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基于电子政务标准的省级政府信息公开目录体系研究 摘要 近些年来，虽然各省的电子政务基础建设已取得了较为瞩目的成绩，但 “信息孤岛 的存在仍然不可避免，且政府信息资源的发现与利用效率不高、 存放分散、表现形式多样等都制约了部分省的电子政务建设的快速发展。政府 信息公开目录体系建设的主要目的就是满足跨地区信息共享和部门间特定信息 横向交换和共享的需求，方便政府信息资源的整合工作的开展。 本文以政府信息资源目录标准化体系为依据，阐明了信息资源目录体系与 政府信息公开目录的关系，给出了新形势下政府信息公开目录系统的建设需求， 同时分别从标准化体系中的元数据、编码方案、信息资源分类方法等标准出发， 进行具体细节的分析设计，构造出信息公开目录系统的基本框架，并且给出了 数据库表的设计，从节约和提高成效的双重角度考虑到了该系统与内容管理系 统集成的必要性，从而为建设一个基于标准的省级政府信息公开目录系统打下 良好的基础。 关键词：政府信息资源；政府信息公开目录；信息资源分类；信息编码；内容 管理 r e s e a r c h0 1 1d i r e c t o r ys y s t e mf o rd i s c l o s u r eo fi n f o r m a t i o no f p r o v i n c i a lg o v e r n m e n tb a s e do ne - - g o v e r n m e n ts t a n d a r d s a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，a l t h o u g ht h ei n f r a s t r u c t u r eo f p r o v i n c i a le g o v e r n m e n th a sb e e nm a d e s p l e n d i da c h i e v e m e n t s ，t h ee x i s t e n c eo f i n f o r m a t i o ni s o l a t e di s l a n d ”i ss t i l li n e v i t a b l e ，a n d t h ee f f i c i e n c yo ft h ed i s c o v e r ya n du t i l i z a t i o no ft h er e s o u r c e so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni sn o t h i g h ，k e e p i n gd i s p e r s e d ，a n dd i v e r s em a n i f e s t a t i o n sh a v er e s t r i c t e dt h ee g o v e r n m e n t s r a p i dd e v e l o p m e n t d i r e c t o r ys y s t e mf o rd i s c l o s u r eo fi n f o r m a t i o no fp r o v i n c i a lg o v e r n m e n ti st o s a t i s f y t h em a i n p u r p o s eo fc r o s s r e g i o n a l i n f o r m a t i o n s h a r i n g a n d i n t e r - s p e c i f i c c r o s s - c u t t i n ge x c h a n g ea n ds h a r i n go fi n f o r m a t i o n sn e e d s ，f a c i l i t a t et ot h ei n t e g r a t i o no f t h er e s o u r c e so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i nt h i sp a p e r ，t h es t a n d a r d i z a t i o no fe - g o v e r n m e n ti st h eb a s i s ，e x p l a i n e dt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ed i r e c t o r yo fi n f o r m a t i o nr e s o u r c ea n dt h ed i r e c t o r ys y s t e mf o r d i s c l o s u r eo fi n f o r m a t i o n ，a n dt h ec o n s t r u c t i o nn e e d so fd i r e c