（管理科学与工程专业论文）数字化城市管理模式研究.pdf

摘要 中国的城市化正处于加速发展阶段，城市之间的竞争加剧，社会公众对于生 活环境的要求也日益提高。城市管理作为一项重要的政府职能和构建城市环境、 提升城市竞争力的有效手段，其重要性日渐凸现。我国传统的城市管理模式经历 了半个多世纪的变迁，在各方面都取得了进步，但也积累了不少问题。与此同时， 城市信息化方兴未艾，数字技术突飞猛进。在这样的背景下，作为城市管理领域 的一项实践创新，数字化城市管理模式应运而生。对其进行深入研究，有利于促 进其发展，有利于丰富城市管理理论宝库，也有利于为城市管理实际工作提供指 导。 ， 文章首先概括了数字化城市管理模式的研究现状，论述了基础概念与相关理 论。继而重新分析、界定了数字化城市管理模式的定义，并对其特征做了说明。 文章收集、整理大量文献，综合论述了数字化城市管理模式的基本构成和关键技 术，并分析了新模式与传统模式的区别，给出了一个关于数字化城市管理模式的 完整描述。文章梳理了我国城市管理模式半个多世纪以来的变迁过程，之后深入 剖析了数字化城市管理模式产生的诱因、模式发展至今取得的成果、模式的直观 作用和未来发展趋势。为了得到关于数字化城市管理模式运行绩效的全面系统的 认识，文章结合平衡记分卡原理和城市管理工作的特点，设计了城市管理工作绩 效评价体系，以北京市东城区为实证对象，运用计量方法评价了数字化城市管理 模式的运行绩效，并将其与传统城市管理模式进行了对比分析。在此基础上，文 章又从“使能因素”和“使愿因素”两个方面出发，对数字化城市管理模式产生 绩效的提升因素进行了深入分析。最后，文章揭示了目前数字化城市管理模式在 发展过程中存在的一些问题，并从改进和完善数字化城市管理模式以及为数字化 城市管理模式营造更好的发展空间两方面提出了若干对策建议。 关键词数字化；城市管理；模式；绩效；对策 a b s tr a c t u r b a n i z a i i i nc h i n ai sd e v e l o p i n gm p i d l y t h ec 砌p e t i t i o n 啪叩gc n i 辟 b e c o m m o a n dm o r ef i l r i o u s ；p e 叩l e s q u 髂tf b rb 亭曲盯h v i n ga i v i i _ 0 那n e n ti s i n c 豫蛀n gd a yb yd a y a sa 妯n do fg o v c 删础咀t s 如础蛆d 眦a v a i h b l e 劬lo f b 1 i l i l i 吐n g 珈1 瑚a w i r 删缸n e n 士吼dc 咖p e t 吼c e ，b a nm 锄擒g 咖e n t ss i 9 1 i 矗c 觚i s 舢粤l i z e d a i l i l l a s 蛔跚伽i a l 珈r b 趾m a n a g 唧e n tm o d eh 勰p r o c m 谢m u c h i 玎a p v c m e n ti n “se v o i u t i ，b u tt h e a 船a l s 0m o 础m o 坞p 1 o b l 锄s i nt h em e 趾 廿m ，i n f o m l a t i o nt e c h n o l o g ya n dd i 西t a lc i t y 札s 恤1 c 石h 瞄群) t t e ng r e a t 础e v e m 铡临i nr 髓ty e a 墙i nt h i sb a c k 毋0 1 m d ，舾ac i 删o ni nt h ef i d do f u r b a n m m a g 咖吼t l wd i g i t a lu r b 锄m 趾a g e m e mm o d c 回切似) e 脒：r g e sa st h et i m e s r e q u i i e 1 1 1 e 他s e a r d ho nd u m m i sp p i t i o 啪t o 姗d e 删c ei 乜d e v e i 叩m e 她e n r i c h t h et h e o r ) ro f u r b a nm 锄l a g e m e n t 粗dp m “d e9 1 1 i d ef b rl h ep m 甜c e a t 丘r ：血et h e s i s 咖c l u d c st h es t a t 噼o f 血e a r c ho nt l l ed u m m ，d i $ e 粥s 器 t h eb 舔i cd c f h l m 驵dr c la l l e dl h e o r i 鼯呦t h et h e s i s 卸_ a l y s i sa n dr e d e 血e s1 h e d u m m ，翘de x p i a i n si t s 曲勰c 锄隐1 1 弼t h e s i sc o l l 钾t sa n d o f d i | l a l 韶m 幻y d o c u m e n 招；i n 由吣d u c c st l 圮b 嬲i cc o n 驴n e ma n dk e yt e c h 舯l o g i e so ft h ed u m m ， 季v 嚣翘姗罐捌羽d