（管理科学与工程专业论文）民间投资进入基础设施建设项目的管理研究.pdf

摘要 自2 0 0 2 年国家计委印发国家计委关于促进和引导民间投资的若干意见， 鼓励和引导民间投资参与经营性基础设施项目建设以来我国基础设施建设领域 的市场化改革步伐不断加快。面对基建领域市场化变革中出现的种种问题，政府 职能转变被提上议事日程，成为关注的焦点。本文从政府对民营基建项目的管理 角色定位入手，研究了民营基建项目的评标管理，建立了民营基建项目综合评标 体系。为新时期政府对民间资本参与基础设施建设的管理提供了参考。 本文首先分析了民间投资进入基础设施建设领域的理论基础、现实意义和发 展现状，以期对我国基建领域民营化有一个大体的了解。随后作者在第三章探讨 了新时期政府在基建领域的职能转变和角色定位，指出民营基建项目的评标管理 是政府对民营基建项目管理职能的着力点。同时引出后文对民营基建项目评标工 作的进一步研究。 基于第四章对民营基建项目评标管理的概述，以及对我国目前工程评标管 理存在问题的分析，本文在第五章综述了国内外学者关于评标指标体系的研究， 并结合问卷调查，建立了以投资人资质、项目规划水平、财务可行性、实旆要求、 社会经济效果5 项因素作为一级指标，2 4 个二级定性指标，1 个二级定量指标在 内的综合评标体系，并对指标的含义一一作了解释。随后作者将该指标体系纳入 综合评标模型，并以案例分析，用评标模型说明在实际工作中如何评选最优民营 基建项目计划，具有一定的实践参考意义。 本文的创新之处在于进一步探讨了政府对民间投资基建项目的管理定位， 建立了一套民营基建项目评标指标体系，并提出了综合评标模型。这将为改善目 前对民营基建项目的评标多借用普通工程评标的情况提供帮助，将促进民营基建 项目评标管理实现专业化、系统化，保持与民间资本进入基础设施领域的步调相 协调。同时，指标体系涵盖了对投资人、项目计划、财务、实施、社会经济效果 的综合评估，有助于弥补目前仅关注项目报价和施工技术带来的不足。 关键词：民间投资基础设麓评标指标体系 a b s t r a c t s i n c ec e n t r a lg o v e r n m e n tc a r r i e do u ts e v e r a l p o l i c i e so np r o m o t i n gp r i v a t e i n v e s t m e n ti n t oc i t yi n f r a s t r u c t u r ei n2 0 0 2 ，t h er e f o r mt o w a r d sm a r k e t b a s e do p e r a t i o n i nt h ef i e l do fi n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nh a sb e e ns p e e d e du p f a c i n gt h ep r o b l e m s a r i s i n g ，t h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o nb e c o m e sah o ti s s u e t h i st h e s i s t r i e st od or e s e a r c hf r o mt h ev i e wo fg o v e m m e n tf u n c t i o nl o c a t i o ni nt h em a n a g e m e n t o fp r i v a t e i n v e s t e di n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t ，a n de s t a b l i s h e sat e n d e re v a l u a t i o ni n d e x s y s t e mt o g e t h e rw i t ha l le v a l u a t i o nm o d e l t h ea u t h o rh o p e st oc o n t r i b u t et ot h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n tf u n c t i o nr e f o n ni nt h ef i e l do f c i t yi n f r a s t r u c t u r e a tt h eb e g i n n i n go ft h et h e s i s ，t h ep a r t i c i p a t i o no fp r i v a t ei n v e s t m e n ti n t oc i t y i n f r a s t r u c t u r e ( p p i ) i sa p p r o v e db o t hf r o mt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lp