（工商管理专业论文）改造项目代建管理的研究.pdf

华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 摘要 本论文对国内国外项目管理的发展做了相应的回顾，分析了代建制产生的背景 并对于当前代建制在各地的发展状况进行了归纳，对代建管理中各方的责任进行了 总结。本论文重点对改造项目的特点以及改造项目实施代建管理的目标和特点进行 总结，对于改造项目代建管理中合同管理、质量管理、进度管理、投资管理和安全 管理五个方面提出了具体的目标控制方法和措施并对于改造项目代建管理的特殊 性提出了提高代建管理费用、在改造项目代建中实行e p c 、建立代建工程保险制度、 积极推行全过程代建管理等四项建议。 关键词：改造项目，代建管理，工程保险 a b s t r a c t t h i sp a p e rh a sr e t r o s p e c t i v e l yt r e a t e dt h ed e v e l o p m e n to fp r o j e c tm a n a g e m e n ta t b o t hh o m ea n db r o a d ，a n a l y z e dt h ec o n t e x to fo c c u r r e n c eo fa g e n ts y s t e ma n d s u m m a r i z e dr e g i o n a ld e v e l o p m e n to fc o n t e m p o r a r ya g e n ts y s t e m m o r e o v e r , t h ep a p e r h a ss u m m e du pt h er c s p o n s i b i l i t i e so fe a c hp a r t yd u r i n ga g e n tm a n a g i n gp r o c e s s t h e p a p e rh a sa l s oe m p h a s i z e do nt h es u m m a r yo ft h ef e a t u r e so fr e c o n s t r u c t i o np r o j e c ta n d t h ea i m sa n df e a t u r e so fa g e n tm a n a g e m e n ti m p l e m e n t e di nr e c o n s t r u c t i o np r o j e c t m e a n w h i l e ，as p e c i f i ct a r g e tc o n t r o lm e t h o d sa n dm e a s u r e sh a sb e e nd i v i d e di nf i v e a s p e c t si nr e c o n s t r u c t i o np r o j e c ta g e n tm a n a g e m e n t ，s u c ha s c o n t r a c tm a n a g e m e n t ， q u a l i t ym a n a g e m e n t ，s c h e d u l em a n a g e m e n t ，i n v e s t m e n tm a n a g e m e n ta n ds e c u r i t y m a n a g e m e n t b e s i d e s t h ep a p e rh a so f f e r e df o u rs u g g e s t i o n si nc o n n e c t i o nw i 血t h e p a r t i c u l a r i t yo fr e c o n s t r u c t i o np r o j e c ta g e n tm a n a g e m e n t ，i n c l u d i n gb o o s t i n ga g e n t m a n a g e m e n tp r i c e ，i m p l e m e n t i n ge p c i nr e c o n s t r u c t i o np r o j e c ta g e n t ，e s t a b l i s h i n ga g e n t e n g i n e e r i n gi n s u r a n c es y s t e m ，e n e r g e t i c a l l yi m p l e m e n t i n gt h eo v e r a l lp r o c e s sa g e n t m a n a g e m e n t n i n gy u ( m a s t e ro fb u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o n ) d i r e c t e db yp r o f iw uy u n n a k e yw o r d s ：r e c o n s t r u c t i o np r o j e c t ，a g e n c ym a n a g e m e n t ，e n g i n e e r i n g i n s u r a n c e i 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 摘要 本论文对国内国外项目管理的发展做了相应的回顾，分析了代建制产生的背景 并对于当前代建制在各地的发展状况进行了归纳，对代建管理中各方的责任进行了 总结。