t o r ys y s t e mf o rd i s c l o s u r e o fi n f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tu n d e rt h en e ws i t u a t i o ni s g i v e n a tt h es a m et i m e ， s e p a r a t e l yf r o mt h em e t a d a t a , c o d i n gs c h e m e sa n dt h ec l a s s i f i c a t i o no ft h es t a n d a r d i z e d s y s t e m ，c a r r y i n go u tt h es p e c i f i cd e t a i l so ft h ea n a l y s i sa n dd e s i g n ，c o n s t r u c tab a s i c f r a m e w o r ko ft h ed i r e c t o r ys y s t e mf o rd i s c l o s u r eo fi n f o r m a t i o n ，a n dh a v eg i v e ns o m e d a t a b a s et a b l e s ，t h e nf r o mt h ed u a la n g e l so fs a v i n ga n di m p r o v et h ee f f e c t i v e n e s s ，t a k i n g i n t oa c c o u n tt h ei n t e g r a t i o no fc o n t e n tm a n a g e m e n ts y s t e mi sn e e d e d s oa st ob u i l da g o o df o u n d a t i o n f o rd i r e c t o r ys y s t e mf o rd i s c l o s u r eo fi n f o r m a t i o no fp r o v i n c i a l g o v e r n m e n tb a s e do ne g o v e r n m e n ts t a n d a r d s k e y w o r d s ：r e s o u r c e so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ；d i r e c t o r yo fd i s c l o s u r eo f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ；i n f o r m a t i o nc i a s s i f i c a t i o n ；i n f o r m a t i o n c o d i n g ；i n f o r m a t i o nc o d i n g 插图清单 图2 1 政府信息资源来源8 图3 1 政府信息资源目录体系总体结构9 图3 2 目录体系技术架构1 0 图3 3 目录体系标准各部分关系图1 1 图3 4 信息资源开发利用的总体框架1 2 图4 1 省级政府信息公开目录体系总体结构1 5 图4 2 新形势下政府信息公开的建设需求1 6 图4 3 元数据的扩展2 0 图4 4 政府信息资源标识符组成2 l 图4 5 安徽省信息资源标识符组成2 2 图4 6 基于标准的信息编码方案2 3 图4 7 基于元数据的信息资源分类模式2 4 图4 8 分类转换例图2 5 图4 9 政府信息公开目录平台总体框架图2 7 图4 1 0 政府信息资源目录管理平台层次结构2 8 图4 1l 数据关系图3 1 图4 1 2 内容管理在信息公开应用中的功能流程3 3 图5 1 省级政府信息公开系统整体框架图3 5 图5 2 集中式数据管理模式示意图3 6 图5 3 分布式数据管理模式示意图3 6 图5 4 省级政府信息公开目录系统结构图3 7 表格清单 表4 1 安徽省政府信息公开目录体系已有的元数据集1 9 表4 2 依据标准设计的省级政府信息公开目录体系的元数据集1 9 表4 3 政府信息资源分类编码综合比较表2 5 表4 4 可参考的分类体系2 6 独创性声明 本人声明所至交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果据我所 知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得金胆王些太堂 或其他教育机构的学位或证书两使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签字： 磊倚蠢 签字日期：d 7 年么月。