（管理科学与工程专业论文）建立国有资本经营预算制度研究.pdf

摘要 国有资本经营预算是指国有资产监督管理机构依据政府授权， 以国有资产出资人身份对所出资企业依法取得国有资本经营收入、 安排国有资本经营支出的专门预算。建立国有资本经营预算制度源 于1 9 9 3 年党的十四届三中全会所提出的“建立政府公共预算和国有 资产经营预算”的要求。2 0 0 3 年，党的十六届三中全会通过的中 共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确提出 要“建立国有资本经营预算制度”。随后，党中央、国务院多次在文 件中提到要加快建立国有资本经营预算制度。在新的国有资产监督 管理体制下，实行国有资本经营预算是国有资产监督管理机构履行 出资人职责、行使国有资本收益权的重要内容，也是调整国有经济 布局和结构的重要手段，对深化国有资产管理体制改革、完善国家 预算体系意义重大。 本论文采用文献研究与出国考察、实地调研相结合的研究方法。 首先对我国预算管理体制改革过程、复式预算提出的背景、国有资 本经营预算制度的提出等进行了回顾和分析，进一步明确了建立国 有资本经营预算制度的必要性和重要意义；既而通过对北京、上海、 广东、吉林、深圳等地国有资本经营预算试点情况进行了实地调研， 总结出这些地方在国有资本经营预算实践中正反两方面的经验：在 此基础上，分析得出：国有资本经营预算编制主体、收支内容、编 制程序、支出管理是建立国有资本经营预算制度的关键因素；最后， 借鉴国外国有资产管理和预算管理体制的有益经验，对国有资本经 营预算制度提出了初步设想，并设计出了中央企业国有资本经营预 算制度框架。 中央企业国有资本经营预算制度框架在遵循国有资本经营预算 制度设想基本原则的同时，重点论述了中央企业国有资本经营预算 支出管理，包括成立专家评审委员会具体负责国有资本经营预算支 出项目的审核，成立项目库，供国资委批准时参考，同时辅以科学 规范的报批程序和支出监督、评价和约束体系，保证中央企业国有 资本经营预算支出符合既定原则。 关键词国有资本，经营预算，中央企业 a b s t r a c t n a t i o n a lc a p i t a lm a n a g i n gb u d g e t ( n c m b ) i st h es p e c i a l b u d g e tt h a ts a s a c ，b e i n gt h e n a t i o n a l c a p i t a lo w n e r ，o b t a i n s p r o f i t so f t h en a t i o n a lc a p i t a la n dp l a n st h ee x p e n d i t u r e s b u i l d i n g n c m bo r i g i n si n “b u i l dp u b l i cb u d g e ta n ds t a t e o w n e da s s e t s b u d g e t ，w h i c hw a sw r i t t e ni n19 9 3b yc c e i n2 0 0 3 ， m o v e d “b u i l dn a t i o n a lc a p i t a lm a n a g i n gb u d g e t s u b s e q u e n t l y , t h ec e n t r a lc o m m i t t e ea n ds t a t ec o u n c i lt i m e l y a d v a n c e dt h a tb u i l dn c m ba ss o o na sp o s s i b l e u n d e rt h en e w s y s t e mo fs t a t e - o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t ，n c m b i st h es u b s t a n t i a lc o n t e n tt h a ts a s a cf u l f i l si n v e s t o r sd u t ya n d t a k e st h ei n c o m er i g h t ，a n da l s ot h ei m p o r t a n tm e a n st oa d j u s tt h e n a t i o n a le c o n o m i cl a y o ma n ds t r u c t u r e s o ，n c m bh a v eg r e a t e f f e c to nd e e p e n i n gt h er e f o r mo fs t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n t s y s t e ma n dp e r f e c t i n gt h en a t i o n a lb u d g e ts y s t e m i nt h i st h e s i s ，t h e r ea r em a t e r i a la n a l y z i n g ，a b r o a dr e v i e w , a s w e l la ss o m