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大连市街道行政领导干部实绩考核评价体系研究 摘要 本文研究的对象是大连市城市街道行政领导干部考核评价体系。按照社会主 义市场经济体制和建设和谐社会的基本要求，充分行使街道作为城市基层政府派 出机构的职能，更好地服务于广大人民群众，建立科学的街道行政领导干部考核 评价体系是一项重要和紧迫的任务。首先，本文给出了课题研究的背景和意义， 通过对课题研究的理论基础和实践基础进行分析，阐明了笔者对街道行政领导干 部考核评价的基本观点。其次，运用现代管理和现代人力资源管理理论，从街道 行政领导干部实绩考核原则和目前存在问题入手，运用系统论的思维方法，重点 从实践的角度，构建一套科学、规范、客观、实用的评价指标体系，通过对各种 考核评价方法的分析对比，引入模糊综合评判方法，并提出了可操作的实施步骤， 通过定性与定量相结合，客观与主观相结合，不同岗位类别干部相区分的办法， 在街道行政领导干部实绩考核体系和评价方法上做了探索和尝试。最后，以南沙 街道办事处的行政领导干部为对象，对考核指标体系和考评方法做了实证分析。 关键词：街道；行政领导干部；考核：模糊综合评判；实证分析 大连市街道行政领导干部实缋考核订价体系研究 a b s t r a e t t h e p a p e r s t u d i e st h es y s t e mo f c h e c k i n g a d m i n i s t r a t i v el e a d i n gc a d r e so fd a l i a n s n b d i s t r i e to f f i c e a c c o r d i n gt ot h eb a s i cd e m a n do fs o c i a l i am a r k e ta n de c o n o m i c s y s t e m ，i ti sa l li m p o r t a n ta n dp r e s s i n gt a s kt oe s t a b l i s ht h es c i e n t i f i cs y s t e mt of u l f i l t h ed u t yo ft h es u b d i s t r i e to f f i c e 踮t h eg o v e r n m e n ta g e n c ya n ds e r v ep e o p l ew e l l f i r s t ，t h ew r i t e ro f f e r st h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo f t h ep a p e ra n da n a l y s e st h e r e s e a r c ht h r o t l g ht h et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lf o u n d a t i o n ，w h i c hc l a r i f i e st h eb a s i c c o n c e p to fc h e c k i n ga d m i n i s t r a t i v el e a d i n gc a d r e so f s u b d i s t r i c to f f i c e s e c o n d l y , b y a p p l y i n gt h em o d e mm a n a g e m e n t a n dh u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n ta n dp r o c e e d i n g w i t ht h ep r i n c i p l eo fa d m i n i s t r a t i v el e a d i n gc a d r e sa n dt h ep r e s e n tp r o b l e m s ，t h e w r i t e r a n a l y s e s t h e s y s t e mf r o mt h ep r a c t i c e t oe s t a b l i s has c i e n t i f i c ，s t a n d a r d ， o b j e c t i v ea n dp r a c t i c a lc h e c k i n gt a r g e ts y s t e m b yu s i n gt h e m o d eo fs y s t e m a t i c t h o u g h ta n do b s c u r e dc o m p r e h e n s i v ej u d g e m e n t a n d p r o s i n g t h eo p e r a t i n gi m p l e m e n t s t e p ，t h e w r i t e rm a k e st h e e x p l o r