c 螂i o n n l ed i j m m 1 1 l e 重h c s i ss n l d i 髓t 1 1 ce v d l m i 蛆o f c h i n a s 缸a d i n o n a lu f b 蛆m 翻1 a g 锄e n t ，吐l e n 觚由s i st h ed u h 血讧 si i i d 肌c e m e n 峨 枷e v 唧伽晒，i n t i l m 砌s t i c 甜b c t s 趾dd i r e c 吐i nf i l _ t i l r c f o rt h em o 聆i n t c 毋删 g n i 如l 1 h ep e r 缸咖嗽o f t h cd m 似，t b e 位s i sc 面缸b 岫s 也ep r i n c i p l e so f t h cb a l 锄c e ds 咄r da n dc h a m c t e r so fu r b 趾删眈喀e m e n tt od c s i 萨蛆a p p r a i s i n g s y s 衄f o rm ep e r 】o fw b 趾咖删a n d t h e n 瑚sm cm 幽d so f 咖p r e b 髓s i v e 酬删o n 衄d 协l st h ee a s td i s 啊c ti nb e 巧i n g 够t h e 媚a f c ho b j e c t t 0e v a l u a t et h ep 曲n 啪c eo f m ed m 伽珊sw o r ki sp i o n e e r i n _ 同o r i y o n t b i s b 黜，血c 也c s i sa n a l y s i sm ei n d u c e m 础0 f 矗ed im 讧s 阿缸m 矗c c 锄dc l 器s m 鹤 t h 锄t 0 p 吼即f a c 蛔噶”龃d f a 咖馏”a “a s t ，t h e1 h e s i sd i 眵u s s e s v e f a l 咖b l 锄i nt h ed c 、r e i o p m e n to f1 h ed 嘶，a n dt h 弘e 鲫1 扭as e r i 髓o f 伽叫蚰呻翰s m sa n ds i 唱g c s t j 加争t h u g ht w o 嬲p e c t s 1 1 圮6 r s t 嬲p c c ti sh o wt o p c 栅锄di n l p w 蚰t b ep u m m ；t h es c c o n d 懿p e c ti sh o w t oc 0 脚删b e ：t t 盱 锄：、，i 珊蛐t 如rt l 坞d e v e i o p m e n to f 伍ed u m m 1 沁yw o r d sd i 酉t a l ；u r b m a n a g 锄n t ：m o d e ；p c d 缸m a n c c ；鲫g g e s t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京工业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 关于论文使用授权的说明 本人完全了解北京工业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：蝣导师签名乙弘 第l 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景和意义 我国在经历二十多年的经济高速增长后，城市化水平有了质的飞跃，从1 9 7 8 年到2 0 0 6 年，我国内地城市数量由1 9 3 个增加到6 6 1 个，城市化率已由改革开 放初的1 7 上升到2 0 0 6 年的4 3 。与城市化进程相伴随的是城市间竞争的加 剧、城市功能的延伸和多样化以及人们对城市环境要求的提高。这些城市领域的 新动向都对城市管理工作提出了更高的要求，如何提高城市管理的有效性，创造 多功能的、有活力的、宜居的城市已成为各国城市管理者和理论界关注的问题。 与此同时，城市信息化方兴未艾，信息基础设旌建设取得了较快发展，社会经济 各方面信息化程度逐年提高，作为城市信息化建设的重要内容，数字城市应运而 生。由建设部和科技部联合提出的“城市规划、建设、管理和服务数字化工程” 在2 0 0 1 年通过了可行性论证，纳入国家“十五”重点科技攻关计划，目前已取 得实质性成果，特别是多个示范工程项目已通过验收，对全国的数字城市建设起 到了良好的指导和带动作用。数字城市的发展要求传统城市管理模式有所改进、 有所创新，同时，它也为城市管理水平的提高奠定了技术基础。随着城市管理实 践经验的丰富，城市管理理论也在朝着多元化、多角度的方向发展。营销城市、 经营城市、生态城市、城市竞争力等诸多理论观点极大开阔了人们的视野，丰富 了城市管理理论宝库。 本文重点研究的数字化城市管理模式( d i g i t a lu r b a nm a n a g e 眦n tm o d e ) 是近年来城市管理领域的一项重要创新。一定的管理模式必与一定的时代要求相 适应，农业的发展促进了封建制度的产生，工业革命和机器化大生产催生了现代 企业管理制度，同样的，在当今世晃信息化浪潮席卷之下，在城市数字化水平不 断提高的背景之下，数字化城市管理模式的产生、应用和发展有其必然性。