（工商管理专业论文）新形势下审计在国有企业财务监督中的作用研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 蟑 日期：皇鲤i ，纽 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文披查阅和借阅：本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密沦文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：乒趔草导师签名：日期： 山东大学硕士学位论文 摘要 当前国有企业面临着财务监督虚化、低效和混乱的突出问题。国家审计等政 府部门对企业的财务监督重复交叉严重，形成了“龙多不治水”的混乱局面；社 会审计等中介机构丧失诚信与客观公正，纵容庇护甚至协助企业财务造假问题突 出；内部审计等财务约束软弱虚置，难以真正发挥作用。由此，导致国有及控股 企业造假帐和会计信息失真现象严重，私设“帐外帐”和“小金库”问题突出， 偷漏税金、逃废债务情况普遍，盲目决策和玩忽职守造成的损失浪费数额惊人， 企业领导人腐败犯罪明显上升。这些情况表明，财务违规问题已经成为国有及控 股企业的一大瘤疾，严重干扰了正常的社会经济秩序。为此，本文分析了当前国 有企业财务监督构成和新形势下国有及控股企业审计监督的现状，揭示了国有企 业审计监督中存在的风险、问题及成因，从多个方面和角度，提出了改进加强国 有企业审计监督，提高审计在国有企业财务监督中的地位和作用，促进完善市场 经济体制下国有企业财务监督的具体思路。 本文第一部分阐述了国有企业财务监督体系及其构成要素，提出了当前国有 企业财务监督循环；第二部分认真分析了国有企业审计的种类和内部关系，分别 论述了国家审计、社会审计、企业内部审计在国有企业财务监督中的地位和作用； 第三部分在总结分析当前国有企业改革和财务监督面临环境、形势变化的基础 上，剖析了当前国有企业审计监督中存在的五个方面的突出问题，并引用了大量 事实和数据，论证了在新形势下必须加强审计在国有企业财务监督中的地位和作 用的重要性、紧迫性；第四部分从整合政府监督资源及分离政府部门的管理权与 监督权、审计监督权与处理处罚权，改进发展社会审计和内部审计，调整审计重 点、拓展审计内容，探索开展经济责任审计和经济效益审计，发展审计技术方法 等六个方面，提出了如何在新形势下改进国有企业审计监督的具体思路。全文共 3 2 0 0 0 余字。 关键词：审计国有企业财务监督 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e sh a v eb e e nf a c i n gw i t ht h em a t t e r so fn o n e n t i t y , d e f i c i e n c ya n dc o n f u s i o ni nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n t h ew o r s e s i t u a t i o no fo v e r l a pa n d d u p l i c a t i o no fs u p e r v i s i o nu p o ns t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ，c o n d u c t e db yg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t si n c l u d i n gg o v e r n m e n ta u d i t ，h a v ef o r m e dt h ec h a o s ，f o ri n s t a n c e ，t h e r e a r et o om a n y d r a g o n st op e r f o r mt h e i rd u t i e s ；p u b l i ca c c o u n t i n gf i r m sh a v ei n d u l g e d ， s h e l t e r e d ，e v e nl e n tah a n dt oe n t e r p r i s e sf o rm a k i n gf a l s ef i n a n c i a lr e p o r t sa sar e s u l t o fl o s f i n gt h e i ri n t e g r i t y , i n d e p e n d e n c ea n do b j e c t i v e n e s s ；i n t e m a la u d i t o r sc a nn o t p l a yr o l e s a st h e i rm a n d a t e sd u et ot h e i rw e a k n e s s t h e r e b y , t h ei s s u e sm e n t i o n e da b o v eh a v er e s u l t e di nas e r i e so fc