ef i e l dr e s e a r c h f i r s t ，t h ea u t h o rr e v i e w sa n da n a l y s i s t h er e f o r mp r o c e s so fn a t i o n a lb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h e b a c k g r o u n do fc o m b i n a t i o nb u d g e t sa n dn c m b sa d v a n c e ，a n ds o i l l u m i n a t et h er e q u i r e m e n ta n dm e a n i n g s e c o n d ，t h ea u t h o r s u m m a r i z e st h ee x p e r i e n c e so fb e i j i n g ，s h a n g h a i ，g u a n g d o n g ，j i l i n ， a n ds h e n z h e n ，b yr e s e a r c h i n gn c m b se x p e r i m e n t si nt h e s ec i t i e s o nt h e s eb a s e s t h et h e s i sm a k e sac o n c l u s i o nt h a tt h eo r g a n i z a t i o n u n i t s ，t h ei t e m so fi n c o m ea n de x p e n s e s ，o r g a n i z a t i o np r o c e s sa n d e x p e n s em a n a g e m e n ta r ek e yf a c t o r so f b u i l d i n gn c m b a tt h ee n d o ft h i sp a r t , b yu s i n gt h ee x p e r i e n c e so f f o r e i g ns t a t e o w n e da s s e t s m a n a g e m e n ta n db u d g e tm a n a g e m e n tt h ea u t h o ra s s u m e st h e c o n t e n to fn c m ba n dp l a nt h ef r a m e w o r ko fc e n t r a le n t e r p r i s e n c m b t h ef r a m e w o r km a i n l yi l l u m i n a t e st h ee x p e n s e m a n a g e m e n to f c e n t r a le n t e r p r i s e n c m b ，w h i c hc o n t a i n sb u i l d i n gc o m m i t t e eo f e x p e r t s ，s e t t i n gi t e md a t a b a s e ，d e s i g n i n gn o r m a t i v ea u t h o r i z a t i o n p r o c e s sa n de x p e n s es u p e r v i s i o n ，e v a l u a t i o na n dr e s t r i c t i o ns y s t e m k e y w o r d sn a t i o n a l c a p i t a l ，m a n a g e m e n tb u d g e t , c e n t r a le n t e r p r i s e s 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：日期：2 丛年l 月垄日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论 文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文； 学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 储虢陋新 年l 月芷日 硕士学位论文 第1 章导论 1 1 问题的提出 第1 章导论 国有资本经营预算是指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产 出资人身份对所出资企业依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出 的专门预算l l 】。 自1 9 9 3 年党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经 济体制若干问题的决定提出“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和 国有资产经营预算”以来，党中央、国务院及全国人大一直强调应当完善预算体 系，建立国有资本经营预算制度。