a t i o n s a n da t t e m p t so nt h es y s t e mo fc h e c k i n g a d m i n i s t r a t i v el e a d i n gc a d r e st h r o u g ht h em e t h o d so ft h ec o m b i n a t i o no fq u a l i t a t i v e a n d q u a n t i t i v e ，s u b j e c t i v i t y a n d o b j e c t i v i t y , m a n y s i d e dc h e c k i n gs u b j e c t s a n d d i s t i n g u i s hw i t h d i f f e r e n tp o s t s f i n a l l y , t a k i n gt h ea d m i n i s t r a t i v el e a d i n gc a d r e so f n a n s h as u b d i s t r i c to f f i c ea st h eo b j e c t i v es t u d y , t h ew r i t e rm a k e s t h el i v i n ge x a m p l e a n a l y s e so f t h et a r g e ts y s t e ma n d c h e c k i n gm e t h o d k e y w o r d s ：s u b d i s t ri c to f f i o e ： o b s c u r e do o m p r e h e n s i a d m i n is t r a t i v ei e a d i n gc a d r e s v ej u d g e m e n t ：e e x a m p i ea r i a l y s e 大连市街道行政领导千部实绩考核评价体系研究 大连理工大学硕士学位论文 原创性声明 本人郑重声明：所里交的学位论文，是本人在导师的指导下开展研究工作所 取得的成果。除文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得大连理工大学或其他教育 机构的学位或证书而产生的成果( 如学位论文等) 。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体均已在文中以明确方式标明，本人完全意识到本声明的法律后果， 并愿为此承担一切法律责任。 学位论文作者( 签字) ：李国辉 日期：2 0 0 5 年3 月1 8 日 1 引言 大连市街道行政领导干部( 下称街道干部) 实绩考核评价体系研究属人力资 源管理领域。 1 1 论文选题的背景、依据 自1 9 5 4 年全国人大颁布城市街道办事处组织条例( 草案) 以来，街道在 不同历史时期都发挥着重要的作用，管理体制和运行机制也在不断发展变化。目 前，我国已经形成了“两级政府、三级管理”的城市管理格局，即市政府与区政 府是两级政府，街道办事处作为城市区政府的派出机构，行使着城市基层管理的 职责。 随着社会主义市场经济体制的确立，改革开放不断深入，我国社会经济结构、 组织形式、生活方式等已经发生了深刻的变化，在经济和社会发展的进程中，我 国城市基层管理出现了很多新的领域，具体表现如下： ( i ) 单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街道来承接。现代企业制度的建 立、事业单位分类管理制度的推行以及机关单位后勤体制的改革，使得各 单位将自己原来承担的行政职能、社会职能剥离出来，回归给政府和社会。 在目前我国社会中间组织不发达的情况下，现有的比较成熟的街居( 街道 居委会) 体系几乎成了唯一的接受主体。 化) 随着人口的老龄化，给街道增添了更多的服务工作。目前。中国已经进入 了老龄化社会。各街区的老龄入口尤其是离退休人员显著增多，老年人口 的活动空间基本上是家庭所在的街区，这就势必要求每个街区都要为众多 的老年人提供良好的生活环境和生活条件，开展专门为老龄人服务的医疗 保健、文化娱乐等项工作。 f 3 ) 非公经济快速发展，使“无单位归属人员”中除了原有的少数未就业的家庭 妇女和个别的社会闲散人员外，还增加了大量的个体户和私营企业主、待 业青年和失业下岗人员等，对这些不断增加的“无单位归属人员”，街道组 织要加强思想教育和社会管理工作，开展就业工作，起到社会整合的作用。 ( 4 ) 随着城乡社会流动的加剧，城市街区的外来人l z l 越来越多。外来人口既给 街区的发展做出了贡献，也给街区的管理工作带来了压力。因此，目前街 区的管理对象除了作为主体的正式居民外，也包括居住在本街区的非正式 大连市街道行政领导干部实绩考核评价休系研究 居民；街区工作的内容除了为正式居民提供管理和服务外，还需要对外来 人口进行管理和提供服务。 ( 5 ) 我国城市管理体制的改革，提出了管理重，d 的下移，由此带来了原来实行 “条条”管理的很多部门将任务下放到街区，给街区增加了很多新的管理内 容，如社会治安、市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌 等管理项目。 针对上述情况，我国城市管理体制正不断改革以适应新的形势，其主要内容 就是管理重心下移和扩大城市街道办事处的职能，使街道在综合管理方面拥有更 多的权力和责任，街道作为城市管理的关键环节，被赋予对辖区负总责的地位， 统揽辖区内地区性、社会性、公益性、群众性工作。街道办事处被明确赋予综合 管理权，即组织领导权、综合协调权、检查监督权，对专业部门派出机构的统筹 协调权和工作监督权；同时，街道党的工作委员会要对街道各种组织和各项工作 发挥领导核心作用。 因此，当前街道办事处不仅承担了许多政府事务，而且承担了大量的社会事 务，其工作范围涉及党、政、经、警、文化、劳动就业、计划生育、卫生、社会 治安、优抚安置等很多方面，同时，还拥有了一定的财权、人事权和辖区内的综 合管理权。所以，街道层面的城市第三级管理体制的建设，直接关系到高效能管 理城市和高水平经营城市的大局。 在不断深化街道办事处综合管理职能的过程中，对街道工作人员特别是街道 领导干部的综合素质要求大为提高，例如：年龄、文化程度、协调能力、服务水 平、领导水准、管理能力等等。从目前街道办事处所承担的任务来看，作为政府 的派出机构，上级布置的事要办、社区居民反映的事要办、职权内的事要迅速办、 职权外的事要协调办、能办的事立即办、条件暂不具备的事要努力办，这必然要 求街道领导干部的思想水准、文化程度、工作能力、廉洁勤政、政绩要求等综合 素质有大的提高。 如何准确衡量街道干部的综合素质，评价其工作成效，做到“能者上、庸者 下”，已经成为完善城市管理体制的基础性课题，这就迫切需要建立一套行之有 效的“街道行政领导干部实绩考核评价体系”，干部实绩是干部德才情况的综合 体现，也是干部使用的基本依据，实行干部实绩考核是干部人事制度改革的一项 重要内容，是客观公正地评价干部、选准用好干部的有效手段，对建立富有生机 和活力的用人机制，加强干部队伍思想作风建设，充分调动广大干部的工作积极 性起到了较好的推动作用。 2 大连市街道行政领导干部实绩考核评价体系研究 由于街道在我国城市管理体系中的职能正处于不断变革的过程中，相应的干 部实绩考核评价体系明显滞后，现行的很多考核评价方法过于粗放，还带有计划 体制的痕迹，已明显不能适应当前形势的发展，已经成为我国城市基层管理体制 中的瓶颈。 中央提出各级领导干部要树立科学的发展观和正确的政绩观，大力提高党的 执政能力，按照建立完善的社会主义市场经济体制和推进党政机关职能转变的要 求，构建科学的领导干部实绩考核评价体系，是一项紧迫的任务。 本论文在这一形势下，力求通过对城市街道干部评价模式的广泛调研，结合 大连市对街道职能定位的深入研究，借鉴国内外相关领域的最新理论成果，采用 人力资源领域中的先进评价方法一模糊综合评判方法，建议一套先进、科学、合 理、实用、可操作的“街道行政领导干部实绩考核评价体系”。 1 2 研究意义 街道工作是城市工作的重要组成部分，是城市管理的基础和依托。街道办事 处作为区级政府的派出机构，担负着管理城市、稳定社会、发展经济、服务群众、 建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明和社会文明的重要任务，是城市工 作的重要基石，是政府联系群众的桥梁和纽带。 目前，我国( 下同) 目前的街居体系不仅承按了原有“单位制”剥离出来的 职能，还增加了很多新的管理领域；不仅要承担行政功能，还要承担社会功能和 部分经济功能。因此，街道办事处在城市发展中的地位和作用越来越重要，能否 承担起这些繁重的任务，关键在于选准、用好街道的党政领导干部。本论文通过 评价指标体系的设计和实施这一核心问题的深入研究，旨在对街道干部的实绩考 核体系进行探索，具有如下意义： ( 1 ) 街道干部的实绩考核是为了使干部的德爿素质得以客观体现，其结果是使 用干部的基本依据，实行了科学的实绩考核，就可以对街道干部在全面建 设小康社会的实际业绩做出公正、客观、准确的评价。 f 2 ) 使正确的用人导向落到实处，有助于把群众公认、同事称赞、领导满意的 干部及时选拔到更高的领导岗位上来，有助于把在其位不谋其政、缺乏群 众服务意识的部分领导干部及时撤换，也有助于使品德好、工作勤，但是 缺乏有效工作技能的领导尽快地提高自身的综合素质。 ( 3 ) 把工作目标确定、实绩考核和干部的升降奖惩三者有机地衔接起来，制定 大连市街道行政领导干部实绩考核评价体系研究 科学合理、标准规范的考核评价体系，可以从实际操作上有效地解决长期 以来干部选拔任用工作中存在的识人不准、用人不公、能上不能下等问题。 ( 4 ) 党政领导干部绩效考核是加强干部队伍作风建设的重要途径。绩效考核就 是要以求真务实的作风考核干部在履行岗位职责过程中的实际效果，在干 部中营造一种说实话、办实事、求实效的良好氛围，进而促进工作作风的 转变和各项工作任务的落实。 1 3 国内外有关研究概况 对于城市基层管理领导干部的实绩考核，国外的研究可以从两个方面进行考 证，一个是城市基层管理模式，另个是政府绩效评估理论。 国外发达国家的城市基层管理以“社区”为主，社区是家庭、各种生产经营单 位、各种社会团体和机构组成的有机体。