h a o s ，s u c ha s ， s t a t e o w n e de n t e r p r i s e sh a v em a d ef a l s ei n f o r m a t i o n ，s e t t i n gi l l e g a la c c o u n t i n gb o o k s a n d l l e g a lm o n e y ，d o d g i n gt a x a t i o n ，a n de v a d i n gl i a b i l i t i e s ；t h ed a m a g el e db y m a k i n gb l i n dd e c i s i o n sa n db e i n ga s l e e pa tt h es w i t c hw e r es h o c k i n g ；t h ec o r r u p t i o n a n dc r i m ec o m m i r e d b y l e a d e r so fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e sh a v e b e e ni n c r e a s e d r a p i d l y t h e s ee a s e si n d i c a t et h a tt h ei l l e g a li s s u e sm e n t i o n e da b o v eh a v eb e c o m eac h r o n i c a n ds t u b b o r nd i s e a s ei ns t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ，w h i c hh a si n t e r f e r e dt h eo r d e ri n s o c i a la n de c o n o m i cf i e l d i nt h i s p a p e r , i h a v e a n a l y s e d t h e c o m p o s i n g o ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n o n s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sa n dc u r r e n ts t a t eo fa u d i t i n gs u p e r v i s i o nu p o ns t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e su n d e rn e ws i t u a t i o n ，e n c l o s e dt h er i s k s ，u o u b l e sa n dc a n s e se x i s t i n gi nt h e a u d i t i n gs u p e r v i s i o nu p o ns t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ，o f f e r e ds o m er e c o m m e n d a t i o n s f r o md i f f e r e n ta s p e c t so n i m p r o v i n ga u d i t i n gs u p e r v i s i o n ，s t r e n g t h e n i n gt h es t a t u sa n d r o l e sf o ra u d i t i n gi ns t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ，f a c i l i t a t i n gb e t t e rp r a c t i c e so ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n u n d e rt h ef r a m e w o r ko f m a r k e t e c o n o m y f i r s t l y , ih a v ep r e s e n t e dt h es y s t e mo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni ns t a t e o w n e d e n t e r p r i s e sa n di t se l e m e n t s ，a n db r o u g h tf o r w a r dt h ec i r c l eo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni n s t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e si nc u r r e n ts i t u a t i o n r s e c