三级，即联邦税务局、省税务局和地 方税务局。加拿大税务系统共有3 5 万名工作人员，联邦税务局在全国l o 个省设有8 个税款征收中心，负责收集纳税人的各种申报表及税款入库工作。纳税评估作为加拿 大税收管理的基本手段之一，在税收征管工作中发挥着重要作用。加拿大税务部门的 纳税评估工作包括四类，即一般核查、快速评估、再评估、案头审计。 一般核查是指税务机关将纳税人的申报表录入计算机后，利用系统设定的程序， 自动核查纳税人申报表的逻辑关系、适用的税率和计算结果。如果逻辑关系正确，计 算准确，计算机自动将该申报表转到下一环节；如果逻辑关系不正确，税收管理员按 地址将申报表退回纳税人重新填写。 快速评估是指税收管理员对纳税申报表进行的评估。快速评估的工作期限是1 2 周，评估内容包括申报表中税率是否正确、计算是否准确、抵扣是否合理等，同时核 对纳税人提供的辅助证明材料。评估结束后，税收管理员将评估结果送达纳税人。 再评估是指税收管理员在第一次评估后的3 年内对纳税人进行的再次评估。税收 管理员可以重新审查纳税人的申报表及任何与申报有关的资料，如果发现纳税人少缴 税款，则要求其补缴税款并交纳滞纳金和罚款。 案头审计是由税务审计部门进行的纳税评估工作。加拿大税务局的审计部门针对 某些行业、某类纳税人或某个税种开展专项纳税评估。 加拿大的纳税评估流程涵盖了以上四种评估方式。当税务机关收到纳税人申报表 后，先进行一般核查，然后由税收管理人员进行快速评估。在快速评估结束后的3 年内，税务机关可以对纳税人进行再评估。同时，审计部门的评估人员可以对纳税人 进行案头审计，如果发现涉税疑点，则转入实地审计。 新加坡是推行纳税评估制度较为规范的国家，其纳税评估工作有三个特点。一 是纳税评估分工较细。税务处理部负责发放评税表，处理各种邮件、文件和管理档案； 纳税人服务部对个人当年申报情况进行评税；公司服务部对法人当年申报情况进行评 税；纳税人审计部对以往年度评税案件和有异议的评税案件进行复评；税务调查部对 重大涉税案件进行调查。二是重视纳税人的自查自纠，在评税工作中，都要先给纳税 人一个主动坦白的机会。三是评税管理工作主要依托计算机系统进行。 英国也是纳税评估制度推行得较好的国家。英国各税种的税收征管一般都需要 经过纳税申报、估税、税款缴纳和税务检查等程序。估税是税收征管程序中的重要环 节。如果税务当局认为纳税人在某一时期的税收申报不完全，则可以对其少缴的税款 6 南京理工大学硕士论文 徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究 部分签发估税单。如果稽查员发现纳税人有利润未被估税，或者纳税人获得了无资格 享受的减免，可以对纳税人的这些应课税所得签发补缴估税单。 ( 2 ) 国外纳税评估的共同特点 纵观世界经济发达国家的税收管理可以发现，虽然各国在税制方面存在较大差 异，但是在税收征收管理方法和手段上，具有共同的特点：都运用纳税评估这种宏观 性管理手段。纳税评估的范围是全体纳税人，其间根据纳税人的大致特点进行分类， 以保证评估效果。纳税评估均借助于信息化手段。纳税评估需要大量的涉税信息量， 如果单纯依靠手工手段会事倍功半，效率低下。纳税评估要有细致准确的指标体系。 在案头审计分析纳税疑点时，要依靠分类细致、数值准确的指标体系，以减少人为因 素。纳税评估人员应具备较高的综合素质，丰富的工作经验。 j l 7 南京理工大学硕士论文徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究 2 增值税纳税评估决策分析 2 1 增值税纳税评估的外部环境分析 税收环境的内涵，理论界目前尚无权威的定论，我们认为它应有广义和狭义之分。 广义的税收环境是指影响税收活动的所有内部、外部的因素总和。