o i n to fv i e w a n d s t a t u sq u oo fp p ii sa l s og i v e ni no r d e rt of o r mag e n e r a li d e aa b o u tt h ep r i v a t i z a t i o n o fi n f r a s t r u c t u r ei nc h i n a t h e ng o v e r n m e n tf u n c t i o nl o c a t i o ni sd i s c u s s e di nt h et h i r d c h a p t e rw h i c hl e a d st o t h ef o c u so nt h em a n a g e m e n to f t e n d e re v a l u a t i o no f p r i v a t e - i n v e s t e di n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t b a s e do nt h er e s e a r c ho ft e n d e re v a l u a t i o nc o n c e p ta n dt h ep r e s e n tp r o b l e m s e x i s t i n gi nt h em a n a g e m e n to f t e n d e re v a l u a t i o ni nt h ef o r t hc h a p t e r , t h ea u t h o rw o r k s o nt h el i t e r a t u r er e v i e wa b o u tt h ep r e v i o u sr e s e a r c h e so nt e n d e re v a l u a t i o ni n d e x s y s t e mf r o mh o m ea n da b r o a d 。t h e nc o m b i n e dw i t hq u e s t i o n n a i r ea n di n t e r v i e wt o e x p e r t sa n dr e s e a r c h e r si nt h ef i e l do fi n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ni ns h a n g h a i ，t h e a u t h o re s t a b l i s h e sa ni n d e xs y s t e ma n de x p l a i n st h em e a n i n go fe a c hi n d e x t h i s i n d e xs y s t e mc o n t a i n s5f i r s t - l e v e li n d e x e sa n d2 5s e c o n d l e v e li n d e x e s ，2 4o fw h i c h i sq u a l i t a t i v ei n d e xa n d1o fw h i c hi sq u a n t i t a t i v ei n d e x a f t e rt h a t ，t h ea u t h o rf o r m s a l le v a l u a t i o nm o d e lo nt h eb a s i so fi n d e xs y s t e ma n de m p l o y e e st h em o d e li nt h ec a s e s t u d yw h i c hl e a d st op r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h ei n n o v a t i o no ft h i sr e s e a r c hi st od i s c u s st h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nl o c a t i o ni n t h em a n a g e m e n to fp r i v a t e i n v e s t e di n f r a s t r u c t u r ep r o j e c ta n de s t a b l i s hat e n d e r e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n de v a l u a t i o nm o d e l t h i sw i l lc o n t r i b u t et om a k eu pt h e l a c ko