（技术经济及管理专业论文）城市突发事件应急指挥系统研究.pdf

摘要 越来越频繁的突发公共事件日益考验着现代城市管理者的应急处置能力。 缺乏高效的城市突发事件应急指挥系统，势必对在发生突发事件情况下指挥机 构的应急决策和执行机构及时有效的应急响应产生重大影响。构建和完善现代 化的城市应急指挥体系，不可避免地成为致府管理部门亟待思考和解决的闯瑟。 建立一个涵盖指挥组织机构和应急指挥信息平台的城市突发事件应急指挥系统 具有重大的理论意义和现实意义。加强政府应急指挥系统的建设，提供社会紧 急救助服务提高对灾害和紧急事件的快速反应，挽救生命、减少经济损失等 问题已成为迫在眉睫，关系到国民经济发展全局的战略任务。 本文在广泛收集整理相关文献资料和实地调研的基础上，总结评述了国内 外应急管理领域的相关研究成果，以危机管理、灾害学和复杂巨系统等理论为 理论藿础，深入分斩了应急指挥系统的构成要素，并运用定性与定量综合集成 方法和z a c h m a n 框架建模方法，提出了城市突发事件应急指挥系统总体框架模 型。 针对应急指挥工作的实际问题，考虑到城市公共安全的主要需求和现代物 质技术手段发挥的重要作用，构建了基于g i s 的城市突发事件应急指挥平台框 架，目的在于提高应急指挥过程中的资源配置效率，实现有效的资源共享和海 量应急信息的快速传递，满足决策部门应急统筹和多部门应急协同的需求。 借鉴平衡计分卡方法提出了应急指挥系统的绩效评价指标体系，并运用 a l 多层次模糊综合评测法构建了应急指挥系统的绩效评价模型，以便测度 与衡量应急相关机构在应急处置下的绩效水平，有助于政府改善应急指挥系统 的运作管理，提高运作效率。 最后，结合武汉市应急管理发展现状，提出了一些改进和完善应急指挥系 统的建议。 关键诃：城市突发事件，应急指挥系统，绩效评价，框架模型 a b s t r a c t t h el n o l l a n dm o l ef r e q t t c n tp u b l i ce m e r g e n c i e sa i et e s t i n gt h em o d e mc i t y a d m i n i s t r a t o r sr e s p o m ca b i l i t yd a yb yd a y t h el a c ko fh i g h e f f i c i e n te m e r g e n c y s y s t e mf o rc o m m a n d i n gm t t s ti l f f l u c n c ec o m m a n dd e p a r t m e n t st om a k er c s p o l l s c d e c i s i o n si nt i m ea n de x e c u t i v eb o d i e st or e s p o n d s t r t l e t u r i n ga n dp e r f e c t i n g m o d e mc i t ye m e r g e n e yc o m m a n ds y s t e mw i l lb c ：c , o l n ct h eu n a v o i d a b l ep r o b l e mt h a t m i l s | b et l a o - g l a ta n ds o l v e du r g e n t l y t h c r ca g r e a tp r a c t i c a la n dt h e o r e t i c a l s i g n i f i c a n c e t os e t u p t h ce m e r g e n c yc o m m a n ds y s t e mw h i e l ac o n t a i n st h e i n f o r m a t i o z m a n a g e m e n tp l a t f o r m t om e e te m e r g e n c yr e s p o n s en e e d s 3 1 1 c g o v e r n m e n ti n o l l l l rn a t i o ai sf a c i n gt l a es w c 伸c h a l l e n g et o i m p r o v et l a ci m b l i e s e c u r i t ys e r v i c e t h ed e m a n d sf o rs u p p l y i n gt l a cs o c i a ls e c u r i t ys e r v i c e s , i m p r o v i n g t h ea b i l i t yt os o l v et h ep r o b l e m si nd i s a s t e ra n dc m e r g c n ts i t u a t i o n s ，r e s c u i n gl i v e s a n dm i n i m i z i n gt l a el o s ta i r e ：b e c o m i n gac r i t i c a ls t l 阻t c g i et a s k , w l a i e l ai se | o s e l y c o n n e c t