本论文重点对改造项目的特点以及改造项目实施代建管理的目标和特点进行 总结，对于改造项目代建管理中合同管理、质量管理、进度管理、投资管理和安全 管理五个方面提出了具体的目标控制方法和措施并对于改造项目代建管理的特殊 性提出了提高代建管理费用、在改造项目代建中实行e p c 、建立代建工程保险制度、 积极推行全过程代建管理等四项建议。 关键词：改造项目，代建管理，工程保险 a b s t r a c t t h i sp a p e rh a sr e t r o s p e c t i v e l yt r e a t e dt h ed e v e l o p m e n to fp r o j e c tm a n a g e m e n ta t b o t hh o m ea n db r o a d ，a n a l y z e dt h ec o n t e x to fo c c u r r e n c eo fa g e n ts y s t e ma n d s u m m a r i z e dr e g i o n a ld e v e l o p m e n to fc o n t e m p o r a r ya g e n ts y s t e m m o r e o v e r , t h ep a p e r h a ss u m m e du pt h er c s p o n s i b i l i t i e so fe a c hp a r t yd u r i n ga g e n tm a n a g i n gp r o c e s s t h e p a p e rh a sa l s oe m p h a s i z e do nt h es u m m a r yo ft h ef e a t u r e so fr e c o n s t r u c t i o np r o j e c ta n d t h ea i m sa n df e a t u r e so fa g e n tm a n a g e m e n ti m p l e m e n t e di nr e c o n s t r u c t i o np r o j e c t m e a n w h i l e ，as p e c i f i ct a r g e tc o n t r o lm e t h o d sa n dm e a s u r e sh a sb e e nd i v i d e di nf i v e a s p e c t si nr e c o n s t r u c t i o np r o j e c ta g e n tm a n a g e m e n t ，s u c ha s c o n t r a c tm a n a g e m e n t ， q u a l i t ym a n a g e m e n t ，s c h e d u l em a n a g e m e n t ，i n v e s t m e n tm a n a g e m e n ta n ds e c u r i t y m a n a g e m e n t b e s i d e s t h ep a p e rh a so f f e r e df o u rs u g g e s t i o n si nc o n n e c t i o nw i 血t h e p a r t i c u l a r i t yo fr e c o n s t r u c t i o np r o j e c ta g e n tm a n a g e m e n t ，i n c l u d i n gb o o s t i n ga g e n t m a n a g e m e n tp r i c e ，i m p l e m e n t i n ge p c i nr e c o n s t r u c t i o np r o j e c ta g e n t ，e s t a b l i s h i n ga g e n t e n g i n e e r i n gi n s u r a n c es y s t e m ，e n e r g e t i c a l l yi m p l e m e n t i n gt h eo v e r a l lp r o c e s sa g e n t m a n a g e m e n t n i n gy u ( m a s t e ro fb u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o n ) d i r e c t e db yp r o f iw uy u n n a k e yw o r d s ：r e c o n s t r u c t i o np r o j e c t ，a g e n c ym a n a g e m e n t ，e n g i n e e r i n g i n s u r a n c e i 声明 本人郑重声明：此处所提交的工商管理硕士学位论文改造项目代建管理的研究， 是本人在华北电力大学攻读工商管理硕士学位期间，在导师指导下进行的研究工作和取 得的研究成果。