（工商管理专业论文）推行财政支出绩效评价与绩效预算研究.pdf

华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 摘要 推行财政支出绩效评价和绩效预算是公共财政管理改革的必要环节。本文试图在分 析国内外关于绩效评价和绩效预算的研究和实践成果的基础上，对我国推行绩效评价与 绩效预算的问题进行较为系统的研究。 本文首先阐述和界定了财政支出绩效评价和绩效预算的相关概念，对财政支出绩效 评价和绩效预算的理论基础进行了分析，并研究了国内外财政支出绩效评价和绩效预算 的实践发展现状和我国在推行财政支出绩效评价和绩效预算过程中存在的主要问题。在 此基础上，系统地研究了财政支出绩效评价体系的构建问题，重点对评价体系中两个难 点问题：指标和标准体系的建立系统、深入地进行了分析，并有针对性地提出了推行绩 效预算的对策。 关键词：财政支出，绩效评价，指标体系，绩效预算 a b s i r a c i 。 砀ei m p l e m e n t a t i o np e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ( p b ) a n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ( p e ) o f f i s c a le x p e n d i t u r ei sn e c e s s a r yt or e f o r mt h ep u b l i cf i n a n c em a n a g e m e n t o nt h eb a s i so f a n a l y z i n ga b o u tt h ea c h i e v e m e n t so fr e s e a r c ha n dp r a c t i c ei nb o t ha th o m ea n da b r o a d ，t h i s p a p e rt r y st or e s e a r c hh o wt oi m p l e m e n ti ti no u rc o u n t y t 量l i s p a p e re x p o u n d st h e d e f i n i t i o no fp b p ea n di t st h e o r e t i c a lf o u n d a t i o ni s a n a l y z e d a n dr e s e a r c h st h ep r a c t i c ed e v e l o p m e n ts t a t u si nb o t ha th o m ea n da b r o a da n dt h e m a i np r o b l e m so fp e & p be x i s t i n gi no u rc o u n t r y b a s e do nt h es y s t e m a t i cs t u d y , t h ep a p e r b u i l ti n d i c a t o r & c r i t e r i o ns y s t e m ，p u tf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e so ft h eo fp b c h e n gs h u h o n g ( m a s t e ro f b u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o n ) d i r e c t e db yp r o f q i n g y o uy a n k e yw o r d s ：f i n a n c i a le x p e n d i t u r e ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，i n d i c a t o rs y s t e m p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 目录 中文摘要 英文摘要 第一章引言1 1 1 选题的目的和意义1 1 2 国内外研究情况综述2 1 3 主要研究内容和方法3 第二章财政支出绩效评价与绩效预算的理论基础研究5 2 1 财政支出绩效评价与绩效预算的概念界定5 2 1 1 财政支出绩效评价的概念5 2 1 2 绩效预算的概念7 2 1 3 绩效预算与传统预算管理的差别9 2 1 4 财政支出绩效评价是绩效预算的基础1 0 2 2 财政支出绩效评价与绩效预算的理论基础1 1 2 2 1 委托一代理理论1 1 2 2 2 公共财政理论1 2 2 2 3 新公共管理理论1 3 第三章财政支出绩效评价与绩效预算的实践发展分析1 4 3 1 西方国家政府财政支出绩效评价与绩效预算的实践1 4 3 1 1 英国的财政支出绩效评价与绩效预算1 4 3 1 2 美国的财政支出绩效评价与绩效预算1 5 3 1 3 澳大利亚的财政支出绩效评价与绩效预算1 7 3 2 我国财政支出绩效评价与绩效预算的现状和问题1 8 3 2 1 我国财政支出绩效评价和绩效预算的发展历程和现状1 8 