fs d e c i a l e v a l u a t i o nm e t h o dt op r i v a t e - i n v e s t e dp r o j e c ti n t h ef i e l do f i n f r a s t r u c t u r ei nc h i n a , a n da l s oc o n t r i b u t et ot h er e a l i z a t i o no fs p e c i a l i z a t i o na n d s v s t e m i z a t i o no ft e n d e re v a l u a t i o nm a n a g e m e n t m o r e o v e lt h ea d o p t i o no fe v a l u a t i o n i nt h ef o r m o fi n v e s t o rq u a l i f i c a t i o n ，p r o j e c tp r o p o s a l ，f i n a n c i a l f e a s i b i l i t y , i m p l e m e n t a t i o n ，a n ds o c i a le c o n o m y e f f e c tw i l lh e l p st om a k eu pt h ed e f i c i e n c yo f o n l yu s i n gq u o t aa n d t e c h n o l o g ya se v a l u a t i o nc r i t e r i a - k e yw o r d s ：p r i v a t ei n v e s t m e n t ，c i t yi n f r a s t r u c t u r e ，t e n d e r i n ge v a l u a t i o n ，i n d 。、 s y s t e m 图形目录 图1 1 公共产品分类 图4 - 1 典型民营基建项目整体运作流程图 图4 - 2 风险评估的主要内容 图4 3 蒙特乍洛模拟流程 图5 1 民营基建项目评标指标体系的建立过程 图5 2 民营基建项目评标指标结构图 图6 1 民营基建项目评标模型 图6 - 2 和积法权重计算流程图 图7 - 1 评分示意 图7 - 2 评分归一折算示意 图7 - 3 投标方案1 项目f i r r 蒙特卡洛模拟 图7 - 4 投标方案2 项目f i r r 蒙特卡洛模拟 图7 - 5 投标方案3 项目f i r r 蒙特卡洛模拟 图7 - 6 项目计划评分结果雷达图 ，9 3 2 3 9 4 1 6 0 6 3 8 2 8 4 9 4 9 5 1 0 2 1 0 2 1 0 2 1 0 4 表格目录 表格5 1 政府支持措施比较4 5 表格5 - 2t i o n g ( 1 9 9 6 ) 民营基建项目投标的关键要素4 9 表格5 3q i a o ( 2 0 0 1 ) 按阶段分民营基建项目中标要求一览5 1 表格5 4d i 鹊( 1 9 9 5 ) 民营基建投资人能力评价指标体系5 2 表格5 - 5 “勇民胡浩( 2 0 0 2 ) 民营基建项目投标成功要素5 4 表格5 - 6 民营基建项目评标指标汇总6 1 表格5 7 选择最佳的民营基建项目指标体系6 4 表格6 - l 美国加利福尼弧州公路民营基建项目评估标准及打分上限7 4 表格6 - 2 香港港岛西跨海隧道项目“必须”“希望”指标7 6 表格6 3 第2 层因素对总目标的判断矩阵8 5 表格6 - 4 第3 层因素对发起人的资质b 1 的判断矩阵8 5 表格6 5 第3 层因素对项目评估b 2 的判断矩阵8 5 表格6 - 6 第3 层因素对财务可行性b 3 的判断矩阵8 6 表格6 7 第3 层囡素对实施要求b 4 的判断矩阵8 6 表格6 - 8 第3 层因素对社会经济效果b 5 的判断矩阵。8 6 表格6 - 9 权重汇总8 7 表格6 1 0 选择最佳的民营基建项目指标体系及其权重8 8 表格7 - 1 投标方案1 项目收益分析9 6 表格7 - 2 投标方案2 项目收益分析9 8 表格7 3 投标方案3 项目收益分析1 0 0 表格7 - 4 项目计划评价值及标准差10 3 表格7 - 5 项目计划综合评分1 0 4 表格7 - 6 假设社会经济效果权重为l 。1 0 5 表格7 7 假设五项指标等权重1 0 5 原创性声明 本人声明；所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表 或撰写过的研究成果。参与同工作的其他同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留论文及送交 论文复印件，允许论文被查阅和借阕：学校可以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名： 日期： 绪言 1 研究目的和意义 改革开放以来，中国城镇面貌发生了深刻的变化。