（教育学原理专业论文）中小学校长负责制下校长权力运行研究.pdf

摘要 任何权力的实现都是一个动态的运行过程，只有在运行中权力主 体对权力客体的支配或影响力量才能得以释放及表现。中小学校长负 责制下校长的权力也不例外，必须通过权力的运行才能得以实现。 然而，由于许多主客观因素的限制( 如人们对校长负责制内涵的 不同理解、观念的影响、经费的限制、监督的失效等) ，在校长权力 运行中出现了诸多缺失，这些缺失严重阻碍了校长权力有效、科学、 合理、公正的使用与实现，阻碍了校长负责制的进一步完善与发展， 并最终阻碍了基础教育的改革与发展。因此，努力进行中小学校长权 力良性运行的探索是校长负责制继续发挥自身优势的内在要求。 本文共分三大部分。第一部分从静态的角度阐述了中小学校长权 力的特点及其有机构成；第二部分依据对湖南省部分中小学校长、教 育行政主管领导的调查以及有关的资料文献，从动态的角度概括了校 长权力运行中存在的如下缺失：校长权力的萎缩、校长权力的扩张、 校长用权的欠科学性等，并细致地分析了造成这些缺失的原因；第三 部分针对这些缺失，提出了保障校长权力良性运行的五个对策：依法 放权、权责一致、合理分权、科学用权、权力监督等 关键词：校长负责制，校长权力，权力运行 a b s t r a c t t h e p r a c t i c ep r o c e s so fa 1 1 ya u t h o r i t yi s ad y n a m i cm o v e m e m 0 n l yi nt h ep r a c t i c e ，t 1 ec o n t r o la n dm ei n n u e n c eo ft t l es u b j e c to f a u m o r i t ) ro v e rt h eo b j e c tc a j lb ep e r f m e d ，a n d 也e r ei sn oe x c 印t i o nt o m ea u t h o r i t yo fp r i n c i p a l su n d e rt h es y s t e mo f p r i n c i p a lr e s p o n s i b i l i t yi n p r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h 0 0 1 h o w e v e r m e r ea r es o m ef l a w si nt h ep r a c t i c eo fa u t h o r i t ya sar e s u l t o fm a n ys u b j e c t i v ea n do b j e c t i v e1 i m i t a t i o n s ( f o re x a i i l p l e ，d i 仃e r e n t u n d e r s t a n d i n gt om ec o n n o t a t i o no fp r i n c i p a lr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ，t h e i n n u e n c eo fi d e a ，t l el a c ko f d s ，t 1 1 ei n v “i d a t i o no fs u p e i s i o na n ds o o n ) ，w h i c hs e r i o u s l yh i n d e r e dm ei h l p l e m e n to fp r i l l c i p a l sa u t l l o r i 可w i t h e f r e c t i v e n e s s ，s c i e n c e ，r e a s o na n df h i m e s s ，a n d t h ep e r f e c t i o na n d d e v e l o p m e mo fp r i n c i p a lr e s p o n s i b i l i 哆s y s t e ma sw e l l a sar e s u l t ，i tw i l l f i n a l l ye x t i r p a t et h e r e f o i lo fe l e