o n d l y , ih a v ea n a l y s e dt h e c a t e g o r i e s o fs t a t e o w n e d e n t e r p r i s e sa n dt h e r e l a t i o n s h i p sb e t w e e nt h e m ，r e s p e c t i v e l yd i s c u s s e dt h es t a t u sa n dr o l e so f g o v e r n m e n t a u d i t ，p u b l i ca u d i ta n di n t e m a la u d i ti nt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nu p o ns t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e s t h i r d l y , b a s e do nt h ea n a l y s i sa b o u tt h ec i r c u m s t a n c ea n dt h ec h a n g i n gs i t u a t i o n w h i c ht h es t a t e o w n e d e n t e r p r i s e sa l ec o n f r o n t e dw i t hi nt h e i rr e f o r m sa n d s u p e r v i s i o n ih a v ea n a t o m i z e dt h ec h a o si n f i v e a s p e c t sw h i c hh a v ee x i s t e di nt h ef i n a n c i a l 4 山东大学硕士学位论文 s u p e r v i s i o n c o n d u c t e db yg o v e r n m e n t f o re x a m p l e ，t h ea u d i t i n gs u p e r v i s i o nh a s o v e r l a p p e dw i t ho t h e rk i n d so f e c o n o m i cs u p e r v i s i o n ；a u d i t i n gs u p e r v i s i o nh a sn o t p l a yi t sr o l e st h o r o u g h l ys i n c et h eu n d e r t a k e r so fa u d i t i n gh a v en o te n o u g hp o w e r t o s t o pt h ei r r e g u l a r i t yo fa c t i o n s ；a u d i t i n gi n s t i t u t i o n sc o u l d n o ta d j u s tt h e m s e l v e st os u i t n e wc h a l l e n g e si nt i m ea n dh a v er a i s e das e r i e so ft r o u b l e sa n dr i s k s ；t h et e c h n i c a l m e a n sa n dm e t h o d sh a v el a g g e di ns e v e r i t y , w h i c hh a v eao b v i o u sg a pc o m p a r e dw i t h s o m ea d v a n c e dc o u n t r i e s ；t h es k i l l so fa u d i t o r sh a v en o tf i t t e dt h er e q u i r e m e n to f d e v e l o p i n g i nt h ea n a l y s i s ，ih a v eq u o t e dag r e a td e a lo f c a s e sa n dd a t ai no r d e rt o d i s c u s st h es i g n i f i c a n c ea n d i m p e n d e n c yo fe n h a n c i n gt h es t a t u sa n d r o l e so f a u d i t i n g s u p e r v i s i o n i nt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nu p o ns t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e si ns t a t u eq u o f o u r t h l y , ih a v eo f f e r e dt h er e c o m m e n d a t i o n s o nh