根据国家规划，2 0 0 1 2 0 0 5 年全国城市基础设施建设大约需要投资1 0 0 0 0 亿元，其中中央和地方两级政府投 资约占2 0 0 0 亿3 0 0 0 亿元，其余的7 0 0 0 亿8 0 0 0 亿元则需要通过贷款、利用 外资、利用民间资本、市场融资等方式筹集解决。在这种情况下2 0 0 2 年国家 计委印发了国家计委关于促进和引导民间投资的若干意见，提出5 条有利于 民间资本进入城市基础设施建设领域的规定。这标志着中国非公经济在城市基建 领域的准入上已没有了什么不可逾越的障碍。迄今为止，民间资本在供水、供热、 供气、公共交通、市政道路、电力能源等领域设施建设中发挥了重要的作用，一 批影响力巨大的民营基建项目，如杭州湾跨海大桥、上海竹园污水处理厂、景宁 白鹤水电站等的启动，标志着我国基础设施建设领域的市场化改革已经取得了可 喜的成果。 但是，我们也注意到，目前我国基建领域改革中依然存在一些亟需解决的问 题，特别是由于在转轨时期新旧两种体制摩擦的存在，政府职能还没有完全摆脱 既当裁判员，又当运动员的双重角色。许多地方，政府对基建项目大包大揽的现 象仍然存在，民间投资人没有得到充分的投资自主权，政府的市场化管理职能尚 需完善。 解决基建领域市场化改革中出现的这些问题的一个有效办法是，促进新时期 政府在基建领域管理职能的转变。 对此，建设部在2 0 0 4 年全国建筑业改革与发展经验交流会上提出，2 0 0 5 年 起我国建筑领域下一阶段的改革方向是，迸一步完善与社会主义市场经济体制和 w t o 规则相适应的建筑市场管理体系和市场运行机制。 一是改革现行的政府对工程建设项目管理的“投资、建设、监管、使用”多 位一体的模式，工程建设管理政企职责要分清。政府对建设项目组织实施的市场 化手段需要提高，要充分利用专业化的项目管理力量。 二是对于民间资本投资或参与的城市基础设施建设项目，要充分发挥民间资 本的投资积极性，完善建设项目的市场化运作。各类工程咨询服务机构应积极与 各类投资者建立合作伙伴关系，优秀建筑事务所也应积极拓展项目管理业务，为 业主提供全过程的服务。 同时，许多专家学者也撰文呼吁对于民间投资基础设施项目，根据“谁出资 谁决策”的市场原则，政府要把投资自主权真正还给投资人，改变目前对项目“从 头管到脚”的做法，同时进一步促进民间投资进入更多的基建项目。但另一方 面，也有不少学者和研究机构专家指出，基建项嚣不同于普通投资项目，它直接 关系到国计民生，关系到人民的生活安康，政府作为对公共利益的维护者，应该 对基建项目实行一定的控制和管理，防止民营化后出现的私人利益与公共利益相 违背的情况2 。也有相当多的专家提出采用政策引导、优惠政策、金融监管等措 施来规范民间资本对基建项目的投资行为，呼吁尽快建立相关的法律法规。3 对于民间投资是否应该进入基础设施建设领域，上世纪9 0 年代初，中国曾 有过类似的讨论。讨论伴随着民间资本对各基建领域的大胆尝试，政府逐步放开 门槛，到最后正式出台相关政策的过程逐步平静。现在，随着政府逐步推进基础 设施建设领域的市场化改革，政府对民营基建项目是否要管，该管什么，怎么管 成为关注的焦点，地方政府也针对政府职能转变作了各种积极的尝试。 本文认为民营基建项目与普通投资项目的差别在于其投资主体是民间投资 人，而项目的收益方是整个一方公众，这两者之间利益矛盾的存在是必然的。政 府作为公共利益的代表，在对民营基建项目的管理上应该有所为，有所不为。在 充分授权民间投资人作为投资决策主体的同时，加强宏观监管，并利用政府在项 目中的具体管理着力点来实施管理职能，着力点之一就是政府对基建项目的评标 管理。 因此本文研究的目的是在明确政府在民营基建领域的管理定位的基础上，深 入探讨政府对民营基建项目的评标管理，建立一套适应市场发展的评标体系。 在公共产品资源配置理论的基础上，借鉴了西方国家政府对民营基建项目的 - 张廪之行政审批制度改革政府从管制走向服务，四川人民 儿版利，2 0 0 3 2 鲁妊坤，转变政府职能深化管理体制，贵阳市委党校学报- 2 0 0 3 ( 1 ) 3 十新恒深化行政管理体制改革的战略恩考，长自学刊2 0 0 3 ( 3 ) 2 管理方式，提出新时期政府在基建领域市场化的改革中的职能转变方向是成为规 划者、监管者、投资者、授权者。随后提出政府应完善对民营基建项目的招投标 管理，特别是其中的核心评标工作，把评标管理作为政府维护公共利益，管 理民间投资基建项目的着力点。 在此基础上，作者进一步分析了目前政府在评标管理中出现的问题，特别是 目前整个工程评标管理发展滞后于基建项目市场化的步伐，对民营基建项目评标 没有设立专项评估体系，且国内对于民营基建项目的评标研究也较少。实际操作 中，也普遍依照普通工程项目评标办法进行民营基建项目投标评审，包括最低价 中标，或两阶段( 技术标与商务标) 评估法。但是，借用普通工程项目评标管理 的做法显然不适合快速发展的民间投资基建项目领域。鉴于此，作者在本文中进 一步着重研究了民营基建项目评标体系的建立。