狭义的税收环境是 指影响税制运行的内在、外在背景、环境。包括公民的纳税意识、税收法制环境、税 收征管水平、政府及其部门对税收的支持和配合、税务机关内部的管理水平。税收环 境的优劣，影响着税收的创新，制约着税收管理手段的选择。 2 1 2 1 1 纳税意识缺乏的历史与现实分析 ( 1 ) 我国纳税人普遍缺乏纳税意识 造成我国纳税人普遍缺乏纳税意识的主要原因有三：其一在制度设计层面，计划 经济年代，我们让国有企业担负起政府收入的任务，而且税利不分，改革开放酋，我 国国有企业和城市大集体所缴纳的税收和利润占全部财政收入的9 5 以上，个人基 本不承担纳税的义务其二：在传统文化上，由于历代统治者的横征暴敛，人民存在 很重的厌税情绪，苛捐杂税一直被人所痛恨。解放后很长的一段时间，在舆论宣传方 面也在宣传社会主义国家的个人不纳税p 】。其三：我国税收立法的级次低，立法水平 不高，强调纳税人增强纳税意识的时候忽略了纳税人的权力，忽略了依法用税的宣传 与监督，没有使纳税人的依法纳税行为受到应有的尊重，一定程度上挫伤纳税人的积 极性，税收政策的制订也往往是税务机关单方面意志的表现，没有广泛听取纳税人的 意见，缺少对纳税人权利的尊重，导致纳税人对税收政策的认可度比较低。 ( 2 ) 我国税负现状 目前我国名义税率的设定相对偏高，从世界各国的实践来看，发达国家的宏观税 负水平应该在3 0 以上，而发展中国家的宏观税负水平在2 0 左右，据测算，在我 国，诚实纳税的企业缴纳的各项税费占其创造的增加值部分的6 0 ，过高的企业税负 导致了地下经济的猖獗。据有关专家估计，我国地下经济的规模已达到g d p 的2 0 左右。过高的税负水平引起替代效应造成效率损失，偷税行为泛滥，发票犯罪数量激 增，税收公平难以实现，公民依法纳税意识受到严重的冲击。尽管连续几年，我国税 收收入的增长远远超过了g d p 的增长速度，但这种增长的取得是以税务机关征收成 本和纳税人纳税成本的迅速扩张为代价的。如增值税防伪税控系统的推行，每个企业 要投入近万元的成本。税收的增长另一个因素是海关加大打击走私的力度。税收增长 靠政策及管理水平提高的影响并不是很明显。而纳税人选择是否偷税也是一个风险决 策的过程，纳税人实施偷税行为时要考虑偷税被查处可能性的大小、处罚的力度。如 南京理工大学硕士论文徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究 果纳税人采取偷税行为的风险收益大于不偷税，那么纳税人很有可能选择偷税。而且 目前我国还没有建立起完备的信用体系，纳税人对采取偷税可能带来名誉上的损失很 少考虑，甚至在有的落后地区纳税人会以能偷税和敢偷税而作为炫耀其势力的资本。 在未实行纳税评估前，纳税人偷税时会考虑被稽查人员税务稽查时查处的可能性和被 处罚的力度，通过选择税收政策制定较为模糊或管理力度薄弱的地方做为偷税的重 点，并采取拉拢腐蚀税务主管人员的办法减少被查处的可能性或降低被查处后罚款的 比率。增值税相对所得税来说应该是一个非常简单的税种，一般企业会计人员的素质 足以满足准确核算的要求，从我们在纳税评估中发现的问题来看，很少有企业是出于 对税收政策理解上的偏差而造成不缴或少缴税款，一般都有故意性的偷税因素在里 面。 2 1 2 纳税评估的法制环境分析 开展纳税评估需要一个良好的税收法律法规政策环境，而我国整体的法制不健 全，立法水平低的问题在税收工作中表现突出，特别表现在以下几个方面： ( 1 ) 税收征管法及其实施细则等法律法规均没有将纳税评估列入其中 对纳税评估的指导思想，法律定位，操作规范和考核标准没有统一的规定，只有 省级国家税务局下发的纳税评估归程可参照执行。因此纳税评估只能在较低的法 律层级上运行。 ( 2 ) 立法程序不规范实际操作困难 一方面，立法程序尚未以法律的形式固定下来，目前我国只有少数单行税收法律 经过立法程序公布实施，大多数则由国务院的简易立法程序制订行政法规发布实施； 另一方面，立法过程缺乏由财经、法律专家组成的专门委员会审查，也缺乏基层税务 人员和纳税人的参与，导致税法质量不高，给实际执行带来困难。在立法过程中，税 制要素的配置应当配比，具有内在严密性，不可相互矛盾和失调，要建立税制的内在 制约机制，使税制可操作性增强，形成税收的规范性执法和刚性执法，避免税收管理 中的繁琐和漏失，通过建立严密的税制提高税收的管理效率，发挥税收的良好潜能。 美国当代法学家富勒强调指出：“法律不应当规定多数人无法做到的义务，实现 多数人不可能实现的事情，否则政府官员就会面l 临一种困境，要么强迫公民去实现他 们不可能实现的事情，从而构成十分不公正的行为，要么对公民的违法行为视而不见， 从而削弱对法的尊重。”因此税务机关在制定税收政策时要注意遵循的一个原则是： 既要便于税务人员的执法，又要便于纳税人的守法。不能让税务人员和纳税人去做力 所不及或者虽然能做到但要付出相当代价的事情。增值税税制的整体设计也很不合 理，如税收优惠政策过多过杂，不法分子很容易钻税法空子，谋取不正当的利益，增值税 的税基还不够广泛，交通运输业、建筑业等都没有纳入增值税的管理范畴，导致税收抵 9 南京理工大学硕士论文 徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究 扣链条的中断。这些问题的解决要是从完善税制着手会取得更好的效果，而不应该去 通过纳税评估去解决税制本身的漏洞。现实情况是纳税评估的作用被无限放大，无论 是日常的管理，还是税收优惠政策的适用，行政许可事项的审批等业务，凡是税制本 身造成的管理上的薄弱环节，都要用纳税评估的手段去解决，这实质上是没能从根本 上解决问题。 ( 3 ) 是行政机关间的工作配合不紧密缺乏合作精神 权力部门化，部门利益化现象比较严重。不能形成征管的合力。首先是公安机关 在打击税务违法犯罪上还缺乏震慑力。许多税务违法的犯罪嫌疑人在作案后一走了 之。助长了税务违法行为的侥幸心理。其次与其他相关的机关和部门之间的协作缺少 制度上的硬性规定，即便制度上有规定，如税收征管法规定了税务机关和工商机关的 信息交换制度，但对于如何保证这一制度得以执行却没有明确的权利义务方面的规 定，还要通过部门之间去协商解决。前文提到新加坡税务机关要在评税前向银行调取 纳税人存款和利息的资料、向证券公司调取纳税人股票及股息的资料、向房土局调取 纳税人购买房产的资料、向车辆局调取纳税人购买车辆的资料、向内政部调取纳税人 亲属关系资料、向注册局调取纳税人关联公司资料等。而我国的税收管理还是各自为 政的状态，没能实现机构间的紧密合作，信息的资源共享。极大的削弱了税收的管理 力度。 ( ) 是金融管理不规范税务机关没能有效控制住企业的资金流向 中国人民银行和财政部对于货币资金的管理和控制有严格的规定，如现金收入应 当于当日送存开户银行，企业支付现金，可以从本企业的库存现金限额中支付或从从 开户银行提取，不得从本企业的现金收入中直接支付现金，不准用不符合制度的凭证 顶替库存现金等严格规定。但实际上大部分的私营企业都没有遵守现金管理的规定。 经营过程中出现巨额的现金交易，为买卖增值税专用发票和其他扣税凭证提供了便 利。也为大量的账外经营提供了便利。【4 】 2 1 3 税收征管面临的主要问题 尽管近年来税收征管的力度较大，但与政治经济形势和信息技术发展的要求相 比，还存在一定的距离主要表现在以下几个方面： ( i ) 税收流失严重。税收流失包括明显的流失，即税收实际收入与应收收入之 间有较大的差距；隐形的流失，主要体现为欠税。 ( 2 ) 税源监控乏力。表现在三个方面：其一，漏征漏管户大量存在，工商登记 户与税收征管户差距较大；其二，建假账现象较为普遍，无法如实控制纳税户财务核 算和经营情况；其三，现金交易普遍，无法控制纳税户的资金周转情况。 南京理工大学硕士论文 徐州市国税局增值税纳税评估实施闯匿研究 ( 3 ) 执法随意性大。表现为有法不依、执法不严，有税不收和收过头税的现象 较为严重。 ( 4 ) 征管效率不高。就社会效率而言，税收征管在提供公平的竞争环境l 维护 纳税人合法权益方面还存在负面影响，执法不公导致税负不合理，从而导致竞争不公 平。就经济效率而言，税收征管运行成本较高。垆】 ( 5 ) 征管手段落后，信息化建设水平低。税收信息化程度低，税收征管告助信 息技术进行税收管理的比例偏低：税收信息网络水平低，税收信息渠道单一。 税收征管中存在的上述问题，原因是多种多样的，既有外部环境因素即客理原因， 也有自身管理机制因素即主观原因。任何一项征管办法的出台，都要针对征管巾存在 的突出问题，力求解决或缓解现存的问题。 2 2 纳税评估的内部环境分析 2 2 i 收入导向的税收管理观念对纳税评估的影响 各级国税机关在税收管理上还维持以组织收入为中心的管理方式，能完成上级下 达的税收任务，就可以获得评选先进和各种荣誉的资格，各级政府也往往以财政收入 完成情况作为衡量政绩的标准，因此也会对税务机关进行行政干预，这时就出现所谓 的寅吃卯粮收过头税的现象。同样有的地区如果财政收入形势好也会以改善投资软环 境为借口，要求税务机关少收税款或放宽执法的尺度，这时则出现了放水养鱼的现象。 一般来说，经济发达地区的财政压力小因而税收政策相对宽松，以至我国南方有些地 区出现包税现象，税务机关纵容偷税漏税行为的发生，而经济贫困地区，税收政策则 相对较严格，纳税人实际税收负担比较沉重。在以收入为导向的管理体制下，依法治 税往往成了口号，税务稽查和纳税评估往往会沦为税收收入的调节器，税务稽查和纳 税评估本应为实现税收的法治和公平原则服务的，但由于纳税评估和税务稽查的地位 不独立。不可避免的成为为税收收入服务的附庸。 2 2 2 纳税评估绩效考核中存在的问题 ( 1 ) 目标管理的特点 目前江苏省国税系统采用目标管理方法对各项工作进行管理控制，对纳税评估也 制定了相应的目标管理考核办法，对纳税评估的按期完成和评估结果及时向上级反馈 都做了具体的规定，对评估的质量的考核规定是由上级机关主管科室进行抽查，不少 地区制订了评估质量考核指标体系。税务机关进行目标管理的实践结果来看并不理 想，目标管理的最大优点在于它能使人们用自我控制的管理来代替受他人支配的管 理，激发人们发挥最大的能力把事情做好。当然目标管理也被行政机关广泛采用，与 传统的管理方法相比较，目标管理的优越性表现在三个方面：首先，权力责任明确。 南京理工大学硕士论文 徐州市国税局增值税纳税评估实施问腰研究 目标管理通过由上而下或自下而上层层制定目标，在单位内部建立起纵横联结的完整 的目标体系其次，强调职工参与。目标管理非常重视上下级之间的协商、共同讨论 和意见交流。通过协商，加深对目标的了解，消除上下级之间的意见分歧，取得上下 目标的统一。由于目标管理吸收了单位全体人员参与目标管理实簏的全过程，尊重职 工的个人意志和愿望，充分发挥职工的自主性，实行自我控制，改变了由上而下摊派 工作任务的传统做法，调动了职工的主动性、积极性和创造性。第三，注重结果。目 标管理所追求的目标，就是单位和每个职工在一定时期应该达到的工作成果。目标管 理不以行动表现为满足，而以实际成果为目的。工作成果对目标管理来说，既是评定 目标完成程度的根据，又是奖评和人事考核的主要依据，因此目标管理也称作成果管 理【6 j ( 2 ) 税务机关实行目标管理存在的问题 税务机关实行目标管理存在的问题主要表现在三个方面： 首先是领导人对目标管理理解不够，没有能够把握住目标管理的科学内核，理念 上比较落后，没有体现公民为本、结果导向的理念。