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金胆王些态堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权 盒月墨王些盔 兰l 可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文者签名： 旎份木 签字日期：。r 年年月。日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名： 签字日期： 电话： 邮编： 致谢 随着论文的完成，研究生阶段的学习生活也即将结束，我在此向这二年半 以来给予我有力支持和无私帮助的老师、同学以及我的家人致以衷心的感谢! 本论文从选题，研究工作的逐步深入，到撰写和修改的整个过程都得到了 我的导师寿志勤副教授的悉心指导，寿老师给了我很多有益的帮助和建议，使 本论文得以顺利完成。同时，寿老师勤奋严谨的治学态度、渊博的学识和为人 师表的风范对我的工作、学习都产生了深深的影响，令我受益终生。 感谢田翠、郑羽等同实验室的同学以及我的舍友孙亚林和查婷婷，感谢他 她们对我学习生活的帮助、支持和关心。 感谢我的家人长久以来给予我的支持和关怀，他们的爱是我生命的源泉， 使我在任何时候都能满怀信心地面对人生。 感谢所有帮助过我的人! 二年半的学习生活即将过去，但这段时光将成为一段美好的回忆，永远珍 藏在我的心底。 作者：张德青 2 0 0 9 年4 月 第一章绪论 1 1 问题的提出及研究的目的 近几年来，省级政府及各市级政府的电子政务基础建设已取得了较为瞩目 的成绩，但同时建设过程中存在的问题日益突出，电子政务建设中的“信息孤 岛现象的存在仍然不可避免【l 】，严重阻碍了政府信息化的进程，尤其表现在 政府信息资源的开发和整合利用方面：第一，部分省级政府的电子政务建设一 直处于各自为政、分头建设的局面中，致使很多数据库、应用系统建成之后相互 间无法衔接，且难以互联互通，资源共享度极低；第二，由于技术上对各种政府 信息资源没能做到规范统一，加之传统行政管理体制的影响，各地区、各部门、 各系统对于信息资源的封闭和垄断现象还较为严重【2 】：第三，一些政府信息公 开目录系统的建设尚缺乏统一规划、没有统一标准，而且公开的资源多与网站 原有内容重复，造成资源浪费，信息资源没能得到有效地整合与利用。 因此，对政府信息资源进行有效地整合已经成为电子政务建设中必要且较 为紧迫的任务。解决这些问题的有效手段就是建立政府信息资源目录体系，通 过建立该体系不仅可以使用户掌握政府信息资源的整体情况，而且可以为用户 提供规范的服务入口，确保用户能够及时、准确地获得所需政府信息资源。 作为政府信息资源目录体系的应用之一的政府信息公开目录体系，亦可以 解决资源公开共享、整合等问题。而基于标准的省级政府信息公开目录体系的 研究目的就是规范各省及直属部门的政府信息公开体系的建设，方便国家政府 信息资源整合工作的开展。 1 2 国内外发展情况及本文的研究意义 1 2 1 国外发展情况 制度是技术的前沿，只有有了良好的制度，才会产生相应的技术。国外电 子政务发展较国内早，而且发展也较国内快，特别是美国、英国等一些西方发 达国家，他们在政府信息公开制度和公开目录方面的起步都较早。现在世界上 有6 0 多个国家拥有所谓信息自由法或政府信息公开法。纵观国外的政府信息公 开制度，可以发现：( 1 ) 美国的信息自由法案是一颗最具特色的明星，它 将行政机关信息的公开规范化、法制化，法律的强制力度是其保证信息公开落 实的有力武器。美国的政府信息公开目录可以分为两种方式：一种是纸本的服 务，由政府出版局负责目录编制，另一种是网络服务，由原来纸本发展到政府 的统一定位系统，并从一个地区逐渐向全国发展，并且该公开目录采用了多种 分类标准 3 】；( 2 ) 英国在信息公开方面的信息公开法采用渐进立法方式，从 分散立法过渡到单一法典以及责任到人，细节划分的原则也是值得我们关注 和借鉴的。英国信息公开目录的传统纸本出版物的历史很早，但在线网络服务 没有美国发展得那么快，他们的纸本目录主要有英国政府出版物目录月报、 目录年报等【3 】；( 3 ) 澳大利亚在信息公开方面也是具有显著特色的。它的 政府信息公开的实施是在多元利益集团的互动博弈中逐步形成的。打破深厚保 守的文化传统，积极借鉴外国先进国家的立法，加之民众的呼声和多种政治 力量的推动作用，积聚了一种“喷薄而出”的气势【4 j ；( 4 ) 加拿大的信息公开 在几次评比当中也都排在前列，它的信息公开法律是配套制定的，曾制定了隐 私保护法和信息获取法，并且这两个制度是配套用的，就是政府信息公 开工作和个人信息隐私保护工作是同步进行的，都放在一个框架下去做。它也 有政府信息公开目录，联邦政府的信息目录是联邦财政委员会秘书处负责制定 的，该目录每年都更新。该目录共包含四个部分：即政府机构的信息、政府雇 员信息、发布政府信息的联络单位和人员、隐私保护法和信息获取法的公告。 在该目录里所有信息都整理过，并且信息的名称、范围也比较规范【5 j 。 1 2 2 国内研究发展情况 了解国外政府信息公开工作的发展历程有助于加深对相关问题的理解，为 我国的政府信息公开目录建设提供有益的参考和借鉴。应该说，在信息化日益 发达的互联网时代，政府信息公开的程度、方式，都是衡量一个国家民主与法 治发展程度的重要标准之一。