在借鉴国内外民营基建项目指标 体系的研究结果的基础上，作者通过对上海市基建领域专家的问卷和访谈，提出 一套适应目前市场化发展方向的民营基建项目评标指标体系。在指标体系中，作 者从发起人资质、发起人项目计划、项目的财务可行性、项目的实施要求、项目 对社会经济的贡献五方面，综合考察民营基建项目的优劣，为我国民营基建项目 评估管理的发展提供了参考。这也是本文的创新之处所在。 2 研究的基本思路 本文的研究思路是从民间投资进入基础设施的理论基础、现实意义、发展现 状和目前基建领域市场化改革存在的问题入手，擐讨新时期政府管理职能转变 中，政府在民营基建领域的管理角色定位，并进一步研究政府对民营基建项目的 评标管理。在此基础上，本文主要探讨并建立了民营基建项目评标指标体系，并 建立综合评估模型，进行案例分析。为颓时期政府在民营基建项目领域如何定位， 如何管理提供了有益的探索。 ( 1 )民间投资进入基础设施的理论基础、现实意义和发展现状 本文第一章和第二章主要分析了民间投资与基础设施的相关概念、理论以及 民资进入基建的可行性与必要性，同时分析了民营基建领域的政府政策和发展现 状，帮助对民间投资进入基础设施建设有一个整体的理解。 ( 2 ) 新时期政府在民营基建领域的管理定位 第三章首先总结了美国、澳大利亚、法国和德国政府在民营基建领域的管理 经验，然后分析了我国基建市场化管理中存在的问题和新时期政府职能转变的基 本要求。在此基础上，本文提出新时期政府在民营基建领域的管理角色定位和着 力点。 ( 3 ) 民营基建项目的评标指标体系和模型的建立及案例研究 第四章简单阐述了民营基建项目评标管理的相关概念，并指出了我国工程 评标管理中存在的问题，特别是民营基建项目评标管理没有建立专门的管理机 制。在此基础上，本文第五章首先总结了影响民营基建项目整体运作成功的关键 要素，作为后文研究评标指标的借鉴。随后，文章综述了国内外关于民营基建项 目的评标指标体系的研究，并分析了各自的特点。在此基础上，作者取百家之长， 建立了一套初步的评标指标体系。再结合对上海市建委、上海市建设协会的有关 专家学者的问卷和访谈结果，最终建立了以投资人资质、项目规划水平、财务可 行性、实施要求、社会经济效果五项因素作为一级指标，2 4 个二级定性指标，1 个二级定量指标在内的综合评标体系，并对指标的含义一一作了解释。这将为改 善目前对民营基建项目的评标多借用普通工程评标的情况提供帮助。同时，指标 体系涵盖了对投资人、项目计划、实施环境的综合评估，有助于弥补目前仅关注 项目报价和施工技术带来的不足。随后作者结合层次分析法建立了综合评价模 型，并以案例分析，用评标模型说明在实际工作中如何评选最优民营基建项目计 划，具有一定的实践参考意义。在案例分析中，作者利用风险模拟的思想和相关 软件对财务风险这一指标进行了量化处理。 ( 4 ) 结论 此处总结了本文的研究结论，并针对后续研究提出建议。 第1 章民间投资介入基建领域的理论基础 1 1 民间投资的一般概念 1 1 1 民间投资内涵 民间投资是民间经济主体为获得预期的经济效益而挚支货币或其他资源，进 而转化为实物资产或金融资产的经济活动。它是相对于国有投资的一类投资。本 文研究的民间投资指的是民间经济主体为获得预期的经济效益而垫支货币或其 他资源，进而转化为实物资产的经济活动。 ( 1 ) 区别民间投资和其他投资的直接依据是所有权的清晰程度 投资活动中投资主体的性质及主体与客体的关系是决定投资活动性质的主 要因素。现代产权理论认为，所有权是财产权的核心。在市场经济条件下，投资 主体和经营主体有时是不一致的。但不论企业采用什么经营形式，企业财产所有 权的形式是不会改变的。 依据投资主体所有权形式的不同，全部投资主体可以分为私人投资主体和公 有投资主体，公有投资主体则可进一步划分为集体投资主体和国有投资主体。而 民间投资则是在此基础上，依据投资主体对财产所有权的清晰程度以及人格化程 度确定的。凡是投资的所有权可以归属到个人的投资即属于民间投资，反之则不 能作为民间投资。 ( 2 ) 民间投资的对应者是国有投资 民间投资是相对于国有投资而言的。民间投资与国有投资的区别在于投资所 有权的不同，前者属于公民个人，后者属于国家。国家的投资所有权由国家权力 执行机构即政府来行使，国家投资表现为政府投资。 民阳j 投资是以公民个人为投资主体的投资。公民作为投资主体，拥有完全自 主的投资权。与国有投资不同，民间投资的特征是其投资产权的高度人格化和清 晰性。公民作为投资主体，是投资权、责、利的统一体，具有清晰的产权边界， 是最具“人格化”的投资主体。民间投资主体拥有投资活动的全部权力，完全是 自主经营、自负盈亏、自我约束的投资主体。 与国有投资不同，民削投资本身就是市场经济发展的产物。其次，民间投资 活动过程具有完全的市场机制。生产要素完全靠市场调节，投资行为完全受市场 规律制约，企业在市场竞争中优胜劣汰。因此，发展民间投资应是发展市场经济 的必然选择。 最后，民间投资动机的逐利性。民间投资与国有投资的区别还在于投资动机 的不同。国家作为全体公民利益的代表，具有多元化的目标函数，国有投资的动 机是追求社会利益的最大化，经济效益只是其中的一个目标。