据本人所知，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华北电力大学或其他教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 关于学位论文使用授权的说明 本人完全了解华北电力大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保管、 并向有关部门送交学位论文的原件与复印件；学校可以采用影印、缩印或其它复制手 段复制并保存学位论文；学校可允许学位论文被查阅或借阅；学校可以学术交流为 目的，复制赠送和交换学位论文；同意学校可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学 位论文的全部或部分内容。 ( 涉密的学位论文在解密后遵守此规定) 导师签名： e t 期： 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 1 1 选题背景和意义 第一章引言 随着经济全球化和知识经济的发展，国际项目管理亦在快速发展着。中国从开 始接触项目管理到今天，不过短短几十年时间，这门理论已逐渐在各个行业中展露 锋芒。但是由于起步较晚，加之一些客观原因，国内的项目管理水平与世界水平相 距较远，在不少领域内尤其是在工程项目建设领域里，还没有达到世界同步水平。 从总体上看我国的项目管理发展比较落后，项目管理水平低下，特别是由政府投资 兴建的项目往往出现“超投资、超工期、超标准、低质量”的“三超一低”现象， 使项目的经济效益和社会效益达不到预期，并且容易产生腐败现象。当前我国经济 高速发展，基建项目的数量越来越多，规模和复杂程度越来越大，政府投入的资金 也越来越多，迫切需要适合中国国情的项目管理制度投入到实际运作中去，以期达 到良好的经济效益和社会效益，抑制工程领域腐败的发生，代建制在这样的背景下 应运而生。 政府投资项1 7 1 实行代建制是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质 的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它机构，代理投资人或建设单位组织 和管理项目的建设。由政府选择有资质的项目管理单位，作为项目建设期法人，全 权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用” 的职能分离，通过专业化项1 7 1 管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的 目的。 从代建制首先在厦门开始应用到现如今全国上海、北京、深圳、重庆等大中小 城市代建制逐渐的推开，各地都从中总结出了一些经验和进行了一些探索，但现在 实行代建制的项目绝大部分都是新建项目，只有少数是改造项目。总的来说改造项 目与新建项目相比工作程序不同，复杂程度更高，对于投资、工期的控制难度更大， 对于代建单位的水平要求更高，项目的风险也更大。在当前代建制推行的时间还不 长，各方对代建制的认识程度还不够深入，代建制自身与现行的各种法规之间还存 在不匹配，代建单位相对于委托单位、使用单位在代建管理过程中还处于一个相对 弱势的背景下，各咨询管理单位普遍反映对于改造项目进行代建管理的特点认识不 足，对于可行性研究、设计、拆除、施工等各环节缺乏针对改造项1 7 1 特点的具体控 制措旌，对于投资和工期的控制心中没底。笔者有幸亲身参与了北京第一个代建制 改造项目的实施，对于代建制在改造项目中实施所遇到的一些问题具有亲身的体 会，这些问题具有一定的普遍性。本论文将就改造项目实行代建制的若干环节特别 坐! ! 皇垄盔堂三童筻望堡主童些堂垡丝奎 是项目施工前的各环节以及目前代建制在改造工程实践中所反映的一些问题进行 探讨，以期使与项目管理相关的各界人士对改造项目实行代建制有一个基本的认 识，为今后更多改造项目的管理运作提供一些经验，为代建制的进一步完善提供一 磐借鉴。 1 2 国内外项目管理的发展状况 项目管理定义为项目负责人( 或称项目经理) 和项目管理班子为使项目取得成功， 运用系统理论和方法，对项目进行全过程和全方位的规划、组织、控制与协调的总 称“。 工程项目管理是项目管理中的一类，其管理对象是工程项目。它可以定义为： 在建设工程项目的生命周期内，用系统工程的理论、观点和方法，进行有效的规划、 决策、组织、协调、控制等管理活动，从而使工程项目在既定的资源和环境条件下， 使其质量、工期和投资控制目标得以实现。1 。建设部文件对工程项目管理是如下定 义的：工程项目管理是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同规定，代 表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。 1 2 1 国外的发展状况 1 2 1 1p m ( p r o j e c tm a n a g e m e n t ) p m 是5 0 年代末、6 0 年代初开始逐步在美国、西德和法国等国家广泛应用的一 种国际通用的项目管理模式。p m 有三种类型，如图卜1 所示： 图卜lp m 的三种类型 业主方项目管理服务于业主的利益，其项目管理的目标包括项目的投资目标、 进度目标和质量目标。设计方作为项目建设的一个参与方，其项目管理主要服务于 项日的整体利益和设计方本身的利益。其项目管理的目标包括设计的成本目标、设 计的进度目标和设计的质量目标。同样，施工方作为项目建设的一个参与方，其项 目管理主要服务于项目的整体利益和施工方本身的利益，其项目管理的目标包括施 工的成本目标、施工的进度目标和设计的施工目标。 