1 9 9 4 年，全国人大通过的预算法明确规 定：“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算的编制办法和 实施步骤，由国务院制定。”1 9 9 5 年，中华人民共和国预算法实施条例规定 “各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社 会保障预算和其他预算。 2 0 0 3 年，党的十六届三中全会通过的中共中央关 于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定再次提出“建立国有资本经营预 算制度。”2 0 0 4 年，温家宝总理在政府工作报告中再次要求：“抓紧完善国 有资产监督管理相关法规和实施办法，研究建立国有资本经营预算制度和企业 经营业绩考核体系，进一步落实国有资产经营责任”。2 0 0 5 年，党的十六届五 中全会进一步提出要“加快建立国有资本经营预算制度”。2 0 0 6 年，温家宝总理 在政府工作报告中要求：“完善国有资产监管体制，健全国有资本经营预算 制度、经营业绩考核体系和国有资产重大损失责任追究制度”。 i 2 国内外研究探索成果 9 0 年代，深圳、上海等地国资管理部门就开始探索国有资本经营预算制度。 2 0 0 3 年以后，北京、吉林、广东等省( 市) 也进行了国有资本经营预算制度的 试点。这些地区大多制定了国有资本经营预算管理办法，结合本地区实际探索 研究国有资本经营预算收支范围和管理模式，形成了各具特色的国有资本经营 制度，为全面建立国有资本经营预算制度提供了有益借鉴【2 j 。 西方国家一般没有专门的国有资本经营预算，这方面的研究文献和实践经 验都非常少。但是，西方国家在政府预算和政府会计改革方面有许多研究成果， 硕士学位论文 第1 章导论 也有非常丰富的实践经验，对于复式预算的优缺点、复式预算的编制与管理、 复式预算的优化等等，有许多的探索和总结。近2 0 年来，西方许多发达国家都 在改革政府预算和会计制度，更多地将一些商业性的财务会计方法引入到政府 预算和会计之中。特别是那些仍然兴办一些国有企业的国家，如何使政府的经 常性项目与资本性项目既能够实现统筹考虑、统一监督，又能够各自保持一定 的独立性以避免相互干扰、相互冲突，并能够方便地进行符合各自特点的管理 和评估，都有着丰富的实践，这些实践值得我国建立国有资本经营预算制度时 借鉴。 1 3 建立国有资本经营预算的必要性 在新的国有资产监督管理体制下，实行国有资本经营预算是国有资产监督 管理机构履行出资人职责、行使国有资本收益权的重要内容，也是调整国有经 济布局和结构的重要手段，对深化国有资产管理体制改革、完善国家预算体系 意义重大m 。 ( 1 ) 建立国有资本经营预算是国有经济布局和产业结构战略性调整的客观 需要。截至2 0 0 3 年底，我国国有及国有控股企业( 不含金融类国有企业) 总户 数为1 5 万户，资产总额1 9 7 万亿元，其中：负债总额1 1 3 万亿元，净资产总 额8 4 万亿元。2 0 世纪9 0 年代中期以后，国有企业发展逐步走出低谷，整体实 力逐年增强，盈利能力不断提高，但国有经济的结构布局和国有企业资产质量 仍然存在很多问题，主要表现在：企业小、散、乱的局面没有得到根本改善， 实现利润主要集中在少数垄断性企业，多数企业效益低下，亏损企业仍然较多， 尤其是低水平重复建设的现象还比较严重。积极推进经济布局和产业结构的调 整，是当前国有经济改革与发展的重要战略任务之一。为了完成这一战略任务， 一方面必须要逐步建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产 权制度，推动国有产权的有序流转；另一方面我们需要尽快建立国有资本经营 预算制度，通过增量投入与存量调整相结合，有效控制、引导国有资本投资方 向和领域，以实现国有资产优化组合及经济布局和产业结构的有序调整，推动 国有经济整体效益的不断提高。 ( 2 ) 建立国有资本经营预算是国有资产监督管理机构有效履行出资人职 责的重要手段。为贯彻落实党的十六大关于国有资产管理体制改革的精神，国 务院以及省级人民政府都建立了国有资产监督管理委员会，履行国有资产出资 人职责。根据公司法规定，对企业财务预算、财务决算和利润分配的审定， 2 硕士学位论文第1 章导论 是出资人重要职责。2 0 世纪9 0 年代中期，由于国有企业正处于计划经济向市 场经济过渡时期，多数企业经营十分困难，国家暂停企业利润上缴制度。随着 国家采取一系列的政策措施，国有企业发展逐步走出低谷，经济效益不断创历 史新高。2 0 0 3 年全国国有及国有控股企业实现利润4 9 5 1 亿元，是暂停利润上 缴制度1 9 9 5 年的3 9 倍，是国有企业发展低谷时期1 9 9 8 年的2 3 倍。但是，企 业税后利润的使用分配缺乏有效监管，已成为当前国有企业发展中的突出矛盾 之一。一方面一些企业分配无序、盲目投资及低水平重复建设；另一方面部分 需要重点发展企业资本投入不足、缺乏发展资金或基本以银行贷款维持运转。 因此，通过建立国有资本经营预算制度，根据经济布局和产业结构调整要求， 适度集中企业一部分税后利润统筹安排，既有利于约束企业分配无序、盲目投 资及低水平重复建设的行为，也有助于加强国有资产监管和促进提高国有资本 整体运营效果。 ( 3 ) 建立国有资本经营预算是落实预算法律法规，完巅弱国鳟体釉争需雪毛 长期以来，我国社会公共收支与国有资本经营收支混编在一起。