18 8 7 年德国社会学家滕尼斯的社区 和社会标志着社区研究的开始和社区理论的诞生，美国的社区理论研究是从 2 0 世纪2 0 年代开始的，因而欧美的社区理论、社区研究已有上百年的历史。西 方的社区理论和建设趋于成熟、完善，有着一套行之有效的社区管理经验，其中 社区管理模式具有如下特点： f 1 ) 政府参与社区管理以法律的、经济的、间接的方式为主。在美国，政府 通过积极培育和推动非政府组织( 又称非赢利部门或者社会中介组织) 的发展来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。 ( 2 ) 在社区管理中，社区内部的力量占主导地位，社区事务自治处理水平非 常高。 r 3 ) 社区志愿者队伍是为社区居民服务的主要力量。 f 4 1 社区内的团体自治倾向非常明显，其管理体制以松散性为主，主要发挥 社区主体的自我管理作用。 在政府绩效评估方面，2 0 世纪7 0 年代以来，英、美等发达国家兴起了一场 旨在推动政府更重视绩效提高的“新政府运动”，其主要特点是以“政府绩效评估” 作为核心的“管理工具”。美国于1 9 9 3 年颁布了政府绩效成果法，将“绩效评 估”提升到了法律层面，该法律有如下特点： f 1 ) 要评估各地政府的战略目标是否准确，对自身职责的履行究竟如何。 ( 2 ) 要针对当地经济、社会、生态等各方面的发展进行评估，而不仅仅是单 纯的经济指标考核。 大连市街道行政领导干部实绌考核评价体系研究 ( 3 ) 对于评估的结果，中央政府会跟各地政府的财政预算挂钩，而不仅是跟 人口数量或个人关系的好坏挂钩。 ( 4 ) 绩效评估不仅要定期进行，还要定期向社会公开、公示，形成强大的社 会公众舆论压力与动力，以利于此后的监督和激励。 目前我国干部考核主要有两种模式，一是传统的定性考核模式，主要采取定 性的方法，其一般程序是，确定考核对象、个别谈话、考核组提出意见，主要沿 用看档案资料、凭日常印象和民意测验、群众调查的方法，定性考核简便易行， 是多年来干部考核采用的主要方法。定性考核方法已不能适应干部工作的要求， 主要是在科学性、准确性存在不足。二是基于现代干部考核制度的两种模式，即 以责任目标为基础的实绩考核制，以岗位职责规范为基础的干部考核制。实绩考 核的总体思路是，以责任目标为基础，通过对领导干部责任目标的制定、分解落 实、考核评价，形成与传统的考核方法相结合的考核制度体系。以岗位职责规范 为基础的干部考核制，主要通过规范干部岗位职责，并以此为基础考核干部履行 岗位职责情况，同时结合传统的考核方法对干部德才素质进行考核。二者都有明 显的特点，但也存在不足和缺陷，前者存在目标责任主体不清、短期效应、虚假 政绩等现象，后者存在现实性和可操作性不强的问题。还应随着经济社会的发展， 不断改进和完善。 我国的干部考核内容体系经过不断发展和完善，大体框架已经有了规定，主 要是德、能、勤、绩、廉五个方面，但就具体考核项目、考核对象，还没有制定 出针对各个层面干部的考核内容体系和项目规定，需要研究探索，加以规范和完 善。 对比国外相关领域的研究和实践，我国在街道干部考核上具有以下不同之 处： ( 1 ) 作为政府的派出机构，街道对于我国城市基层管理具有不可替代的作 用，不能照搬国外社区模式。 ( 2 1 我国城市的街道无论是面积还是人口，要比发达国家同等地位( 政治地 位和经济地位) 城市的社区大得多，管理难度大、工作量重、业务复杂 程度高。 ( 3 ) 政治素质应该是街道干部考核的一项重要内容。 最近国内有关城市街道干部考核的问题渐渐受到关注，但是很多文献停留在 分析问题阶段，如何设计科学的指标体系并研究实施模式，目前还没有比较系统 的理论研究。 大连市街道行政领导干部实绩考核评价体系研究 1 4 论文的研究思路和技术路线 ( 1 ) 采用系统论的思维方法，分析街道干部考核的相关特性，并结合实践中的 相关积累，形成了评价指标体系。 ( 2 ) 为降低评价指标权重的主观性，从系统论中层次分析的基础上出发，采用 a h p 法与专家会议法，把专家的经验和考核过程中的理性分析结合起来， 确定评价指标的权重。 ( 3 ) 利用模糊综合评判法对考核的数据进行处理，克服考核工作中对被考核者 结论确定的主观臆断性，科学合理地将定性指标转化为定量分析。 本论文的难点。1 、考评指标体系的可靠性( 信度) 、正确性( 效度) 、可 操作性与实用性；2 、考评方法的选择与运用。 6 一查垄堕塑堂堡坚塑量王塑塞些耋竺堡竺竺墨型壅 2 街道干部实绩考核评价指标体系 2 1 街道干部实绩考核中存在的问题 ( 1 ) 考核内容笼统，缺乏量化的指标体系，没有体现业务分工和针对性。由于 街道工作存在业务种类多、工作繁重、服务性强等特点，落实科学的实绩 考核必须有明确的量化标准，而现行的考核标准往往比较原则和笼统，没 有根据领导干部分管的工作性质和任务，建立科学的考核办法，在内容上 没有兼顾共性目标和分管业务的个性特点，往往无法进行实际考核，这样 的考核结果会导致失真失实现象，除个别受到党纪政纪处分者被评为不称 职外，些不称职的干部难以通过现有的考核界定出来，考核结果难以作 为干部奖惩和升降的依据。 f 2 ) 评价指标缺少绩效权重。