e dw i t ht h cd c v e l o p m e n to fg d p o nt h cb a s i so faw i d er a n g eo fr e l e v a n tl i t m t u r 酷a n df i e l di - c s e a l c h c s , i nt h j s t h e s i st l a ca u t h o rs l l l n su pd o m e s t i c 锄df o r e i g nr e s e a r c hr e s u l t sr e l a t e dt oe m e r g e n c y m a n a g c m e l t b a s e d0 1 1c r i s i sm a n a g e m e n t , c a l a m i t ys e i c n e e sa n dc o m p l e xg i a n t s y s t e m st h e o r y , t h et h e s i sl m s k e sa 丑i n - d e p t ha n a l y s i so ft h ec m e ? g e n e yc o m m a n d s y s t e m sd e m e n t s , a n dp l o p o s e st h eo v e r a l lf r a m e w o r ko fe m e r g c n c yc o m m a n d s y s t e mf o rr e s p o n d i n gc i t yc m c r g e n c i e sb yu s i n gm c t a - s y n t l a e s i s a n dz a e l a m a n f r a m e w o r k t ob ed i z e e t e da g a i n s tt h ep r a c t i e a ll n o b l e m si ne m e r g e n c yr c s p o l l s c , t h ea u t h o r s t r u c t u r e st h ef r a m co fe i t ye m e r g e n c yi n f o r m a t i o np l a t f o r mb a s e d0 1 1g i sa f t e r t a k i n gi n t oa e e o t m tt h em a i nd e m a n d sp u b l i cs a f e t yi nt h ec i t i e sa n dt h ei m p o r t a n t f u n c t i o n so ft e c h n i ca li l l c a l l si no r d e rt oi m p r o v et h e e s o i i r c i ：a l l o c a t i o ne f f i c i e n c yi n t h ep r o c e s so fe m e r g e n c yc o m m a n d ，a c h i e v em a s s i v ee m e r g e n c yi n f o r m a t i o n s h a r i n ga n dr a p i dt r a m m i s s i o l lt om e e tt h en e e do fc o - o r d i n a t i o n t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mf o rc m e r g c n e yc o m m a n ds y s t e mi s p r o p o s e db ya p p l y i n g b a l a n e e x ls c o r e c a r d t h e nt h ea u t h o rs t r u c t u r e s t h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm o d e lf o re m e r g e n c yc o m m a n ds y s t e mb yu s eo fm u l t i - l e v e l a h p - f u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nm e t h o di no r d e rt om e a 蛐i ea n da s s e s st h e p e r f o r m a n c eo fr e l a t e de m e r g e n c yd e p a r t m e n t st oi m p r o v et h ee m e r g e n c yr e s p o n s e f i n a l l y , a f t e ra n a l y z i n gt h ed e v e l o p m e n to fe m e r g e n c ym a n a g e m e n ti nw u h a n ， t h ea u t h o rp u t sf o r w a