我国的政府信息公开经历了一个比较漫长的发展 时期。从1 9 9 8 年作为研究机构课题立项，到2 0 0 3 年政府信息公开条例专家建 议稿问世，再至2 0 0 7 年4 月政府信息公开条例的颁布，共经历了将近1 0 年的时间 6 】。2 0 0 8 年5 月1 日中华人民共和国政府信息公开条例已正式施行， 各地方政府在政府信息公开的实施方面也都加快了步伐。但是从政府信息公开 制度的设计理念来看，我国的政府信息公开只是被视为一种政府办事制度【7 j ， 没有真正做到把信息公开作为政府自身的一种责任和义务。但规定政府信息公 开并不意味着政府盲目地、毫无保留地将本身掌握的所有信息公开于众，而是 遵循这样一个原则“公开是原则，不公开是例外，并且要将这一原则贯穿始 终。国务院办公室政府信息公开目录专栏的正式开通，标志着我国政府信息公 开工作进入了一个崭新的发展阶段。 目前，国内电子政务的政府信息数据资源难以满足电子政务目录体系和基 础信息资源库的建设目标。专家们提出一个对信息资源整合的较好的办法是“从 上到下，规范信息标准，统一技术构架，加强资源管理，打造互联互通平台。 近几年来，虽然我国已经有许多城市已经开始推行使用政府信息公开目录系统， 但是设计时所使用的元数据和编码等并不完全符合规范。总的来说，我国信息 公开制度是尚不完善，且公开制度的执行亦缺乏具体的可操作性和规范性，有 待于继续研究优化。 从政府信息公开目录体系平台的建设来看，目前许多城市已不同程度建立 2 起了信息公开目录平台，但是存在不少问题：( 1 ) 尚无完整的信息公开目录平 台；( 2 ) 更多的是有平台而乏信息，这只是为了应付，将目录系统作为一个摆 设； ( 3 ) 有信息但是分类不合理，与网站公开内容基本重复；( 4 ) 各目录平 台建设不统一，系统间难以共享、整合，加大了后续工作的难度。 1 2 3 本文的研究意义 随着电子政务的发展，政府信息资源呈现出迅猛增长、存放分散、系统异 构等特点，这就为信息资源的查询和共享带来困难，从而又起到了阻碍电子政 务发展的作用。而政府信息公开目录体系的建设正是为解决这一现实问题相应 而产生，同时若平台建设标准不统一，则仍然会出现共享整合难的问题，因此， 要想能够建立一个统一的( 标准的) 政府信息公开目录平台，就必须确立一套 标准作为规范来约束之，该标准即采用国家电子政务标准化总体组组织编写的 政务信息资源目录体系，该标准体系包括：元数据标准、信息编码标准、 分类及分类编码标准等部分。 我们知道，政府信息公开作为打造服务型政府的一个重要前提，越来越引 起公众的广泛关注，并且省级政府信息公开目录系统的建设目前在全国政府信 息公开工作进程中还是个全新的课题【8 】。建设基于标准的省级政府信息公开目 录不仅可以定位与发现政府信息资源、管理政府信息资源还可以对政府信息资 源进行整合等。因此如何研究设计并且实现基于标准的省级政府信息公开目录 体系是非常有必要且势在必行的一项工作，这也是当前各个部门为落实中华 人民共和国政府信息公开条例正在着手开展的重点工作。 1 3 论文的组织结构 本论文分为六章，主要内容如下： 第一章：绪论。这一章主要介绍了本文的选题背景、政府信息公开的国内 外的发展现状，以及简要地分析了省级政府信息公开目录体系研究的目的、意 义等。 第二章：政府信息资源概述。介绍了信息资源与政府信息资源的概念以及 二者之间的关系；分析了政府信息资源的特点及来源等问题，并且对目前的政 府信息资源的研究现状同时以图的形式作了分析。 第三章：政府信息资源目录标准化体系与政府信息公开目录。主要是介绍 政府信息资源目录标准化体系，包括标准化的总体框架及各部分标准之间的相 互关系等，同时阐述了政府信息资源标准化体系与政府信息公开目录体系建设 之间的关系等。 第四章：省级政府信息公开目录体系标准化平台的建设与实现。这是本文 的重点与核心章节，涉及到信息公开目录平台的优化及具体实现等问题，主要 3 包括以下几个部分内容：元数据标准的本地化设计、信息资源编码方案规范的 介绍与设计、信息资源分类及编码的设计与各分类之间的转换、数据库的设计、 模块的架构等。 第五章：案例分析。以安徽省政府信息公开目录平台为例，介绍了该系统 所采用的模式同时指出该平台的不足之处，并展开具体分析讨论，提出改进建 议。 第六章：总结展望。本章是对全文的工作做一个总结，并对下一步需要做 的工作进行展望。 4 第二章政府信息资源概述 2 1 政府信息资源的概念及特点 2 1 1 信息资源与政府信息资源 信息、能源、材料并列为当今世界三大资源。信息是人类生产、生活以及 管理活动的基本元素，任何政府、社会组织及公民都需要一定的信息服务来满 足基本的学习、工作乃至生活的需要【9 】，或者说人们的工作、学习、生活都不 能脱离信息的存在。信息资源广泛存在于经济、社会、生活等各个领域和部门。 是各种事物形态、内在规律、和其他事物联系等各种条件、关系的反映。随着 社会的不断发展，信息资源对国家和民族的发展，对人们的工作、生活至关重 要，成为国民经济和社会发展的重要战略资源。而信息资源是政府信息资源的 基础，因此我们不可忽视。 