社会公共收支 与国有资本经营收支没有严格区别，不符合市场经济基本原则，也不利于国有 企业的改革与发展。现各级国有资产监督管理机构已成立，建立以国有资本经 营收入为主要来源，以有计划地进行国有资本投资为目的的国有资本经营专门 预算，是落实预算法的要求，有助于完善我国预算管理体系。此外，我国 于1 9 9 9 年加入世贸组织，对国有企业的相关补贴是世贸组织所禁止的，因而从 经济发展的国际化客观趋势看，也需要尽快建立国有资本经营预算体系。 ( 4 ) 建立国有资本经营预算是维护国有资产所有者权益的需要。随着我国 经济体制改革的不断深入与政府职能的转变，国家逐渐将国有资产经营权交由 企业行使，但由于相应的监督约束机制尚未建立，在一些企业中出现了“所有者 缺位”的现象，如产权界定时存在产权代表不确定，产权交易中国有资产流失严 重，资产经营中所有者权益无保障等。为正确、全面体现依据国有资产所有权 而形成的政府分配活动，保证国有资产所有者权益不受侵蚀，有必要通过建立 国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，以抑制国有 资产的流失，维护国有资产所有者的应有权益【4 】。 ( 5 ) 建立国有资本经营预算是对国有资本经营实行绩效评价的需要。绩效 评价是激励的依据，预算是绩效评价的基础。如何考评国资委、国有资产经营 公司以及控股子公司经营者的业绩，关键是评价的尺度选择。考察经营者预算 指标完成情况的实质是将预算作为评价的尺度对经营者财务业绩的考评。没有 预算做基础，考评也就失去了尺度。 硕士学位论文第1 章导论 ( 6 ) 建立国有资本经营预算是市场经济体制下政府职能转变的需要。随着 我国社会主义市场经济体制的建立，政府职能发生了重点转变。政府预算作为 反映政府活动范围和方向、保障国家发挥其职能的工具，自然要随着政府职能 的转变而进行相应的改进，使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性 质的收支，就是要分别建立公共预算和国有资本经营预算。通过单独设立国有 资本经营预算，集中管理国有资本运营，特别是国有资本收益与再投资活动， 有助于在预算制度方面，将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会 管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开。 1 4 本文的研究思路与写作框架 1 4 1 研究思路 本论文的研究采取文献研究与出国考察、实地调研相结合的方法。具体流 程见1 1 。 i 北京、上海、广东、吉林等地调研 儿 国有资本经营预算制度设想 i 中央企业国有资本经营预算制度框架设计 j l 关键问题分析 图1 - 1 研究流程图 4 冒睾 硕士学位论文 第1 章导论 1 4 。2 写作框架 全文由“导论”、“国有资本经营预算基本理论”、“国内外经验借鉴”、“国有 资本经营预算制度设想”、“中央企业国有资本经营预算制度框架设计”、“关键 问题分析”、“结论及展望”共7 章组成。 本文第1 章为导论，主要介绍研究的背景，建立国有资本经营预算制度的 必要性，本文的研究思路与写作框架。 第2 章对国有资本经营预算制度的基本理论进行了介绍，主要包括国有资 本经营预算相关范畴的定义，国有资本经营预算的编制性质、编制原则、主要 功能以及国有资本经营预算与各方面的关系等。 第3 章介绍了国内一些地方对国有资本经营预算制度试点情况，国际上关 于国有资产管理和预算管理体制的经验。 第4 章提出了国有资本经营预算制度的设想。在系统分析了国资委的职责 后，指出总的国有资本经营预算的编制主体应是财政部门，国资委负责编制所 出资企业的国有资本经营预算，并由此确定了国有资本经营预算制度的管理办 法以及审查、批准、执行、调整和决算程序等。 第5 章以中央企业为例，设计出中央企业国有资本经营预算制度的框架， 主要包括中央企业国有资本经营预算管理职权、收支范围、编制、审查和批准、 执行与调整、决算等。 第6 章是关键问题分析。对国有资本经营预算执行过程中的关键问题进行 了分析，包括立法、相关部门的职责、基础工作等。 第7 章是结论与展望，主要包括建立国有资本经营预算的意义、编制主体、 管理方式，同时指出了研究的局限性和拓展方向。 硕士学位论文第2 章国有资本经营预算制度基本理论 第2 章国有资本经营预算制度基本理论 2 i 相关范畴的界定 2 1 1 国有资产与国有资本 国有资产是指在法律上由国家代表全民拥有所有权的各类资产。具体来讲， 它是指国家以各种形式投资及其收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得或 者依据法律认定的各种类型的财产或财产权利。这是广义的国有资产概念，既 包括经营性国有资产，也包括非经营性国有资产，以及以自然资源形态存在的 国有资产。狭义的国有资产是指投入社会再生产过程、从事生产经营活动的资 产，它们存在于各类国有及国家参股、控股的企业中。此外，国有资产的完整 概念还应当包括国有无形资产。但由于这种资产的评估、统计标准及具体操作 还不够成熟，因此，没有列入一般的国有资产概念之中【。 国有资本就是指国家直接或间接出资形成的资本，及其凭借资本所有权所 享有的权益。简单的说，国有资本就是在有国有资本投入的企业中属国家所有 的所有者权益。