目标的分解制订没有听取基层工 作人员的意见，没有重视基层工作人员的参与，缺乏平等协商和契约精神，对目标管 理的内容完全交由业务科室各自制订，缺少纵向和横向交流沟通和整合的过程，因此 也导致了目标管理的中的目标分解不合理，l7 】目标之间容易发生冲突。纳税评估应实 现的是依法治税，公平税负的目标，但这一目标常常受到组织收入目标的牵制。 其次是目标管理方法在行政机关适用性范围不宜太宽泛，行政机关区别于盈利性 企业的重要方面就是目标层次更加复杂，绩效难以考核，很难去制定一个合理的量化 的考核指标体系。再说，管理方法的选择是要服从于管理的实际需要，不能为了适应 管理的方法去生硬的制订一些量化的考核指标，在实际工作中，往往是注重考核的方 便，而不去考虑工作的重要性。对目标考核结果的运用也很不合理，往往不是用来审 视和改进工作，主要用来对人的奖惩，甚至采取末位淘汰等措施，貌似激进但却不科 学，导致假报告、假数据的出现。下文徐州市纳税评估成绩的异常情况与目标考核有 很大的关系。 第三是目标管理本身的局限性，首先目标管理极易引发道德风险，沃顿商学院企 业经营和信息管理系两位教授曾集中讨论了目标激励这一应用广泛的管理工具， 在为组织带来效益的同时又极易引发虚假陈述的两面性。而在透明度较弱和存在明显 信息不对称的场合，道德风险的表现十分显著【”，作为税务机关这样一个执法机关， 维护公平与正义，体现法治精神，培养和保护纳税人的依法纳税的意识是非常重要的， 而这些东西是难以用简单量化的标准去考核，而目前目标管理所诱发的道德风险却是 既成事实，税务人员在纳税评估时受到各种目标的牵制，一切从目标出发，难以兼顾 南京理工大学硕士论文徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究 职业道德准则。人们努力去达到他们的工作定额绩效目标时，并不关心自己的工作对 整体工作的效果。 ( 3 ) 税务机关实行目标管理存在问题导致的后果 现行的一些对纳税评估工作进行质量考核的指标在实际工作中常常会成为评估 人员违法行政的诱因。很多地方为提高纳税评估的质量，对评估对象准确率( 当期评 估有问题的户数当期评估的总户数) 、评估有效率( 当期评估调整税款数当期被评 估企业应交税款总数) 、评估面( 当期评估总户数当期一般纳税人户数) 、重点户 评估有效率( 当期重点户评估调整税款数当期被评估重点户企业应交税款总数) 四 个指标进行考核，并对四个指标赋予不同的分值。因为我们在前面已经讨论过，纳税 评估人员检查权限受到很多限制，难以全面掌握纳税人经营方面的信息。纳税人或者 是确实存在少交税款的行为，或者是为了减少繁琐的手续，或者是为了处理好公共关 系，在被评估时往往同意缴纳部分税款，当然所缴纳的税款可以进行技术上的操作， 提前缴纳以后各期的应缴税款。最终的结果是纳税评估工作有了成效，而纳税人并不 要增加过多的负担。评估人员虽然无法判断被评估人是否完全提供了真实完整的信 息，只要被评估人暂时缴纳了税款，就要做出评估意见。很容易滋长纳税违法企业的 侥幸心理，其危害将是长期的。 在实际工作中，纳税人被认为其税负偏低时，就补缴税款的数额常常与纳税评估 人员讨价还价。为应对税务机关以税收负担率作为评估的主要参数，选择评估对象的 做法，有的纳税人采取了以不向销货方索取发票低价购进货物的方式以提高税收的负 担率。这些做法与税收法制的原则相违背。为税收管理带来更多的问题，其危害不客 小视。纳税评估的实践效果是在客观上给了纳税人偷税的风险和成本都大大降低的心 理预期。