关于政府信息资源的基本概念，国内外政府和学者的界定有所不同。美国 政府早在1 9 8 5 年的a 2 1 3 0 通报中就将政府信息、信息资源做出了界定。“政府 信息 ( g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ) 是指“由或为联邦政府而生产、收集、处理、 传播或处置的信息。”1 9 9 6 年a 2 1 3 0 通报修订版又给出了信息资源的定义：“信 息资源( i n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ) 既包括政府信息，也包括信息技术( i n f o r m a t i o n t e c h n o l o g y ) ” 1 0 】。美国联邦信息资源管理备忘录中认为，政府信息资源是指 为联邦政府或者由联邦政府创建、采集、加工、发布或处理的信息。我国学者 则认为，政府信息资源是一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部，但是却 对政府各项业务活动有影响的信息的统称【1 1 1 。而电子政务信息资源目录体系 第1 部分：总体框架【l2 】中指出：政务信息资源是指由政府部门或者为政府部 门采集、加工、使用、处理的信息资源，包括：政府部门依法采集的信息资源、 政府部门在履行职能过程中产生和生成的信息资源、政府部门投资建设的信息 资源、政府部门依法授权管理的信息资源。政府是政府信息资源的最大拥有者， 也是最大的政府信息资源生产者、使用者和发布者。政府信息资源是一个非常 广泛的概念，它涉及面广、表现形式多样，从政策、法规、政府公告到事件调 查、民意反馈等，从文本到实物无所不及，是政府开展日常工作、制定方针政策、 进行计划决策等的基础【l 引。 政府信息有别于政务信息，政务信息可以分为政府信息和政府部门信息等 两个部分，政府信息是指国家各级行政产生和使用的信息，政府部门信息主要 是指政府各部门发布的并且只针对本部门实用的信息【l4 1 。本文主要研究的是政 务信息资源之中的政府信息资源。 2 1 2 政府信息资源的特点 1 ) 信息资源的特点 信息资源作为我国的三大资源之一，与其他资源相比，具有的明显特点为： ( 1 ) 可以被重复使用，其价值是在被使用的过程中得到体现的。在信息有效期 内，可以多次被使用，且价值不会贬值；( 2 ) 信息资源的利用具有很强的目标 导向性，不同的信息在被不同的用户使用时会体现出不同的价值，即使相同的 信息在不同的用户中也会体现出不同的使用价值；( 3 ) 具有可整合性，人们对 信息资源进行检索和利用，可以不受时间、空间、语言、地域和行业等的制约， 使用一定的检索工具便可获取所需的信息资源；( 4 ) 它是一种社会财富，任何 人都无权全部或永久买下某信息的使用权；信息资源是商品，因此可以被用来 销售、贸易和交换；( 5 ) 信息资源还具有流动性，因为它可以相互传递。 2 ) 政府信息资源的特点 由于政府直接或者间接地与人们的生活产生着联系，因而政府信息资源具 有： ( 1 ) 数量庞大，约占社会信息资源总量的2 3 以上。因此政府是国家信息 资源的最大拥有者，而且也是最大的信息产生者、消费者和发布者；( 2 ) 它涉 及面广，与政治、经济、社会、生活等都息息相关；政府信息资源产生于各地 各级政府部门履行行政职能的过程中，存放在以数据文件、应用数据库、主题 数据库、局部信息检索系统为代表的不同数据环境中【l5 】；( 3 ) 表现形式多样， 从政策、法规、政府公告到事件调查、民意反馈等等，不仅包括文本信息，而 且包括图像、声音、软件、数据库、信息系统应用等，堪称多媒体、多语种、 多类型的混合体；( 4 ) 信息不对称，即信息资源拥有者不知道用户需要哪些信 息资源，而用户又不清楚所需信息资源掌握在哪些政府部门的信息资源拥有者 手中等一些特点；此外，政府信息资源还具有：( 5 ) 事实性和权威性； ( 6 ) 经济性和共享性；( 7 ) 简单性和可靠性；( 8 ) 相关性和时效性等【l6 】特点。 同时政府信息资源还具有可共享性、不可分性、不同一性、可驾驭性、动态性 等信息资源所具有的一般性特征。 由以上对比可以看出，信息资源和政府信息资源并不存在本质上的区别， 二者具有某些共性：( 1 ) 时效性，在有效期内价值不贬值；( 2 ) 可共享性、 整合性，人们可以自由地检索信息；( 3 ) 动态性或流动性等。 2 2 政府信息资源的分析 2 2 1 政府信息资源的研究综述 西蒙说过，管理就是决策，决策的基础是信息。政府信息是政府治理状态 和结果的反映。关于政府信息资源，赵培云认为中国在政府信息资源方面缺乏 全国性的管理协调机构；政府部门对信息资源的独占性较为严重；信息共享性 较差，可利用的政府信息资源数量较少【1 7 】。周汉华指出美国、英国等一些国家， 已经把信息资源列入最关键的战略性资源。对这个资源管理的好坏，实际上决 6 定了政府反应能力的高低【1 8 】。赵国俊认为信息化社会的政府管理效率与效能， 归根结底取决于信息处理、信息管理的效率与效能，即政府创造、收集、分析、 利用、传播和发送信息的效率、效能；政府管理职能实现和发展能否满足社会 发展的需要，归根结底将取决于政府对信息资源的创造、收集、发送和分配能 力的改善f l 引。