2 0 0 4 年1 0 月，北京市东城区开始试运行数字化城市管理模式平台，标志着数字化城 市管理模式的诞生。在政府部门的全力推动下，经过十几个试点城市的实践，数 字化城市管理模式的推广和运行已取得一定成效。数字化城市管理模式全方位更 新了我国传统的城市管理运行模式，也为城市管理理论研究提供了一个崭新视 北京工业大学管理学硕士学位论文 角。数字化城市管理模式作为城市管理领域的一项新生事物，有着比较广阔的理 论研究前景，对其作深入的研究和探讨，有利于促进其发展，有利于丰富城市管 理理论宝库，也有利于为城市管理实际工作提供指导。 1 2 数字化城市管理模式文献研究述评 我国目前推行的数字化城市管理模式具有独创性，微软总裁比尔盖茨在观 摩北京市数字化城市管理模式实施情况后就赞叹这是“世界级的案例”。 国外学者在这一领域的研究主要集中于两个方面，一方面是数字化环境下的 城市行政管理行为，也就是所谓的“数字治理”( e g o v e 加a n c e ) 问题。另一方 面是研究数字技术工具对城市管理的辅助作用。 前一方面的研究零星见于2 0 世纪末，本世纪初开始明显增加，目前在国外仍 是一个比较新的课题。m i c h i e lb a c k u s 认为，数字治理广义上讲是指在电子技术 的支持下，整个社会运行和组织的形式，这包括对经济和社会资源的综合治理； 狭义上讲是指在政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会的互动，和在 政府内部的运行中应用电子技术易化政府行政及简化事务的处理程序，并提高其 民主化程度“1 。有研究报告认为，数字治理是新技术革命推动的结果和世界发展 的需要，将必然成为s 姒盯治理模式，即简易的( s i m p l e ) 、道德的( r 8 1 ) 、负 责任的( a c c o u n t a b l e ) 、回应性的( r e s p o n s i v e ) 、透明的( t r a n s p a r e n t ) 治理模式 嘲。c a s t e l l s n u e l 认为，信息化城市发展模式减少了政府的自主权，扩大了 公众的参政权伽。t o r r e sl o u r d e s 等学者通过对欧洲一些城市的调查，研究了数 字治理方式带来的政府与市民关系的改善，认为信息技术可以作为传统行政结构 的有益补充；美国罗格斯大学和韩国成均馆大学的学者们通过对安全性、实用 性、内容丰富性、服务种类、公众回应与参与程度等几个因素的考察，对全世界 几十个主要城市的数字治理和数字民主发展水平进行了评价，揭示了发展中国家 和发达国家在数字治理方面的差距”。 第二方面的研究伴随着信息科学的发展，一般以具体的城市公共事物作为分 析对象。r e p e t t ia l e x a r i d r e 以塞内加尔某城市为例，研究了基于g i s 的公共参与 式管理系统在城市管理中的应用及效果，认为将现代信息技术手段与公众参与的 行政理念相结合，能够更好的实现“善治”( g 0 0 dg o v e r n a n c e ) 。”r a k o d ic a r 0 1 e 研究了g i s 在城市管理事务安排中的辅助作用，同时也指出，由于g i s 在运行成本、 第l 章绪论 技术难度以及空间资源管理方面的薄弱，对g i s 在城市管理中的广泛应用，须持 审慎乐观态度。忉b u t t o nk e 彻e t h 的研究认为，应当充分利用城市管理信息系统 和自动反馈系统中有关于城市经济和环境的监测指标，为城市管理服务。蜘具体 应用方面研究成果较多，例如b i e l l il i a u r i z i o 研究了决策支持系统( d s s ) 在城 市交通管理中的应用嘲，m l l e rl a u r a 研究了地理信息系统( g i s ) 在城市绿化 管理中的应用“”。 近些年国内一些学者从理论研究了数字化环境下的城市管理问题，目前有代 表性的主要有这样几种观点： 一种观点认为，在数字化环境f - 域者从狭义来讲在电子政务环境 下，政府管理具有新的特点：集成化、敏捷化、规范化、科学化、人本化。因此， 政府管理模式应当实现重塑，重塑的路径有几条，一是政府管理的群体参与模式， 即将公共组织的结构变得扁平化，同时促进各级人员以及公众的参与。第二是政 府管理的弹性治理模式。弹性化政府是指政府及其机构有能力根据环境的变化制 定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。第三是政府管理的精干效益 模式，即通过技术手段实现信息化管理，大幅提高政府的整体行政办事效率。第 四是政府管理的利益均衡模式，即全面考虑各个利益相关方的观点，争取决策实 现利益均衡“。 第二种观点认为，数字城市管理过程中，政府的管理模式、管理理论都要有 创新，主要体现在几个方面：第一是组织决策创新，即由满意决策到最优决策的 转变；第二是组织方式的创新，即由封闭式到开放式信息化管理的转变；第三是 组织结构创新，即由层级制到扁平化组织的转变；第四是激励机制创新，即由经 济人、社会人到信息人的转变“o 。 