3 2 2 财政支出绩效评价与绩效预算存在的问题和困难1 9 第四章财政支出绩效评价体系框架的构建2 2 4 1 财政支出绩效评价体系总体框架2 2 4 2 构建财政支出绩效评价的指标体系2 3 4 2 1 财政支出活动过程与指标设置2 3 4 2 2 财政支出绩效评价具体指标设置的原则2 5 i i 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 4 2 3 不同层次评价对象具体评价指标的设置2 6 4 3 构建财政支出绩效评价的标准体系3 1 4 3 1 财政支出绩效评价标准的基本类型3 1 4 3 2 财政支出绩效评价标准的取值基础3 3 4 3 3 财政支出绩效评价计分方法3 4 4 4 财政支出绩效评价的方法体系3 7 4 5 财政支出绩效评价的制度体系3 8 4 6 财政支出绩效评价的组织体系3 9 第五章绩效预算制度的建立与推行4 0 5 1 建立绩效预算制度的基本构想4 0 5 1 1 绩效预算制度的目标4 0 5 1 2 绩效预算制度的内容o oqg qq og oo o oooo 4 1 5 2 推行绩效预算制度的具体对策4 4 5 2 1 在现有基础上逐步推行绩效预算4 4 加强绩效评价结果的应用4 5 强化公众监督机制4 6 实行部分的权责发生制4 7 以绩效审计带动绩效预算的实行4 8 ”“”“”ooo ”“4 9 “ooo 5 0 ”5 3 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 第一章引言 1 1 选题的目的和意义 随着经济全球化进程的加快和经济社会的发展进步，“绩效 概念已经深深根植于 当今社会各行各业的管理者头脑中，而“财政支出绩效评价与“绩效预算 对很多 人来说就显得比较陌生了。在我国推行财政支出绩效评价与绩效预算尚属于新生事物， 还处于探索尝试和起步阶段，虽然国内有部分学者对此进行了一定研究取得了一定成 果，各级财政部门也进行了积极的尝试试点得到了有益的经验，但到目前为止，还没有 形成一套成熟完善的理论体系和完备有效的运行机制，对如何建立适合我国国情的财政 支出绩效评价体系与绩效预算制度并使之有效运转，尚有很长的路要走，有许多问题需 要我们去研究和进行实践摸索加以解决。本人作为一名在基层财政部门工作的公务员对 此有过一定的思考，把推行财政支出绩效评价与绩效预算研究作为论文选题，也是希冀 通过论文的研究对此项工作的推进尽自己一份微薄之力。 推行财政支出绩效评价与绩效预算，对于规范财政支出、依法理财具有重要的现实 意义。一是有利于对财政支出进行科学、精细的管理。财政支出绩效评价强调必须重视 支出结果，即厂解和掌握资金分配效果、使用效率和产出结果确立了以“结果”及“追 踪问效 为导向的财政支出管理模式，有助于对财政支出进行科学、精细的管理。二是 有利于增加财政资金运用和公共支出透明度，完善财政监督体系，提高公众对政府的信 任度。财政支出绩效评价体系可以加强对财政支出使用后的效率和效果的监督，获取社 会各部门、民众等对资金使用后产生的影响和改进完善的信息，有利于提高财政支出在 使用过程中的透明度，为进一步强化监督提供信息支持和技术支撑；三是有利于合理配 置资源，优化财政支出结构。通过财政支出绩效评价，获取有效的信息，使政府决策者 有效地规避投资风险及短期行为，节约财政资金，缓解供求矛盾，促进资源的有效配置。 财政支出绩效评价是市场经济和社会进步对政府财政支出管理提出的必然要求，它既是 提高公共部门运行效率、增强公共部门责任意识的需要，又是提高公共部门信息的透明 度、加强公众监督和推进社会民主建设的需要。对作为政府向社会提供公共服务和调控 经济社会运行重要手段之一的公共财政支出而言，绩效评价是其整个绩效管理的核心和 重要手段，也是政府编制绩效预算的前提。传统预算管理也称为合规性预算，其主要目 的是让预算符合财务管理的要求，即政府只需对公共资源的使用负责，而不是对使用结 果负责；绩效预算管理则是在市场经济条件下，追求效益、以结果为导向的预算管理方 法，也是公共支出管理理念的创新和变革。绩效预算与传统预算方法的不同之处在于， 它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，以产出指标为编制预算的基础，对各 支出部门的预算拨款以特定产出的成本费用为依据，政府各部门不仅应对其公共资源的 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 使用承担责任，同时也应对这些资源使用的结果承担责任，产出是衡量部门的预算资金 效益的主要指标。实行绩效预算管理，就是引入企业竞争精神，通过周密的绩效契约安 排和权责发生制的约束，强化支出机构的责任和压力，按照企业化经营模式，把政府作 为一个提供公共产品的经济部门，建立起“公共产品一产品成本预算 的模式，通过对 公共产品的成本核算、编制预算，从而有效降低了政府提供公共产品的成本，提高了财 政支出的效率。这就彻底改变了原来主要考虑政府公共资源存量的做法，使预算紧紧围 绕公共产品的成本，体现预算的约束机制。通过财政支出绩效评价与绩效预算的相互融 合，可以培养政府各部门的自我约束、自我检讨和纠错能力，让各部门负责任地检查自 己部门单位的各种低效率现象，并能自我纠正，最终建立政府自我提高、自我约束机制。 