高纯德指出许多国家都在加强政府信息资源管理，建立国家统 一的政府信息网络系统，以打破各个政府机构之间和机构内部信息流动的障碍， 并从市场上广泛地收集信息，获取丰富的信息资源，更好地管理复杂的政府事 务，提高政府的决策水平、管理水平和工作效率，加强政府与广大公众之间的 联系，改善政府的形象，使社会各界有效监督政府的工作和充分享用大量的政 府信息资源，以此作为发展经济和推动社会进步的重大举措【20 1 。由此可见，政 府管理工作必须重视政府信息资源，这已经成为国内外学者的共识。所以，要 尽可能做到能在整个社会范围内有效地公开、共享信息资源，增加政府信息的 透明度。要“尽可能方便、免费地向公众提供政府信息是民主社会的基本原则， 也是国家信息构架的基础。”【z u 2 2 2 省级政府现有的政府信息资源的来源分析 政府信息资源涉及到多行业、多部门、多地域分权管理，表现形式多样， 因而首先需要对省级政府机构的信息资源的来源情况作归类分析。通过仔细研 究总结可以整理出，省级政府信息主要来源于以下几个方面：( 1 ) 政府重点工 作，政府会议、或与政府相关的社会机构召开的各种重大会议所形成的各种文 件资料、各类会议信息等；( 2 ) 政府法律法规、规章制度、规范性文件等；( 3 ) 政府机关部门的决策信息，如通知、公告等；( 4 ) 政府所作的民意调查和民意 反馈信息；( 5 ) 来自新闻媒体的信息。政府信息应广泛收集各类媒体上的重要 信息，因为媒体工作者是专业级的信息工作者，他们采编的信息往往具有很高 的参考价值和使用价值；( 6 ) 政府和社会调查机构的调研信息，此方面信息具 有主动性、针对性、及时性，比较贴近决策过程；( 7 ) 各类网络信息，其中不 仅包括互联网也包括政府专网体系等的信息；( 8 ) 各类政府统计信息等；( 9 ) 机密信息，并不是所有的政府信息都可以无条件向所有公众公开的，涉及到政 府内部机密的信息也属政府信息资源范畴。 7 图2 1 政府信息资源来源 2 3 本章小结 本章的内容是从政府信息资源的基本概念入手，介绍了信息资源及政府信 息资源的基本概念，说明了政府信息资源与政务信息资源的区别，点明本文的 主要研究对象是政府信息资源，接着详细地叙述了各自的特点及通过比较得出 了二者的共同之处。然后通过本人所研究的政府信息资源所得出的研究综述去 揭示了研究政府信息资源的必要性，这也是研究政府信息公开的一个基础性和 必要性工作。提出要尽可能做到“以尽可能方便、免费地向公众提供政府信息 是民主社会为基本原则，做好国家信息构架的基础。 最后从行业和部门以及 表现形式等方面着手分析并总结了省级政府信息资源来源的几个方面的信息。 第三章政府信息资源目录标准化体系与政府信息公开目录 3 1 政府信息资源目录标准化体系概述 3 1 1 政府信息资源目录标准化体系总体框架 政务信息资源目录体系是为落实中办发 2 0 0 2 】1 7 号和中办发 2 0 0 4 1 3 4 号文件精神，推进政府信息资源目录体系与交换体系建设而编写的。其目的是 对政府信息资源进行标准化的编目，并对产生的元数据进行集中化的管理与维 护，从而更好的提供政府信息资源的查询、定位和检索等服务。 该标准总共分为六大部分，有三大主要内容，政府信息资源目录体系主要 由政府信息资源目录服务系统组成，同时还具备软硬件、网络的支撑环境，以 及标准与管理规范建设和安全保障。其总体结构图如下( 图3 1 ) ： 1支撑环境( 软件、硬件和网络，f i r tw 图3 1 政府信息资源目录体系总体结构 各部门依托部门业务系统建立公共资源库和交换资源库，提供者从中分别 提取出公共资源和交换服务的特征信息，编目形成公共资源核心元数据，注册 到公共资源核心元数据库和交换服务核心元数据库中，分别生成公共资源且录 和交换服务目录。使用者通过政府信息资源目录一站式服务对政府信息资源进 行目录查询【1 2 1 。 其技术架构如图3 2 所示，它的基本功能包括目录内容编目、注册、发布、 查询、维护等。编目提供公共资源核心元数据；注册是指政府信息资源目录提 供者向政府信息资源目录管理者注册公共资源核心元数据；发布是指管理者通 过目录服务器，把政府信息资源核心元数据的内容发布到一站式系统中；查询 是指为应用系统提供标准的调用接口，支持公共资源核心元数据的查询。 9 量砸 图3 - 2 目录体系技术架构1 2 】 技术标准为信息资源一致性技术平台的互连、互通、互操作提供技术基础。 技术标准主要包括两类：一类是与信息资源相关的共享指标信息编码、信息分 类等标准，另一类是与技术平台互连互通互操作有关并与应用接入平台有关的 技术标准。 信息资源相关国家标准包括：各种信息的编码标准、数据标准、元数据标 准、各种分类标准等。技术平台相关国家标准包括：各种通信协议、业务格式 标准、业务表示方法和业务流程等【2 2 1 。 3 1 2 政府信息资源目录标准化体系各部分内容及其之间的关系 该标准化体系全文共分为六大部分，即： 第l 部分：总体框架。该部分的编制目的是为了对政府信息资源目录系统 的整体性架构进行描述说明。 