有些学者从城市管理组织模式出发，认为数字城市环境下城市管理模式的核 心就在于构建“网络状水平式管理模式”，即建立信息传输的垂直渠道和横向渠 道，形成网状结构，促进信息的有效传递，提高管理效率。“网络状水平式管理 模式”有技术行政、服务行政、参与行政、制度行政、效率行政、公开行政等几 个特点“”。 我国学者对数字化城市管理模式的针对性研究始于2 0 0 4 年底，截至2 0 0 7 年3 月，中国期刊网全文数据库共收录相关论文近2 0 篇，其中6 篇发表于核心期刊。 北京工业大学管理学硕：学位论文 张大维( 2 0 0 6 ) 的城市网格化管理模式的创新研究以武汉市江汉区为例 以对武汉市的实证分析为基础，总结了数字化城市管理模式的创新性和应用价 值，认为数字化城市管理模式的创新性主要体现在其实现了从多头管理向综合治 理的转变，并促成了技术创新与制度仓新的有机连接；葛伟民( 2 0 0 6 ) 的上海城 市网格化管理信息系统建设的经验和问题重点对上海市实行数字化城市管理模 式的情况进行了实证研究，认为新设城市管理机构的行政编制、法律地位、新旧 模式之间的摩擦、以及信息系统的不成熟是当前数字化城市管理模式面临的主要 问题；陈先毅、旌倩( 2 0 0 6 ) 的对数字化网格化城市管理的理论思考论述了数 字化城市管理模式的本质、作用、经济原理和需要注意的问题；陈平( 2 0 0 6 ) 在数 字化城市管理模式探析中系统介绍了数字化城市管理模式在北京的实施情况， 并得出了若干启示；阎耀军( 2 0 0 6 ) 的城市网格化管理的特点及启示从五个方 面论述了数字化城市管理的直观作用和优点；车克辛等( 2 0 0 7 ) 在完善城市网格 化管理模式中从充实人员、加强培训、机制保障、责任分工、加强激励、保障 经费和完善信息系统等几方面阐述了进一步促进数字化城市管理模式发展的对 策；陈国龙( 2 0 0 3 ) 的城市数字化时代城市政府管理发展六大新趋势分析了城 市信息化给政府管理带来的影响；王喜、杨华等( 2 0 0 6 ) 在城市网格化管理系统 的关键技术及示范应用研究中分析了数字城市管理信息平台的技术构成和运作 流程；张超、吴丹等( 2 0 0 6 ) 在城市网格化管理中论述了数字化城市管理模式 的特点、关键技术以及在上海市的应用情况；沈兰( 2 0 0 6 ) 的杭州数字化城市管 理的9 条经验结合杭州的实际情况，论述了推行数字化城市管理的障碍和对策。 学术著作方面，2 0 0 6 年7 月，由数字化城市管理模式的提出者和设计者陈平 编著的网格化城市管理新模式一书正式出版，全书4 6 7 万字，是我国第一本 系统介绍数字化城市管理模式的专著。2 0 0 6 年6 月，由建设部主编的 城市数字 化工程正式出版，该书分上中下三册计1 “1 万字，系统阐述了城市数字化工 程的若干问题，其中，专门研究论述了单元网格化城市管理问题。这一系列成果 都为本文的研究工作提供了参考。 1 3 研究内容、技术路线与文章结构 本文回顾、总结了数字化城市管理模式的相关概念和理论成果。在收集、研 究大量文献的基础上，本文对数字化城市管理模式的概念、特征和理论背景进行 第1 章绪论 了深入分析，并阐述了数字化城市管理模式的基本构成。本文通过收集、了解数 字化城市管理模式试点运行情况，对其在我国的发展历史和现状进行了研究。为 了全面、系统的判断数字化城市管理模式的运行绩效，文章结合平衡记分卡原理 和城市管理工作的特点，设计了城市管理工作绩效评价体系，运用层次分析法和 模糊综合评价法，以北京市东城区为对象进行了实证研究，评价了数字化城市管 理模式的运行绩效，并将其与传统城市管理模式进行了对比分析。文章定义了“使 能因素”和“使愿因素”两个新概念，用来刻画绩效提升的机制因素，并从这两 方面出发，对数字化城市管理模式绩效提升的机制因素进行了分析。最后，文章 概括了目前数字化城市管理模式在发展过程中存在的一些问题，提出了旨在促进 其发展的若干对策建议。技术路线图如下： 图1 1 文章技术路线图 啦m l 一1m c 伍o dm p o f 也e 血础 论文第一部分为基础概念与相关理论，第二部分论述数字化城市管理模式的 基础理论，第三部分研究了数字化城市管理模式在我国的发展现状，第四部分评 价了数字化城市管理模式的运行绩效，并分析了绩效提升机制因素，最后一部分 概括了数字化城市管理模式存在的一些问题，并提出了若干对策。 北京工业大学管理学硕士学位论文 1 4 创新点 定义了数字化城市管理模式的概念，分析了模式特点，总结了数字化城市管 理模式在我国的发展现状； 建立了基于平衡记分卡原理的城市管理绩效评价模型，并以北京为例，对数 字化城市管理模式的运行绩效进行了计量评价； 提出了“使能因素”和“使愿因素”的概念，并利用其分析了促使数字化城 市管理模式绩效提升的机制因素； 针对数字化城市管理模式在发展过程中的一些问题，提出了一系列对策和建 议。 1 5 研究方法 本文采用实证研究与规范研究相结合的方法。实证研究拟采用实地调研和专 家会议等方法，得到目前数字化城市管理模式运行情况的一手资料；通过时事新 闻、期刊论文、会议文件、政府文件等渠道收集到二手资料，根据以上资料研究 数字化城市管理模式的理论、构成、发展历史和基本现状；规范研究中，将结合 已有的理论，剖析城市管理工作应具备的要素，并据此建立城市管理工作绩效评 价体系，以北京市东城区为例，运用数量方法评价数字化城市管理模式的运行绩 效。