o wt o i m p r o v ea u d i t i n g s u p e r v i s i o n u n d e rc u r r e n tc i r c u m s t a n c ea s f o l l o w ：s e p a r a t i n g t h e r i g h t o f a d m i n i s t r a t i o na n ds u p e r v i s i o n ，t h er i g h to fa u d i t i n g s u p e r v i s i o n a n d p e n a l i z i n g t h o r o u g hi n t e g r a t i n g t h e s u p e r v i s i n g r e s o u r c e so f g o v e r n m e n t ；i m p r o v i n g a n d d e v e l o p i n gp u b l i ca u d i t sa n d i n t e r n a la u d i t si no r d e rt op l a yt h er e s u l t a n tf o r c eo f t h r e e c a t e g o r i e so fa u d i t o r s ；a d j u s t i n gt h ef o c u so fa u d i ta n dw i d e n i n gt h ef i e l d so f a u d i tt o f i tt h ec h a n g i n gc i r c u m s t a n c e ；c o n d u c t i n gt h ea u d i to f e c o n o m i c a c c o u n t a b i l i t ys oa st o f u l f i l lt h ep e r s o n i f i c a t i o no fs t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e s ；s e a r c h i n ga f t e rp e r f o r m a n c ea u d i t t oa s s i s te n t e r p r i s e st os t r e n g t h e na d m i n i s t r a t i o na n di m p r o v et h ev a l u ef o rm o n e y ； d e v e l o p i n g t e c h n i c a lm e a n sa n dm e t h o d st oa c c o m p l i s ht h es c i e n t i f i c i t yo fa u d i t t h e p a p e rc o m p r i s e s3 2 0 0 0 w o r d s k e y w o r d s ：a u d i t e n t e r p r i s e - - s t a t e - o w e d f i n a n c i a lu p e r v i s i o n 山东大学硕士学位论文 新形势下审计在国有企业财务监督中的作用研究 国有及控股企业是我国国民经济的支柱。近年来，伴随着经济改革不断深入， 国有企业在转换经营机制、完善融资方式、建立社会保障体系等方面取得了重大 进展。但与此同时，国有及控股企业财务违规问题一直未得到有效治理，财务监 督虚化和混乱状况日渐突出。政府对企业财务的监督检查重复交叉严重、混乱无 序，社会中介监督丧失诚信与客观公正，企业内部财务约束软弱虚化，有的形同 虚设。由此导致企业财务造假和会计信息失真现象严重，乱设“帐外帐”和“小 金库”问题突出，违背诚信逃债废债、偷漏税金情况普遍，企业领导人玩忽职守 和腐败犯罪问题明显上升。这些问题屡屡发生、遏而不止的严峻现实表明，财务 违规问题已经成为国有及控股企业的一大痼疾，严重干扰了正常的社会主义市场 经济秩序。为此，改进完善现有国有企业财务监督，进一步强化审计在国有企业 财务监督中的地位和作用，对于保证国有企业改革的健康发展，有着至关重要的 现实意义。 一、国有企业财务监督体系及其构成 对国有及控股企业财务活动进行监督，是维护社会主义市场经济秩序的客观 要求，也是燕个国家经济监控体系的重要组成部分。目前，我国国有及控股企业 的财务监督主要由以下几个方面组成： ( 一) 法律监督。即国家立法和司法机关通过法定程序和手段，对企业经济 活动进行的监督。如刑法第三章对注册公司虚假或抽逃出资、提供虚假财务 报告、擅自隐匿销毁会计资料、私分或浪费国有资产、虚开增值税专用发票、偷 漏税金等涉及财务方面的犯罪行为均做出了明确规定。公司法、会计法、 合同法、担保法等许多其它法律对企业财务违法问题也都有具体规定。企 业经营管理和财务人员如违反了上述法律规定，将被司法机关追究法律责任。 ( 二) 行政监督。包括财税监督、审计监督、国资监督、证券监督、金融监 督等七种监督。 一是财政监督。