第2 部分：技术要求。该部分规定了政府信息资源目录体系的技术要求和 技术标准，分别规定了公共资源目录接口和交换服务目录接口的定义等1 2 引。 第3 部分：核心元数据。核心元数据定义了描述政府信息资源所需的核心 元数据的数据项集合、各数据项语义定义以及著录规则等。它提供了有关政府 信息资源的标识、内容、管理、维护的描述信息。该部分是政府信息资源目录 体系建设的主要内容。该部分有3 个主要内容：( 1 ) 标准体例要求的必须部分； ( 2 ) 一致性要求以及符号与约定；( 3 ) 核心元数据的定义1 2 引。 第4 部分：政府信息资源分类。该部分规定了政府信息资源的分类与编码， 是在参考了国内外政府信息资源分类相关资源的基础上，分析并依据国内政府 信息资源的特点，采用了混合分类方法。既吸收面分类法又吸收线分类法。顶 1 0 层通过主题分类、行业分类、服务分类和资源形态分类四种，而这四种分类的 内部采用的是线分类法。 第5 部分：政府信息资源标识符编码规则。为了能够更好地共享与整合政 府信息资源，需要有一个统一的编码规范。我国信息资源标识符编码方案是参 照国际上的一些通行的做法，所制定的特有的编码方案该方案采用的“两段 式”的代码结构，且前后用“”分割开来即“c 信息资源标识符 = ” 2 6 1 的方式。 第6 部分：技术管理要求。该部分旨在构建政府信息资源目录体系管理架 构，规范相关角色在政府信息资源目录体系建立活动中的行为，以确保政府信 息资源目录体系管理工作的有序推进口”。 月p 目录 。口n 幔# o 口n 目 图3 - 3 目录体系标准各部分关系图 各部分之间的关系如图3 - 3 所示： 其中：第1 部分是对总体进行概述，列出总体框架图及技术框架，中间3 个部分是具体的描述，也是标准化体系中的重要和核心部分，最后一个部分叙 述目录体系的管理要求。该体系的第1 部分和第6 部分分别是从总体结构和管 理角度对政府信息资源目录体系进行规范：第2 部分是对目录服务的技术接口 进行规范：第3 部分、第4 部分和第5 部分对政府信息资源目录内容部分进行 了规范。 9 卜 3 2 政府信息资源开发利用的总体框架 图3 _ 4 信息资源开发利用的总体框架 其中：基础信息是指人类在地理空间之中活动主体的基准信息。它的主要 功能是识别、定位，具有最大的共享需求，其产品应属于公共品，由政府负责 开发和提供。目前国家正在建设的基础信息库有三个：自然人( 人口) 信息， 机构法人信息、自然资源与空间地理信息。基础数据库顶层设计问题，应将其 共性和公共部分纳入总体设计中去，否则，可能造成各个基础库的体系结构各 异、库群之间规范不一。 政府信息资源目录体系是以元数据为核心，以政务分类表和政务主题词表 为控制词表，对政府信息资源进行网状组织，满足从分类、主题、应用等多个 角度对政府信息资源进行导航、识别、定位、发现、评估、选择的工具。各级 政府机构根据它规定的标准和程序描述自己的信息资源，建立相应的机构资源 目录和检索系统。公共或其他政府部门借助信息资源目录系统，可以通过网络 快速定位和寻找所需的信息资源。目录体系建设的主要工作包括尽快开展政府 信息资源开发利用总体规划、制定政府信息资源管理政策、制定政府信息资源 目录管理制度及建设政府信息资源目录体系。 信息资源交换和服务体系，包括信息资源交换体系和信息资源目录服务体 系，由信息交换协议标准、发布服务标准以及信息交换服务平台构成。 信息 交换服务平台提供多种形式的服务，包括目录查询、信息检索、个性化定制、 代码转换等。它可以是信息交换中心、综合门户网站，也可以是呼叫中心，起 到信息集散枢纽和对外服务窗口的作用。 政府信息资源开发利用工作必须列入法制化和制度化轨道。政府机构内部 信息资源管理应有相应的管理制度，并由相对固定的管理组织机构予以实施； 同样，政府机构外部的信息交换和服务也应有相应的法律、法规作为依据【2 引。 1 2 3 3 政府信息资源目录标准化体系与政府信息公开目录体系 随着电子政务的快速发展，我国已经基本形成了完整的网络软硬件设施， 开展了很多应用系统的建设，这些工作对提高政府部门的办事效率和服务水平 起到了积极的促进作用。但从整体来讲，信息资源的开发和利用采取的分头建 设、各自开发的形式造成了很多系统的重复建设、资源利用率不高，为解决这 个问题国家组织开展了跨部门、跨应用的信息共享与交换，以避免出现新的政 务信息资源盲区和重复建设造成的资源浪费【2 9 1 ，这就需要制定相关的标准以规 范这些跨部门、跨应用的信息共享与交换系统建设。 现阶段信息资源开发利用的基本目标是：( 1 ) 政府业务流程生成信息资源 的数字化、标准化、规范化。这是提高机构内部电子政务的有效性，实现跨部 门信息共享和向社会提供公共信息服务的基础条件。( 2 ) 跨部门政府信息共享 的制度化和技术实现。这是提升电子政务效益的关键，也是当前推进电子政务 中体制性障碍造成的一个难点。( 3 ) 政府向社会提供公共信息服务的体系化和 技术实现。这是向服务型政府转变的重要标志之一，对于改善政府形象，加强 政府信息公开具有重大意义。 尽快建成政府信息资源目录体系，可减少各部门的应用平台重复建设问题， 减小技术层面上的信息交换难度，否则后期的建设成本和交换成本将会水涨船 高。 