民间投资则不同， 其主要目的是追求经济利益的最大化，投资利润的最大化。民间投资的这种逐利 性的特点，决定了民间投资的动力和方式。这种无止境的对利润的追逐成为民间 投资增长的内在动力。 1 1 2 民间投资的范围 当前社会上对民间投资概念使用上标准不一，而民间投资不是一个标准的统 计分类，在统计年鉴等正式资料上并未出现民间投资的分类。国家统计局和 国家工商行政管理局制定的关于经济类型划分的暂行规定中将我国目前的经 济类型划分为九种，分别是：国有经济、集体经济、私营经济、个体经济、联营 经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济以及集体经济和个体经济以 外的经济成分。以致目前对民间投资这一概念的使用存在宽、中、窄三种现象： 宽派是全社会投资中所有非国营单位的投资，包括集体、个体、私营、联营、非 国有控股企业、“三资企业”等，指所有来源于非财政性资金的投资，包括国内 商业银行贷款、各投资主体自筹资金、非统借统还的外债和资本市场融资；中派 是全社会非政府投资，即集体、个体、私营、联营、非国有控股企业，指来源于 不包括利用外资的非财政性资金的投资；窄派是全社会非公有投资，指个体经济 和私营投资，仅指来源于个体、私营企业和个人自有资金和市场融资的投资。 本文分析的国内民间投资( 也有称之为民营资本) ，是指国内全部非国有经济 包括集体、个体、股份制和联营等经济类型的固定资产投资，不包括外商及港澳 台投资。 1 2 基础设施的一般概念 1 2 1 基础设施的定义 基础设施又称基础结构( i n f r a s t r u c t u r e ) ，是从国外引入的一个经济概念。该词 源自拉丁文( i n f r a ) ，意为下面底部。一般地认为，基础设施( 或社会分摊成本s o c i a l o v e r h e a dc a p i t a l ) 的概念及其在工业化过程中所起的作用，是由罗森斯坦罗丹在 对东欧和东南欧的开创性研究中于1 9 4 3 年首先提出来的。罗森斯坦罗丹认为， 社会分摊资本包括诸如电力、运输、通讯之类所有的基础工业，这些基础工业的 发展必须先于那些收益来得较快的直接生产投资，它构成了基础设施机构和作为 一个总体的国民经济的分摊成本。这些工业的特征是：初始规模巨大，可变成本 很低( 康利，2 0 0 0 ) 4 。 韦氏辞典( w e b s t e r sd i c t i o n a r y ) 说：基础设施是“由基地、服务训练设 施等构成的整个系统，用于部队的军事行动”。这个战争中至关重要的系统在和 平时期重要性不减当年，成为“服务于国家、城市或区域的基本的设施和系统， 比如交通运输、发电站和学校”。再如美国传统词典( ( t h ea m e r i c a nh e r i t a g e d i c t i o n a r y ) ) ) ：基础设施是“一个社会或团体发挥作用所必不可少的基本的设备、 服务和装置，比如交通和运输系统、水和能源管道以及学校、邮局、监狱等公共 机构”。( 王辰，1 9 9 8 ) 5 以“为发展提供基础设施”为主题的1 9 9 4 年世界银行世界发展报告6 该 报告将经济基础设拖定义为“永久性的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为 居民所用和用于经济生产的服务。这些基础设施包括公用事业( 电力、管道煤气、 电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统) ，公共 工程( 大坝、灌渠和道路) 以及其它交通部门( 铁路、城市交通、海港、水运和 机场) ”。该报告将经济基础设施之外的其它基础设施定义为“社会基础设施”， 通常包括文教、医疗保健等方面，并在其它年份的发展报告中开展了研究。 这一定义比较具有权威性，也被经济学者更广泛地接受。 4 康利鼓励民间资本进入城市基础设施建设领域，中国投资，2 0 0 0 ( 9 ) 5 _ 二辰，基础产业融资论，中国人民大学出版社，北京，1 9 9 8 em i 界银行：1 9 9 4 年世界银行发展报告：为发展提供基础设施，中国财政经济出版社，1 9 9 4 年8 月，p 1 3 根据上述定义，可以看出，基础设施这样是指关系到国民经济整体利益和长 远利益的物质基础设施。如果按用途来分，基础设施可分为两大类：一是经济类 基础设施，包括公用事业( 电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污 系统、固定废弃物的收集和处理系统) 、公共工程( 大坝灌溉和道路) 、其它交通 设施( 城市交通、海港水运和机场、航空等设施) ；二是社会类基础设施，包括 文物、教育、医疗、防疫等用于人力开发的物质基础设施，如学校、文化馆、博 物馆、医院、检疫站等。如果从行业来分，经济类基础设施和社会类基础设施主 要包括四个层面的内容，一是能源设施类基础设施，包括电、水、气、热等设施； 二是交通设施类基础设旄，包括公共交通、地铁、铁路、公路、电站、港口、机 场等：三是通讯设施类基础设施，包括邮电通信等；四是环保设施类基础设施， 包括植树造林、防沙治沙、城市垃圾处理等。 