最后在综合这两方面研究的基础之上，提出针对数字化城市管理模式的促进 对策。 ， 第2 章基础概念与相关理论概述 2 1 基础概念界定 2 1 1 城市管理( u r b a nm a n a g e n t ) 城市管理是伴随着城市的出现而出现的，但与城市管理相关的研究却始于2 0 世纪早期“阍“帕。城市管理在西方国家，一般认为可溯源到古典经济学著名的 “看不见的手”理论，但这也只是一种理论萌芽，并未明确提出城市管理。进 入2 0 世纪中期，现代城市管理理论研究走向繁荣，此后对城市管理各方面的研究 随城市发展而日新月异，中西方百花齐放。尤其是近年来，对城市管理的研究逐 渐成为学者们孜孜不倦的目标和持续关注的热点。关于城市管理的概念至今没有 权威表述可供参考，各家意见不一，其中比较有代表性的观点主要有： 观点之一：城市管理指的是引发并且促进城市的社会、自然、经济发展的一 系列行为活动。城市管理关注的重点是通过对这三个领域加以干预来促进经济发 展并保证城市的舒适，同时提供和必要的、核心的服务明。 观点之二：城市管理是指城市政府和其他有关机构，为达到城市资源的最优 配置，促进城市的可持续发展，不断提高城市居民的生活质量和水平，实现提高 城市综合效益的最终目的，而对城市各项事务进行的导引、规范、治理、经营和 服务等活动n 町。 观点之三：城市管理是对人们所从事的社会、经济、思想文化等方面活动进 行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和。或者说，是对城 市中人的因素和物的因素进行整体管理侧。 观点之四：现代城市管理是指多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市 地区公共事务的有效活动，属于公共管理范畴。从现代城市管理主体的主角 城市政府角度出发，现代城市管理主要是以城市的长期稳定协调发展和良性运行 为目标，以人、财、物、信息等各种资源为对象，对城市运行系统做出的综合性 协调、规划、控制和建设、管理等活动乜1 1 。 在这一问题上，本文认同上海学者尤建新的观点，即城市管理是以提高城市 生活水平为目标，以城市经济、社会和环境为对象，有效使用城市资源推动城市 北京工业大学管理学硕士学位论文 综合效益长期稳定发展的活动。就对象而言，城市管理是对具有公益性的城市物 品与城市事务的管理啪1 。 2 1 2 城市管理模式( u r b 觚m a n a g e m e n tm o d e ) 在社会科学中，“模式”指的是研究自然或社会现象的理论图式和解释方案， 同时也是一种思想体系和思维方式。麦克尔巴泽雷饿i c h a e lb a r z e l a y ) 亦认为 “模式是一个以经验为基础的观念体系”嘧】。 将“模式”的概念引申到城市管理领域，国内学者从不同角度出发，有着不 同的理解，比较有代表性的有几种： 一种观点着眼于宏观概括，认为，城市管理模式指的就是城市管理的方法和 思路叫。与之相近的一种观点认为城市管理模式是城市政府在经验基础上形成的 关于城市管理的理论图式和思维方式嘶1 。城市管理模式是由于不同的政治、经济、 文化环境所造就的具有显著特征的关于城市管理的思想体系和制度安排嘲。 第二种观点从系统的观点出发，综合城市管理工作的各方面要素，认为城市 管理体制是关于城市政府管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其 相关的规章制度的总和，是由管理权限的划分、管理机构的设置、管理方式的确 定和管理机制的运行等综合起来的相对稳定的体系伽。城市管理模式是城市政府 进行城市管理的行政组织体系及其运行机制嘲。 第三种观点将城市管理模式从具体的城市管理运行机构、机制中萃取出来， 提升为一个抽象的概念，即认为：城市管理模式是对不同类型城市在各具特色的 管理体制、管理机制组合基础上，实现城市高效有序运行目标的特定方式的形态 概括，是城市发展历程和管理经验的总结，有着共性和个性的统一。就个性而言， 城市管理模式还取决于城市的文化、历史和区位、行政隶属等特质，因而每个城 市管理过程都会形成别具一格的模式风格：就共性而言，现代城市不论其管理要 素如何调整和优化，其管理过程的科学性、民主性都是共同原则，而其共同目的 都是为了提高城市居民生活质量、促进城市管理与发展方式的现代化。 结合以上观点，笔者认为：城市管理模式可以看成是城市政府在既往经验基 础上形成的关于城市管理的方法、理论体系以及思维方式，至少包含了以下5 个 方面的内容：其一，城市管理的思维导向即在哲学层面或管理理念上的取向； 其二，城市管理的制度原则及城市管理模式设计过程中遵循的基本原则；其 第2 章基础概念与相关理论 三，城市管理的组织模式即城市管理工作遵循的组织架构；其四，城市管理 的制度安排一即与城市管理模式相配套的各种行政的、法律的、公众的行为约 束和道德规范；其五，城市管理的方法手段指在城市管理过程中行政、经济、 法律、教育等非技术手段与以信息技术为主的各类技术手段的综合协调运用。 2 1 3 数字化城市i g i t a l c i 动 数字城市( d i g i t a lc i t y ) 起源于美国前副总统戈尔1 9 9 8 年提出的数字地球 d 町概念，是数字地球的一个组成部分。 数字城市是一个非常广义的概念。