2 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 1 2 1 2p m c ( p r o j e c tm a n a g e m e n tc o n t r a c t o r ) 项目管理承包( p m c ) 是指工程项目管理企业按照合同约定，除完成项目管理 服务( p m ) 的全部工作内容外，还可以负责完成合同约定的工程初步设计( 基础工 程设计) 等工作。项目管理承包企业一般应当按照合同约定承担一定的管理风险和 经济责任。 1 2 1 3 一体化项目管理 一体化项目管理是指项目管理公司的项目管理人员与业主共同组成项目管理 组，对工程项目进行管理，如图卜2 所示。在这种方式下，项目管理方更多的是作 为业主的顾问，工程进度、费用和质量控制的风险相对较小。在这里，一体化指业 主与项目管理公司组织结构的一体化，项目程序体系的一体化，对设计、采购、施 工等环节管理的一体化以及工程各个设施或装置的一体化。一体化项目部是业主功 能的延伸，是业主机构的组成部分，它是一个大业主的概念。在一体化项目部内部， 业主与项目管理公司的参与人员达到无缝隙联合，人员之间只有职责之分，没有业 主人员与管理公司人员之分，实现人员、专业配置、管理工具等资源的最优配置。 匕= = 二= = = 二一一- i 图卜2 一体化项目管理示意图 协调关系 合同关系 1 2 1 4c m ( c o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t ) 传统的施工总包方式由于工期长，往往不能满足业主对新产品早日投产的要 求，因此提出了加速设计施工过程的问题。1 9 6 8 年，美国纽约州立大学查尔斯汤 姆逊等人受美国建筑基金会的委托，研究关于如何加快设计和施工的速度及如何改 进控制方法等问题。汤姆逊通过调研，综合了许多大型建筑公司经验提出了一份题 为 f a s tt r a c k 的研究报告，该报告详细研究了设计与施工的搭接、施工阶段的 管理和系统工程管理方法。后来，汤姆逊等人成立了咨询公司，专门为采用“快速 3 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 路径”方法建设的工程提供c m 咨询服务。因此，c m 模式是指c m 单位受业主委托， 采取有条件的“边设计、边施工”，即“f a s tt r a c k ”的生产组织方式，通过对设 计提出合理化建议和有效的施工管理，来实现项目目标的一种项目管理模式。c m 在 国外广泛流行，它的最大优点就是可以缩短工程从规划、设计到竣工的周期，节约 建设投资，减少投资风险，可以比较早地取得收益”1 。 c m 模式可以适用于： 1 设计变更可能性较大的建设工程： 2 时间因素最为重要的建设工程； 3 因总的范围和规模不确定而无法准确定价的建设工程。 c m 模式具有两种形式，即代理型和风险型，如图卜3 、图卜4 所示。业主可以 根据项目的具体情况加以选用。不论哪一种情况，应用c m 模式都需要有具备丰富 施工经验、高水平的c m 单位来完成，这可以说是应用c m 模式的关键和前提条件。 图卜3 代理型傩 4 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 1 2 2 国内项目管理的发展状况 图1 - 4 风险型c m 改革开放前，我国实行中央高度集权的计划经济体制，投资体制为国家单一投 资体制。项目因投资主体单一，项目管理基本上沿用计划经济体制下的基建管理运 行方式，其特点是投资按政府行政部门的条块分割并层层向下划拨，基建项目的使 用或运营单位则逐层设置甚至临时筹组附属的工程管理机构指挥部、筹建部、 基建办。这些机构在五六十年代，集中承担大型工程项目管理时虽起到积极作用， 但随着投资管理层面的进一步增加，项目进一步分散，这样的机构派生得过多，平 时无事做，有项目任务时又没有足够的力量与经验承担，最终往往造成项目管理粗 放、工期周期长，造价高、项目功能与质量和原投资设想出现偏差，同时因项目的 策划、技术经济评估、设计、施工等多在一个行政系统内部封闭运行操作，随意调 整功能、扩大建设规模、突破预算的问题便在建设过程中凸现出来。这种管理方式 归纳起来有如下弊端： 1 项目没有全过程的负责制，设计、施工、运行等单位分阶段负责，没有明确 的单位对项目负责； 2 项目建设管理的专业化水平低，以行政组织为中心行使项目建设的管理职 能，只有一次教训，没有二次经验； 3 施工单位以产值为中心完成施工任务，生产成本实行实报实销，浪费大，工 程项目投资效益低下。 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 9 0 年代起，随着国内投资主体的多元化建筑市场出现了建设项目管理社会化服 务的需求。与此同时，一些国外的工程咨询公司也随着外商投资进入中国的咨询市 场，试图采用国际通常采用的项目管理模式管理项目。但由于政府对建设业行政管 理政策法规的限制，中国建设与工程投资业不同于国际惯常做法的国情及传统的管 理思维模式，国内很多工程咨询企业因为隶属于政府某个行政部门且多年的行业分 割使得这些企业无力提供全过程的项目管理服务，而国外的工程咨询公司因对中国 国情缺乏了解，未能解决本土化的问题。以上种种情况造成了国内的工程咨询服务 不能使供应与需求两方相促，市场并未真正形成起来。中国的项目建设管理工程仍 被人为地分割为工程前期咨询公司、施工监理公司以及业主筹建组的项目管理机构 三大块业务，互相不能够很好的协调与衔接，项目管理的专业水平与国际先进水平 还有较大的差距。 随着国内对项目管理认识的逐步加深以及对于大量政府投资项目实行高水平 项目管理以控制投资和工期的需要，代建制应运而生。代建制模式最早源于厦门。 