m e n t a ue d u c a t i o n t h e r e f o r e ，t 1 1 e e x p l o r a t i o no fb e n i g nm o v e m e n to f t h ep r i m a r ya n ds e c o n d a r yp 血c i p a l s a u t h o r i t ) ri sm ei n t r i n s i cr e q u e s tt od i s p l a yi t ss u p e r i o r i 哆o ft h ep r i n c i p a l r e s p o n s i b i l i t ys y s t e mc o n t i n u a l l y t h i sa n i c l ei sd i v i d e di n t ot h r e ep a n s t h ef l r s tp a r te l a b o r a t e sm e a u t l l o r i t y c h a r a c t e r i s t i ca n dt h eo 曙a n i cc o n s t i t u t i o no f 山ep r i n c i p a l s a u m o r i 口o fp r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o l sf r o mas t a t i ca n g l e t h e s e c o n dp a r ts u m m a r i z e st h ef 0 1 l o w i n gn a w s ，i n c l u d i n gm ec o n s t r a c t i o n a n d e x p a l l s i o no f 也ep r i n c i p a l sa u t 1 0 r i 吼t h en o n s c i e n t i f i cp r a c t i c e o ft h ep r i n c i p a l sa u m o r 时a n ds oo n ，a n a l y z i n gt h eu n d e r l y i n gf a c t o r s l e a d i n gt ot h e s ef l a w sb a s e do nt h ei n v e s t i g a t i o n i n t os o m ep r i m a r ya n d s e c o n d a r ys c h o o l sp r i n c i p a l sa n dt h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o no fh u n a l l p r o v i n c ea n dt h er e l e v a n ts t a t i s t i c s胁mt h ed y n a m i ca n g l e t h em i r d p a r tp r o p o s e s f i v ec o u n t e m e a s u r e st o k e e pt h eb e n i g np r a c t i c e o f p r i n c i p a l l sa u t l l o r i 妙 i nt e n n so ft h e s ef l a w s ： r e l e a s i n ga u t h o r i t y l e g a l l y ，k e e p i n gt h ec o n s i s t e n c yo fp o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t y ，d i v i d i n g p o w e rr e a s o n a b ly ，p r a c t i s i n gt h ep o w e rs c i e n t i f i c a l l y ，s u p e r v i s i n gt h e a u t h o d t y k e yw o r d ：p r i n c i p a lr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m p r i n c i p a la u t h o r i t y p r a c t i c eo f t h ea u t h o r i t y 【i 中小学校长负责制体制下校长权力运行的研究 引言 一、选题背景 1 9 4 9 年以来，我国中小学领导体制主要经历了如下变化。 