r ds o m ep r o p o s a l st oi m p r o v ew u h a n se m e r g e n c yc o m m a n d s y s t e m k e y w o r d s ：c i t ye m e r g e n c y , e m e r g e n c yc o m m a n ds y s t e m ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ， f r a m em o d e l i i l 独创性声明 本人声明，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得武汉理工大学或其它教育机构的 学位或证书丽使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己 在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：盟日期：兰丑! 关于论文使用授权的说明 本人完全了解武汉理工大学有关保留，使用学位论文的规定。即学校有权保 留、送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：塑导师签名 ( 注：此页内容装订在论文扉页) 日期： 武汉理工大学硕士学位论文 i 1 研究目的和意义 第1 章导论 城市是一个地区的政治、经济、文化中心，有人口稠密、流动频繁、管理 复杂、各类事件多发的特点。随着城市化和城市信息化的快速发展，城市中入 口集中、经济活动频繁、各类建筑密集带来的环境、能源、灾害和突发性事件 影响的综合性和复杂性也愈加显著。特别是2 0 0 1 年美国“9 1 l ”恐怖袭击事件 以后，城市的应急管理积紧急救援日益成为全球关注的热点。近年来，我国城 市的突发事件频频发生。有统计表明，2 0 世纪最后十年，中国的各类危机损失 几乎占到全球损失的1 1 4 ，其中有近8 0 的危机损失发生在城市及社区中【l 】。 2 0 0 3 年下半年起。国务院就从“一案三制”入手，把突发事件应急管理体系的 建设作为一项重要的工程来抓。我国政府以提高政府保障公共安全和处置突发 公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障 公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、 可持续发展为根本出发点，依据宪法及有关法律、行政法规，在2 0 0 6 年制定了 国家突发公共事件总体应急预案，紧接着各省市地区根据该预案又分别制定 了适合本地区实际情况的各级突发公共事件应急预案，例如上海市突发公共 事件总体应急预案。种种迹象表明，我国城市将进入一个“突发事件高发期”。 建立和完善现代化的城市应急管理体系，不可避免地成为亟待思考和解决的问 题1 2 1 。 1 1 1 研究目的 ( 1 ) 在分析比较国内外关于城市危机灾害和突发事件应急管理的研究成果 的基础上，试图客观地反映城市突发事件应急管理的普遍规律，并结合当前中 凰城市突发事i 牛应急管理和应急指挥系统发展的现实情况，揭示单一行政指挥 体系存在的问题； ( 2 ) 综合应用危机管理理论、现代管理学、灾害学、复杂系统理论、信息 管理和知识管理等众多学科的最新成果，结合中国实际社会环境特征。合理配 置城市突发事件应急管理中预防、准备、应急、恢复等各个阶段的社会参与职 武汉理工大学硕士学位论文 能，完善城市突发事件应急管理系统的职能结构，充分利用城市中信息、法律、 经济、文化环境中的优势资源，构建政府主导的全面参与、全程管理、多元复 合的，协调性强的，适合中国城市现阶段发展状况的突发事件应急指挥系统。 综上所述，研究的根本目的在于为党和政府高层在城市突发事件应急指挥 中做出科学决策及时提供建议，但并不是代替政府进行决策。 1 1 2 研究意义 从广义上说。城市突发事件应急管理包含对城市中各种突发事件事前、事 中、事后的所有方面的管理，编制合理的突发事件应急预案只是突发事件应急 管理中的一个方面，丽如何高效利用有限的资源，提高政府对紧急事件快速反 应和抗风险的能力，并为市民提供更快捷的紧急救助服务，正日益成为建立和 谐社会的一项重要内容。我国般将应急指挥中心当作组织机构建设，配备专 职应急指挥人员，承担应急指挥和资源调度职能，受理普通公众报警、求助的 电话。目前中国应急指挥中心主要是分类、分部门建设，海事、消防和核事故 应急指挥中心己基本建成，但国家和多数地方政府尚未建成重大突发公共事件 的综合性应急指挥中心【3 】。缺乏高效的城市应急体系和统一的信息平台，势必 影响城市在发生突发事 牛情况下的矗效管理。因此建立一个涵盖了指挥组织机 构和应急指挥信息平台的城市突发事件应急指挥系统就显得非常必要。 本研究的理论意义在于， ( 1 ) 吸取国内外应急指挥经验总结得出城市突发事件应急指挥的一般规 律： ( 2 ) 进一步探讨了构建城市突发事件应急指挥系统的理论基础； ( 3 ) 提出了一个新的在技术上可能、经济上合理、法律上允许、操作上可 执行、进度上可实现和政治上能为有关各方所接受的应急指挥系统框架， 现实意义在于，为城市管理机构提供了完善突发事件应急指挥体系的新思 路，有助于提高政府的信息获取能力、快速反应能力、组织协调能力、决策指 挥能力、防灾减灾能力、综合服务能力。 