财政部门对国有企业的监督主要包括企业会计从业人员资格 的审查监督，会计帐簿设置的监督，会计资料真实完整性的监督，会计程序合规 性的监督以及国有企业应上缴财政收入的监督等。从当前实际看，财政对企业的 山东大学硕士学位论文 五是国有资产监督。为解决国有资产管理面临的体制性障碍，改变国有资产 出资人职责由多个部门分割行使的局面，使政府的社会公共管理职能与国有资产 出资人职能分开，最近国家成立了专门的国有资产监管机构即国有资产监督管理 委员会，按照国有资产监督管理暂行条例等法律规定，负责对企业经营占用 国有资产的保值增值情况、经济效益指标、企业重大决策进行监督，并对企业经 营管理者进行考核评价，提出任免意见。 六是主管部门和行业性监督。即企业主管部门、垄断行业的国家总公司或行 业协会对企业实施的监督。像铁路、电信、民航等企业仍然直接隶属于政府部门 领导管理；石油石化、电力、烟草等企业隶属于带有行业性行政管理色彩的总公 司领导；纺织等其它一些行业归属行业协会进行行业自律与管理。 七是工商、海关等其它部门的行政监督。工商行政管理部门依法对企业注册 登记、商标注册使用等进行监督；海关对企业进出口纳税、退税等进行监管。 ( 三) 企业内部监督。一方面是指企业股东大会、董事会、监事会以及内部 审计等机构对企业经营活动进行的监督，另一方面是指财务会计自身的控制，包 括内部控制和会计稽核。( 如图表i 所示) 图表1 企业财务内部监督循环 ( 四) 社会和新闻媒体监督。主要由社会审计监督、社会公众监督、新闻舆 山东大学硕士学位论文 二、审计在国有企业财务监督中的地位和作用 ( 一) 国有企业审计及其内部关系 在国有企业财务监督中，审计监督由于其超然独立的特殊地位，发挥着十分 重要的作用。今后，随着社会主义市场经济体制的建立完善和国有企业改革的深 入发展，企业财务监督必然随之进行改革与整合，逐步形成一个更加健全有效的 财务监督体系，审计监督的地位也将进一步提高，作用迸一步增强，由国家审计、 社会审计、企业内部审计组成的“三审”监督链，将在国有企业经济活动监督中 发挥更加重要的作用。 1 、国家审计。国家审计是一国政权组织建设中的重要组成部分，具有较高 的权威性。按照宪法规定，我国实行审计监督制度，县级以上政府设立审计 机关。审计机关依法独立行使审计监督权，不受其它任何行政机关、社会团体和 个人的干涉。审计法及其它有关法规对审计机构的职权、职能、法律责任等 迸一步做出了解释和规定。明确规定，政府审计是审计机关依法独立检查被审计 单位的会计资料及与财务收支相关的经济活动真实、合法效益性的行为：审计机 关应当对国有资产占控股地位或者主导地位的企业进行审计监督。 国家审计监督与其它行政监督相比，虽然都具有经济监督的共同属性，并相 互协调和促进，但又具有明显的区别；第一，审计监督是高层次的经济监督。审 计监督在整个国家经济监督体系中居于较高层次的综合监督地位。在我国，没有 一个部门像审计监督那样将其职责、机构设置、领导体制被作为专门条款写入宪 法的，表明了审计监督极高的法律地位。第二，审计监督具有其它监督所不具备 的客观独立性。独立性一方面是指审计机关依法独立行使审计监督权，不受其它 任何组织的干涉。另一方面是指审计机关是专门的经济监督机关，不直接管理国 家的资财，总是以独立的第三者的身份行使职权，与被审计单位没有任何业务上 和经济利益上的利害关系。这种地位超脱、独立性强的特点是审计监督的本质特 征，也是审计机关客观公正地开展监督的最重要的条件。第三，审计监督是对其 他管理和监督部门的再监督。审计机关的监督范围不仅涵盖了各级政府财政收 支、金融机构、国有企业、重点资金、国家建设项目等各个方面，而且对于那些 对国有企业进行专项监督的政府部门也具有再监督的作用。比如对税务部门执行 国家税收政策不严、随意减免企业税金或者征收过头税的问题可以进行处理处 l o 山东大学硕士学位论文 罚，并可以直接追缴企业应上缴的税款；对工商行政管理部门是否按规定审查新 设立企业注册资金到位情况，以及企业注册登记过程中弄虚作假、抽逃注册资金 问题可以依照有关法律法规进行处罚：对海关在企业进出口业务监管中是未严格 执行国家关税政策、协助走私贩私问题进行严肃处理；对人民银行和商业银行为 无真实贸易背景的企业承兑汇票办理承兑手续的情况等进行再检查等。这些，都 是在国有及控股企业审计中需要涉及的内容。第四，审计监督目标和内容具有其 它监督方式所不可比的广泛性。审计监督的目标既包括国有企业经营活动的合法 性、真实性，又包括企业经营的效益性；审计内容贯穿于企业的整个生产经营全 过程和资金循环周期，凡是涉及企业财务收支和资产管理使用情况的一切活动， 都可以进行审计，国家出台的各项有关企业经营和财务管理方面的法规政策，都 可以作为审计监督的依据。目前开展的企业领导人经济责任审计更是进一步拓展 了审计监督的外延。 2 、社会审计。也称民间审计、注册会计师审计、独立审计、非政府审计等， 是经过政府批准注册成立的会计师事务所开展的审计活动。会计师事务所不附属 于任何机构，实行自收自支、独立核算、自负盈亏、依法纳税，在业务上具有较 强的独立性、客观性和公正性。主要业务范围包括：审查企业会计报表，验证企 业资本，办理企业合并、分立、清算事宣中的审计业务，办理特殊目的的业务审 计事项，以及提供税务服务、资产评估、会计服务等。