1 、校务委员会制，昙花一现 新中国成立之初，全国中小学实行“校务委员会制 ，设主任一 人，委员若干，负责学校工作。这种体制，在当时起了维护学校秩序、 发扬民主、对学校进行初步改革的作用。但是这种体制，容易产生极 端民主和工作无人负责的现象，工作效率很低。因此这种体制很快就 被校长责任制所取代。 2 、校长责任制，放纵不羁 一 1 9 5 2 年3 月中央教育部颁布( ( 中小学暂行规程( 草案) ) ) 规定， “中小学实行校长责任制，设校长一人，负责领导全校工作 ，“校长 由政府委派，直接对人民政府负责，学校一切问题，校长有最后决定 权”。这种体制，当时在贯彻党和政府的方针政策方面，在提高工作 效率方面，在体现以教学为主等方面都起了积极的作用。缺点是没有 建立监督机构和制度，难以避免校长独断专行。 3 、党支部领导下的校长负责制，戴着镣铐的舞蹈 1 9 5 7 年，中共中央国务院在( ( 关于教育工作的指示) ) 中规定： “中小学普遍设立党支部，党支部领导学校的一切工作。”这种体制 由于党政职能不清，出现了党政不分，以党代政的现象。行政机构和 行政负责人，难以发挥作用。 4 、当地党委和主管的教育行政部门领导下的校长负责制，无 可奈何花落去 1 9 6 3 年3 月教育部颁布了( ( 全日制中小学暂行条例( 草案) ) ) ， 规定“校长是学校的行政负责人，在当地党委和主管的教育行政部 门领导下，负责领导学校工作”，“学校党支部对学校行政工作负有 保证和监督的责任”。实行这种领导体制之后，学校党政职责分明， 参见肖宗六学校管理学北京：人民教育出版社，20 0 1 年第6 2 6 4 页 1 硕士学位论文 内耗减少，行政机构的作用发挥较好，学校工作体现了以教学为中 心。然而，随着文革的开始，此体制受到批判，被指责为修正主义 教育路线的产物。最终，无可奈何花落去。 5 、革命委员会制，荒谬至极 “文革”期间，学校成立“革命委员会”作为权力机构，取消 了以校长为首的行政机构，也从根本上破坏了党对学校的领导。这 种体制完全违背了教育规律，荒谬至极。 6 、党支部领导下的校长分工负责制，新瓶装旧酒 1 9 7 8 年9 月教育部重新修订( ( 暂行工作条例) ) ，规定“中小学 的领导体制是党支部领导下的校长分工负责制”，“党支部领导学校 各方面的工作，学校的一切重大问题必须经过党支部的讨论”。这种 体制对于克服当时的混乱局面，统一思想，拨正教育工作轨道是有 益的。但是，这种体制明显存在“领导与负责割裂，党政不分，工 作效率低下的弊端，基本上是1 9 5 7 年党支部领导下的校长负责制的 翻版，是新瓶装旧酒。 7 、校长负责制，理性的必然抉择 1 9 8 5 年5 月( ( 中共中央关于加强教育体制改革的决定) ) 指出 “学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人 数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构”。1 9 9 3 年2 月，( ( 中 国教育改革和发展纲要) ) 进一步指出，中等及中等以下各级学校实 行校长负责制。这种体制一直延续到现在。提高了中小学基础教育的 健康发展。实践证明，校长负责制是理性的必然抉择，是一种比较好 的领导体制。 审视上述中小学领导体制发展演变的历史轨迹，可以总结出一条 基本规律：中小学校的领导体制，总是随着办学中校长地位和作用的 变化而动，换句话说，即总是围绕校长权力大小的变化而动。因此， 我们认为，校长权力问题是现行中小学领导体制一校长负责制中的核 心问题。而校长的权力运行又是有关如何有效、合理使用校长权力， 如何在实践中实现校长权力的问题，由此，校长的权力运行问题则是 核心中的核心问题。 中小学校长负责制体制下校长权力运行的研究 现行校长负责制实施二十一年的实践表明，在校长权力的运行 中存在诸多缺失。如权力运行中的权力萎缩、权力扩张、用权的欠 科学性等等。