从信息化角度看，数字城市是以信息技术 为支撑，以信息产业为主导，以信息服务为中心的一系列数据库和信息系统的一 种城市发展模式。 从管理角度来讲，“数字城市”是综合运用g i s 系统( 地理信息系统) ，遥感、 遥测、网络、多媒体及虚拟仿真等技术，对城市基础设施、功能机制进行自动采 集、动态监测，并为城市管理提供决策支持服务的技术平台哪! 。 总的来讲，数字城市这一概念随着实践的发展，已经脱离了工具理性的范畴， 而不断与城市生活渗透、交叉，逐渐具有了社会理性意义，由纯粹的技术手段上 升为一种抽象的社会发展环境或模式。 2 2 国内外城市管理模式研究情况 2 2 1 国外城市管理模式研究 城市管理植根于公共管理理论，公共管理学的发展对城市管理影响很大。2 0 世纪7 0 年代初，a l i c er i v l i n 在2 0 世纪7 0 年代初概括了改善城市管理的3 种模式， 即分权式( d e c e n t r a l i z a t i o n ) 、授权式( d e c o n c e n t r a t i o n ) 以及市场式 ( m a r k e t ) 嘲。英国学者e f e r l i e 等归纳了4 种新公共管理模式：效率驱动模式 ( e f f i c i e n c yd r i v i n g ) 、小型化与分权模式( d a 舳s i z i n g d e c e n t r a l i z a t i o n ) 、 追求卓越模式( i ns e a r c ho fe x c e l l e n c e ) 以及公共服务取向模式( p l l b l i c s e r v i c e0 r i e n t a t i o n ) 【勰】。 发轫于2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初的西方的新公共管理运动，以“政府再造” 嗍为标志性思想，把政府管理理论大大推进了一步，从而产生了国际学术界提倡 的政府治理( g o v e r n a n c e ) 理论。美国学者盖伊破得斯依据各政府再造的实践， 北京工业大学管理学硕士学位论文 把政府管理模式概括为四种新的模式：( 1 ) 市场式政府。这种模式的基本观点是， “当前有关政府改革的时代思潮是利用市场并接受这样的假定，即私人部门的管 理方法几乎可以说是与生俱来地优越于传统的公共部门的管理方法。”( 2 ) 参与式国家。这种模式提倡广大的公众群体，其中既包括广大公共部门的员工， 也包括社会每个阶层，被赋予更多的参与决策的权力，以提高政府效率。( 3 ) 弹 性化政府。“是指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战”。( 4 ) 解制型政府。 这种模式是指政府内部管理方面，需“解除繁文缛节的限制，使政府的活动更具 有创造力、效率及效能”，或者是解除内部的人事、预算等法规的限制，以提高 公共管理的能力、四种模式并不是绝对排斥的，而是相互借鉴和相互结合的。这 些管理理论与模式是对传统政府管理的推进与发展嘲。 2 0 世纪8 0 年代以来近2 0 年的时间里，西方城市管理模式的新理念不断涌现， 冲击着传统的城市管理思想。其中，城市治理( u r b a ng 0 v e r n 锄c e ) 模式的提出 无疑是城市管理模式的一次革命。城市治理没有固定的模式，不同的国家、不同 的区域，甚至同一国家的同一城市在不同的时间可以呈现出个各自的特点。在考 察了发达国家城市发展模式后，有学者认为西方有4 种主要的城市治理模式，即 管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式。也有学者认为城市治理模式有 2 0 多种，其中国际化大都市模式和企业家化城市治理模式最为典型嘲。 国外城市管理模式理论，尤其是西方城市管治理论为研究城市发展问题提供 了全新的思路，使研究者和城市决策者更加注重政府与非政府的关系，从而更加 留意社会公众在城市管理中的力量及其发挥的作用。 2 2 2 国内城市管理模式研究 国内对城市管理模式的研究始于1 9 9 0 年代。1 9 9 4 年到2 0 0 6 年，中国期刊全文 数据库共收录相关学术论文2 0 0 余篇，这一数字从一个侧面反映出了十多年来的 研究成果。9 0 年代初期，国内对城市管理模式的研究多限于对具体问题的具体分 析，比如城市基础设施管理模式、卫生保健管理模式、社区管理模式、外来人口 管理模式等等。进入9 0 年代后期，相关研究在原有的基础上进一步发展，并呈现 出综合化、系统化的趋势。 一种观点是从纯理论层面出发，对城市管理模式加以考察。比如有的学者认 为，城市治理是经济全球化条件下城市管理的新模式，并从城市管理( 治理) 的内 第2 章摹础概念与相关理论 涵入手，结合城市治理的实践，将城市管理( 治理) 模式归纳为以下三种： 第一是企业家化城市治理模式。即将城市看作企业来经营和管理，城市政府 的作用和重要活动就是经营城市与管理城市，以城市市民和跨国公司作为城市政 府的顾客，“顾客满意”是城市政府的目标。 第二是改革政府模式。此种模式认为城市治理的关键是改革城市政府，没有 对城市政府发展理念、作用、职能等充分的反思，则不能建立一个良好的城市政 府与非政府组织的合作关系，无法改善城市治理。 