1 2 国内外研究综述 城市突发事件应急指挥系统作为整个应急管理体系的“神经中枢”，它在应 2 武汉理工大学硕士学位论文 急管理体系中起着核心的作用【4 】，其职能就是对危机援救现场的资源需求信息 和外围的资源准备信息进行匹配，决策资源流向指示信息避免资源涌堵。基于 城市空间信息基础设施，建立一体化的应急管理机制和高效的应急指挥平台， 在统一的城市应急中心，将公安、消防、急救、民政等救援机构整合在一套完 整的应急响应机制和信息化指挥体系之中，充分利用和调动多部门、多方面、 多层次资源，发挥综合服务的效能，已经成为国内外各大城市解决公共安全与 紧急救援的主要措施。 1 2 1 国外相关研究与发展现状 理论界一般将危机和突发事件等同，国内知名危机管理学者薛澜等人也认 为突发事件和危机之间存在一定的转化可能，即突发事件的产生可能会导致危 机事件的爆发。鉴于此，本研究中也将不对危机和突发事件的概念加以区分。 危机管理领域的著名学者罗森塔尔( r o s e n t h a l ) 等【5 i 研究者认为公共危机 “就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间 压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件”。 赫尔曼( h e r m a n n ) 1 6 1 认为，危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目 标受到威胁，在改变决策之间可以获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策 主体的意料。 格林( g r e e n ) t 7 1 注意到危机管理的一个特征是“事态己发展到无法控制的 程度”。一旦发生危机，时间因素非常关键，减少损失将是主要的任务。危机管 理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事 态失控后要争取重新控制住。 米特洛夫( m i t r o f f ) 和佩尔森( p e a r s o n ) 7 1 认为收集、分析和传播信息是 危机管理者的直接任务。危机发生的最初几小时( 或危机持续事件很长时的最 初几天) ，管理者应同步采取一系列关键的行动。这些行动是“甄别事实，深度 分析，控制损失，加强沟通”。 阿尔文托夫勒( t o f t i e r ) 【8 l 认为，面对越来越多的各种决策，政府往往采 用两种方法：一种是政府机关不断增加政治家、官僚、专家和计算机，设法进 一步加强政府这个中心作用；还有一种是让“下面”或“外面”做出更多的决 定，减轻政府做决定的负担，而不是把做决定的权利集中在已经紧张和乱了套 的政府中心。 武汉理工大学硕士学位论文 美国危机管理专家库姆斯( w t i m o t h yc o o m b s ) t 9 】把危机管理中组织需 要扫描的信息来源归纳为三大类：问题管理信息来源、风险评估信息来源和关 系信息来源。 1 9 7 9 年，美国总统卡特将全国多个联邦应急机构的职能进行合并，成立了 联邦应急管理署( f e d e r a le m e r g e n c ym a n a g e m e n ta g e n c y ，f e m a ) ，负责协调各 地区对危机的反应，各专项领域的危机反应则由专门的机构负责管理。f e m a 利用国家应急预案应急支持职能附件的方式，明确了联邦政府机构和红十 字会的资源保障任务、政策、组织构成和职责，每一项职能附件规定相应的联 邦政府协调机构、牵头机构和支持机构。职能附件根据突发事件的具体情况 有选择地启动。窟葫后，济谒机构、牵失杌梅和支持机构派出应急入员或，j 、缰 按承担的应急支持职能，分别编入事故指挥系统的组织框架中。 日本东京都防灾中心成立于1 9 9 1 年，位于东京都政府办公大楼内，是全区 综合防灾行动指挥韶其机构包括：。灾害对策本部。由东京都知事和消防、 警察等单位领导组成；”防灾中心联络室”，负责与各类灾害预防、救助部门联 络；“通信室”，负责保障各种通信系统：“指挥情报室”收集各类灾害情报，传 达本部减灾决策指令；“夜间防灾联络室”，负责夜问和休息日值班警戒任务。 欧盟子2 0 0 0 年建成豹e - r i s k 系统是一个蓥予卫星通信的网络基础架构，为 其成员国实现跨国、跨专业、跨警种、高效及时地处理突发公共事件和自然灾 害提供支持服务。该系统利用多种通信手段则表现在应急管理通信系统集成7 有线语音系统、无线语音系统、宽带卫星系统、数据网络系统、观频系统等多 个系统，配合应急管理和处置调度软件，使指挥中心、相关联动单位、专家小 组和现场救援人员快速取得联系，并在短时间里解决问题。 1 2 2 国内相关研究与发展现状 清华大学公共管理学院薛澜等主持了“社会变革中突发事件应急管理”课 题，课题成果著作危机管理：转型期中国面临的挑战从社会转型期的时代 大背景探讨7 中国现阶段突发性事侔产生啦根源羁特征。勾勒出了中国现代化 突发性事件管理体系的基本框架，为促进公共治理结构的顺利转型和社会的协 调发展提供了可供借鉴的模式。薛澜辞【lo 】认为，危机指挥决策系统在危机管理 中居于核- d 地位，实质上体现了国家屡高政治精英层的战略决簟敛能和危机应 变能力，它可以为常设讥构，也可阻是临时性机构 4 武汉理工大学硕士学位论文 胡宁生1 1 j 】将突发事件应急指挥决策系统承担的职责明确为：“保证国家安 全、制定危机防范、危机状态控制的目标、原则和选择危机对抗行动、对抗方 案等重大职能”。