这些缺失阻碍了校长权力有效、科学、合理、公正的 使用与实现，阻碍了校长负责制的进一步完善与发展，并最终阻碍 了基础教育的改革与发展。 近年来我国许多教育管理专家、学者从不同视角对校长负责制 进行了研究。如实施校长负责制的困境研究、完善校长负责制的新 视角研究、校长决策研究、校长负责制配套制度的研究等等。就有 关校长权力的研究来说，许多人也作了卓有成效的工作，但主要是 从静态的角度( 如校长权力的构成研究、校长责权利的研究等) 进 行探讨，缺乏从动态的角度( 如校长权力的运行) 的研究。而校长 权力的实现是一个动态的运行过程，只有在运行中权力主体对权力 客体的支配或影响力量或势能才能得以释放及表现。因此，笔者选 择中小学校长负责制体制下校长权力运行作为硕士学位论文的研 究内容。 二、校长负责制内涵的界定 校长负责制实施2 1 年来，人们对校长负责制内涵的理解和认 识存在着很多模糊、不明确的地方，如有人认为校长负责制就是校 长说了算，有人认为校长负责制与历史上实行过的几种校长负责制 没有什么区别。从而导致在实践中人们对校长权力理解和认识上的 偏差，如有人认为校长权力无限大，有人认为校长基本上没什么权 力。因此，我们有必要首先对校长负责制的内涵进行界定。 目前，教育管理界的有关专家、学者关于校长负责制内涵的观 点是仁者见仁、智者见智，没有达成共识。概括起来，主要有以下 几类观点。 其一认为校长负责制是一个单一性的概念。例如，“校长负责 制是学校内部的一种领导体制。实行校长负责制的学校，校长是学 校的最高负责人，是学校的法定代表人，处于学校的中心地位，对 外代表学校，对内全面领导并负责学校的教育、教学和行政管理工 硕士学位论文 作”； 其二认为校长负责制是一个结构性的概念。例如，“在上级党 委和教育行政部门领导下的校长负责制，学校党组织要充分发挥政 治核心作用和监督保证作用，校长对教育教学和行政管理工作全面 负责，教职工和学生参与民主管理，三者有机结合、缺一不可。” “校长负责制应是一个结构性的概念，即校长负责、支部保证监督、 教职工民主管理三个统一的因素”。 还有一类观点走中间路线，试图调和单一性和结构性的分歧。 提出：“校长负责制是由指挥、执行、反馈、监督等机构组成的一 种连续封闭式的科学管理系统；能级相副，权责对应，校长有职有 权有责，能总揽全局，运筹帷幄，统一指挥，加强协调的领导体制。 就单一性概念与结构性概念而言，有学者认为两者的主要分歧 在于前者认为校长负责制不包括党支部监督、教职工民主管理等方 面，后者则认为这些方面都是校长负责制内涵的应有之义；前者认 为现行的中小学内部领导体制不只是校长负责制，而是以校长负责 制为核心的领导体制，后者则认为现行的中小学内部领导体制就是 校长负责制。但是，我们认为，单一性概念与结构性概念的上述 分歧仅仅是表层现象，两者实质上则是应然与实然的分歧，价值判 断与事实判断的分歧。 从实践的角度看，教育管理理所当然蕴涵价值判断，但作为教 育管理中的基本概念如“校长负责制”，对它的界定就不应是渗透 了价值判断的应然描述，而应该是在事实判断基础上体现它的质的 规定性的实然描述。上述结构性概念明显涉及了人们的价值判断， 人们主观上认为，在我国中小学，校长负责制就应该包含上级领导、 校长负责、党支部保证监督、教职工民主管理等四个内容。这其实 是混淆了含义与内容的区别。实际上，从概念判定的角度讲，作为 参见肖宗六学校管理学北京：人民教育出版社，20 0 1 第6 7 页 翁善乔坚持和完善中学校长负责制中学教育，1 9 9 2 ( 7 ) 韦力围绕“三个面向”加强学校管理教育研究，1 9 8 6 ( 8 ) 黄兆龙校长在学校管理中的地位一实行校长负责制急需解决的三个问题教育科学研 究，19 86 ( 2 ) 孙锦明中小学校长负责制的理论与实践研究硕士论文江西师范大学，2 0 0 3 第4 页 4 中小学校长负责制体制下校长权力运行的研究 科学概念的校长负责制，应该在价值中立的基础上来揭示它的应有 之义。 我们以为，校长负责制的内涵就是强调全面负责，职、责、权 相称，而诸如上级领导、党支部保证监督、教职工民主管理等只是 校长负责制在实践时的内容范畴，而不属于校长负责制的概念范 畴。因此，我们更倾向于将校长负责制理解为单一性的概念。 在继承和尊重已有的单一性概念的基础上，可以这样诠释校长 负责制：它是校长由国家和社会委托授权，作为学校的最高负责人 和法定代表人，依据有关教育法律和政策，对外代表学校，对内全 面领导和负责学校的教育、教学和行政管理工作的学校内部领导体 制。 