国有资本以营利为重要目标，追求经济效益，这是其最主要的 本质，它主要是指经营性国有资产，是我国国有资产的核心组成部分。 2 1 2 国有资产预算与国有资本经营预算 严格来讲，我们当前要建立的应是国有资本经营预算而非国有资产预算， 因为国有资本和国有资产不同，前面指出，国有资本也可称为经营性国有资产， 特指处在竞争性领域的国有资产，主要特征是具有盈利性而不是公益性，而国 有资产则泛指国家所有的资产。目前，我国各级国有资产监督管理委员会作为 “出资人代表”管理的主要是国有经营性资产，而非经营性国有资产由财政部门 管理，土地与其他资源性国有资产归各主管部门管理，因此作为公共财政框架 下政府出资人管理企业国有资产与财务工作的结合点，作为市场经济条件下实 现所有者职能，确保出资人到位的基本手段，当前需要的是将国有资本经营预 算与公共预算分离，而非将全部国有资产预算和公共预算分离柳。 国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用 于资本性支出的预算，即是对政府在一个财政年度内对经营性国有资本收支活 动进行管理和分配的工具，反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益 分配和再投资关系【2 0 1 。它是政府在进行国有资本存量分析、营运预测和决策的 基础上，对国有资本投资、国有资本收益、国有资本产权交易进行的规划。它 6 硕士学位论文第2 章国有资本经营预算制度基本理论 是国家凭借国有资产出资人职能参与社会产品分配、计划国有资产的经营收入 和投资、进行国有资产实物补偿和价值补偿的过程。国有资本经营预算就是要 通过计划来反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，以实现国有 资本的保值增值。推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组。 2 1 3 国有资本经营预算与企业财务预算 企业财务预算是利用预算对企业内部各个部门、各单位的各种财务资源进 行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定 的经营目标的工具。它以具体的生产经营业务预算为基础，编制的主体、依据、 时空范围容易界定聊。这是站在某个企业的角度上考虑的，属于微观财务管理和 企业内部控制的范畴。 国有资本的出资人是各级政府及其授权的国有资产监督管理机构，政府管 理国有资产的宗旨是搞活整个国有经济。因此，国有资本经营预算的编制，应 从总体上把握国有经济发展的脉络，推动整个国有经济快速发展并在布局和结 构上保持协调一致。国有资本经营预算要反映整个国有经济的资本投入及其收 益活动状况，属于宏观财务管理的范畴，其着眼点是放在整个宏观经济的调控 上。所以，国有资本经营预算与企业经营预算相比，更具有宏观调控性，更能 体现政府的宏观调控功能。 2 。1 4 中央国有资本预算与地方国有资本预算 党的十六大报告明确指出要“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行 出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管 事相结合的国有资产管理体制”。亦即在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央 和地方两个积极性，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责。因 此，在国有资本经营预算的编制上，也应采取由中央政府和地方政府各自分别 编制国有资本经营预算的做法。中央国有资本经营预算与地方国有资本经营预 算应是相对独立，二者之间不存在从属关系 1 1 。 2 1 5 国有资本经营预算与复式预算 复式预算是单式预算的对称，是指在预算年度内将全部财政收支按照经济 性质或者其他分类标准分成两个或者两个以上的预算表格，从而形成了用多个 预算表格反映同个预算年度的政府预算收支状况的预算形式 9 1 。人们通常将这 种用两个或者两个以上的计划表格反映政府财政收支活动的预算形式称作复式 预算。 1 9 9 5 年，国务院发布的中华人民共和国预算法实施条例觌定：“各级 政府预算按复式预算的形式编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社 7 硕士学位论文第2 章国有资本经营预算制度基本理论 会保障预算和其他预算。”按照这一条例，我国政府复式预算改革的目标模式是 逐步建立由公共预算、国有资本预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算 体系。各个预算都有自己的收入来源，各自平衡，但又密切联系，共同构成国 家预算的有机整体。将经营性国有资产部分，归入国有资本预算，反映财政在 市场领域中开展的营利性活动。换句话说，国有资本经营预算只是国家复式预 算的组成部分之一，必须按照国家预算法规的统一要求编制、执行，接受人大 的审议和监督。 综上所述，本课题所要研究的国有资本经营预算，是国资委下辖的国有经 营性资本的预算，是与政府一般公共预算相分离、反映政府出资人以资本所有 者身份取得的收入和用于资本性支出的预算。 