3 3 1 目录、政府信息资源目录与政府信息公开目录 目录是文字和文献出现以后才产生和发展起来的，在我国有着悠久的历史。 目录就是“目 和“录 的合称，是著录一批相关的文献，以一定次序编排而 成的报道、检索图书并指导阅读的工具，早期的目录主要是以纸质的形式给出。 政府信息资源目录的概念更类似于图书馆中使用的分类目录( c a t a l o g ) 概 念，以核心元数据为主要描述方式，按照信息资源分类体系或其他方式对政府 信息资源核心元数据有序排列。通过目录能够准确地了解和掌握信息资源的基 本概况发现和定位所需要的政府信息资源【z 引。 政府信息公开目录是指根据我国政府信息公开条例的要求，依法将对 社会主动公开的政府信息按一定编排体系编制而成的信息条目的汇总。其作用 是汇集政府信息资源并指导社会公众方便快捷地找到某一条具体的政府信息， 最终编制的政府信息公开目录，最主要的展现方式可能就是以其电子目录在网 站上发布【30 1 。编制政府信息公开目录，明确政府有哪些信息可以公开、这些 信息在哪里、如何获取等，是公民、组织、法人依法获取政府信息的有效手段。 3 3 2 政府信息资源目录体系与政府信息公开目录的关系 政府信息资源目录体系是整个政府信息资源共享和开发利用的基础设施， 1 3 政府信息资源目录体系的主要作用是：( 1 ) 实现对信息资源的发现和定位，同 时对于加强对信息资源的管理以及整合利用也有很大的作用。( 2 ) 从政府信息 资源开发和利用的角度上讲，政府信息资源目录体系解决了信息资源利用阶段 的信息发现定位问题，也涉及到信息资源开发阶段的数据一致性和信息资源管 理等问题。是信息资源开发利用的重要组成部分【2 引。 其二者的关系可以表现为以下几点： ( 1 ) 由于政府信息资源目录的涉及面较广，是针对政务信息资源而编制， 因此政府信息公开目录体系总体表现为政府信息资源目录体系的子集，是政府 信息资源目录体系应用的表现形式之一。 ( 2 ) 二者都以便于信息资源整合为目标，但侧重点有所不同。政府信息资 源目录体系以发现和定位信息资源为主，而政府信息公开目录强调的是信息的 公开获取程度。 ( 3 ) 政府信息资源目录体系标准的各个部分可作为政府信息公开目录体系 的技术标准，指导并规范政府信息公开目录系统的建设。 由于政府信息公开目录体系包含了政府信息公开目录、信息公开指南、信 息公开条例、依申请公开以及一些监督保障机制等内容，而该目录体系的重点 又在于政府信息公开目录的编制，因此两个体系之间具有内容交叉的关系。 3 4 本章小结 本章的主要内容分为三个部分，在第一节的政府信息资源目录标准化的概 述中，简要地介绍了政务信息资源目录体系框架中的各个部分的内容、之 间的相互关系并以图的形式给出，形象直观；紧接着给出了政府信息资源开发 利用的总体框架；最后一节主要介绍了什么是目录与政府信息公开目录，简单 提及了政府信息公开目录的主要作用，若要想建立一个统一的省级政府信息公 开目录体系，并且能够使得之后的信息资源整合共享等工作能够顺利开展的话， 那么信息资源目录标准化体系的引入是一个必不可少的环节，并且说明了政府 信息公开目录与政府信息资源目录体系的关系。目录体系的建设是一个逐步推 进的过程，在建设进度上，应进行统筹规划，分步骤、分阶段进行以标准化为 指导。目前，在全国范围内逐渐建立起统一标准、易用、易整合的省级政府信 息公开目录平台，是我国现阶段电子政务发展所面临的一个重要任务。 1 4 第四章省级政府信息公开目录平台的建设与实现 4 1 政府信息公开目录平台的基本框架 目前，全国的政府信息公开工作整体还处于启动阶段，省级政府信息公开 目录平台尚没有一个统一的模式、且各省级政府的建设工作进度不一。从作者 已查阅的文献资料结果表明，截至2 0 0 8 年2 月，市级政府信息公开工作的进展 相对来说较快，如上海市的政府信息公开工作目前仍处于较领先的地位，上海 市政府门户网站的信息公开栏目很受公众关注。广州市的政府信息公开目录栏 目丰富，目前也处于较领先地位。个别县级城市的信息公开工作进展也较快， 如江苏仪征县，栏日内容设置与标准化体系接近，建议可作进一步优化，进而 可供其他同类城市作为参考。 屯子政务信息资源目录体系给出了目录体系的总体框架及总体技术架 构，以此作为省级政府信息公开目录建设工作的技术指导，建立适合省级政府 的信息公开目录工作的总体框架，如图4 1 所示： 政府信息公开目录使用者 曾绍弼喃蓿蛊姗目录早台 信息资源的编目 艉碾； k 、_ _ _ _ _ - _ 一、h - _ - _ _ _ - 一， 1支撑环境( 软件、硬件和购络l 图4 1 省级政府信息公开目录体系总体结构 该平台主要由：软硬件支撑环境、政府信息资源数据库、政府信息资源元 数据库、电子政务标准化体系、安全体系以及维护管理体系等几个部分组成。 整个工作的大致思路是：在坚实的软、硬件基础上，从政府信息资源库中按照 既定的标准抽取元数据元素存储至政府信息资源元数据库中，然后对这些元数 据库中的数据按照目录体系规定的标准进行加工、编目，从而形成合理有序的 信息公开目录供用户使用。其中编目是总体结构中的核心部分，由于标准不一 是现