从1 9 9 3 年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财政投 资的社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此导 致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用 招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些 有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设管理，并在改革中不断对 这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的代建制度。 6 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 第二章代建制的发展 2 1 政府投资项目及其特点 1 政府投资项目 政府重要的职能之一就是对一些项目进行投资，一般来说，政府投资的项目是 公益性项目，包括科学、文化、教育、体育、卫生、环保、广播电视、国防设施等， 其中也可以分作经营性和非经营性两大类。 顾名思义，政府投资项目指以政府为投资主体( 投资主体，是指对投资资金拥 有所有权或者经营管理权，对投资项目有决策权，对投资所形成的固定资产有收益 权，并因此承担投资的法律责任和经济风险的法人和自然人口1 ) ，由政府来筹集资金 的投资活动，现实中一般是指以政府运用财政性资金和其他投融资工具安排实施的 投资项目。3 。按照财政部2 0 0 0 正式提出的定义，是指政府财政的投资、发行国债或 地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方 式独资或合资兴建的固定资产投资项目。 根据我国国情，政府投资主体的投资适用于两大类型，一是事关国计民生，需 要巨额投资且建设周期长、收益低的基础产业项目，如基础原材料、能源、农业以 及新兴产业，重要科技攻关和推广运用项目的建设；二是为加快落后地区经济发展， 提高那里人民的生活水平，而对落后地区建设进行的扶持和发展。1 9 9 3 年1 1 月中 共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定将投资划分为竞争性项目 投资、基础性项目投资与社会公益性项目投资。随着市场经济体制的建立，政府将 逐渐从竞争性的公益项目中退出，而非竞争性的基础设施项目和一般道路、大型防 洪水利设施和落后地区经营开发其投资主体仍是政府，但是政府也将从这类项目的 具体实施中逐步退出。 2 政府投资项目特点 政府投资项目的最大特点是投资主体的特殊性，即政府是项目的出资人，项目 使用单位并不是真正意义上的“业主”，这也是政府投资项目与其他类型项目本质 上的最大不同。 政府投资项目的第二个突出特点是项目具有公益性质，即侧重社会效益，项目 投资期限长、风险大等，是一般民间投资不愿或不宜涉足的领域，或至少不宜由民 间私人资本全部覆盖的领域和项目。 2 2 代建制 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 2 2 1 代建制的定义 2 0 0 4 年7 月1 6 曰国务院颁布实行关于投资体制改革的决定，我们从中可以 找到关于代建制的表述：全国范围内政府投资的非经营性项目中推行“代建制”， 即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实旋，严格控制项目投资、 质量和工期，建成后移交给使用单位。因此从根本上来讲，代建单位是在建设过程 中代行建设单位的职权，按照合同的约定对工程项目进行管理的社会化的专业组 织。 从委托主体以及代理主体来划分，我们一般可以把代建制分为广义代建制和狭 义代建制两种类型。广义代建制是指出资人委托专业管理机构代行( 部分) 业主职责 进行工程项目建设管理直至竣工交付使用的制度。它包括所有的代理建设方式。而 狭义代建制是指政府部门通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位( 即代 建单位) ，负责项目的投资管理和建设组织实旆工作，项目建成后交付使用单位的 制度。 2 2 2 代建制在各地的发展状况 1 厦门 从1 9 9 3 年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财 政性投融资的社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及 由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通 过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托 给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断 对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度。2 0 0 1 年7 月，厦门市 开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制，制定了厦门市重点工程建设项 目代建管理暂行办法。2 0 0 2 年3 月开始在土建投资总额1 5 0 0 万元以上的市级财政 性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度，制定了厦门市市级财 政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法。 