“主管国家安全事务，直接负责危机防范、危机检测和危机控 制的主要职能部门或机构”，“它们依据决策指挥中心的方针、政策，具体主管、 执行某一方面的危机管理事务”。 万鹏飞1 4 j 将城市应急指挥系统的组织构成分为三个层次，第一为决策层， 即市长领导下的应急管理委员会：第二为指挥层，即应急指挥中心：第三为实 施层，即各有关的专业队伍及职能部门。他认为该系统是一个多层次的网络体 系，市长，应急管理委员会、应急指挥中心、各职能部门是网络体系中的核心 机构。 金磊、吴正华等旧认为，在危机状态下，市应急指挥中心成为应急管理委 员会进行应急指挥作业的场所。根据公共危机事件等级大小，启动相应应急预 案，协调指挥当地各企事业单位，在驻部队、市职能部门和相关区县应急救援 行动。 董华、张吉光等i ”1 研究发现，目前我国城市防灾、治安、防卫的设置相互 独立，缺乏整体协同作战能力，不能充分利用城市安全方面所有的人力、物力、 设施和设备等资源，不利于城市安全力量整体效能的发挥。因此，他们认为， 需要遵循系统论的整体性原则，建立以市政府为核心，由公安、风暴潮抗旱、 抗震、人防、城建、交通、供电、电信、医务等系统，乃至警备部队等相关部 门组成的城市安全综合指挥工作体系。立足于整体来分析各部分之间的关系 通过对部分的分析达到对整体的深刻理解，在遭暹重大灾难或突发事件时，统 筹指挥全市的防灾、治安、防卫力量，进行防御、抢险、救护等工作。 池宏、祁明亮等l l 认为城市应急体系分为物理结构、运行机制两大部分， 从整体结构分为指挥调度系统和信息管理、决策辅助等支持系统。 城市突发事件应急指挥模式研究涉及到“集中模式”和“分散模式”两种。 “集中模式”通过整合政府和社会所有应急管理资源，成立专门的应急管理指 挥中心，代表政府全权行使危机管理指挥。王威【”】介绍了深圳、广西南宁市的 集中模式。国内大多数城市都采用分散模式，造成应急管理系统多、指挥中心 多、决策层次多、反应速度慢等。金会庆等【1 6 l 认为危机管理只强调指挥中心内 部的通讯调度和接处警系统建设，对于预警防范、决策执行等外部要素考虑不 够。中国行政管理学会课题组【1 7 】认为部门分工负责、分级管理，造成协调不足， 武汉理工大学硕士学位论文 综合风险评估薄弱，信息沟通不足，社会参与程度不高等问题，需要加强跨部 门协调，发挥政府主导协调作用。 翟晓敏等【”】将突发事件应急指挥看作是一项准军事行动，时间紧迫、事关 重大是行动的突出特点。从理论上讲，灾害应急指挥过程实际上就是一系列有 限时间约束条件下的决策与决策实施过程的集合，因此在一定的时间约束条件 下，各种指挥决策是否科学合理和各种指挥决策的实施过程是否及时有效，这 是灾害应急工作成败的关键。 姜立新等【1 9 以为城市灾害发生后，紧急处置、社会动员、资源分配、抗灾 救援、社会恢复都离不开突发事件应急指挥系统。长期以来，我国的灾害管理 体制实行单一灾种为主的管理模式，各涉灾部门自成系统，各自为战；这种管 理体制有利也有弊，主要弊端是不利于减灾资源的整合、利用和信息的共享、 沟通。 帅向华等 2 0 1 1 2 1 l 认为，强化现行的公共危机管理体制和指挥机构，充分发挥 其在入员、技术、经验方面的优势，积极拓展其综合协调和信息沟通的功能是 减轻灾害的关键。应急指挥系统在危机发生时，即能迅速转为应急处置指挥机 构切实履行管理和指挥职能。这是各级政府管理和处置突发事件的必要条件。 是实行统一指挥、果断决策和快速行动的技术保证。突发事件应急指挥系统还 包括数据处理分析系统、快捷的信息传输网络和基于g i s 的综合性应急基础数 据库的建设，必须实现与政府应急指挥系统的技术对接，融入到政府的公共信 息网络中，才能充分发挥政府公共安全危机管理中地质灾害应急子系统的功能 和作用。 李泊测2 2 i 对于建立城市突发事件应急指挥系统提出若干看法：( 1 ) 建立突 发事件应急指挥系统才可能防患于未然；( 2 ) 各级政府在建立应急机制的过程 中发挥主导作用；( 3 ) 要有应对突发事件的物资储备与保证；( 4 ) 建立适应突 发事件应急指挥系统需要的现代信息体系；( 5 ) 对传媒体系严格管理；( 6 ) 应 急指挥系统建设与制度建设相结合；( 7 ) 突发事件应急指挥的相关法制建设： ( 8 ) 建立突发事件预警系统。 上海市应急联动中心将火警电话和匪警电话相统一，即将1 1 0 、1 1 9 和交巡 警指挥中心三个指挥平台合并成一个指挥平台，从而成为应急联动中心的指挥 平台。同时，联动中心还为其他的联动单位预备了指挥席位，以供突发事件发 生后联动单位进驻指挥。 6 武汉理工大学硕士学位论文 广东省各级政府、各有关部门围绕“一案三制”，成立了突发公共事件应急 委员会，由省长担任主任。应急委员会下设6 个应急指挥机构：省自然灾害应 急领导小组、省安全生产委员会、省突发公共卫生事件应急指挥部、省社会安 全事件应急领导小组、省民用核设簏核事故预防和应急救援管理委员会、省防 震抗震救灾工作领导小组。统一对全省范围内特别重大的突发公共事件进行指 挥和协调。同时设立省突发公共事件应急指挥中心作为应急委员会的日常办事 机构，该机构为省政府办公厅内设副厅级机构。广东省将逐步建立和完善省、 市、县政府应急平台，封2 0 0 8 年把乡镇、街道、社区、企业应急平台建立、完 善起来，构建。