从我国近年来财政体制改革的进程看，财政部门先后进行了部门预算、国库集中支 付、政府采购和政府收支分类等一系列财政支出领域的改革，中央和地方公共财政体制 框架已初步建立，并且随着财政收入规模的逐步增大和公共财政框架的确立，我国财政 管理已进入以支出管理为重点的新阶段，提高财政资源的配置效率越来越重要。但目前 我们距离实现财政资源配置效率最大化的目标还有很长的路要走，特别是财政支出绩效 管理的理论和实践较为滞后，严重影响了我国财政支出效率的进一步提高。随着财政管 理体制改革的不断深入，必须在不断提高公共产品和服务质量、强化公共支出的规范性 与安全性的同时，加快建立政府财政支出绩效评价制度，逐步建立起与公共财政相适应、 以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以实现绩效预算为目标的科学、规范 的政府预算绩效评价体系。目前，在我国有一种无奈的现实是：相当多的政府部门在财 政支出中不计成本，不讲效益，存在权责脱节，责任不明等弊端，浪费比较严重；在资 金分配方面，很大程度上是通过财政部门与经费使用部门之间的讨价还价来进行的。这 样做的结果是形成“会哭的孩子有奶吃”的现象：一方面难以保障资金分配的科学性， 另一方面在客观上造成了许多部门、地区年复一年进行资金争夺战，而投资责任和支出 效果却往往无人负责。这其中的一个重要原因就是缺乏一套科学的财政支出绩效评价体 系。另外，党和政府提倡建立节约型社会，从财政的角度来看，也是要讲究财政支出的 绩效，提高支出效率，实现财政资源配置效率最大化。因此，大力推进财政支出绩效评 价与绩效预算，不断提高财政支出管理水平已成为当务之急，这对充分发挥财政资金使 用效益，为经济社会发展大局服务具有很强的现实意义和紧迫性。 1 2 国内外相关研究综述 财政支出绩效评价与绩效预算是指采用科学、规范的绩效评价方法，对照统一制定 的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行科学、客观、公 正的衡量比较和综合评判，影响和指导。由于财政支出类别繁多，财政支出必须兼顾经 济、社会和生态环境多重目标，建立一套科学、合理、客观、公正的财政支出绩效评价 体系和绩效预算制度，必须解决好以下方面的问题：一是财政支出绩效评价和绩效预算 的理论解释：二是建立财政支出绩效评价体系的框架结构：三是设置有效的评价指标体 2 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 系和合理的评价标准：四是运用科学的评价计量方法：五是建立科学的评价制度、组织体 系。围绕这些问题，国内外学者、专家以及实践者进行了研究和探索。 对财政支出绩效评价体系和制度研究，从美国、英国、澳大利亚等西方国家的情况 看，经过几十年的探索和实践，其绩效评价的制度是相对完善的一个整体，即建立了一 套项目评价、单位评价、部门评价和综合评价四个层次的绩效评价体系和制度。如1 9 9 3 年美国出台了政府绩效与结果法案( g p r a ) ，2 0 0 0 年澳大利亚出台了目标与产 出框架。在实施主体上，通常是由议会和政府共同组织实施绩效评价是一种比较理想 的办法，如美国，由议会直接领导绩效评价，英国、加拿大和澳大利亚虽然由政府组织 实施，但议会或国会的监督力度很大，成为绩效评价能够顺利实施的法律和立法保障。 从我国目前的情况看，财政支出项目评价的研究发展也取得了一些进展，原国家计委、 财政部、交通部、水利部等部委制定了相关制度和管理办法，但各项制度比较零星。对 部门和单位绩效评价工作刚刚起步，实施综合评价的外部条件研究还不多。由于财政部 门具有制定和分配预算资金的职能，是国家财政资金管理和监督主体，对财政资金的使 用效果进行评价，开展追踪问效，提高支出效率，是财政监管的重要手段。所以，目前 由财政部门组织实施财政支出绩效评价应该是比较实际和可行的。待条件成熟时，可以 由国务院或全国人大制定法律和法规进行规范。 对财政支出绩效评价指标和标准研究，从西方国家的发展看，对每个单位或部门来 讲，主要是对其实施成果与其制定目标之间进行比较评价，评价其目标的确定是否合理， 评价其是否完成目标。因此，在某种程度上，目标的确定又成为整个评价指标确定的关 键。如澳大利亚政府对政府部门绩效目标的确定有着详细和严格的规定，一般是可衡量 的、透明的、简单明了的。一个部门一般都会有几个主要的目标，每一个主要目标下又 会有许多分目标，这些分目标都可用具体的量化指标来衡量的。而且每个部门和单位的 特点不同，所以每个部门和单位的评价指标都是不一样的。如1 9 8 3 年英国卫生与社会 保障部提出由1 4 0 个指标组成的评价体系，应用于卫生管理部门和卫生服务系统的绩效 评价。在我国建立绩效评价体系时，同样需要考虑建立不同层次、不同行业、不同部门 的评价指标。近年来，政府部门及有关专家在教育、科技等行业研究提出了一些评价指 标，但尚处于探索和试点阶段。由于没有统一的组织和协调，评价目的、目标各不相同， 导致评价指标、标准不统一，特别是对财政支出评价指标研究比较少，而且不成体系。 1 3 研究内容和方法 本论文在充分了解和详细分析相关的研究文献和资料的基础上，采用系统分析的方 法，并应用数据模型，对如何构建财政支出绩效评价体系以及如何建立推进绩效预算制 度进行比较深入和系统的研究。