2 陕西 陕西省政府按照统一采购、统一核算、统一建设的要求，于1 9 9 8 年成立了统 一建设管理办公室，作为政府投资的非经营性重点工程的业主。建设资金的拨付和 结算不由统建办负责，而由财政部门负责。在工程图纸经审查、投资总量经批准后， 由施工单位报工作量，监理单位现场代表审查签字，报省财政厅，省财政厅直接将 工程款拨给施工单位。工程完工后，由统建办移交给使用方。几年来的初步实践表 明这项改革起到了很大的促进作用：一是加快了政府投资项目建设的速度，缩短了 建设周期；二是提高了工程质量，从统建办管理负责的已竣工项目情况来看，竣工 8 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 交付使用的工程经省质检部门检查验收，全部为优良工程；三是规范了财政支出， 避免了重复建设，减少了浪费，使有限的财力能够集中起来办大事、办实事；四是 促进了廉政建设，统建项目资金实行直通车，统建办只负责项目建设，财政负责资 金拨付，相互制约，相互监督，使贪污腐败没有滋生的土壤，另外，省级只有一个 基建部门，纪检监察部门也能够集中力量实行重点监督，防患于未然。 3 宁波 宁波市政府专门印发了宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定， 自2 0 0 2 年5 月起执行。具体做法是：经企业主管部门或行业协会推荐，由政府投 资项目代建资格审查委员会对所有代建单位的代建资格进行审查：原则上通过招标 方式选择代建单位；由建设单位( 即项目的受益单位或最终使用单位) 与代建单位签 订项目委托代建合同，市级政府投资在1 0 0 0 万元以上的项目，合同须经政府审批( 出 资) 部门签证，其他的报政府相关部门备案：建设资金由建设单位负责管理，根据 代建单位意见拨付有关单位：代建单位根据批准的项目建议书或批准的初步设计要 求，负责该阶段以下的项目建设管理直至竣工验收。 该模式最大的特点是使用单位作为委托主体，使用单位是建设项目的剩余资金 的索取者，这使它自始至终、天生地具有参与监督、管理的积极性和主动性，使用 单位除了积极参与市场谈判外，还有积极性监督代建单位在市场中的行为。 4 北京 北京市从2 0 0 2 年1 0 月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目开始了“代 建制”试点。开始试点的项目主要有三个，分别为北京回龙观医院1 号病房楼工程 项目、北京市疾病预防控制中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育 训练中心建设工程项目。北京2 0 0 8 奥运会的所有项目也实行代建制管理。具体做 法是，在项目建议书批复后，北京市政府项目审批部门通过招标与使用单位、代建 单位三方签订委托代建合同，在合同中主要就委托人和代建人的权利、义务进行描 述以及约定有关赔偿相关事宜等，然后由代建单位对整个工程进行管理。 该模式最大特点是政府项目决策人作为投资主体参与市场。这样做的优点是委 托主体明确，出资人意图得到完全执行。最大的障碍可能来自政府作为投资主体的 法律身份需要认定，政府作为平等的民事主体存在，将混淆政府在市场经济中的裁 判角色和运动员角色，与目前的改革目标冲突。在这个模式中，代建单位是纯社会 性的中介组织，而承担的是实际意义上业主职能，但在目前国家基本建设程序中尚 没有法律授予的地位，实际操作中将得不到政府各部门的认可，需要业主( 使用单 位) 和委托单位( 政府项目审批部门) 的协助。 5 上海 上海市政府投资项目管理体制改革自2 0 0 1 年启动，上海市建委出台了关于 推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见，提出了上海市建设交 9 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 通系统政府投资项目建设管理体制改革实施方案。改革的目标是建立“决策科学化、 主体多元化、管理专业化、行为规范化”的政府投资项目管理模式和运行机制，核 心是实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离，切实转变政府职能， 确立投资主体地位，形成工程管理市场，进而最大可能地发挥投资效益，防范投资 风险，提高建设和管理水平。 上海市的具体做法是在市政局、水务局、环卫局、交通局中确定1 1 家单位为 首批承担政府投资项目工程管理公司，政府相关部门负责对工程项目管理公司的资 质认定、内部管理、考核办法、取费标准、注册资金等方面内容进行研究，按照各 行业的特点实行不同的管理办法。总的来说上海市政府投资项目管理方式是“政府 一政府所属投资公司一工程管理公司”的三级管理模式，这种模式实现了政府投资 职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。同时政府、投资公司、工程管理公司 的权责一致，他们均在界定的职责范围内行使权力，履行责任。 政府对于政府投资项目的管理主要借助于工程管理公司完成。投资公司作为政 府业主代表具有投资主体的地位，主要任务是对项目投资与还贷、设施经营进行全 过程管理。工程管理公司根据政府或者经政府授权的投资公司的委托，组织开展项 目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。在改革后的体制中，投 资公司被赋予了更大的责任，确立了投资主体的地位，工程管理公司接受投资公司 委托，对政府投资工程建设项目进行专业化管理。 