2 2 国有资本经营预算的编制性质 目前对国有资本经营预算的属性及形式看法不一，即国有资本经营预算到 底属于部门预算、出资人的财务预算、亦或是政府预算? 一种观点认为，国资委是特设机构，代表政府履行出资人职责，扮演的是 企业中国有资产“老板”的角色。它编制的预算不是政府预算，而是出资人的财 务预算。另一种观点则认为，国资委虽然不是政府的行政部门，但作为特设机 构，也是特殊的政府部门，可以编制国有资本经营预算。但国有资产经营预算 只能是部门预算，如同现在每个部委都有部门预算一样；而还有一种观点认为， 国资委和其他部委不同，其他部委主要履行公共职能，而国资委是作为国有企 业出资人代表，主要行使国有企业整个财务运营的管理。因此，虽然说国资委 可以编制国有资本经营预算，但要会同财政部门编制，国有资产经营预算应该 作为整个政府预算当中的一个部分，可以是一个专门的预算。这种观点实际上 是将国有资本经营预算作为政府预算复式架构中的一部分【i o l 。 上述观点实际上是从不同角度分别阐述一个完整预算的不同层面的问题： ( 1 ) 作为出资人财务预算。从财政预算分离出来的国有资本经营预算应属 于出资人财务预算的范畴，原因在于：国资委的性质是国有资产出资人的代表 而非政府行政机构，加之现阶段国资委的监管范围有限，因此由其编制的国有 资本经营预算主要反映预算期内部分国有资本经营的过程、结果、效率、投资 规划与资金安排，还不是完整意义上的政府国有资产预算。但是，国有资本经 营预算又不同于一般的企业的财务预算。企业的财务预算以具体的生产经营业 务预算为基础，编制的主体、依据、时空范围容易界定；国有资本经营预算要 硕十学位论文 第2 章国有资本经营预算制度基本理论 反映整个国有经济的资本投入与收益活动状况，属于宏观财务的范畴，预算编 制的意义、主体、依据、目的、级次、体系、内容需要重新界定。国有资本经 营预算反映了预算期内国有资本经营的目标，是国有资本经营计划的财务安排， 也是国资委职能作用发挥的基础。 作为一种财务预算，那就意味着国有资产经营公司、国有企业作为市场主 体，与其他市场主体处于平等地位，自主经营，自负盈亏，独立核算。国有资 本的投入与收益活动过程反映在资本运营方面包括资本性支出、经营性支出、 转移性支出；产权转让收入、股息收入、利息收入、转移性收入和现金流转等 方面。预算期内国有资本经营结果反映在国有资本存量期初、期末余额的变化 上。根据复式记账原理，结果表现为国有资产与国有资本两个方面，国有资产 表现为货币性资产和非货币性资产，资本表现为负债性资本和权益性资本。从 静态时点来看，国有资产与国有资本总量及其在各个产业部门结构的分布的预 算信息是国有资本经营决策的重要信息。作为一种财务预算，它还要反映国有 资本投资预算。每一年度中央和地方都要进行大的投资项目，这些项目的获利 水平如何，资金如何筹措，投资回收期等财务信息应当通过编制资本预算进行 反映，以便管理部门进行正确的决策分析和社会监督。 这种出资人的财务预算主要表现在国资委和国有资产经营公司的层面，二 者之间是分析汇总的关系。国资委层面的国有资本经营预算要以完整的预算表 格和预算说明书的形式出现，并以政府预算的附加报告的形式向各级人代会报 告。 ( 2 ) 作为部门预算。它由各级国资委编制，形式上与其他政府职能机关 的部门预算相同，但作为部门预算它与出资人的财务预算在性质、内容、目的 上是不同的。从性质上看，部门预算主要反映作为特设政府机关的国资委本身 的财务运行的整体情况，属于机关经费预算；而出资人的财务预算则主要反映 作为出资人所监管的国有资产的运营状况。属于资产经营预算。从内容上看， 部门预算要涵盖国资委所有收入来源和支出去向，支出中既包括人员支出和日 常公用经费支出，也包括项目支出；而出资人的财务预算则应反映除国资委正 式在编的公务员的基本工资外，国资委的各种建设投入以及维持其运转的日常 开支，这些支出应由国有资产经营收入，即依靠国有资产收益解决。这样做的 理由有两个：一是这些监管费用属于国有资产经营成本的一部分；二是可以有 效的激励监管者提高国有资产的经营绩效。从预算所要达到的目的上看，部门 预算主要是通过细化预算编制，完整反映部门收支的全貌，以加强预算内外收 支的管理：而出资人的财务预算则是要通过掌握国有资本的收益来源和支出途 9 硕士学位论文第2 章国有资本经营预算制度基本理论 径，将出资人对国有资本进行产业布局和调整，以及使国有资本保值增值的目 标得以落到实处。因此我们认为目前所要编制的国有资本经营预算性质上应是 出资人的财务预算，它与国资委的部门预算有一定的财务联系，但不能完全等 同。 ( 3 ) 作为政府预算。我国在十年前就提出了编制包括公共预算、国有资产 经营预算和社会保障预算的复式预算编制模式，通过近年来的政府预算改革， 预算管理制度趋于规范和理性，使得政府统筹财力和实行宏观调控的能力增加， 随着财政实力的日益丰厚和深化改革的需要，使得复式预算的编制成为可能， 而国有资本经营预算的编制就可能成为破冰之举。 我国的复式预算制度的形成与西方国家的复式预算所经过的演进路径应该 是不同的，在西方国家，复式预算的产生在很大程度上是政府职能扩展的结果 【l i l 。在2 0 世纪3 0 年代以前，资本主义各国奉行的基本原则是自由竞争、政府 不干预经济。在公共财政方面则提倡“廉价政府”的原则，政府在整个社会中承 担着一个“守夜人”的角色，政府经费支出一般限制在行政、司法、国防等支出 项目上，政府基本上不参与公共投资。