以牺牲税法的法制原则换来的暂时税收的增加和表面上的征管质量的提高是 不可取的做法。从上述分析来看，目标管理对纳税评估工作的考核无法实现有效的控 制，不能实簏有效控制的纳税评估将很难发挥出积极的作用。 2 2 3 对纳税评估人员的评价 人员问题是制约纳税评估工作开展的一个瓶颈，目前徐州市国税系统人员平均年 龄在四十岁左右，如何去领导和激励这样一个团队实在是一个不小的课题，人员知识 结构单一。税务评估人员的知识结构基本上是单一的计算机、税收、财会、法律等方 面的人员。尽管现在加强复合型人才的培养，仍远远不能满足更高层次的工作需求。 当前税务人员的知识层次和结构虽然还暂时能胜任工作的要求，但已经有落后于经济 社会信息技术发展的迹象，公务员人员管理体制的僵化，公务员队伍相对稳定，人员 流动率几乎是零，进出的门槛相当高，缺少必要的职业流动给组织带来新鲜的理念和 活力，过于稳定的职业也导致人产生疲钝的感觉。缺乏有效的公务员绩效考核、利益 南京理工大学硕士论文 徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究 分配和激励机制。责任权力利益相背离，甚至出现干得越多，错得越多，罚得越重的 不和谐现象，未能很好地将责任权力利益有机的结合起来，极大的挫伤了纳税评估人 员的积极性。 2 2 4 推行纳税评估决策者的态度 企业在进行决策时，都是在进行一项风险决策，企业决策人无论是敢于冒风脸还 是更愿意规避风险，但是有一点不变，必须为自己的决策承担责任。在行政机关则不 同，行政机关的很多决策是不需要承担决策失误风险的。与企业相比，评估行政帆构 的绩效往往非常困难，充分竞争的市场可以自然的成为评估企业组织绩效的有效手 段，而在行政机构的绩效评估方面，针对有形的投入和产出或许可以准确的计量，但 无形的社会影响虽然可能更加重要但却无法准确的评估其绩效；对企业即使不能进行 有效的绩效评估，竞争的压力也能够自动促使企业慎重的进行各项决策，在行政机构， 这种竞争效应是一般是不存在的，行政机构能否生存下去，并不依赖于它是否能在竞 争中获胜。税务机关做出实施纳税评估决策，各级税务机关也不愿去承认决策的失当。 即使是错误的也要继续推行，而且还要千方百计找出推行后的巨大成绩来证明决策的 正确性。 行政管理中盲目求新的现象特别严重，为了体现创新的政绩，往往是在未加详细 的调查研究的基础上就否定前任的思路，推行自己的做法，不去考虑自己的决策是否 经济可行，原来的决策是否依然有存在的必要，可以没有成绩但不能没有变化。在这 种背景下，许多企业管理的理论被引入税务管理当中，如流程再造、学习型组织理论 等等。而这种引入都往往重视形式而忽视实质。很多管理中存在的问题不是引进一两 个先进的理念就可以解决的，缺少操作层面的技术支持，先进的理念难以实现。 2 3 纳税评估操作层面的风险分析 在税收征管工作中，更多的是关注管理的新理念、新模式、或宏观战略层面的东 西，但操作层面的东西同等重要操作层面的技术有助于理念的落实，任何管理理念必 须有相应的技术支持才能付诸实践，管理要关注制度细节。而纳税评估在操作时技术 手段落后的问题比较突出，也决定了纳税评估难以实现预期效果。i s 2 3 1 现有纳税评估指标体系的工作风险 最初纳税评估的构想是充分利用税收工作信息化程度比较高的优势，利用人机结 合的方式，对纳税人的纳税申报资料和相关会计资料进行分析，是与国家税务总局确立 的“科技加管理”“信息化加专业化”的征管改革总体思路相一致的。有不少地方还设计 了纳税评估软件，对纳税人的相关会计指标进行分析和量化管理胆却出现了迷信量化 管理的问题，如江苏省纳税评估工作规程中甚至曾规定纳税评估工作中不宜调取 1 4 南京理工大学硕士论文 徐州市国税局增值税纳税评估实施问题研究 企业账簿，不宜