三、研究意义 本研究立足湖南省中小学校长负责制的实践，对校长权力运行 中的诸多缺失，如权力运行中的权力萎缩、权力扩张、用权的欠科 学性等等着力探讨。提出保障校长权力良性运行的对策，真正发挥 校长负责制的优势，最终落脚于提高中小学校的管理效能，提高学 生的学习质量，并为个人和社会的发展提供良机。 四、研究方法 本研究主要采用文献法和调查法，通过查阅近年来国内有关校 长负责制的研究成果和成功经验，进行有效的比较研究，通过对湖 南省部分中小学校长权力运行现状的调查研究，归纳出校长权力运 行的缺失及缺失的原因，最终提出保障校长权力良性运行的对策。 五、本研究的创新之处 本研究从校长权力运行的动态角度来研究校长权力，提出了一 些具有较强操作性的对策，突破了以往仅仅从理论层面，以静态的 视角来研究校长权力，具有一定的新意。 硕士学位论文 六、本研究的不足之处 由于诸多原因的限制，本研究调查的中小学校数量偏少，访谈 的教育行政主管人员、校长的人数不够，有些结论难免有以偏概全 之嫌。 由于本人水平有限，在问题探讨的深度上显现不足。 中小学校长负责制体制下校长权力运行的研究 第一章中小学校长权力的特点与有机构成 1 1 校长权力的特点 校长权力具有一般权力的共性，即任何权力都体现一种利益关 系，权力关系的形成必须有其共同的利益作为基础，只有对权力关 系范围内所有的人都有利，权力关系才能成立。它既要对权力行使 者有利，又要对被权力支配者有利，还要对社会发展有利，否则权 力就会成为无源之水。 校长权力又具有它自身的个性，中小学校长是受国家和社会委 托而管理与领导学校的代理人。校长权力的实质与其说是学校管理 权的所有权，毋宁说是学校管理权的使用权。学校管理权的所有权 则是属于国家与人民，属于国家与人民的权力其实质是一种公共权 力，而不是私人权力。 因此，我们以为校长权力具有公共性和代理：l 生两大特点。第一、 校长权力的公共性是指校长权力具有为公共利益服务的特性。在中 小学教育中，校长权力的公共性表现为为建构国民基本素养服务， 为保障国民能够获得基本的社会生存能力服务，为文明社会培养现 代公民服务。第二、校长权力的代理性是指教育主管部门代表国家 和社会将管理学校的权力委托给校长这个代理人。这就恰如企业所 有权和管理权的分离，即当一个企业所有者由于某些原因而不能直 接管理自己的企业时，就会将企业委托给他人( 代理人) 管理。 一言以蔽之，校长行使的是整个国家公共权力体系的一个分支 的代理权。 1 2 校长权力的有机构成 从实施校长负责制开始，全国各地就开始了对校长权力的构成 问题的探讨与研究。但是，由于学校的教学和行政事务错纵复杂、 千头万绪，包括教育教学、人事、机构、经费、校产、学生管理、 社区服务等等，并且每一种权力又都存在范围、大小的问题。所以， 硕士学位论文 人们关于校长权力的构成问题的观点是仁者见仁，智者见智，基本 上没有达成共识。迄今为止，也没有包括教育法在内的任何一个法 律法规对校长的权力及其范围作出了清晰的规定，因此，清晰地具 体地规定校长的应有之权是一项迫在眉睫的工作。 根据教育法的有关规定和全国中小学校长任职条件和岗 位要求中对校长主要职能的规定以及各地方制定的有关对校长主 要权限的规定( 如：北京市中小学校工作意见、湖南省关于加 强普通中小学校长队伍管理的若干意见等等) ，并参考教育管理 专家、学者的有关论述，我们将校长权力的有机构成作如下概括。 第一、决策权 在国家和上级教育行政部门有关法律、法规、政策所允许的范 围内，校长有权在充分考虑集体智慧的基础上就学校的一些重大问 题如学校的长远发展规划、机构设置、人事安排( 干部任免、教师 聘任) 、教改方案、学生收费、职工福利等做出决断。 第二、教育教学权 教育教学是学校管理工作的核心，学校其他一切工作都是为它 服务的，校长的一切权力都是围绕这一权力提出来的。中小学校长 的教育教学权具体表现在如下几个方面： 其一，贯彻执行教育方针，指导和组织学校的教学、教改工作； 组织学校人员制定、实施学期、学年教育教学计划，指导监督教育 教学计划和活动的实施。 其二，按照国家和地方的有关规定，组织学校的相关人员研究 确定学校的课程设置、教材选用、授课时数。另外，随着课程改革 的不断深入，校长在选择教材、选修课和活动课的设置上可行使相 应的权力，组织人员发掘本地资源，开发校本课程，力求办出特色 学校。 