论文中所提到的基础设旋概念是综合的、广义的基础设施。既包括经济类基 础设施，也涉及社会类基础设施，但由于社会类基础设施的公益性，我们在文章 中提到的基础设施更多的是指经济类基础设施。基础设施是国民经济中具有基本 承载作用的产业群体，它构成了国民经济赖以运行的基础。 1 2 2 公共产品理论 ( 1 ) 公共产品的特征7 所谓公共产品，就是指由全体社会成员共同消费的产品或劳务，而不是专门 为任何个人所单独消费的产品或劳务。公共产品与私人产品区别主要在于分配与 消费环节。公共产品和私人产品相比较具有以下特点： 效用的不可分割性。即公共产品是向整个社会共同提供的，具有共同受益 或联合消费的特点。其效用为整个社会成员所共享，而不能将其分割为若干部分， 分别归属于某些个人或厂商享用。也不能按照谁付款、谁受益的原则，限定为之 付款的个人或厂商享用。 消费的非竞争性。即某一个人或厂商对公共产品的享用，有不排除和不妨 碍其他人或厂商同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共产品的 数量或技术质量。这就是说，增加一个消费者不会减少任何一个人对公共产品的 7 美】斯蒂格利茨，政府为什么干预经济- 中国物资出版社，1 9 9 8 消费量。或者，增加个消费者，其边际成本等于零。 受益的非排他性。即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除 在公共产品的受益范围之外。或者说，公共产品不能由拒绝付款的个人或厂商加 以阻止。 ( 2 ) 公共物品的分类 排他性 强中弱 竞争件强abc 由 def 弱gh i 图1 - 1 公共产品分类 由上图可知，矩阵a 、b 、d 代表竞争性与排他性均很强或较强的物品，它 们是纯私人产品。纯私人产品既是排他的又是竞争的，它只能满足其拥有者的消 费需要，其它任何人不能随心所欲地分享。 而矩阵c 、e 、g 、h 、f 要么消费上具有非竞争性，但技术上能够实现排他 的产品；或者是消费上具有竞争性，但受益上具有非排他性的公共资源等都不是 纯粹的公共产品，当然也不是纯粹的私人产品，而是混合产品，是既具有公共产 品性，又具有私人产品属性的产品，属于准公共产品。 而矩阵i 的产品竞争性和排他性均弱的公共产品，才是纯粹意义上的公共产 品。纯公共产品既是非排他的又是非竞争的，任何人可以无偿地利用它满足自身 的需要，而不影响他人的利益。可见，我们通常所说的公共产品是广义的公共产 品，实际上在广义的公共产品中，真正纯粹的公共产品比例并不大，更多的公共 产品则表现为准公基产品。 1 2 3 基础设施的公共产品属性 大多数经济基础设施都具有一定的公共性，不是纯公共产品，属于准公共产 品。 纯公共产品 9 这类产品竞争性和排他性均弱，代表的例子有：地下水的净化处理、交通信 号的控制、国防等。这类必须由政府投资建设、运营。 准公共产品 代表的例子有：港口和机场、一级公路和二级公路、铁路路基和火车站、一 级和二级水利灌溉设施、高压输电网、城市供水系统、天然气煤气系统、铁路客 运或货运、城市公交、垃圾的处理等。这一类可以采用政府出资建设、私人经营 的方式，或者通过招投标，与民间实体签约，由财政出资，民间实体提供产品或 服务 私人性产品 竞争性与排他性均很强，代表的例子有：区域性电信、热力发电站等。这类 产品在西方主要以私人投资为主。 当然，有些基础设施的竞争性随供求关系变化而变化。有些物品在基础设施 高度发达的国家消费上几乎不再是竞争的，但在多数发展中国家的未来相当长时 间内还将具有竞争性。也有的基础设施先从私人产品变成公共产品，而后又再次 转变为私人产品。所以对基础设施的分类不是恒定的。 1 3 基础设施供给的理论 1 3 1 公共产品资源配置理论 迄今为止，有关公共产品资源配置的理论主要有三种：政府配置论、市场配 置论以及多中心公共经济论。这三种截然不同的理论，是世界大部分国家的政府 在半个多世纪景用以设计公共产品资源配置制度、履行公共产品供给职能的主要 理论源泉。8 ( 1 ) 政府配置论9 。1 9 5 4 年，萨谬尔森以典型的公共产品灯塔为例，首 先系统地探讨了市场机制无法有效地解决具有外部性的公共产品的资源配置问 题。他认为当物品是公益物品，因而是不可排他和不可分时，公共产品的生产和 需求就难以通过市场机制来反映，而且公共产品始终存在着规模报酬递增的性 8 奥斯特罗姆制度分析与发展的反思，商务e 书馆1 9 9 6 9 cv _ 布朗r m 杰克逊公共部门经济学，第删版中国人民大学出版社，2 0 0 0 1 0 质，井且具有递减的边际成本，若按边际成本等于边际收益的原则确定其价格和 产量，将不能弥补产品生产的全部成本，使得由市场机制决定的公共产品供给量 往往低于有效率的水平( 如教育) 甚至其供给量为零( 如国防) 。为了实现公平与效 率，只有政府才能弥补市场机制的这一缺陷，即政府替代。