在政府职能比较单一的情况下，单一的 政府预算模式就能适应预算管理的需要，因此，单一预算制度基本上能够在监 督、控制政府规模、防止支出膨胀等方面发挥作用。但是，到了2 0 世纪3 0 年 代世界经济危机之后，单一预算的局限性日益显露。因为在这段时间，政府职 能得到了扩展，政府干预活动扩大，财政不仅要为国家和社会的正常运行提供 法律、国防服务，也是避免经济危机及实现充分就业的工具，同时，国有化运 动也在资本主义世界得到了发展，在这样的情况下，单式预算已经不能满足预 算管理的需求。特别是在存在国有企业的情况下，如何使得国有资产经营的职 能在预算中得到规范体现? 在政府通过公共投资来调解经济波动的情况下，又如 何减少政府行为的随意性? 职能的多样化使得单式预算不能对于政府的支出结 构进行有效的限制，复式预算制度就应运而生。可以看出，西方国家复式预算 制度的演进所采用的是“加法”，即政府职能增加预算科目增加，而新增的 预算科目与原来的预算科目在性质上又相差很大，因此，将新增的预算与原来 的预算分开编制，将原有的单式预算转入经常性预算( 支出范围基本不变，收 入依靠税收) ，而新增加的预算支出资本支出则依靠资本收入及债务来筹 资，成为资本预算。与之相反，我国的复式预算制度的发展思路基本上属于“减 法”。这是由于我国市场经济脱胎于计划经济，在计划经济体制下，单式预算包 含了比西方国家的复式预算制度还要多的内容。它既包括复式预算制度中属于 经常性预算的经常性科目，也包括了复式预算制度中的资本性预算科目，同时 l o 硕士学位论文第2 毫国有资本经营预算制度基本理论 还包括了复式预算所没有包括的方面，如国有资产经营预算和社会保障预算。 这样，我国的复式预算在发展的过程中所应遵循的是减法原则：即将不属于公 共预算的科目从政府预算中进行分离。 显而易见，这样的一种预算演进路径，就必然会引起部门之间的职能调整， 从我国目前来说就是国资委和财政部门之间的职能调整。 2 3 国有资本经营预算主要功能 建立国有资本经营预算，必须要适应于国有资本运营特点，为加强国有资 产监管、调整国有经济结构和提高国有资本运营效益服务【1 2 1 。 ( 1 ) 优化配置功能。国有资本经营预算以市场需求为依据，以经济效益为 目标，对资金运作具有明显的规划配置和结构导向作用。 ( 2 ) 整体协调功能。国有资本经营预算能有效协调国有资产运营局部与整 体、眼前与长远的矛盾，是国有资产监督管理机构对所出资企业进行调控的有 效手段。 ( 3 ) 规范约束功能。国有资本经营预算能规范和约束所出资企业投资行为。 ( 4 ) 考核监督功能。国有资本经营预算能对预算资金进行全过程监控，为 保值增值考核提供基础资料。有利于各级政府对各级国有资产监督管理机构进 行考核和监督，有利于上级国有资产监督管理机构对下级国有资产监督管理机 构进行考核和监督，也有利于国有资产监督管理机构对所出资企业进行考核和 监督。 2 4 国有资本经营预算的编制原则 建立国有资本经营预算制度是贯彻落实中央精神和预算法律法规的重大举 措，也是建立和完善国家复式预算管理制度的重要措施。因此，必须遵循以下 基本原则m l ： ( 1 ) 维护国家预算体系统一完整的原则。国有资本经营预算是国家复式预 算的组成部分，必须按照国家预算法律法规的统一要求编制、执行，接受政府 预算主管部门的统一监督和管理。 ( 2 ) 符合国有经济布局和结构调整要求的原则。编制国有资本经营预算， 必须符合党和国家关于调整国有经济布局和结构的部署，符合国有资本更多投 向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的要求。 硕士学位论文 第2 章国有资本经营预算制度基本理论 ( 3 ) 收支平衡、量入为出、保值增值的原则。国有资本经营预算支出应以 国有资本经营预算收入多少来确定，避免出现预算赤字。编制执行国有资本经 营预算，应以提高国有资本效益为核心，优化资源配置，力求以最小投入取得 最大回报，实现国有资产保值增值，促进国有经济发展。 2 5 国有资本经营预算与各方面的关系 建立国有资本经营预算不仅涉及与财政部门工作关系，还涉及多方面关系。 只有处理好国有资本经营预算与各方面的关系，才能保证国有资本经营预算制 度顺利建立和顺畅运转。 2 5 1 国有资本经营预算与公共预算的关系 国有资本经营预算和公共预算是我国预算法实施条例中规定的两个重要的 预算组成部分。从立法的角度，早在1 9 9 5 年就明确表达了要将两者分别进行预 算编制的意愿，但时至今日，我国仍然没有对国有资本经营收支单独编列预算 和进行管理，还是与经常性预算收支混列在一起。 处理好国有资本经营预算与公共预算关系的关键是界定清楚资本性支出与 社会管理性支出的界限，将两者分别列入不同的预算进行管理。国有资本经营 预算支出必须严格限定在国有资本投入上，属于社会管理职能的支出要列入公 共预算开支。 作为国家复式预算的组成部分，国有资本经营预算与公共预算既紧密相联 又相互区别。 1 国有资本经营预算与公共预算的联系在于： ( 1 ) 两者同属于国家复式预算的有机组成部分。按照市场经济的要求，国 家复式预算可以分为两大体系：公共预算体系和国有资本经营预算体系。其中 为市场提供公共服务的部分，归入公共预算体系，使之只涉及市场失灵领域， 只进行非营利性活动。为此，公共预算体系应包括经常预算、公共投资预算和 社会保障预算等子预算；而将经营性国有资本部分归入国有资本经营预算，反 映财政在市场领域中开展的盈利性活动。