论文主要分成以下五章。 第一章引言。简要介绍论文选题的目的和意义、国内外相关研究综述以及本论文 的研究内容和方法。 第二章财政支出绩效评价与绩效预算的理论基础研究。阐述财政支出绩效评 3 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 价与绩效预算的相关概念、财政支出绩效评价与绩效预算之间的关系并对其产生和发展 的理论基础进行分析研究。 第三章财政支出绩效评价与绩效预算的实践发展分析。介绍西方发达国家如 英国、美国、澳大利亚财政支出绩效评价与绩效预算的情况，阐述现阶段我国财政支出 绩效评价与绩效预算工作发展现状和存在的问题，为论文下两章重点研究做好铺垫。 第四章财政支出绩效评价体系的构建。本章是整个论文的重点研究内容，提出构 建财政支出绩效评价体系的指标体系和标准体系方法和思路，并简要介绍了财政支出绩 效评价体系中的方法体系、制度体系和组织体系。 第五章绩效预算制度的建立和推行。本章也是本论文要重点研究解决的问题，在 前几章分析研究的基础上，阐述在我国建立和推行绩效预算制度的基本构想和具体对 丝 柬。 第六章结论。对本文进行了简要总结，并提出今后进一步研究的方向。 4 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 第二章财政支出绩效评价与绩效预算的理论基础研究 2 1 财政支出绩效评价与绩效预算的概念界定 2 1 1 财政支出绩效评价的概念 我们首先要对“绩效 一词进行表述和定义，对这个名词的定义是本文中最重要、 最基础的一个定义。绩效一词来源于西方国家的p e r f o r m a n c e ，最初应用于企业管理， 后来广泛应用于人力资源管理、公共部门管理、工商管理和社会经济管理等社会生活各 个方面，在不同领域人们对绩效的定义表述也是不同的。张泰峰、e r i cr e a d e r 在公 共部门绩效管理一书中认为：绩效是指一个组织、群体和个体在一定环境中表现出来 的成绩和贡献。孙克姆霍姆斯在公共支出管理手册中提出：绩效是指单位将投 入通过一个过程转化为产出，再转化为结果的工作乜1 。普雷姆詹德的公共支出管理 指出：绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、 效益和效率口1 。而亚洲开发银行政府支出管理一书中对绩效的定义是：绩效是一个相 对的概念，它可以用努力和结果这样的字眼进行定义，绩效的实质不仅包括外部效果， 也包含内在的努力程度，它往往可以通过投入、过程、产出和结果来描述h 1 。另外，o e c d 在其1 9 9 4 年p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t a n de v a l u a t i o n 报告中对绩效进行了界定： 是实施一项活动所获得的相对于目标的有效性，它不仅包括从事该项活动的效率、经济 性和效力，还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意程度 嘲。朱志刚编的财政支出绩效评价研究一书中对绩效的定义是：绩效实际上是一项活 动实施的结果，这种结果既包括实施这项活动所投入资源与获得效果的对比关系，还包 括投入资源的合理性和结果的有效性哺，。 虽然以上各种对绩效的定义表述各不相同，但对绩效的核心思想的认识还是一致 的，即绩效是实施一项活动的有效性。“绩 就是成绩，“效 就是效率、效益，是效益、 效率和有效性的统称，它包括行为过程和行为结果两个方面的内容。有了对绩效概念及 其内涵的认识，再来理解“财政支出绩效 概念也就不难了。因为衡量财政支出结果， 最准确的就是用“绩效 概念，运用“绩效”概念衡量财政支出行为，所指的不单纯是 一个政绩层面的概念，也不仅仅是工作态度、工作过程的范畴，主要包括财政支出成本、 支出效率、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。所谓财政支出绩效，就是指在绩效 概念之前增加一个具体对象财政支出，而财政支出就是指在市场经济条件下政府为 实现其职能、取得所需物品和劳务而进行的财政资金的支付，即所有以财政资源为成本 支出所开展的各项活动。因此，我们可以这样定义财政支出绩效：“财政支出绩效是指 财政支出活动所取得的实际效果，它反映了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置 活动与所取得的社会实际效果之间的比价关系，重点研究政府配置资源的合理性与资源 5 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 使用的有效性。”即：一是看政府配置的资源总量是否符合整个社会客观比例要求，二 是看资源的使用是否达到效用最大化目标，它包括财政支出活动的过程和结果两个方 面，就财政支出活动的过程来说，它包括财政投入是否满足经济性要求，财政活动过程 是否合规和合理；就财政支出活动的结果而言，它又包括财政投入与产出相比是否有效 率，支出活动的结果是否达到预期的目标以及产生的影响，这里的影响既包括经济影响， 又包括社会影响、生态影响。 我们再来分析靠评价一一词，并对绩效评价和政府绩效评价等相关概念进行简单介 绍。