国外会计师事务所有的除 提供审计、会计服务外，还提供管理咨询服务，如对公司治理结构、信息系统、 预算管理、市场销售、人力资源管理、经营效率效果效益等提供诊断和专业意见、 建议。社会审计组织必须经过委托才能开展审计活动，实际上是一种公正性的社 会鉴i 正- r 作，承担着非同寻常意义的法律责任。一方面法律规定了注册会计师和 会计师事务所应当依法独立、公正地执行业务，受法律的保护：另一方面也规定 了会计师和事务所严格的法律责任。并对注册会计师的执业资格、职业道德、后 续教育均做出了明确规定。社会审计是现代审计体系的重要组成部分，在建立和 发展市场经济过程中发挥着非常重要的作用。 3 、企业内部审计。内部审计是由企业内部设置的专门机构或人员实施的审 计行为，它不仅是企业内部控制系统中的一个重要组成部分，而且可以对内部控 制系统进行评价监督。内部审计组织主要致力于提高企业的管理水平和经济效 山东大学硕士学位论文 益，发现企业经营管理中的薄弱环节，向管理者提出改进完善的意见和建议。它 能够从组织的整体角度考虑企业内部各个部门的经济活动，有利于保持各部门目 标与企业整体目标一致，从而保证组织整体目标的实现。目前内部审计的设置困 领导关系不同而大致分为三类：受企业总会计师或主管财务的副总裁领导；受企 业总裁或总经理领导；受企业董事会领导。相对于外部审计而言，内部审计的独 立性比较弱。 4 、国家审计、社会审计、内部审计在国有企业监督中的相互关系。 国家审计、社会审计和内部审计是紧密联系的，它们同是我国国有企业审计 监督的组成部分。首先，无论是国家审计还是社会审计、内部审计，都是以受托 责任关系为基础的。受托责任关系是资产占有人实现对资源的有效管理与使用的 必要手段和保证机制，而审计则是受托责任关系能够顺利实现的必要手段和保证 机制。审计监督是随着经济活动中的经济责任关系而形成的，在现代社会里，它 负有对承担着管理全民公共资产和资源的受托管理者即国有企业经营者进行经 济责任监督的审计责任。国家将全民共有资产交给经营者去经营管理，客观上需 要对其进行有效监督：而由于资源经管人需要向委托人证明自己有效管理和使用 情况。以解脱自身责任，也需要一个具有独立身份的第三者加以检查和评价。因 此，国家审计、社会审计、企业内部审计虽然开展监督的角度不同，代表的利益 主体不同，但发生作用的基础是一致的。其次，三者可以相互利用工作成果，实 现审计资源的综合利用，发挥审计组织的整体功能和系统优势。第三，国家审计 对社会审计具有检查监督职责，对内部审计具有指导和监督职能。第四，三者在 审计技术方法上具有部分通用性，如抽样审计、函证方法为各审计主体所普遍使 用；在审计内容上具有重复交叉性，都是对企业资产负债损益情况进行监督；在 监督目的上具有相对一致性，真实性、效益性、准确性是三者共同的审计目标。 但国家审计、社会审计、企业内部审计又有着本质的不同，在国有企业的财 务监督体系中的地位和作用方面有很大区别。首先，政府审计与社会审计、内部 审计有着明显区别。国家审计对国有企业是法定强制性审计，具有很高的权威性， 企业必须依法接受审计，按照审计机关要求提供相应的财务会计资料，不得拒绝； 社会审计则是接受委托后才能进行审计；企业内部审计则是根据企业董事会、监 事会或企业经营领导者的要求安排审计任务。国家审计对审计查出的问题依法下 山东大学硕士学位论文 达审计决定，并可进行处理处罚；会计师事务所只能根据其审计结果发表公正的 意见；内部审计的审计目标更多地倾向为企业内部管理服务，实现企业的自我约 束。其次，社会审计与企业内部审计也有很大区别。在审计的独立性上，内部审 计受本部门、本单位的直接领导，仅仅强调与所审计的其它职能部门相对独立， 独立性要弱于注册会计师审计；在审计方式上，内部审计机构根据本企业的经营 管理需要自行安排审计，注册会计师必须接受委托：在审计内容和目的上，内部 审计主要检查各项内部控制制度的执行情况等，并提出改进措施，而注册会计师 是依据独立审计准则，围绕会计报表进行审计，并对会计报表发表审计意见；在 审计职责和作用上，内部审计的结果只对企业本身负责，作为改进内部管理的参 考；而注册会计师审计需要对投资者、债权人及社会公众负责，对外出具的审计 报告具有鉴证作用。 ( 二) 三种审计在国企财务监督中的地位与作用 不论是国家审计，还是社会审计和企业内部审计，在企业财务监督体系中， 都是一种专门的、客观独立的、综合性的监督，在企业财务监督中具有十分重要 的地位和作用。首先，审计监督以对企业财务收支的监督为基础。审计的基本内 容是企业的会计资料和财务收支事项，并以强化企业财务控制为目的。按照审计 法规定，国家审计机关应当对国有及国有资产占控股地位的企业财务收支的真实 合法效益性进行审计，有权检查企业的会计凭证、帐簿、报表以及其它与财务收 支有关部门的资料和资产，企业不得拒绝，不得转移、隐匿、篡改、毁弃会计资 料，不得转移隐匿所持有的违反国家规定取得的资产。表明国家审计的监督对象 主要是财务收支资料，审计的目标主要是财务收支的真实合法和效益性。社会审 计、内部审计也都是以财务收支为主要内容。其次。审计监督是现代意义上的财 务监督。现代企业财务监督的范围业已不仅仅局限于财务收支，而是涵盖了企业 所有的经营管理活动，审计监督的范围也随之不断拓展。从现代审计的范畴和实 践看，审计监督早已突破了单纯财务收支的范围。