其三，领导和组织学校的思想政治、道德品质和行为习惯的教 育工作。组织有益于学生身心健康的活动，按照有关规定和程序对 学生给予奖励或处分。 第三、人事权 中小学校长负责制体制下校长权力运行的研究 人事权是指校长拥有学校教职工从进到出的全程管理权。具体 涉及： 其一，定岗定编权：校长根据有关规定拟定校内机构设置方案， 本着精简人员、提高效能的原则对教职工实行定岗、定编、定员、 定责、定工作量，使学校教职工合理组合与优化。 其二，聘任权：校长有根据学校实际情况对教职工进行聘任、 续聘、解聘的权力；在认真听取教职工意见的基础上，经与学校党 组织共同考察、讨论后，按照干部管理权限和职数，校长有权决定 副校长职位的设立与否及其任命，有权聘任校内机构负责人、年级 组长、教研组长，并报请教育行政主管部门审批或备案。 其三，奖惩考核权：校长有权按照有关规定和程序对教职工实 施考核和奖惩。校长应采取定量和定性相结合的方式对教职工作出 客观公正的评价与考核，对工作成绩显著的给予奖励，对严重违纪， 给学校工作造成重大损失的给予处分。对教职工的重大奖励或处分 需听取学校党组织、工会以及教代会的意见，并按有关规定，报上 级教育行政主管部门批准。 第四、财权 财权是指校长有权按国家有关法律法规及政策的规定拟订和 执行学校年度经费预算方案；合理支配国家与政府下拨给学校的教 育经费、学校按政策收取的学杂费以及社会团体、私人对学校的捐 资；管理学校的设施和资产，校长可以根据学校的实际情况添置、 维修、使用、保管校舍校产，抵制个人和单位随意动用学校设备， 转让、出售、抵押学校土地和房屋。 第五、校务工作综合管理权 校务工作综合管理权是指校长有权拟定学校的发展目标、发展 规划、年度工作计划；审查部门工作计划总结，定期核查各部门工 作，并向上级及全体教职员工报告工作；审定发布具体规章制度并 组织实施，并负责指导与监督；制定学校安全应急防范预案，对学 校突发事件进行决策和处置；代表学校对外签订有关协定、协议和 合同，拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉，接受社会 硕士学位论文 教育捐赠，维护学校合法权益；处理学校一社区关系，使学校内外 人员保持双向有效沟通，一方面，校长加大宣传，让公众了解学校 的目标和目的；另一方面，校长又要听取公众对学校的反映和意见， 以获得他们的支持，共同致力于学校教育。 中小学校长负责制体制下校长权力运行的研究 第二章中小学校长权力运行的缺失及原因 尽管上文分析了校长权力的有机构成，指出了校长的应有之 权，但是我们不要幼稚地认为校长就自然而然就获得了这些权力， 不要认为校长就能合理、公正、科学、有效地运用这些权力。 笔者利用参与湖南省中小学校长管理制度体系改革与创新课 题的机会，持湖南省教育厅人事处开具的介绍信就校长负责制下校 长权力运行的有关问题，对湖南省湘西地区的吉首市、保靖县、凤 凰县、永顺县，怀化地区的怀化市、沅陵县、溆浦县，株洲地区的 株洲市、醴陵市、攸县等十个县市教育局的人事主管副局长、人事 科长、人事股长等三十人进行了访谈，对包括城镇重点中学、城镇 一般中学、城镇小学、农村中学、农村小学在内的近六十所学校的 一百二十名校长、副校长进行了访谈及问卷调查。 在访谈中，十个县市教育局的相关领导不约而同表达了类似的 看法：校长负责制实施以来，中小学校长的权力相对于责任来说， 有明显增大的趋势。特别是某些城镇重点中学，校长掌握了几千万 甚至上亿元的资金，校长的权力相当大，学校一切关键性的事务几 乎都是校长一人说了算。而且，在目前情况下，缺乏对校长权力有 效监督制约的机制，上级主管部门的监督经常不到位，学校的民主 监督、党支部监督流于形式，家长、社会人士的监督更是无从谈起。 这样，某些素质不高的校长从自身利益出发专断独行、我行我素、 随心所欲、自行其乐，把校长负责制曲解为“校长个人制”、“校长 姓啥学校姓啥”。在对校长的访谈中，有关校长职权问题，一部分 校长认为，由于外部大环境的影响和现行体制上的制约，校长的部 分职权在实际工作中执行不了。比如“推荐副校长人选”、“聘任、 续聘、解聘教师和其他工作人员”、“任免校内机构负责人”等方面， 校长实际上不可能自主履行这些职权，此外，校长在经费使用权、 课程开设自主权、招生自主权等上面也受到了很大的限制。另一部 分校长认为，正因为现实中普遍存在校长有职无权、权力不明、权 硕士学位论文 力受限、无实质性权力的现象，所以要在相关文件里把校长的职权 加以明确和强调。