国有资本经营预算和公共预算共同构 成了国家复式预算体系，两者相互影响相互制约：国有资本经营预算离不开公 共预算协调配合，只有公共预算被科学合理的加以设置，国有资本经营预算才 有可能建立起来：反过来，只有国有资本经营预算的建立，才能清楚界定公共 预算的边界，才能促进公共财政的真正建立。 ( 2 ) 国有资本经营预算的部分收入可来源于公共财政预算转入。国有资本 硕十学位论文第2 章国有资本经营预算制度基本理论 经营预算和公共财政预算虽然是不同的两个预算组成部分，但是两者并不是截 然分开没有任何交叉点的。对于国有资本经营预算来说，其收入和支出主要是 依靠其自身的体内循环，即其预算收入主要包括国有资本经营收入、国有资本 出售收入，而其支出主要是指投资性支出和各项补贴性支出等。但是，国有资 本经营预算的收入还有另外一种来源，就是公共预算拨入的专项资金、公共预 算结余和补助收入等。部分公共预算资金从公共预算体系流入，进入国有资本 经营预算体内进行投资性循环。成为国有资本经营预算的收入来源之一。 2 国有资本经营预算与公共预算的区别在于： ( i ) 依据权力不同。 国有资本经营预算的依据是出资人对国有资产的所有权及其派生出来的收 益索取和支配权；公共预算依据的是国家公共权力及其派生出来的对国民经济 收入分配的再分配权。 ( 2 ) 目标取向不同。 国有资本经营预算目标是追求国有资产保值增值和经济效益最大化；公共 预算目标侧重于实现最佳社会效益，具有无偿性。 ( 3 ) 收支范围不同。 国有资本经营预算收支范围限于所出资企业：公共预算收支范围涉及全社 会。 ( 4 ) 收支形式不同。 国有资本经营收入以所出资企业国有资产收益形式为主，支出一般以投资 形式出现：公共预算收入以征收税收形式为主，支出一般采取拨款形式，主要 用于社会公共支出。 ( 5 ) 管理手段不同。 国有资本经营预算中出资人和所出资企业是以产权为联结手段，两者之间 是法律地位平等的民事契约关系；公共预算中管理者与被管理者之间是不平等 的行政隶属关系，管理者的管理行为具有强制性。 2 5 2 国有资本经营预算与企业持续发展的关系 国有资本经营预算的主要来源为企业国有资本经营增值收入和企业国有资 产出售收入。建立和完善国有资本经营收益收缴制度，是建立国有资本经营预 算制度的基本前提。1 9 9 3 年国务院公布关于实行分税制与财政管理体制的决 定已明确“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后上交的分配 制度”。近年来，在国家一系列宏观调控和改革措施的有力推动下，我国国有企 业改革、改组、改制步伐不断加快，国有企业逐步走出了经营困境，盈利能力 硕士学位论文第2 章国有资本经营预算制度基本理论 持续增强。国有企业效益的持续增长，为恢复国有资本经营收益收缴制度提供 了现实可能，同时也客观上需要通过建立国有资本经营预算制度，加快结构调 整、促进提高整体效益及约束低水平重复建设l 。 要做大国有资本经营预算这块“蛋糕”，必须注重培育和增强企业的持续发 展能力。为调动多方面积极性，在国有资本经营预算建立初期，可采取多种灵 活方式，进行国有资本经营预算的收入收缴和支出管理，将国有资本经营预算 作为宏观调控的工具，包括保持较低的税后利润上缴比例，对有发展前途企业 实行先收后返，对属于国家鼓励发展的行业的企业少收，对国家限制发展的行 业的企业多收等形式。 硕士学位论文第3 章国内实践和国际经验借鉴 第3 章国内实践和国际经验借鉴 3 1 地方国有资本经营预算改革试点的主要内容 以北京、上海、深圳、辽宁、武汉等为代表的省市在探索国有资产经营管 理体制方面走在了全国的前列，他们不但在条例的基础上拟定了详细的实 施办法，还初步探索建立了国有资本经营预算制度，这一方面形成了各具特色 的国有资本经营管理模式和预算模式，另一方面也为我国建立统一的国有资本 经营模式和预算模式奠定了基础。以下就这些地方的国有资本经营管理的法律 法规和体制做一简单介绍。 3 1 1 北京模式分析 ( 1 ) 基本情况 2 0 0 4 年5 月2 8 日，北京市国资委向所出资企业下发了关于建立北京市国 有资本预算管理体系的通知( 京国资产权字( 2 0 0 4 ) 5 1 号) ，国有资本经营预 算在财政部门开设财政专户，列收列支。 北京市国有资本经营预算管理体系由国有资本收支预算和国有资本经营预 算两部分构成。国有资本收支预算是市国资委收支预算，包括收入预算和支出 预算两部分，按照“以收定支、收支平衡”的原则编制。收入预算反映国有资本 经营过程中产生的收入，主要有企业的税后利润、国有控股、参股企业国有资 本应分红利和股息以及国有产权、股权转让收入等，支出预算反映国有资本再 投入等方面支出【1 6 1 。 国有资本经营预算是由市国资委各企业按照市国资委要求编制的，以资产 关系为依托，运用其可支配的国有资产进行资本运作的年度预算，包括国有权 益变动预算、投资预算、融资预算、资产处置预算、收益预算，以及企业年度 内重大资产运作事项的说明等。 北京市国资委对国有资本收益收缴工作，要求按照“分类、分级、分步”的 原则实行，即按收益收缴项目分为国有产权( 股权) 转让收入、国有企业税后 利润和国有控股参股企业国有资本应分红利三类，市国资委收缴级国有及国 有控股、参股企业国有资本收益，国有企业税后利润上缴采取先试点后逐步推 开的办法。已选定的2 0 0 4 年纳入上缴利润试点范围的企业，在弥补以前年度亏 损、按规定提取法定公积金和公益金后，暂按2 0 的比例上缴彻。