统一、灵敏、高效”的省、市，县三级应急指挥平台，在全省 范围内形成统一、高效、全面的突发公共事件应急机制。 武汉市政府在未来3 至5 年内也将投资上亿元建应急指挥中心应对突发事 故。这个应急指挥中心包括中心指挥室接处警系统等1 3 个子系统，配备最先 进的特种救援、防护、检测装备，建8 0 0 兆数字集群通信系统建设。同时，全 市安全生产事故灾难的应急救援指挥，也将纳入该系统。 我国在突发事件应急处置过程中，参照日常行政管理模式，形成分层、树 状指挥体系并按事件后果分级标准实施相应级别的行政干预，由相关行政管 理部门负责提供资源保障。在重大突发事件应急处置过程中，这种保障方式不 易突破原有行政管理框架，从两快速建立赢效的应急指挥体系。而且。我国对 应急信息资源缺乏标准化的描述和定义，尚未构建起综合统一的应急指挥平台 框架，发生突发事件时，各行政管理部门和各地区政府往往根据自身的需求和 资源情况开展应急指挥工作，不同系统之间的数据由于缺少相应的接口而难以 交换和更新。 整个城市突发事件应急管理系统是一个涉及面广、影响因素多的错综复杂 的系统工程。当前国内外专家学者已经就如何科学有效地保障城市公共安全提 出各种想法和建议，相关的研究成果也是层出不穷。总的来说，上述研究对公 共危机或突发事件管理系统的特点进行了分析，从城市突发事件应急管理战略 韵层面上，运用现代理论对突发事件韵预测、预防以及应对模型等进行了广泛 的探讨，试图建立与实际情况相适应的全系统、全过程的城市应急管理模式， 从全方位、多层次的角度来保障城市的公共安全。然而，本研究所关注的建立 协调统一高效的城市突发事件应急指挥系统的理论和应用框架，大部分研究虽 均有涉及但并未做过多论述，也没有提出相应的具体的建模方案和运作机制。 7 武汉理工大学硕士学位论文 因此，城市突发事件应急指挥体系理论框架的提出和相应的应急指挥平台应用 框架的建立还有待更进一步的研究探讨。 1 3 研究内容和方法 1 3 1 研究内容 第二章是绪论，分为三节，包括选题目的、意义及国内外研究综述，研究 的目标、内容与方法；第二章是城市突发事件应急指挥系统的基本理论研究， 分为三节：城市突发事件与应急指挥系统，城市突发事件应急指挥系统的相关 理论研究，城市突发事件应急指挥系统框架模型建模理论方法研究；第三章是 城市突发事件应急指挥系统总体框架设计，包括城市突发事件应急指挥系统总 体框架模型建模分析，提出突发事件应急指挥系统总体框架模型，总体框架模 型的主要研究内容；第四章是城市突发事件应急指挥系统技术平台框架设计， 包括基于g i s 的城市突发事件应急指挥平台要素分析和框架的提出；第五章是 城市突发事件应急指挥系统的绩效评价模型设计；第六章是对比实证分析和理 论研究的应用；最后一章是全文总结与研究展望。 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 参阅相关文献，广泛搜集国内外有关城市公共安全、防灾减灾以及重 大突发事件应急指挥管理等方面的资料，在危机管理理论、现代管理学、灾害 学、复杂系统理论、信息管理和知识管理等众多学科的最新成果的研究基础上， 构建适合现阶段中国城市应急管理的理论框架和应用体系。 ( 2 ) 实地调研政府应急管理机构负责人，并同相关领域的专家学者交流学 习，开拓思路，保证研究内容既能坚持科学理论的指导，又不会偏离其现实意 义。 论文技术路线如下： 武汉理工大学硕士学位论文 国内外相关研究概况 基本理论研究 构建指挥系统总体框架 构建指挥平台技术框架 构建指挥系统绩效评价模型 案例分析 臣回 图i - i 技术路线 9 武汉理工大学硕士学位论文 第2 章城市突发事件应急指挥系统的基本理论 2 1 城市突发事件与应急指挥系统的界定 2 1 1 突发事件与城市突发事件的界定 突发事件，在美国又被称为紧急事件，美国对突发事件的定义大致可以概 括为：由美国总统宣布的、在任何场合、任何情景下，在美国的任何地方发生 的需联邦政府介入，提供补充性援助，以协助卅和地方政府挽救生命、确保公 共卫生、安全及财产或减轻、转移灾难所带来威胁的重大事件【2 3 1 。 加拿大在其制定的应急管理法中将公共紧急事件分为：公共财产紧急事件， 公共秩序紧急事件，国际紧急事件和战争紧急事件四大类，并分别予以定义和 制定相应的处理机制1 4 l 。 在澳大利亚，突发事件又包括紧急事件和灾难，是指“己经或即将发生的， 威胁生命、财产、生态环境的，需要人们协同应对的重大事件”或“对社会造 成重大破坏、危害的情况和状态”i 。 国际上对突发事件有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态” ( p u b l i ce m e r g e n c y ) 的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势， 影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。 池宏、祁明亮、计雷等认为，突发事件是危害人民生命、财产、社会安全 与稳定的突然爆发的事件。城市突发事件特指突然爆发的对城市社会秩序、居 民生命财产以及正常生活造成危害的事件【1 4 1 。 