此后，运用斯密的秩 序概念来处理所有的私人品，而用霍布斯的主权国家概念来处理所有的公共产 品，也就成为市场经济国家资源配置制度安排的普遍选择。 从财政经济实践看，在凯恩斯主义经济学盛行的年代里，西方国家普遍奉行 政府干预经济的政策，用政府权威直接或间接地垄断了公共产品市场。其结果不 仅直接导致了公共部门规模日趋膨胀和财政赤字增加，而且还因政府失灵的存 在，导致公共资源配置和利用效率低下，公共管理成本上升。随着时间的推移， 政府垄断配置和利用公共资源的能力及有效性越来越受到选民的普遍怀疑。 ( 2 ) 市场配置论1 0 。政府采用各种非市场方式垄断公共产品供给的低效率 实践，暴露了凯恩斯主义经济理论的局限性。随着2 0 世纪7 0 年代以弗里德曼、 拉弗、华莱士、布坎南为代表的新自由主义思潮逐步兴起，他们主张：古典经 济学的看不见的手的原理仍然是正确的；资源的有效配置只能由市场来执行， 任何市场以外的力量都不能代替市场的作用，而只会起破坏作用；即使市场本 身具有难以克服的缺点，但克服市场缺点的唯一办法，仍然在于通过产权明晰等 措施来予以完善，而决不能依赖市场以外的力量。即政府干预来解决；以往之 所以出现市场失灵，其原因正是由于政府干预的结果，而不是市场自身的原因； 政府本身也有不可克服的致命缺陷，即“政府失灵”( 或公共失灵) 也是一种客 观存在，因此，国家对经济生活的任何干预也肯定都是一件坏事，而不是一件好 事。从实践看，2 0 世纪7 0 年代末和8 0 年代初，西方发达国家就开始尝试运用 新自由主义各种学派的理论，调整政府与市场、公共部门与私人部门之间的关系， 并进行政府对公共产品生产、提供与分配制度的创新。至今很多改革仍在不断向 纵深推进。 ( 3 ) 多中心公共经济论“。多中心公共经济论认为，以生产、提供和分析 公共产品为基本职责的公共经济的制度安排，存在多种可能的选择与组合，而并 o h 史牛顿，l 奥击德，公共物品、公共企业和公麸选择，经济科学r ：l i 版社t2 0 0 0 l 交东_ f eb 阿特会森，公共经济学，卜海人民出版社，1 9 9 4 非只是在政府与市场之间非此即彼的单一选择。就公共产品的生产而言，至少就 有6 种不同的制度安排可供选择：建立和经营其“自己的”生产单位：与一 个私人企业签约；与另外个政府单位签约；从自己的生产单位得到一些公 共产品，而从其他政府或私人生产者那里得到其他的公共产品；确立得到授权 的公共产品的生产者必须遵循的服务标准，并允许每一个消费者选择零售商，并 从得到授权的供给者那里得到服务；把凭单发给家庭，并允许他们从任何得到 授权的公共产品的供给者那里购买公共服务。如果对上述制度安排再视具体情况 进行组合，公共产品供给制度的选择就更为丰富了。 多中心公共经济理论的贡献，不只是解决公共产品生产环节的横向制度安排 问题，更重要地是她冲破了公共产品理论研究与政府政策设计中，政府与市场相 互替代的思维定势，为公共产品理论研究和政府政策设计打开了新的想象空间。 1 3 2 基础设施的有效供给 基础设施有效供给的核心内容有两点意思：一是最大程度满足社会的公共需 要。二是社会经济资源的最佳配置和利用。基础设施的有效供给取决于两个方面： 基础设施供给的补偿机制和基础设施的供给机制。基础设施供给的补偿机制因基 础设施公共产品属性的不同而有所区别，对纯公共产品性质的基础设施而言，供 给的补偿方式只能是税收。而对准公共产品性质的基础设施供给的补偿方式可以 是税收也可以是使用者收费。因此，基础设施的供给方式同补偿方式相关，即纯 公共产品性质的基础设施由政府提供，准公共产品性质的基础设施，可以由政府 通过市场或由市场来提供。 ( 1 ) 纯公共产品性质的基础设施的供给。 纯公共产品性质的基础设施往往产生较强的“搭便车”行为，如果这些基础 设施让私人按市场机制来提供，必然与社会消费需求的最佳水平不一致。在这种 情况下，只能通过政府征税减少可用于私人产品生产与消费的资源量，补偿公共 产品的生产并免费向公众提供，如此才能完善资源的配置效率。“ ( 2 ) 准公共产品性质的基础设施的供给。 对这部分公共产品的供给主要有三种方式：政府采用公共方式提供、政府通 ”h 史卓顿，l 奥击德，公共物品、公共企业和公共选择，经济科学出版社- 2 0 0 0 1 2 过市场方式提供、政府通过政策刺激等方式引导私人企业提供”。 政府采用公共方式提供主要是指政府无偿提供产品，通过税收补偿其成本的 方式。政府通过市场方式提供即对具有使用上排他性很强的公共产品，政府应通 过收费的方式补偿其成本，这样既可以提高供给效率，又可以避免无偿使用所带 来的过度拥挤和效率损失。 第三种方式是市场经济国家中较为常用的基础设施提供方式，即政府通过预 算或税收政策将私人资本引入基础设施生产领域。这种方式的好处在于：将市 场机制引入公共产品生产有利于基础设施提供的效率性和竞争性：在政府财力 有限的公共需求较大的情况下可以保证基础设旌供给，减少政府的负担；私人 资本对基础设施供给的广泛介入还可以在一定程度上抑制官僚资本的低效率和 官僚垄断所导致的寻租行为。 1 4 本章小结 本章首先阐述了民间投资的概念和范围，也阐述了基础设施的定义及其公共 产品属性