比如对国有企业负责人的经济 责任审计，审计的内容不仅包括财务收支事项，而且包括所有重大经营决策和企 业战略管理，审计的结果要作为组织人事部门考核任用企业负责人的依据。在政 府审计机关开展的一般资产负债损益和财务收支审计中，对于企业违法用地、采 取不正当手段进行竞争、走私贩私等违反非财务直接约束法律的行为，也要对违 山东大学硕士学位论文 三、当前国有企审计监督中存在的突出问题 审计机关是在改革开放初期建立起来的，迄今为止它和其他政府管理监督部 门一样仍带有明显的计划经济色彩，且部门监督职责重叠严重。社会审计组织一 开始也大多附属于财政、审计等政府机构，目前虽已从形式上完全脱钩，但附属 和依赖于权力的色彩仍未褪尽，其生存和发展市场很大程度上靠借用权力寻租和 金钱介质的撬动，诚信丧失问题屡出不穷，甚至一度成为普遍现象。内部审计的 作用还带有很大的局限性，在企业自我约束中的主导作用没有真正体现出来，特 别是内审人员的素质不适应现代企业管理的要求，职业化市场尚未形成。因此， 从宏观监管到民间约束以及企业内部控制，当前整个国有及控股企业财务监督仍 处于混乱无序和监督效率低下的状态。具体讲，主要有以下几个方面： ( 一) 政府部门对国有企业的财务监督长期混乱无序，审计与其它经济监督 严重交叉重叠 当前政府部门对国有及控股企业的财务监督，从形式和机构上看不可谓不健 全，甚至严重交叉重复、职责重叠，企业在重重行政约束下进行生产经营，但违 法乱纪问题却屡查屡犯，甚至有增无减。企业领导人腐败、损失浪费国有资产、 化大公为小公、化公为私、私设“小金库”和帐外帐、提供虚假会计信息等问题 呈泛滥蔓延之势。因此长期以来，国有企业财务监督陷入了监管治理部门越多、 企业财务监督越混乱，企业财务监督越混乱、监管治理部门越多这样一种“龙多 不治水”的怪圈。不仅造成国有企业应付各类检查的负担沉重，干扰了企业的正 常运营，而且使政府监管企业的成本上升，效率低下，导致政府资源的无效投入 和严重浪费。具体表现为：一是财政部门不仅享有管理审批权，而且拥有财务监 督权；不仅强调对直接使用财政资金的部门进行监管，而且强调对所有设立会计 机构的企业进行监督；监督内容不仅包括会计人员管理，而且包括企业经营管理 的各个方面。从前几年的大检办、国有资产管理局到现在的财政专员办，监督成 为政府财政的主要职责之一，反而弱化了其为各级政府理财方面的作用。二是各 种财务捡查交叉重复严重。目前几乎所有的政府部门都对企业财务具有监督权、 查帐权，一个企业同时应付几个政府检查组，企业帐本被翻烂的情况屡见不鲜。 审计、财政、税务、统计、工商、物价、主管部门，以及政府部门委托社会中介 机构进行的检查接连不断，检查内容大同小异，检查的会计期间基本一致，致使 j 9 山东大学硕士学位论文 企业疲于应付，苦不堪言。三是监督部门检查之间缺乏沟通联系，监督成果不能 相互利用，各唱各的调，各吹各的号，形不成监督合力。四是存在利益驱动。财 政部门规定，监督机构对企业进行检查可以按查处上缴地方财政金额的一定比例 返还给监督机关，极大地驱动了监督部门参与监督的积极性，甚至相当一部分社 会中介机构也受财政部门组织或委托参与其中，名义上是财政部门委托，实际上 由企业掏钱。有的监督机关甚至利用经济监督权与企业进行交易，向企业要钱要 物，致使执法检查成了收费要钱队。从另一个角度分析，一些企业看到了监督部 门的利益动机，找到了讨价还价的理由，将财务监督处罚权变成了可以交易工具， 通过向监督机关和监督人员行贿、赠送好处而减轻对违法问题的处理处罚，更加 肆无忌惮地违法违纪甚至贪污腐化。以上种种问题如不能从根本上加以解决，必 然严重影响政府职能的转换和企业市场化运营，国有企业就难以充满活力，必将 严重阻碍国有企业改革的进行，拖缓国有企业改革的步伐。 ( 二) 监督机构对国有企业违法违纪遏制不力，审计作用发挥不够充分 从近几年经济监督部门发现的问题看，国有企业违法乱纪问题依然比较严 重，偷税漏税、私分国有资产、贪污腐化、损失浪费问题层出不穷。这种情况固 然与监督技术的提高和监督深度的增大有关，但根本的原因还是企业违法违纪的 机制没有得到根除，现有监督机构和现行监督手段难以对企业违法违规产生十分 有效的遏制力。据全国审计机关审计统计报表反映，1 9 9 8 年至2 0 0 2 年5 年间， 全国审计机关审计的企业单位个数逐年减少，但发现和查处的违规行为金额却呈 非常明显的上升趋势。( 如图所示) 图表41 9 9 8 至2 0 0 2 年企业审计情况表 年份审计企业个数违规行为总金额( 亿元)平均单个企业违规金额( 万元) 1 9 9 83 1 2 4 41 1 2 9 3 43 6 1 4 6 1 9 9 92 4 8 7 21 1 4 1 7 14 5 9 0 3 2 0 0 02 1 7 6 61 5 3 7 0 37 0 6 1 6 2 0 0 l1 6 9 3 3l l l 6 2 5 6 5 9 2 l 2 0 0 2 1 5 3 7 21 5 6 2 0 8l o l 6 1 9 图表5 图表6 以上图表表明，从1 9 9 8 年到2 0 0 2 年，审计机关审计企业个数每年都有大幅 度减少，而审计发现的违规行为金额却基本呈现较大幅度的上升趋势，单个企业 平均违规金额从1 9 9 8 年的3 6 1 4 6 万元，上升为2 0 0 2 年的1 0 1 6 1 9 万元。 