我国于2 0 0 6 年1 月发布的国家突发公共事件总体应急预案中，突发公 共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境 破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过 程、性质和机理，突发公共事件主要分为四类：自然灾害，事故灾难，公共卫 生事件和社会安全事件。 结合上述对突发事件的相关定义，在这里笔者更倾向于国家突发公共事 件总体应急预案中对突发事件概念的界定，将本文的“突发事件”定义为突 然发生的、对社会财产、秩序等造成严重危害和重大破坏的紧急事件，而“城 市突发事件”就是指发生在整个城市辖区内的突发事件。 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 2 1 2 城市突发事件的特点 对国内外重大城市突发事件的比较和分析表明，当前城市突发事件具有以 下主要特点： ( 1 ) 不易察觉性 突发事件发生之前通常没有什么明显的征兆，或者由于征兆信息零散，不 足以引起相关人员的注意。这种情况下，即将到来的突发事件往往不易被政府 或各级管理机构察觉而做出必要的预警。例如，震惊世界的美国“9 1 1 ”事件 就完全没有被美国当局所事先察觉，以至于带来不堪想象的恶劣后果。 ( 2 ) 突发性 、 突发事件往往在人似未曾预料的时候突如其来地爆发，发生的时间、地点、 形式以及公共危害程度等都很难预见，具有很大的偶然性和随机性，令管理机 构防不胜防。 ( 3 ) 危害性 由于突发事件常常是在人们毫无防备的情况下发生的，因此很容易给社会 环境带来一定程度地破坏作用，严重的甚至危及到人们的财产和生命安全。有 时，即使突发事件已经被有效控制，但由于信息披露不及时等原因也可能造成 人们心理上的恐慌和精神上的痛苦。2 0 0 3 年爆发的“非典”疫情事件，其危害 迅速扩散至全国乃至世界其它国家和地区，对社会造成了难以估计的损失，其 闯该事件对普通民众心理上的打击和影响也是巨大而持久的。 ( 4 ) 紧迫性 。 突发事件的突发性决定了此类事件一旦发生就很可能出乎正常的社会秩序 和人们惯常的思维模式，如果不对其做出迅速的决策和采取有效的措施，随着 事件破坏力的进一步升级，很可能会造成不良影响迅速蔓延至整个地区甚至全 国、全球，后果不堪设想。因此，在发生突发事件后，政府和相关的指挥管理 机构必须立即做出反应，在关键时刻果断决策，紧急动员各方资源，尽可能在 有限的事件内妥善的处理危机情况。 ( 5 ) 高度复杂性 突发事件带来的问题往往是对那些不常发生的或出人意料的非结构化问 题，因此处理突发事件而进行的决策一般都属于非程序化决策，有时无法用经 验性的知识和方法来对待。这是因为，突发事件的诱因错综复杂，包括历史、 武汉理工大学硕士学位论文 经济、政治、文化、环境、社会等多方面的因素。突然发奎后，入们难以判断 其影响范围、危害程度、解决途径等等。对突发事件的指挥管理机构的决策能 力和组织能力要求很高，一旦处理不善，又可能带来新的更复杂的问题。 ( 6 ) 社会性 突发事件的爆发所造成的巨大影响，不仅直接作用于社会民众，而且往往 会通过各种信息途径迅速传播，成为整个社会关注的焦点和热点。短害巨大的 突发事件可能引起严重的社会危机，对社会基本的价值和行为准则产生威胁， 甚至会影响到整个社会的稳定。 ( 7 ) 双重性 突发事件可能带来破坏性的影响，但有时也可能随之孕育着变革。如果管 理者能够正视突发事彳牛带来的危害，同时努力化解积极应对，不仅篚够化险为 夷。转危为安，而且还可以以此作为变革的契机，完善整个社会公共安全体系。 2 1 3 城市突发事件的分类分级 在我国的国家突发公共事件总体应急预案中，根据突发公共事件的发 生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类： ( 1 ) 自然灾害，主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海 洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。 ( 2 ) 事故灾难，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事敏。 公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。 ( 3 ) 公共卫生事件。主要包括传染病疫惰，群体性不明原因疾病，食品安 全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件， ( 4 ) 社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事 件等， 各类突发公共事件按照其倭质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一 般分为四级：i 级( 特别重大) 、级( 重大) 、i 级( 较大) 和级( 一般) 。 鉴于上述分类分缀标准的科学性，同时研究口径国家突发公共事件总体 应急顼案保持一致可满足研究内容的实用性，本研究中突发事件的分类分级 将采用国家突发公共事件总体应急预案的标准。 这里应该强调的是，突发事件的分类分级并不是对突发事件绝对意义上的 划分。某一特定的突发事件可能同时属于多种类型，也可能由于其影响的蔓延 1 2 武汉理工大学硕士学位论文 扩散，引发其它类型突发事件。