所谓评价( e v a l u a t i o n 或a s s e s s m e n t ) ，是指为达到一定目的，运用特定的指标、 设定的标准和规定的方法，对一个组织、群体和个体发展结果所处的状态或水平进行分 析判断的计量或表达的过程。简单地说，评价就是一个比较分析做出全面判断的过程。 为此，评价必须具有以下特征：一是评价的依据具有合理性：二是评价的标准具有客观公 正性：三是评价的方法具有科学性：四是评价的结果具有可比性。而绩效评价起源于企业 管理，意在通过对企业占有、使用、管理与配置经济资源的效果进行的评判，来减少成 本从而增加企业效益订1 ；从人力资源管理上来定义，绩效评价是对员工一个既定时期内 对组织的贡献做出评价的过程，从数量和质量两方面对其工作的优缺点进行系统地描 述，绩效评价是一个复杂的过程哺1 ；从公共部门管理上来定义，是指政府体系的产出产 品在多大程度上满足社会公众需要四1 。政府绩效评价可以从三方面理解：在微观层面，绩 效评价是对个人工作业绩、贡献的认定：中观层面，便是政府分支的各部门，包括事业 单位、非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效果，项目管理实施的 状况影响，给民众提供服务的数量、质量等：从宏观层面来说，是整个公共部门或狭义 上指政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民 主与稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高，社会 公正与平等，国家安全和社会秩序的改变，精神文明的提高等方面。 上面分别介绍了相关的概念，下面通过两个例子引出“财政支出绩效评价的概念。 例1 ，随着城市汽车数量的增加，堵车现象己非常普遍，往往堵车原因就是一段路 上红绿灯太多，作为交通管理部门，花了财政资金，建了若干个红绿灯，但似乎并未缓 解交通拥堵，反而因为走走停停而使得车流更堵。交通管理部门可能觉得自己做了一件 好事，多装了红绿灯嘛! 但是到底该不该装? 装的位置是否合适? 效果怎么样? 由谁来评价 呢? 例2 ，每年绿化植树后，有关部门对外公布：花了多少钱，买了多少树苗，动用多少 人力，植了多少株树，而很少报道在今年植树中成活多少株。这就是过分强调了植树行 为，而忽视了植树的根本目的。如果改变一下资金拨付方式，采用根据成活数来拨款， 肯定能够取得较好的财政支出使用效益。 通过两个例子说明，如果把大部分精力都放在资金分配上，而忽视了资金使用后的 效果，必然导致财政资金使用的巨大浪费和低效益现象。我们都知道，多年来财政部门 6 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 一直都在强调“做大蛋糕”、“切好蛋糕 ，而往往忽视“用好蛋糕。事实上，用好财政 蛋糕，发挥财政资金的使用效益，才是财政工作的最终目的，也是财政改革和发展的必 然趋势。为了用好蛋糕，就必然要用一套科学的制度来衡量财政支出的绩效，这就引出 了财政支出绩效评价的概念。所谓财政支出绩效评价是指采用科学、规范的绩效评价方 法，对照统- $ u 定的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进 行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，简单来说就是对财政资金与办事效果的比 较，即能否以低成本的方式办更多的有效果的事。财政支出绩效评价不仅是对财政支出 使用情况进行评价和监督，其根本意义更是以财政支出效果为最终目标，考核政府的职 能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量和质量。其核心是强调 公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理 理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。 由于财政支出的目标和对象不同，导致财政支出绩效评价的内容、组织方式与特点 也有所不同。按财政支出的目标不同，财政支出绩效评价的内容包括经济效益、社会效 益和环境生态效益。按财政支出绩效评价的主体不同，可以划分为：自我评价、财政部 门评价、主管部门评价和中介机构评价。按财政支出绩效评价的对象不同，划分为财政 支出综合绩效评价、部门财政支出绩效评价、单位财政支出绩效评价和财政支出项目绩 效评价。按财政支出绩效评价的形式不同，划分为过程评价和结果评价：过程评价的重 点是分析研究财政支出活动或项目的进展情况，包括资金到位情况、实施进度完成情况 等内容。根据对过程评价的结果，决定继续、改进、终止或摒弃正在进行的项目。结果 评价的重点是财政支出活动或项目完成结果进行的评价，其重点是全面分析财政支出活 动的成果，审查和评价成果的各种性能指标是否符合计划的要求。 2 1 2 绩效预算的定义 绩效预算( p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ) 是由美国在1 9 4 9 年首先提出的一种预算方法， 它是将公共资金的产出即政府活动的绩效指标化( 如公安部门的犯罪率和破案率、交通 部门的事故发生率、环保部门的空气污染指数等) ，并以这些指标为依据编制预算。