从企业违法违纪的形式看，主要表现在：l 、偷税漏税问题突出。有的企业 参与虚开增值税发票，偷逃巨额税款；有的企业隐瞒截留收入，私设“小金库” 和帐外帐，或者通过虚列成本调节利润j 少交税金：有的企业与税务机关串通， 截留私分应上缴国家金库的税款；有的擅自套用国家税收优惠政策，骗取减免税： 山东大学硕士学位论文 有的参与走私，偷逃国家关税和进1 3 环节税。据对近几年企业审计情况分析，存 在漏缴税金问题的企业约占审计企业总户数的6 5 4 。2 、国有资产流失漏洞大。 国有资产流失既有明渠，也有暗道。明渠，就是以合法的途径使国有资产流失到 个人手中。有的企业负责人通过对企业进行改制重组，将国有优质资产低价卖给 个人经营的企业；有的国家垄断行业将国家垄断业务转给职工控股的企业经营， 使企业内部职工获得丰厚的分红，造成国家资产收益下降和严重的社会分配不 公。暗道，就是一些企业利用现行财务制度漏洞和会计政策的灵活性，人为地操 纵财务数据，在资产计价标准、折旧计提方式、坏帐核销处理等方诬做文章，或 采取“以高工资侵蚀利润”、对国家股歧视性分红派息等手段，千方百计挖挤国 家利益，为小集体和个人谋福利。3 、对外投资损失巨大，浪费数额惊人。主要 表现为企业领导人盲目决策，造成国家资产严重损失。近几年国有及国家控股企 业对外投资不断增大。有的达数亿、数十亿元，但投资效益极不乐观，不少企业 对外投资收益率远低于同期银行存款利率，相当一部分对外投资项目亏损严重、 资不抵债，投资血本无归，甚至为此背上沉重的债务包袱。如审计发现有的企业 挪用银行流动资金贷款炒股，损失数千万元：有的企业花巨额外汇引进的进1 ：3 先 进设备长期闲置，十多年竟未拆封，以至腐烂锈蚀：有的企业对外投资数百万美 元。竟无任何帐面投资记录，结果全部损失。这种例子不胜枚举，比比皆是。4 、 资产负债损益不实和会计信息失真严重。部分企业负责人出于粉饰或隐瞒经营业 绩、少交税金、逃避监督等种种动机，指使财务人员作假帐的问题十分严重。据 审计署对全国5 0 0 家国有大中型企业资产负债损益情况进行审计，存在会计核算 不实的竟达8 5 。上市公司伪造经营业绩欺骗公众问题更是屡屡见诸报端。企业 会计信息不真实，不仅严重损害国家和社会股东的利益，成为社会公害，而且影 响到国家的宏观决策，干扰了国民经济的正常运行。5 、部分企业缺乏诚信，进 行会计欺诈。除了编造虚假会计帐册和财务报告，一些企业还利用伪造合同、虚 构贸易背景申请开立信用证承兑汇票、逃废拖欠债务等手段获取非法利益，不仅 严重干扰了市场经济秩序，而且触犯了刑律，构成了违法犯罪。6 、企业领导人 腐败问题星蔓延和上升趋势。有的国有企业领导入失职渎职、独断专行、盲目决 策，给国家和企业造成巨大损失：有的贪污腐化，大肆侵吞私分国有资产，金额 动辄就达数千万元；有的将国有企业资产和业务转移给以亲属名义成立经营的私 山东大学硕士学位论文 人企业，捞取个人利益；有的甚至将巨额国有资产转移国外后潜逃。 上述问题表明，当前国有企业违法违纪问题依然相当突出。究其原因，除了 经济监督混乱等体制性问题之外，还有其它一些深层次的原因：一是国有资产产 权不明晰。前些年国有企业一直存在所有权缺位和“挂空档”的问题，形成了“公 有资产谁都有份，谁也不负责”的局面，企业经营者存在短期行为，一些国有企 业的负责人把董事长、总经理、厂长之类的职务当“官”做，只向任命机关负责， 为了一时政绩和眼前利益，盲目经营决策，形成大量无效投资，有的掠夺性使用 国有资产，而对企业的长远发展和资本保值极少考虑，还有些关系国计民生的国 有企业领导成员同时兼任民营企业董事长、总经理双重角色，利用关联交易和违 规操作侵蚀国有企业利益，为小团体和个人谋取好处。不少企业的经营者在位时 会计报表反映利税增长、资产增值，可一旦离任后进行审计，却明赢实亏，千疮 百孔，负债累累，潜亏巨大。如某汽车集团公司前几年每年都帐面赢利2 0 0 0 多万 元，但经过真实性审计，结果竟亏损高达8 0 亿元，早已到了资不抵债的境地。问 题揭露后，促使国家有关部门对其进行破产重组，及时扭转了局面。最近国家成 立了专门的国有资产管理机构即国有资产监督管理委员会，负责对国有资产进行 监管和对国企经营者进行考核，实际效果还有待实践检验。二是一些监督机构有 法不依、违法不究、执法不严，对监督检查中发现的问题处理偏松，甚至搞权钱 交易和监督腐败，助长了企业违法违纪的侥幸心理。如对国有企业偷税漏税问题， 往往采取补交处理方式，没有按照税法和刑法规定进行严肃处理；对重大损失浪 费问题，也很少追究决策人的渎职责任。致使有的企业领导人对经济监督产生无 所谓的态度：反正都是国家的资金，缴几百万、几千万对大企业算不了什么，而 且偷漏的税金远比补交的多，只要违规舞弊的投入产出比是正数和不追究个人责 任，冒风险是值得的。三是一些j i 螽督机关把工作重点放在罚款收费上，对企业违 法违纪往往罚款了事，甚至搞权钱交易，忽视对问题产生的原因进行分析，研究 完善管理政策的意见，造成治标不治本，没有从制度上铲除违规问题产生的根源。 四是企业违法违纪手段不断翻新，并日趋隐蔽，审计等监督部门开展监督的难度 加大- 一方面，随着国有企业规模不断扩大、投资主体多元化以及经营业务的复 杂化，对审计技术和审计人员素质的要求大大提高。另一方面。客观因素的变化 导致审计等监督成本不断上升