第三是公私共同治理模式。该模式的领导者是城市政府官员与企业界( 包括 跨国公司) 精英；企业代表充分参与城市的发展，甚至对城市政府的决策起到关 键性的影响，城市治理采取多中心治理体系。 有些学者从城市管理模式的思维导向上出发，把城市管理模式分为两种，一 种是后果导向的城市管理模式，即把城市管理工作的重点放在城市问题发生之后 的治理和应对措施上；另一种称为原因导向的城市管理模式，是把工作重点放在 解决或者抑制城市问题产生的根源咖。 第二种观点与实践结合比较紧密，比如有些学者从政府创新与城市治理理论 出发，针对我国城市管理模式提出了改进方案；首先是要调整政府创新空间，即 调整中央与地方的财权、事权关系，推动地方治理力量的兴起和治理组织的发展； 其次是要规范政府行为，逐步建设起服务型政府、责任型政府和法制型政府；最 后是要合理规范政府在城市治理中的作用，合法利用私营部门的力量，大力发展 非营利组织在城市治理中的地位和作用，最终形成并完善包括政府在内的城市治 理网络体系侧。 第三种观点将一些源于西方的或国内的城市规划、城市建设思潮与城市管理 工作结合起来，作为一种模式来研究。比如诞生于美国的营销城市思想、新城市 主义思想、生态城市思想等等，经过我国学者的研究、引申，变形为城市管理的 模式选择。我国学者提出的“经营城市”等概念，也对城市管理模式的理论和实 践产生了一定影响。 2 3 传统城市管理模式理论研究评析 从目前掌握的材料来看，国内外对城市管理模式都有了一定研究基础，这些 成果为后续的研究提供了参考和启发，为丰富城市管理理论体系做出了贡献，但 是，我们也应该看到在这一领域还存在很大的挖掘空间。 首先，从国外来讲，国外针对城市管理模式的研究是比较丰富的，但是大多 处于两个极端，一个极端是将城市管理理论嵌套在公共管理理论之中。用公共管 理论中的思想，比如新政府主义来分析归纳城市管理模式，最终得出一些抽象的、 概念性的管理原则；另一个极端是用放大镜来研究，将注意力集中在具体的、单 个孤立的城市管理机制上，比如详细调查某个城市现行管理模式的内容、特点、 变化趋势，再结合该城市本身的文化、环境、历史沿革来加以分析，形成一些特 定结论。 这两种倾向，前者偏重从公共管理角度进行宏观、抽象的概念研究，而忽视 了城市管理的多学科综合性，同时由于对具体的方案、机制、手段分析不够，难 以对城市管理工作形成现实的指导意义；后者偏重微观的、解剖手术似的研究， 虽然透彻的掌握了某个时段、某个城市的管理模式状态，并从实际状况出发作了 理论上的提升，但是缺乏系统性和综合性，对城市管理工作的共性把握不够，或 者说对成功的城市管理模式共有的特点揭示得不够，当环境和对象变化了，研究 成果的现实指导意义就会大打折扣。 从国内来讲，最大的一个薄弱点就是规范研究与实证研究结合不够紧密。其 次，研究过程中缺少规范的定量分析方法，无论是对客观情况的描述还是对策略 主张的阐释都是以定性说明为主，这样势必降低了研究工作的客观性和说服力。 另外，针对数字化环境下的城市管理模式研究尚停留在起步阶段，多是从基 本概念或某个角度来研究问题，缺乏系统性，有待深入。 第3 章数字化城市管理模式的理论与构成 第3 章数字化城市管理模式基础理论 3 1 数字化城市管理模式的定义与特征 3 1 1 数字化城市管理模式的定义 数字化城市管理模式是一个新兴概念，人们对于它的认识不尽相同，比较有 代表性的观点有几种：一种观点认为，城市网格化管理是对资源的整合以及协同 利用，它基于城市电子政务专网和城市基础地理信息系统，运用“3 s ”( r s 、g i s 、 g p s ) 技术、地理编码技术和移动信息技术，以数字城市技术为依托，将信息化 技术、协同工作模式应用到城市管理中，建设网格化城市管理平台，实现市、区、 专业工作部门和网格监督员四级联动的管理模式和信息资源共享系统。另一种 观点认为，数字化城市管理模式就是采用万米单元网格管理法和城市部件管理法 相结合的方式，应用、整合多项数字城市技术，研发“城管通”，创新信息实时 采集传输的手段，创建城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制，再造 城市管理流程，从而实现精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理模 式m 1 。还有观点认为，数字化城市管理模式是以信息化为手段，综合集成各种管 理服务资源，在特定的社区网格内，及时发现并综合解决各类问题，更好地满足 群众需求和管理需要的一种创新模式和机制嘲。 以上观点所处角度和概括方式各不相同，但在基本认识上是一致的。本文认 为，所谓数字化城市管理模式是指建立在数字技术基础之上的，以单元网格管理 和监管分离的组织设计为基本特征的一整套城市管理理念、手段、组织、流程的 总称。 3 1 2 数字化城市管理模式的特征 与传统城市管理模式相比，数字化城市管理模式独具特征：有的学者认为， 数字化城市管理模式具有六大特征：第一，该模式是整合管理资源的有效手段； 第二，网格化管理的监控、反馈和督办功能；第三，可以避免城市管理中的死角 和盲点；第四，事前预警性管理；第五，该模式是城市管理改革与管理现代化的 一个方向；第六，有利于实现市民与政府的快速互动。