街道工作的服务对象是辖区内的企业和个人，很 多工作需要各个部门协同解决，在重要事务上更需要集体的合作，但是在 干部实绩的评定上，经常出现成绩分割不清的情况，同一事项的成绩几个 领导干部均做出陈述，但对自己在工作中做了哪些具体事情、取得哪些实 际效果往往不汇报，如果出现问题，落实责任考核更加困难。 ( 3 ) 评价指标重视眼前实绩，轻视长远积累。在街道干部的考核中，往往只重 视领导干部的年度业绩，忽视了经济发展、文化、民主法制建设具有连续 性、长远性这客观规律。导致有的街道领导干部经常“突击”搞政绩，急 功近利，结果是“上一任的成绩，下一任的包袱”，还会在街道干部群体内 催生出“不求有功、但求无过”的政绩观。 过于侧重经济发展等可量化的实绩考核。往往过于重视经济方面的数据 ( 例如g d p ) ，而轻视了对文化建设、社会综合治理、弱势群体扶持等 基础性工作。 ( 5 ) 考核过程侧重听取汇报，缺乏实际调研，造成实绩真假难以辨别。在干部 考核中，往往只听数字汇报，注重产值、速度、利税等正面数据，忽视了 投入、效率、损失等负面数据，没有深入实地调查人民生活质量有多大的 改善，干部的工作效率有多大的提高，社会生产可持续发展能力有多强等， 造成“考核出数字，数字出政缵的后果。 ( 6 ) 考核方法简单，缺乏效率。目前的街道干部考核通常采用一次性集中考核， 火连市街道行政领导干部实缋考核评价体系研究 缺乏平时工作绩效考核，出现了平时不算帐，年终算总帐的现象，使得年 终考核失去了应有的依据。 ( 7 ) 缺乏考核指标、考核方法的科学创新。考核指标、考核方法一旦产生，会 长时间保持不变，缺乏科学的优化和不断的创新：同时，对上述工作缺乏 足够的认识，没有认清在干部实绩考核中“指标体系是核心、考核程序是 保障”这一客观规律，导致很多考核工作缺乏严肃性，有的单位随意地把 上级部门下达的任务指标作为考核内容，致使考核结果的客观公正性受到 严重影响。 2 ，2 建立街道干部实绩考核评价指标体系的基本原则 在街道干部的实绩考核过程中，建立科学的指标体系处于核心地位，科学的 指标体系是定性与定量、可靠性与可能性、理论性与操作性的结合，能够全面反 映出街道干部的工作实绩与综合素质，其科学性关系考核工作的成败。 科学的指标体系不仅有利于全面反映出干部的水平，也可以作为一种目标激 励的方式促进干部的工作；科学的指标体系有利于考核的具体操作和保持考核工 作的稳定；作为考核工作的核心之一，指标体系是政府和干部之间的纽带，一旦 这个纽带没有超到积极的作用，则考核工作注定要失败。 f 1 ) 在指标体系的整体结构上，要全面考虑街道干部的德、能、勤、绩、廉等 综合素质，对于能、绩两个方面，要根据街道干部的分工情况、主管业务 的特点，增加具有针对性的量化指标。 在评价指标的具体设计上，要正确处理好经济目标与非经济目标、软目标 与硬目标、定性指标和定量指标、数量和质量、速度和效益、规模和结构、 当前与长远、主观努力与客观条件、成绩与失误、个人与整体、全面考评 与重点突出的关系，力求做到指标权重的合理均衡。 ( 3 1 在评价指标的关联关系上，应有关于被考核人群体责任意识的考核内容和 相应的考核办法。 f 4 1 在指标体系的实际应用上，应充分考虑街道干部实绩考评的可操作性，各 项指标考核结果在全面、准确、公正的前提下，力求使考核工作过程最简、 时间最短、成本最低。 ( 5 1 在指标体系的实际落实上，要充分考虑各项指标对集中考核与日常考核等 方式的适应性，使被考核人及时改正不足，实现“管人和管事相结合，通 火连市街道行政领导干部实缋考核评价体系研究 过管事实现管人，通过管人促进管事”。 ( 6 ) 在评价指标所面向的参与对象上，不但要考虑街道本身的意见，还要考虑 社区干部群众的意见、辖区内各企事业单位的意见、驻辖区各政府职能部 门派驻机构的意见，力求尊重辖区内更大多数人最广泛的民主权利，为街 道干部在工作岗位上更好地开展工作奠定基础。 2 3 评价指标和内涵 评价指标是反映干部综合素质和工作业绩的尺度。本文力求运用系统论的思 维方法，结合街道职能和行政领导干部岗位职责，把素质评价指标与实绩评价指 标有机结合起来，使评价指标体系具有完整性、能动性、重点性、科学性、可操 作性和动态性。 整个评价指标体系由三层子系统构成。一级子系统主要由德、能、勤、绩、 廉五个方面组成，每个方面再由一些指标来反映，形成二级子系统，部分二级指 标需要再次进行分解，最终构成完整的三级评价指标体系。 随着当前经济体制的转轨，社会的转型，经济成份、就业形式、分配形式的 多样化，街道工作面临着复杂的工作局面，承担着日益繁重的工作任务，很多工 作诸如环保、文化、就业、低保、民调等与百姓生活息息相关，这就要求街道干 部必须深入群众，为百姓排忧解难，代表人民群众根本利益是评价街道干部在 “德”方面的核心所在。根据这个指导思想，街道干部“德”的评价分为如下几 个方面。 n 】政治思想。分解为：坚持党的领导，积极贯彻落实党的路线方针和政 策；服从组织观念：思想解放。 f 2 ) 群众观念。是否处理好对党负责和对人民负责的关系，把对上负责与对 群众服务联系起来：是否实事求是，体民情，得民心，顺民意，惜民力， 谋民利。 ( 3 ) 道德品质。分解为：勤俭节约；作风正派；心胸开阔；公正办 事。 ( 4 ) 集体精神。分解为：民主集中制；顾全大局；与驻辖区机构的沟 通协作精神。 2 3 2 能 对街道干部“能”的评价分为以下几个指标： ( 1 ) 个人素质 个人素质分为以下几个指标： 改革创新观念。 心理素质：处理突发事件、复杂矛盾的能力。 执行能力：落实上级和集体决策的能力。 知识层次：文化知识水平、政策水平、理论素质。 决策能力：对工作局面的分析判断能力。 ( 2 ) 领导素质 可持续发展思路。 组织协调：驾驭全局、协调下属的能力。 知人善用能力。 2 3 3 勤 ( 1 ) 事业心： 的责任感 ( 2 ) 主动性： ( 3 ) 工作效率 2 3 4 绩 是否具备任劳任怨，勤勤恳恳的敬业精神，对本职工作有高度 。 能够针对主管业务特点进行分析，并做出创新思考。 ：对下属和同事提报业务的反馈效率。 当前，街道干部的考核内容中包含了“g d p 增长率”、“利用外资额”、“重 点开发项目完成率”等指标。 本文认为，g d p 指标不是纯粹的正指标，当采用一个不是纯粹的正指标作 为考核指标时，一定要有与之相配套的制约指标一起运用，因为g d p 指标是一 个高度综合的指标，所反映的经济总量己把具体经济内容抽象化了，只有当所管 辖的区域充分大，组成的经济内容相当复杂，比如国家或省、自治区一级，很难 全面具体地了解管辖区的具体经济状况，即使作了全面具体的了解后，也很难综 合地判断这个区域中各种各样的产品结构如何、产量如何、增长如何时，才需要 用g d p 作综合判断，即通过g d p 来判断总的产量水平，通过g d p 增长率来判 断经济增长的态势。 大连市街道行政领导干部实绌考核评价体系研究 街道办事处作为区级政府的派出机构，对管辖区的环境、经济、社会、文化 等各方面起协调作用，过分强调抓g d p 增长与街道办事处的职责不符，从“利 用外资额”为切入点去抓经济建设也很不适合，以街道的经济实力来看，也不要 过分突出“重点项目完成率”的政绩。 因此，对于街道干部经济方面的实绩考核指标，理应将原有的“g d p 增长 率”、“利用外资额”、“重点开发项目完成率”等目标性指标改为执行区级政府重 点项日交办任务、协助区级政府经贸主管部门利用外资、对辖区经济实体的服务 水平等服务性指标。 根据目前大连市、区政府对街道党工委和街道办事处科室职能设置的规定， 对街道办事处行政领导干部的政绩指标进行如下分解： ( 1 ) 经济协作：企业服务与管理；经贸协调：税收协调；财务管理。 ( 2 ) 卫生：社区医疗卫生；环境卫生：居民健康教育。 ( 3 ) 社会事务：城市低保；特困残联：退管老龄；文体工作；杜区 居民教育；双拥；社区服务与建设；安全生产控制：外来人口管 理。 ( 4 ) 再就业和社会保障：再就业安置；劳动技能培训：劳动监察。 ( 5 ) 社会稳定：综合治理；信访；司法。 ( 6 ) 城管：辖区建筑工地管理：辖区绿化；小区治理改造；辖区单位 门前五包；市容建设。 ( 7 ) 计划生育。 ( 1 ) 廉洁自律。 ( 2 ) 干部任用。 ( 3 ) 家属子女遵纪守法。 ( 4 ) 党风廉政建设责任制。 2 4 指标体系的构成 根据2 3 汇总形成街道干部考核评价指标体系，见下表- 一奎望史塑塑堡塾堡量王塑塞塑查垫塑塑堡墨型塑 表2 1 街道干部考核评价指标体系表 t a b i e 2 1t h et a r g e t s y s t e mo fc h e c k i n ga d m i r l is t r a t i v ec a d r e s 一级子系统二级子系统 三级子系统备注 坚持党的领导 政治思想服从组织观念 思想解放 群众观念 勤俭节约 与业务分管情况无关， 德 作风正派适用于所有被考核的街 道德品质 心胸开阔道行政领导干部。 公正办事 民主集中制 集体精神顾全大局 沟通协作精神 改革创新观念 心理素质 个人素质执行能力 与业务分管情况无关， 知识层次 能适用于所有被考核的街 决策能力 道行政领导千部。 可持续发展思路 领导素质组织协调 知人善用能力 事业心 与业务分管情况无关， 勤 主动性 适用于所有被考核的街 工作效率 道行政领导干部。 绩辖区建筑工地管理 根据街道领导干部分管 辖区绿化业务不同，在考核时进 城管小区治理改造 行取舍但指标权重的 辖区单位门前五包 相对比例不变。 市容建设 卫生社区医疗卫生 1 2 丛堡堕塑堂堑坚塑昱士竖壅塾垄堡堡竺竺墨竺塑 环境卫生 居民健康教育 城市低保 特圉残联 退管老龄 文体工作 社会事务 社区居民教育 双拥 社区服务与建设 安全生产控制 外来人口管理 再就业安置 再就业和社会保障 劳动技能培训 劳动监察 综合治理 社会稳定 信访 司法 企业服务与管理 经贸协调 经济协作 税收协调 财务管理 计划生育 廉洁自律 与业务分管情况无关， 干部任用 廉适用于所有被考核的街 家属子女遵纪守法 道行政领导千部。 党风廉政建设责任制 大连市街道行政领导干部实绩考核评价体系研究 3 街道干部实绩考核评价方法 3 1 各种考核评价方法的比较分析 当前，领导干部考核方法很多，组织部门经常使用的方法如下： ( 1 ) 民主测评法：采取召开民主评议会的办法进行干部考核。参加评议的人 员包括其主管领导、同级领导班子成员及部分人大代表、政协委员、所 辖各单位主要负责人及所归口管理部门或单位的干部群众等。