从 广义上讲，绩效预算包括所有联系预算投入和预算产出关系的预算改革。 绩效预算的重点在公共项目取得的结果而不是公共预算的投入，着重于政府行为的 责任性和绩效测量，因而提高效率不再是绩效预算的唯一目标，绩效预算强调公共部门 业绩的评定，进而寻求公众满意度的提高。因此，也可以说绩效预算就是指政府部门按 照其职能进行预算，将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。绩 效预算与传统预算的最大不同之处在于，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之 中，从而有效地降低了政府提供公共产品的成本，提高了财政支出的效率【l 们。它被称为 “以产出和结果为导向的预算”。绩效预算既是预算管理方法的重大改变，又是整个政 府管理理念的一次革命，其核心是通过制定财政支出的绩效目标，建立绩效评价体系， 逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。p i t s v a d a 和 7 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 l o s s t r a c c o 认为，绩效预算的关键在于确定项目的成本与实施效果之间的关系【1 1 1 。预 算中所展现的是在预算年度中要达到可度量的具体结果所需要的成本，因此预算程序具 有提供资金和制定绩效目标的双重任务。 绩效预算包括三个要素：绩、效、预算这三个方面，三要素所代表的含义如下： 2 1 2 1 绩绩效目标指标的确定 “绩”是指请求财政拨款是为了达到某一具体的业绩指标。这些目标应当尽量量化 或者指标化，以便编制预算并考核效果。绩效目标的确定应当注意以下三方面： 一是支出部门的绩效是什么? 以什么特征值来表现效果? 这属于绩效指标体系的设 计问题，通常它应当包括投入、产出与效果三方面。 二是绩效目标应具有定量性和可测量性要求，而且由于用一项指标往往不足以描述 绩效目标，因而需要建立绩效指标体系。 三是按照绩效指标，支出部门本年度应达到的具体绩效目标是什么? 也就是说绩效 目标必须是具体的、可考量的数值。因为对于某一主管部门而言，绩效目标一旦确定就 可以进入稳定的运行状态，而绩效目标会随着经济和管理的需要而变化，因而需要在每 年预算中予以明确。 2 1 2 2 效绩效评价 绩效预算中的“效 是指根据预定的绩效目标指标和其他指标，对拨款的效果进行 评价，并按照绩效评价的结果对绩效预算管理拨款进行结算。通常，绩效评价以年度为 周期进行，绩效评价的结果还应当按规定正式向政府和人大报告。 2 1 2 3 预算绩效拨款计划 要素“预算 即按年度的绩效目标和事业成本，计算出应当拨款的计划( 预算) 。在 确定绩效目标后，我们还应当根据事业成本，计算出绩效拨款计划。绩效拨款计划的计 算公式如下： 公式一：本年度的预算拨款计划= 绩效目标单位事业成本 公式二：本年度的预算拨款计划= 绩效目标增长率边际事业成本+ 上年的实际成本 根据上述公式形成绩效预算草案。 通过以上对绩效预算三要素的分析，我们可以得出以下结论：绩效预算是按照政府 职能部门所要达到的目标分配财政资金，并运用合理、规范的评价指标，对财政资金的 使用结果、目标的完成情况和取得的效果进行评价的一种公共支出预算模式。 绩效预算管理是在市场经济条件下，追求效益、以结果为导向的预算管理方法，财 政部门通过科学规范的绩效评价体系，以投入产出分析为内在核心的综合绩效指标体系 进行考察，对照一定的标准进行比较分析，实现对财政资金使用情况的客观、公正和真 实的判断，以此建立起科学而有效的监督约束机制，把公共支出的范围和重点引导到政 府最关心的领域，提高财政资金的支出效益。实行绩效预算管理，就是引入企业竞争精 神，通过周密的绩效契约安排和权责发生制的约束，强化支出机构的责任和压力，按照 8 华北电力大学工丽管理硕士专业学位论文 企业化经营模式，把政府作为一个提供公共产品的经济部门，建立起“公共产品产品 成本一预算 的模式，通过对公共产品的核算，编制预算，从而有效降低政府提供公共 产品的成本，提高财政支出的效率【1 2 1 。这就彻底改变了原来主要考虑政府公共资源存量 的做法，使预算紧紧围绕公共产品的成本，体现预算的约束机制。通过财政支出绩效评 价与绩效预算的相互融合，可以培养政府各部门的自我约束、自我检讨和纠错能力，让 各部门负责任地检查自己部门单位的各种低效率现象，并能自我纠正，最终建立政府自 我提高、自我约束机制。 2 1 3 绩效预算与传统预算管理的差别 绩效预算管理是管理理论的具体化和实际化，也是达成管理目标的有效手段和途 径。而传统预算管理也称为合规性预算，其主要目的是让预算符合财务管理的要求，即 政府只需对公共资源的使用负责，而不是对使用结果负责。绩效预算与传统预算方法的 不同之处在于，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，以产出指标为编制预 算的基础，对各支出部门的预算拨款以特定产出的成本费用为依据，政府各部门不仅应 对其公共资源的使用承担责任，同时也应对这些资源使用的结果承担责任【i3 1 ，产出是衡 量部门的预算资金效益的主要指标。 