6 深圳 深圳市为解决政府投资项目分散管理的弊端，发挥专业性建设管理机构的优 势，提高工程项目管理水平，于2 0 0 2 年的政府机构改革中借鉴我国香港地区的做 法成立了工务局，作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理的专 门机构，代表政府行使业主职能。其改革的总体思路是：按照“相对集中，区别对 待”的原则，对常年有政府投资工程任务，且有相应建设管理能力或特殊要求的专 业部门，如国土、交通、水务、公安、教育等部门的政府投资工程，仍暂由其继续 管理，其余由政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程 全部纳入工务局集中统一管理。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势， 提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府投资工程 效益。 2 2 3 现行主要代建模式的比较 代建制已经在各地实行了一段时间，各地通过与当地建设管理的实际情况相结 合创造了一些代建制具体实施的模式，主要有北京模式、上海模式、深圳模式等三 种模式，这三种模式在实践过程中总体反映较好，较多地为其他地方实行代建制所 1 0 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 借鉴。这三种模式各有优缺点，下面笔者将通过表2 1 予以比较说明： 表2 - 1 三种代建制试行模式比较表“o 北京模式 上海模式深圳模式 模式 项目管理公司竞争代建模 政府专业代建公司模式政府专业管理机构模式 式 由政府设立准入条件，按由政府组建或指定若干家由政府成立具有较强经 市场竞争原则，批准若干具各较强经济和技术实力济、技术实力的代建管理 运作 家具有较强经济和技术实 的国有建设公司、投资公机构，按事业单位管理， 力，有良好建设管理业绩司或项目管理公司，对制对所有政府投资项目实行 方式 并可承担投资风险的项目定项目实行代理建设，按 代理建。 管理公司参与项目代建的 企业经营管理。 竞争，由政府选择较好条 件的公司承担代建任务。 可以引入竞争，避免审批政府意愿可以较好地通过以政府部门机构的身份出 部门制定做法的不科学项目代建单位实现，代建现，方便协调建设中的各 性，并可进一步降低投资。单位积极性高。种问题，对该机构政府也 优点 方便监督与管理，一些合 理的变更易于实现，代建 收费可以相对较低。 政府主管部门必须具有较由于具有垄断性，如果政要新设机构，并且政府管 强的专业技术能力，方可府部门把关不严，容易与理机构无法承担超概算责 以与专业公司进行代建谈使用单位串通，造成概算任。 判等事宜，避免代建公司的不科学，同时也会造成 缺点 的索赔和追加，政府部门代建单位内部管理效益降 工作量较大，一些使用单 低，特别是项目较多的情 位合理的变更通过行政审况下，管理力度和水平会 批手段难于实现。 下降。 2 2 4 代建制各方责任划分 代建制工程主要的参与三方在工程建设过程中应各负其责，不论具体采用哪种 实行模式，各方的基本责任都应包含以下内容： 1 政府投资主管部门职责 审批项目建议书、可行性研究报告，审查确定设计方案、招标方案和工程预算； 招标确定代建单位；安排项目年度投资计划；监管代建单位履行合同，协调工程建 设重大问题；组织工程竣工验收和移交；查处工程建设管理过程中的违规违纪现象， 追究相应责任。 2 代建单位职责 在政府委托范围内对项目进行全方位、全权制、全责制管理。代建单位对投资 人负责，利用自身专业技术力量和丰富的管理经验，在项目策划、方案设计、前期 准备、工程预算、施工单位招标及材料设备采购等整个建设过程，对项目投资、质 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 量和工期进行控制与管理，确保项目顺利实现合同目标。 3 使用单位职责 向政府投资主管部门提出项目建议书、建筑物功能要求、有关专业技术对建筑 物的特殊要求和指标，以及项目建设的合理意见与建议；协助代建单位办理行政审 批手续：筹措并按时向国库拨付差额拨款项目的自筹资金；监督代建单位行为；参 与工程验收，接收竣工建筑物。 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 第三章改造项目代建管理的措施 3 1 改造项目的特点 3 1 1 改造的原因 我们对建筑物进行改造的原因一般常见的有以下几类： 1 建筑物的安全性已经得不到保障，建筑物继续使用会对使用人的安全造成不 同程度的危害，但建筑物在改造后仍能继续使用，且与拆除新建相比较较为经济， 因而需要对建筑物着手进行改造。此类改造主要以结构改造为主，采用卸载、加固 等多种方法对建筑物进行处理，以期延长建筑物的使用时间，建筑物功能布局不作 改变。 2 建筑物的功能布局已经不能满足当前使用的需要，因而对建筑物局部或整体 功能布局进行改造。这包含两种情况，一种只是针对二次结构进行变动，如调整隔 墙的位置，对建筑物内部的空间进行重新划分，这种改造的改动幅度小，基本上对 建筑物的结构体系没有产生不好的影响。另一种就是对局部的结构体系进行变动， 二次结构也做相应调整。如在先前的结构体系中建构一个局部大空间，取消个别楼 层相应位置的主梁、次梁和楼板。这样的改动会对整个建筑物的结构体系造成一定 程度的削弱，产生一定的负面影响，需要进行加固处理。 3 建筑物的设备老化或者缺失，存在安全隐患或者功能不满足当前使用的要 求。