民主评议 时，上级党组织派人参加听取意见，根据评议会的情况对其工作实绩进 行评议。 ( 2 ) 综合考核法：对被考核领导干部的政治素质、业务水平与道德品质等方 面进行综合考察，包括平时考察和定期考察，年终时综合评定。 ( 3 ) 考试评议法：通过严格的考试与专家评议相结合的方法进行考核。 ( 4 ) 因素分析法：把领导干部的工作能力、数量、质量和适应能力等分解成 尽量详细的多项因素，以此作为考核的依据。 ( 5 ) 序列法：考核同一职务或某职务类别所采用的方法。首先确定若干考核 要素，然后按每一要素确定被考核者的序列，最后得出被考核者的总序 列与成绩。 ( 6 ) 相对比较法：按考核要素把被考核者按二人一组进行比较，分出优劣， 然后综合结果，得出最后序列与成绩。 ( 7 ) 分定考核法：根据主管业务的分类，设计不同考核对象的考核内容及侧 重点，并规定记分标准与评分方法，然后使用计算机计算各项考核指标， 按得分多少评定结果。 ( 8 ) 积点评分法：这是考核标准度量化的一种方法。首先确定若干基本考核 因素、标准分数线、等级分数，然后将被考核者的各项考试因素同标准 评分进行比较，得出各项考核因素的评分，总和各项评分以算出总分， 并以总分核定等级。 f 9 1 评分法：先规定考核项目的最高分数和最低分数，然后由考核者对被考 核者的每个项目打分，最后得出总分及考核结果。 f 1 0 1 工作考绩法：对领导干部所担任职位的内容作科学和客观的分析与评 大连市撕道行政领导干部实绩考核计价体系研究 价，由组织部门考核人员就有关职位的工作数量、质量和适应能力，定 出较为具体的工作标准，以此作为考核的客观尺度。 ( 1 1 ) 模糊综合评价法：属于一种综合考核评估方法，也称模糊评判、模糊评 审、模糊决策。作为模糊理论的一种实际应用手段，这种方法已经在企 业分类、产品质量管理、行业评价、经济决策、项目评审及成果鉴定各 方面得到了广泛的应用。 街道干部的考核是一项非常严肃的工作，不但关系到一个街道的经济和社会 各项事业能否持续快速健康发展，还会影响城市管理水平的提升，因此应该利用 科学的方法和手段做出准确、客观、合理的评价。 由于街道工作繁杂，街道干部所管理的业务较多，因此其评价指标体系也比 较复杂，而且这些指标相互联系，相互影响，采用传统的考核方式会引起定性考 核与定量考核之间的矛盾，经常以偏概全。在以往对街道行政领导干部的考核过 程中，参与考核的人对某一指标的评价往往不是简单的好与不好，或者是绝对意 义上的正确或错误，而是一个非常模糊的概念，很多指标很难实现定量考核，针 对这种情况，本文将模糊综合评价法作为街道干部的考核方法。 3 2 模糊综合评判方法的基本原理和步骤 3 2 1 模糊综合评判方法的基本原理 ( 1 ) 模糊集合与模糊矩阵 针对于现实决策过程中存在的大量模糊问题，美国数学家la z a d e h 于 1 9 6 5 年首先提出了模糊数学这一概念。模糊评价方法就是建立在模糊数学基础 上的专用于描述和处理模糊性问题的方法。 模糊集合：现实中的模糊问题多用模糊集合的方法来描述， 集合中的元 素与集合之间的关系用隶属函数来表示，隶属函数表明了不同元素对于同一集合 的隶属程度，也称为隶属度。隶属程度为百分之百时，隶属度设为1 ；隶属程度 为百分之百不属于时，隶属度为o ；其余情况下的隶属度用介于0 和l 之间的实 数来表示，较大的数表示较高的隶属度。 模糊矩阵：模糊矩阵又称模糊关系矩阵。所谓模糊关系是指事实上存在， 但又不那么清晰确定、不能用普通有序对集合描述的关系，一般用r 或s 表示。 若设集合u = u l ，u 2 。，u 。) ，集合v = v 1 ，v 2 ，v 。 。以，表示元素“ 大连市街道行政领导干部实绒考核评价体系研究 和v ，的模糊关系程度r ，则r 的隶属函数可用一个m n 阶模糊矩阵表示。r = ( 矗) ，其中i _ 1 ，2 ，m ；j = 1 ，2 ，n ；o h 1 。 ( 2 ) 模糊综合评判原理 对被考核对象，确定m 项评价因素( 或称为评价指标) 进行评价，这m 项 评价因素分别记作u i ，u 2 。，u m 。组成的模糊矩阵记作评价因素集u = f u l ，1 1 2 ， u m 。 对所有评价因素，用统一的n 种评语或n 个等级评价。这n 种评语记作v ， v ：，v 。，这n 种评语组成的模糊矩阵记作评语集v = v l ，v 2 ，v 。) 。 从被调查者回收的按要求填写的有效调查表总份数为f 。分别按每一评价因 素统计，其中对第i ( i = i ，2 ，i i 1 ) 项评价因素，同意第j ( j = 1 ，2 ， 1 2 , ) 种评语的份数为兀a 则有矩阵： j lf 1 2 f ：i ，2 t 危 l ，埘2 訇 令02 兀f ( i 21 ，2 ，m ；j21 ，2 ， v 的隶属度模糊矩阵： ( 3 - 1 ) n ) ，便得到u 对 k r l l 物r t 2 j 肛l 二joj 2 ， 根据各个因素的重要程度，应用有关的分析方法，假设各项评价因素的权重 分别记作p 。，p 2 。，p ，；这m 个权重组成的模糊矩阵为p 2 ( a ，p 2 ， p 。) ，p 应满足条件：只= p l + p 2 + + 2 1 。 ( 3 3 ) 1 6 大连市街道行政领导干部实绌考核评价体系研究 根据上述假设，如果评价因素存在k 个层级，则按如下方式进行模糊综合评 判结果的计算： k 级模糊综合评判 将因素集划分为若干个子集合，每个子集合再可以继续划分，那么最后级 的每一个子集合为二元模糊关系矩阵，i p ( o ) m n 设k 评判因素权数矩阵：p ；( p i ) 1 。，合成运算结果：a = p r i ( 3 - 4 ) 归一化( a l ，a 2 ，a m 、。 k 1 级模糊综合评判 把前级各子集合进行初始模糊综合评判的结果视为后一级的评语集，得到新 的二元模糊矩阵s = ( s i i ) m x n ； 设k ，l 级评判因素权数矩阵：q = ( q 。) l x 。： ( 3 5 ) 合成运算结果：b = s o ； ( 3 - 6 ) 归一化( b 1 ，b 。) 。 一级模糊评判 同理，最终得出模糊评判结果。 3 2 2 模糊综合评判方法的基本步骤 模糊综合评价遵循综合评价方法的一般步骤： ( 1 ) 确定被评价的对象集：x = x l ，x 2 ，) ； ( 2 ) 确定评价因素集：u 音( 1 1 1 ，u 2 ，a m ) ： ( 3 ) 确定评语集v = v i ，v 2 ，v ； ( 4 ) 建立单因素评判模糊矩阵月，= ， ，即针对每一个评 价指标，每一个被评价对象在评级档次集合下的评价值( 一般用百分数表 示) ，进而形成评价矩阵r i ( 0 ) ，0 是评价对象在因素u j 上的评价值； f 5 ) 建立k 级评价因素评判模糊矩阵； f 6 ) 根据各个因素的重要程度，确定k 级评价因素的权重集合； ( 7 1 计算第k 级评判结果；以第k 级评判结果计算第k - 1 级，如此递推，一直 计算得到最终的评判结果。 3 3 街道干部实绩考核的模糊综合评判 3 3 1 综合评价因素集确定 综合评价因素集即考核指标体系，见2 4 章节。 3 3 2 综合评价等级集确定 评价等级集v = v i ，v 2 ，v 。) ，是对街道干部具体评语的区间划分，这里 的n 不能太大，也不能太小，如果太大，则不容易判断被考核人针对某一指标的 具体归属；如果n 太小，则不容易对被考核者做出精确的描述，一般来说，n e e 3 ，9 ，本文设定n = 5 ，即v = v l ，v 2 ，v 3 ，v 4 ，v 5 ) ，v l ，v 2 ，v 3 ，7 4 ，v 5 分别对 应评语“很好”，“好”，“一般”，“差”，“很差”。 3 3 3 综合评价指标权垂的确定 在街道干部实绩考核过程中，指标权重作为对各个评测指标重要程度的描 述，对模糊综合评价结果的科学性起到非常重要的作用。本文采用专家会议法和 层次分析法相结合的方法来确定指标权重。 层次分析法( 简称a h p ) ，是美国运筹学家a l s a a t y 于2 0 世纪7 0 年代提 出的一种多层次权重分析决策方法。其特点是具有高度的逻辑性、系统性、简洁 性和实用性。 a h p 法的基本原理是把所研究的复杂问题看作一个系统，通过对系统的多 个因素的分析。划分出各因素间相互联系的有序层次；再请专家对每一层次的因 素进行客观的判断后，相应地给出相对重要性的定量表示，进而建立数学模型， 计算出每一层次全部因素的相对重要性的权值，并加以排序，最后根据排序结果 进行对系统的评价和选择解决问题的措施。 层次分析方法的基本过程，大体可以分为以下基本步聚： ( 1 ) 明确问题。弄清问题的范围、所包台的因素、各因素之间的关系等，尽可 能掌握充分的信息。 ( 2 ) 建立层次结构。将问题所含的因素进行分组，把每一组作为一个层次，按 照最高层次，若干中间层次，以及最低层次的形式排列起来。 ( 3 ) 构造判断矩阵。这是a h p 方法的关键步骤，判断矩阵表示针对上一层次 的某元素而畜，评定该层次中各有关元素相对重要性的状况。有两种法： 。查些塑望堑壁塑量土型壅塑耋垫鲨塑堡墨婴塑 一是同一层次中的两两元素进行比较；二是专家直接打出权重。本文采用 专家会议法，即邀请一定数量的专家通过会议讨论的方式，最终直接打出 权重结果。 ( 4 ) 层次单排序。其目的是对于上一层次中的某元素而言，确定本层次与之有 关的元素重要性权重值。 ( s ) 层次总排序。利用同一层次中所有层次单排序的结果，就可以计算针对上 一层次而言的本层次所有元素的重要性权重值，这就是层次总排序。 作者在确定指标权重时。邀请了3 位具有多年丰富经验的街道干部，2 位区 党委组织部门人员，2 位区人大代表，2 位企业经营管理人员，1 位高校相关领 域的教授，3 位社区负责人，2 位居民代表，共十五入，就备指标体系进行了评 估，最终确定了各评价指标的权重。如下表。 表3 2 评价指标权重表 t a b i e 3 2t h ew e i g h t f o r mo fe v a i u t i o nt a r g e t 一级子系统二级子系统三级子系统备注 坚持党的领导( 0 。2 ) 政治思想( 0 2 )服从组织观念( 0 2 ) 思想解放( 0 6 ) 群众观念( 0 ，5 ) 勤俭节约( 0 3 )与业务分管情况无关， 德( 0 2 )作风正派( 0 2 )适用于所有被考核的街 道德品质( 0