2 1 3 1 绩效预算是一种产出导向型的预算 绩效预算和投入导向型预算是相对立的，我国现行的预算管理基本上是投入导向型 的，而绩效预算本身是结果导向型的，它与现行预算管理模式“投入、产出、结果”的 过程相反，基本程序为“结果、产出、投入。这种程序根本的意义在于，它是以 结果为导向的，这种结果是指政府的投入最后形成了什么样的社会效益。结果导向连带 的是产出，这种产出是指政府资金所形成的有物质载体和没有物质载体的客观实在。政 府的投资形成一条路、形成一个学校，这就是它的产出，是有形的。政府在收入分配上 的一些调节所产生的结果，也是一种产出，比如说低保资金的发放所形成的产出就是无 形的，没有物质载体的。绩效预算用的是一种相反的理念，它要看在一个阶段内政府或 者国家要追求什么样的社会效益。根据追求的社会效益来投入资金，而不仅仅只考虑资 金的约束，有多少钱办多少事。这并不是要绝对突破资金的约束，而是即使资金有限 也要围绕着政府首先要确定事情要怎么来做。 2 1 3 2 从管人转向管事，更贴近市场经济要求 传统的预算管理方式，是按照“人员一职能一经费 这一模式进行制度安排的。先 考虑人员等政府履行职能的资源量，再根据资源情况确定政府履行职能的程度，再根据 职能需要确定相应的预算。这一模式，计划经济痕迹很浓。所谓“因人设事 ，就是这 种制度安排的产物。绩效预算，则以一种全新的角度，按照企业化经营模式，把政府作 为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品一公共品成本一预算，的模式，通过 对公共品的核算，进行预算编制。这就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法， 从而使预算紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。 9 华北电力大学工而管理硕士专业学位论文 2 1 3 3 从收支核算到成本核算，更符合价值规律的要求 在市场经济条件下，公共品也是商品，它也必须遵循价值规律。在传统预算理念下， 预算收支仅仅体现了政府意图。从制度经济学的角度讲，政府自己按自身的意图编制、 执行预算，本身就缺乏内在约束机制。尽管有人大( 国会) 的国家监督、审计部门的政府 监督以及财政内部的监督体系，但总的看来，这些外部监督都难以摆脱政府自身需求膨 胀的趋势，以至于政府支出扩张成为一个财政学的定律n 钔。绩效预算，则从强调公共品 核算的角度，在预算中融入了成本核算的理念，从而从制度上强化了政府内控机制，使 公共产品绩效预算更好地调动了各部门的积极性。在传统预算管理体制下，或者先由财 政代部门编制预算，或者由部门编制预算、财政审批，财政与各部门实际上站在对立的 角度，在预算经费指标上进行博弈。绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门，在确 定了部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在这些指标的前提下，自行调整实现业绩 指标的技术路线，从而一方面使政府能较好地控制预算规模，另一方面，可以极大地调 动预算单位的积极性，使它们能更好地进行资源配置。一个简单的例子，政府部门为了 完成某项目标( 如城市绿化) ，在政府核定的预算指标内，既可以选择通过招投标的方式， 让市场力量来完成城市的绿化及维护工作，也可以通过组建公共园林局等形式，由政府 部门来完成这项任务。这种选择权的下放，可以促进政府行为能符合市场经济的要求， 从而使政府行为与市场经济的要求更为协调。 2 1 3 4 以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核，体现的民主化理念更为完整 绩效预算的核心，就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。在绩效 预算制度下，一个单位的预算是根据它所要完成的职能，通过一系列取样于社会的客观 指标来计算的( 这一点，吸收了零基预算的经验) 。对各部门绩效的评估既不是本部门决 定，也不是由财政部门决定，而是由纳税人的代表对政府的公共服务进行评价。这就赋 予了绩效预算民主化的功能，无论是财政部门，还是用款单位，必须在公众的监督下， 通过实现有效的公共服务，才能取得政府预算的支持。这可以有效地改变目前各级官员 盲目追求“业绩 和“形象”的形式主义作法。因此，绩效预算也是一种公众( 纳税人) 监督下的预算方式。它对于强化财政监督，提高政府的管理水平，有着十分积极的意义。 2 1 4 财政支出绩效评价是绩效预算的基础 绩效预算要求的是以绩效为核心，将结果作为加强和改进财政管理、提高财政资金 使用效益的基本依据。为此，绩效预算管理基础和核心是要有一个全面、科学、有效的 绩效评价体系。具体来说，绩效评价对于绩效预算的重要性体现在： 认知作用。绩效评价是科学的“度量衡 ，并能使评价主体通过横向、纵向对比分 析，可以对评价客体有较为全面、客观的认识，既有对财政支出短期效益的评价指标， 又有长期效益的考核指标；既注重对财政支出经济效益的评价，也注重社会效益( 如就 业) 和生态效益( 如空气质量) 的评价。绩效评价体系是以定量指标为主、定性指标为辅， 突出客观因素在评价中的核心地位，从而避免主观印象在评价中起主导作用。