另外，突发事件具有高度复杂性，应该对相关 的应急指挥机构分配相应的管理权限，同时根据地域的不同和资源情况的差异， 对突发事件分级也应该有所区别。不同城市应该针对自身的实际情况在分级指 标的构成、事件级别认定等方面，结合各种可能的因素，制定适合本区域具体 情况的分级体系，并与时俱进及时地做出调整和更新。 2 1 4 应急指挥系统的界定 城市处于正常状态时，应急指挥系统通过常设的职能机构对全市的公共安 全情况进行监控，利用应急指挥平台的信息管理功能，收集挖掘本地区各方面 的安全实时信息，包括地震局、气象局、水利部门、交通局、公安局、民政局 以及当地相关职能部门发布的地区危机预测信息和周边地区危机动态报告。同 时，各相关部门在平时负责检查各类安全事故隐患，并定期组织城市重大应急 预案的演练，长期开展全民安全素质教育等。 城市中一旦发生突发公共事件，政府及相关应急管理机构必须及时高效地 对突发情况进行迅速反应，成立由专人负责处理紧急事宜并有相关专业队伍提 供支持的应急指挥机构，根据突发事件的等级高低，启动相应的应急预案，通 过以指挥通信调度系统为基础的应急指挥平台快速、实时、准确地收集和处理 应急信息，协调指挥全市各个相关组织单位和下属区县进行应急救援行动。 本研究认为，应急指挥系统可以分为组织构成和技术构成两大部分。组织 构成是指建立应急管理体系中相应的权力机构和辅助机构。比如，以市长为最 高决策人的应急管理委员会作为城市应急指挥的最高权力机构，由政府常设的 各相关职能部门保证其日常运转，而由不同领域专家组成的专家委员会则作为 应急管理体系中的辅助决策机构。技术构成主要是指城市突发事件应急指挥平 台的建设，除了组织相关的专业技术队伍外，主要包括两个方面的建设：应急 指挥系统软件的设计和相应的硬件配备。 2 2 城市突发事件应急指挥系统的分类与比较 根据应急指挥系统使用者的不同我们可将应急指挥系统分为执行型应急指 挥系统( 简称“执行型系统”) 和决策型应急指挥系统( 简称“决策型系统”) 两类【2 5 l 。两类系统的主要特征见表2 - 1 。 武汉理工大学硕士学位论文 表2 1 执行型系统和决策型系统的主要特征 分类 项目、 执行型应急指挥系统 决策型应急指挥系统 使用者管理执行层决策层 应急依据职能部门应急经验和案例预案、法律法规、专家建议 应急事件类型一般、较人突发事件重大、特人突发事件 系统需求快速响应指挥决策 信息发布一般不需要需要向公众公开 系统设计以技术人员为主以指挥决策机构为主 预算分配硬件为主软件为主 执行型系统的使用对象是市各应急响应职能部门的应急指挥中心，决策型 系统的使用对象就是市级应急指挥中心。对执行型系统尚不完善的城市，及时 改造升级执行型系统是很必要的。然而，考虑到城市公共安全的长远利益和根 本大局，市级应急指挥系统建设还是必须以决策型系统为目标。 按照业务机制划分，城市突发事件应急指挥体系大致有四种模式：集权模 式、授权模式、代理模式和协同模式【2 6 l 。 ( 1 ) 集权模式 由市政府成立专门的城市应急联动中心，该中心代表政府全权行使应急指 挥大权，将公安、消防、医疗等专项应急职能统一纳入进来。该模式的特征是： 政府牵头、集中管理，应急指挥中心是政府管理的一个部门，有专门的编制和 预算；政府将所有指挥权归于应急指挥中心，在处理紧急事件时，有权调动政 府的任何部门。国内第一个建设应急联动指挥系统的南宁市就效仿美国的9 1 1 应急联动中心。这种模式存在的最大问题是跨部门间的资源整合困难较大，整 个应急指挥系统的运行机制有待改进。目前，国内尚无其他城市完全照搬此模 式建设突发事件应急指挥系统。 ( 2 ) 授权模式 市政府利用现有的应急指挥基础资源，将应急联动的指挥权授权给公安， 以公安1 1 0 为基础，协同其他联动部门共同出警。在紧急情况下，公安代表政 府调动各部门联合行动，并代表政府协调和监督紧急事务的处理。处理重大公 共突发事件时，则由市政府出面成立应急小组协调各部门。此种模式在广州、 上海等大城市经过多年的建设，已形成了一套比较成熟的应急联动指挥系统。 该系统由于保持了现有各个行政部门的体系，建设投资小，为国内大部分大城 1 4 武汉理工大学硕士学位论文 市所采用，然两，授权权限的大小是该模式的关键所在。当发生特大城市突发 事件时，往往只有政府最高决策机构才能指挥协调各职能部门进行应急响应。 天津大学计算机学院教授王文俊认为“没有政府牵头单靠一个部门是不现实 的”。正因为如此，授权模式只能作为我国应急指挥系统的一种过渡模式存在。 ( 3 ) 代理模式 政府成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，根据呼 叫的性质，将接警记录分配给个或多个部门去处理，并根据各部门处理情况 反馈报警入。代理模式以北京为典型代表，该模式适合于那些各个应急部r 相 对独立但部门本身都是体系完整而庞大，应急反应机制高度发达和成熟的情况。 尽管代理模式由政府牵头，统了紧急呼叫的入口，但还不是真正意义上的联 动的应急指挥系统， ( 4 ) 协同模式 该模式适合于那些中小型城市政府对行政体制调整没有太多的权力，现 阶段也很难保证大量资源来重构应急指挥体系，多个不同类型、不同层次的指 挥中心和执行机构通过网络组合起来，按照约定的流程分工协作，联合指挥、 联合行动。协同模式一般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多基层 远程协同终端构成，