此类改选对于建筑物的结构体系的影响相对较小，一般仅涉及楼板、墙体的开 槽、开洞等，或者仅采取一些建筑构造措施以减轻设备发出的震动或者噪音的影响， 但个别由于设备自身的荷载，需要采用对结构体系进行局部加固、增加支撑或者加 设设备基础等措施。 4 建筑物现存的装修水平不能满足使用者的需要，需要重新对建筑物进行装 修。此类改造基本只是针对装修部分，对于结构基本不产生影响。 5 对建筑物进行综合性改造，不但涉及建筑装修、设备更新还涉及到结构的加 固。此种类型涉及专业多，牵涉面大，改造的工期长，改造的难度最大。 3 1 2 改造对象的特点 需要改造的建筑物一般建成的时间比较久远，自身情况复杂，概括起来说主要 有以下的几个特点： 1 原设计和施工所依据的规范与现有规范存在差距 建国前我国一直没有自己的材料结构设计规范，那时国内的建筑相当一大部分 1 3 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 都是按照工匠世代相传的经验来进行营造，另一部分则是完全按照国外的规范来进 行设计营造，其中的大部分也是由国外的设计事务所或建设公司来进行设计并指导 施工，如上海外滩的建筑群、天津的劝业场等。 建国后我国的材料结构规范等经历了由完全照搬国外规范到自行编制，由依靠 经验到理论推导与科学实验相互辅助并结合中国经济发展水平进行编制这么一条 逐步发展、逐步完善、逐步与世界水平接轨的发展道路。新中国建立以后立即在全 国范围内展开了大规模的经济恢复建设，急需保证工程功能及质量的各材料结构设 计规范，但当时既无条件也无能力立即着手编制自己的材料设计规范，于是全盘照 搬了原苏联相应的各种材料结构全套设计规范，这个阶段一直持续到1 9 7 0 年。我 国虽然从上个世纪6 0 年代后期批准发布了钢筋混凝土结构设计规范b j g2 1 - 6 6 ， 但其实质内容与原苏联规范h n t y1 2 3 5 5 一模一样，仅把个别术语的译名重新定义 和加以命名。随着大规模工业和民用建筑的进一步发展，规范发展滞后的不利影响 逐步显现，原国家建设委员会主管标准部门于1 9 7 1 年组织开展了一轮全面制( 修) 订工程建设标准规范活动，并于1 9 7 4 年颁布了一批材料结构设计规范。此次的颁 布的规范主要参照了原苏联同时期的规范并吸收了一些英美先进标准规范内容，同 时也依据我国自己的设计经验和实验结果增加了个别新内容。 2 0 世纪8 0 年代，随着我国经济、科研水平的不断提高，各高等院校和科研院 所针对一些结构专题做了大量的科学研究，积累了一批关键的科学成果，为我国摆 脱原苏联规范的束缚刨造了条件。8 0 年代末国家颁布施行新的8 9 系列规范，这是 基于极限概率设计理论的规范体系，达到或基本达到了当时的国际水平。 从1 9 9 7 年我国又开始了新一轮房屋建筑材料结构规范的全面修订工作。除了 密切结合我国的自然条件、气候、材料资源等特点以及行之有效的工程实践经验外， 凡能与国际接轨的问题在编制指导思想上明确要与国际接轨，这是这次规范修订的 总原则。国家相关部门于2 0 0 2 年前后相继颁布了最新的规范体系，包括建筑结 构荷载规范、建筑结构可靠度设计统一标准、建筑抗震设计规范、混凝土结 构设计规范、钢结构设计规范等“。 从以上的情况我们可以得知，在不同历史时期修建的建筑所依据的规范差距还 是很大的，我们在进行旧建筑改造时必须弄清其所依照的规范体系，这样才能对建 筑物的结构体系有一个清晰的认识，为进行改造打好基础。特别需要指出的是过去 的建筑设计时从完全没有抗震设防的意识到有意识地采取一定的抗震设防的措施 到现今利用最新的抗震研究成果进行抗震设防，这经历了一个相当长的时期，因此 很多老建筑在进行改造时我们不得不面对按什么样的标准以及如何对老建筑进行 抗震设防的问题。 2 老建筑物所用材料具有鲜明的时代特色 我国的建筑有着悠久的历史，从建筑起源的草棚土墙到砖木结构的庞大建筑 1 4 华北电力大学工商管理硕士专业学位论文 群，中国的建筑在世界建筑史上书写了浓重的一笔。随着世界范围内的交流逐渐频 繁，西方的建筑形式也作为文化的一部分输入到中国，我国与世界其他国家相比建 筑的风格和筑造的手法以及建材的使用都越来越趋于同质化。在过去的一个世纪， 在中国的土地上建筑形式经历了一些列举大的变化，建筑材料也随着建筑形式的变 化而改变，并且在近2 0 多年来变化的速度越来越快。现在需要进行改造的旧建筑 按建成时间大约可以分为以下几个类型：一是古建筑，木结构或者砖木结构居多， 多以木质的雕刻、鲜艳多彩的绘画作为装饰，如北京的故宫、恭王府等等；二是清 末以及民国时期的建筑，这一时段的建筑一部分在中国传统建筑基础上继续迸行改 良，青砖、瓦顶、木楼板，一部分按照欧洲的风格修建，大量应用钢筋混凝土作为 结构形式以及采用石材作为装饰，比如上海外滩建筑群、哈尔滨中央大街建筑群等： 三是建国以后至改革开放前的建筑，这一时段的建筑不少都烙上了原苏联建筑风格 以及中国传统建筑风格的印记，但也创造我国一大批具有时代标志性的建筑，如当 年首都十大建筑等，多采用水刷石、斧劈石等建筑手法作为外装饰；四是改革开放 以后，随着国门的重新打开，西方发达国家的建筑文化重新流入中国，开始逐步采 用钢结构、膜结构、网架结构等新的结构形式，大量采用玻璃幕墙、铝塑板、外墙 涂料等新的建筑装饰手法，如北京的国贸中心等。 我们对老建筑进行改造，一些具有文物价值的建筑要求改旧如旧，即使要求宽 松一些也要求不能改变建筑物的外观形象，但现今一些建筑材料的配方已经失传， 当年具有鲜明时代特点的建筑材料已经在市场中不见踪迹，一些建筑装饰的手法也 已经早不采用，这些都对我们进行改造工作造成了相当大的困难。 3 老建筑主要结构体系遭侵蚀受损 老建筑经历了自然界几十年甚至几百年的风吹雨打和自然侵蚀以及人为的损 伤，结构体系一般都出现了这样那样的问题，如木