绩效评价 1 0 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 为绩效预算、绩效审计、事业单位绩效工资制提供必要的绩效信息。 考核作用。财政支出绩效评价有宏观评价，也有微观评价；有部门评价，也有项目 评价。这些评价结果的综合，可以考核一定期限内部门、单位的业绩。通过绩效评价， 可以使财政资金分配、资金使用等方面的业绩和存在问题得到真实反映，有利于加强财 政管理。这些评价结果可以与下一年度的预算挂钩，奖优罚劣，把有限的资金用在刀刃 上，促进财政资金使用效益的提高。 引导和促进作用。绩效评价通过一系列科学、合理的指标和标准，从不同侧面对财 政支出开展评价。因此，通过绩效评价，可以将财政支出行为引导到绩效目标和标准上 来，充分调动项目承担者的积极性，促进财政资金使用效益的提高。 监督作用。长期以来，由于缺乏明确的责任机制和有效的监督手段，财政支出管理 中普遍存在预算约束软化、项目投资失控、资金运行效率低下等问题，制约着财政职能 的充分发挥。通过绩效评价，可以找出财政资金运行中存在的问题及其形成原因，明确 相关责任方应当承担的责任，这样有利于建立强有力的追踪问效制度和监督机制，促进 提高财政资金使用效益。 2 2 财政支出绩效评价与绩效预算的理论基础 壤 几乎所有国家在财政资源的使用上，都或多或少都存在着不同程度的效率偏低现 象，有的国家甚至出现财政资源使用无效率的问题。针对这种情况，近几十年各国越来 越关注并热衷于研究政府行为，相继提出涉及政府行为的“委托一代理理论 、“公共 “ 财政理论 、“新公共管理理论 等。这些理论之间互有联系，不仅说明政府在预算活 动的执行过程中长期存在着效率缺失的问题，更为后来发达国家积极推行绩效评价和绩 效预算提供了强有力的理论支持。 2 2 - 1 委托一代理理论 委托一代理论认为，随着人类社会的发展，人类拥有的财产规模不断膨胀，致使财 产所有者无法直接经营和管理所掌握的财富和资源。由此必然导致财产所有权和财产经 营管理权的分离，使所有者和经营者的关系成为委托代理关系。在这种关系中，所有者 即委托人希望经营者代理人能诚实、公允地履行代理经济责任，不仅要求实现其财产的 保全，还要实现财产的高效、安全运行。而代理人则具有向委托人交代或说明其在诚实、 公允地履行代理经济责任的义务n5 1 。可见，代理经济责任的存在是绩效评价产生和发展 的前提，而绩效评价目标就是要确保代理经济责任的有效履行。同时，由于委托人和代 理人在财产经营管理上存在着法律、时间、空间和信息等诸多方面的分离，产生了巨大 的信息差异，往往代理人在交易中掌握的信息多，处在信息优势的地位，委托人掌握的 信息少，处在信息劣势的地位。这种不对称使环境中的有用信息对于特定经济主体来说 是稀缺的，使得委托人往往不能直接控制代理人的责任履行过程，这便使委托人必须借 助于绩效评价来掌握代理人履行代理经济责任的状况，以缩小信息差距。所以委托代理 问题来源于信息不对称，绩效评价的重要任务和中心内容就是减弱信息不对称的程度。 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 在公共部门的改革中，政府权力的下放和委托是一个重大的改革趋势。体现在公共 财政领域中的两种主要的委托代理关系，一种是政府外部的委托代理关系，即公众与政 府之间的委托代理关系。财政支出的财力均来自于纳税人，社会成员通过税费委托政府 提供公共产品，政府作为纳税人的代理人，代表纳税人筹集财政资金，分配和使用财政 资金，有责任对财政收支活动进行绩效评价，以评价其财政收支过程是否合理，是否最 大限度地满足了社会成员的公共需要。而且在公众和政府的关系中，显然后者占有信息 优势如果能为公众提供衡量、比较、评判政府产出绩效的依据，提高公共资源配置过 程的透明度，减少信息垄断和失真的可能性，那么外部委托代理问题就能得到较好的解 决。另一种是政府内部的委托代理关系，主要表现为财政部门和预算单位的委托代理关 系。财政部门按国家预算支出的项目和进度给预算单位拨付资金，可以认为是按人民的 需要供给公共商品的一部分。然而这种供给方式是价值形态的供给，而不是实物供给。 财政支出能否转化成最终的公共商品还依赖于预算单位是否按财政部门的指令花钱、行 事。这样财政部门与各预算单位之间就存在委托代理关系，并且财政部门往往处于信息 劣势的地位。为了较好地解决内部委托代理中的信息不对称，财政部门应加强对财政资 金使用情况的监督，每年由财政部门指导各部门开展财政支出绩效评价，以准确及时地 把握财政资金的“来龙去脉 ，获得支出所对应产出和最终效果的反馈信息，从而更好 地履行政府的代理经济责任。 2 2 2 公共财政理论 西方财政经济学者认为，财政实际上是公共部门经济，是整个经济的有机组成部分， 它对经济进行调节和管理，把财政收支活动同资源有效配置、收入公平分配和经济稳定 发展等宏观经济活动相结合起来。经济学是研究如何利用稀缺资源来满足人们的需要， 即人们花费最小的资源获取更多、更好的效用，这意味着效率。运用到财政支出的决策 中时，就是最有效地使用财政资源，获得最大的社会政治经济效益。西方财政经济学者 把财政定义为公共经济学或公共部门经济学，这就要求政府在组织公共财政收入和安排 公共财政支出中要有效率和效益观念，特别是安排财政支出过程中要讲效率，求效益。 公共部门能够存在，是因为公共部门能够