也有人认为，数字化城 市管理模式具有五大特征：第一，由被动管理变为主动管理；第二，由粗放管理 变为精细管理；第三，变传统管理为信息化管理；第四，变“小城管”为“大城 北京工业大学管理学硕十学位论文 管”；第五，变偏重管理为监管并重。结合实践观察和理论思考，本文认为，数 字化城市管理模式的特征主要体现在： ( 1 ) 数字化管理。与传统城市管理模式不同，数字化城市管理模式与现代信 息技术的联系空前紧密，3 s 技术、海量数据存储技术、移动通信技术、中问件技 术等共同奠定了数字化城市管理模式的技术基础，即便是处于模式最终端的信息 采集工具“城管通”，也凝结了现代数字技术的结晶。在数字化城市管理模式框 架内，科学技术与现代管理理念有机的合为一体，实现了工具理性与社会理性的 高度统一，并最终共同为管理实践服务。 ( 2 ) 闭环式管理。传统城市管理模式下的管理效果经常是力度很大，结果很 差，其原因之一是管理系统内信息的单向传递，政令频出，但忽视了结果控制， 最典型的是一阵风似的运动式管理，这种管理模式在控制论上属于典型的开环控 制( 0 p e nl o o pc o n t r 0 1 ) 。数字化城市管理模式建立了监管分离的两极城市 管理体制，监督中心既负责信号输入，也负责评价结果，对整个管理系统起到全 面控制功能，同时，社会公众的意见构成了监督评价体系的一部分，各个城市管 理部门的工作成效得到了有效监督，管理系统实现了闭环控制。 ( 3 ) 精细化管理。精细管理的核心思想是通过管理的细化和深化，明确各环 节的关键控制点，建立合理、高效、不断优化的业务流程阍。精细管理是现代管 理的发展方向和本质要求，数字化城市管理模式正是一种精细化的管理。例如， 北京市东城区将所有城市部件分为六大类5 6 种1 6 8 3 3 9 个，每个部件小到井盖、路 灯、邮筒、果皮箱、行道树，大到停车场、工地、立交桥、电话亭、公厕，全都 有自己身份代码，每个监督员对自己管理区域内的城市部件的数量、位置、所属 社区、管理部门都能脱口而出，新模式下问题处理时间已精确到秒。这充分说明， 数字化城市管理模式摆脱了传统城市管理粗放、滞后的缺点，向精细化方向不断 发展。 ( 4 ) 动态化管理。传统城市管理模式在信息获取上基本处于静止、被动的状 态，往往是在一类问题积累到一定程度，带来恶劣影响之后，城市管理工作才跟 上来，因此也就有了所谓的“突击式管理”、“运动式管理”。数字化城市管理模 式有网格化城市管理信息平台作为技术支撑，实现了信息的实时更新和动态监 控。单元网格内一旦某一城市部件出现问题，会第一时间被发现，第一时间被解 第3 章数字化城市管理模式的理论与构成 决，第一时间被反馈，第一时间被检验。城市管理工作的主动性大大增强，实现 了准确、及时的动态化管理。 3 2 数字化城市管理模式的构成要素 结合各地的实践情况来看，数字化城市管理模式的构成要素包括几点： 3 2 1 管理方法 数字化城市管理模式是建立在数字技术基础之上的新型管理模式，应用了与 传统模式截然不同的管理方法。具体体现在两个方面：第一，运用了单元网格管 理法。“网格”是指为实现精确、敏捷管理而划分的基本管理单元。单元网格管 理法在城市管理中运用网格地图的技术以大体相当于l 万平方米的面积为一个独 立的管理单元，各个单元互相连接，形成不规则边界线的网格管理区域；对网格 中的数据资源、信息资源、管理资源、服务资源进行整合，实现共享；由城市管 理监督员对所分管的网格实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为该辖区城 市管理责任人，从而在纵向上实现对管理空间的分层、分级、全区域管理。北京 市东城区在实行单元网格管理过程中，根据自然地理布局和行政区划现状，在大 比例尺地图上按照现状管理、方便管理、管理对象整体性等原则，把全区2 5 3 8 平方公里的范围划分为1 6 5 2 个网格单元，从而在空间层次上形成四个递进的、逐 渐细化的管理层面，每个层面都有明确的城市管理责任人。第一个层面是指东城 区整个区域，城市管理的责任人是区政府；第二个层面是l o 个街道，责任人是街 道办事处；第三个层面是1 3 7 个社区、责任人是社区居委会；第四个层面是网格 单元、责任人是驻地单位和门前三包负责人。第二，运用了城市部件管理法。该 方法是指把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运用地理编码技术，将 城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过信息平台进行分类管 理。在勘测和定位标图的基础上，按照不同功能，将全部城市部件分类建立数据 库。对每个部件加以编码，标注在相应的单元网格图中。这些编码相当于城市部 件的“身份证”，部件的名称、现状、归属部门和准确位置等信息都可以通过其 编码在信息平台中查到。上海市卢湾区把区内所有的城市管理对象，包括市政基 础设施、城市公用事业、房产、城市环境、城市园林绿化、城市市容环境卫生、 城市建筑等等都作为城市部件进行管理。卢湾区请专业部门对城市部件进行了勘 探普查、定位标图，按照不同功能，把部件分为5 大类8 4 种，建立了多个数据库。 北京工业大学管理学硕士学位论文 其中公用设施类有4 6 种，道路交通类有2 2 种，环卫环保类有6 种，园林绿化类有9 种