比如，要明确校长对重大问题有最后决策权、在 人员安排上有权拒绝接收不适宜的教职工等。有关校长的责任和义 务问题，几乎所有的校长都反映校长的责任太重，工作压力太大。 他们最大的困扰是：学校要发展，办公经费紧缺，尤其是农村中小 学的公用经费太少，维持正常教学秩序都很困难，因此，校长的精 力很难集中到抓教学管理和提高教学水平上来：同时，校长作为学 校法人代表，为维护学校和师生的利益，要协调和处理来自各方面 的人与事，也需要耗费大量时间和精力。因此，他们希望政府和有 关部门要奉守对教育的承诺，担负起对教育的责任，支持学校和校 长的工作。 在问卷调查中，共发放问卷一百二十份，回收一百一十八份， 其中有效卷一百一十六份。由于每到处调查，均有教育局相关人 员陪同，校长们都非常认真对待，故问卷回收率和有效率均很高。 问卷设置了如下几方面的问题：一是对学校领导体制的认识。 在1 1 6 份问卷中9 0 人认为现行领导体制是校长负责制，占总人数 的7 8 ，2 6 人认为不是，占总人数的2 2 ，其对原因的选择是：6 人次认为是因为“根本没有明确什么是校长负责制”，1 2 人次认为 是“缺乏落实校长负责制的操作办法”，2 0 人次认为是“上级部门 干涉过多，校长权力太小”，1 6 人次认为是“学校内外部环境不利 于校长负责制的落实 。二是校长权力的来源。1 1 6 份问卷中5 8 8 的认为是由包括市县组织人事部门、市县教育局、乡政府、村委 在内的上级委任的，1 3 7 是由教职工民主选举的，3 1 4 是公开 聘任的，仅有2 6 的是由其它方式任命。这说明目前中小学校长 权力的来源基本上是一种以委任为主体、以民主选举、聘任为两翼 的格局。此外，6 8 6 的校长有任期规定，3 1 4 的没有任期规定， 3 5 3 的校长认为任期3 年最合适，1 1 8 认为4 年最合适，4 9 认为5 年最合适。三是校长权力的状况。3 7 3 的校长认为权责一 致，2 9 4 的认为不一致，2 9 4 的认为不太一致；8 8 2 的校长 有权提名任命学校中层干部，9 8 的无此权；仅有9 8 的校长有 中小学校长负责制体制下校长权力运行的研究 权决定解聘不适合工作的教师，2 9 4 的无此权，5 8 8 的可以建 议，解聘则由上级决定；8 6 8 的校长认为校长权力很需要制度来 ， 保障，13 2 的认为较需要；仅有1 9 的校长对自己目前的领导 工作状态感到非常满意，6 4 7 的比较满意，2 9 4 的基本满意， 3 9 的较不满意；校长具体对各项权力拥有程度的百分比见下表： 很大较大一般较少很少 决策权 1 3 7 2 3 5 3 9 2 1 7 7 7 8 教育教学权 1 5 7 4 7 1 3 3 3 0o 人事权 3 9 5 9 3 3 3 3 5 3 1 7 6 财权 9 8 3 5 3 3 1 4 1 3 7 3 9 校务工作综合 2 1 6 4 5 1 3 1 4 00 管理权 四是校长决策情况。1 1 6 份问卷中，3 9 的认为学校重大问题 由上级主管部门决策，4 7 1 的认为由学校党政班子集体决策，5 9 的认为由校长拍板决策，4 0 8 的认为由教代会决策；决策时， 4 5 6 的认为要以学校主要领导意见作为最主要的参考依据，2 0 1 的认为以承办人的意见，3 0 3 的认为以多数民意反应，仅有4 的认为以专家意见为主要参考依据；2 0 6 的以上级领导的指示 作为决策的依据，1 1 5 的先参考承办人的意见，再由校长自作决 定，5 0 5 的先依上级领导指示，提行政会议研究，再上报决策， 17 4 的以行政会议决定为主，校长不再表示意见；仅有6 5 的 校长决策时从少数方案中任选一种，8 6 5 的校长会从所有的方案 中分析比较出方案；4 3 4 的校长会在拟定方案前对影响决策的内 外部因素进行充分的了解，5 6 6 的则不会；6 7 2 的校长会根据 教师的反馈意见对决策方案进行修正，3 2 8 的则不会；2 6 3 的 校长认为学生、家长、社会人士提出的意见会对学校的决策有影响， 7 3 7 的则认为没有影响。五是校长责任情况。校长具体对各项责 任负责程度见下表： 硕士学位论文 很大 较大 一般 较少 很少 政治责任 5 2 9 3 1 4 9 8 0 o 安全责任 9 0 2 5 9 00 0 经济责任 4 7 1 3 9 2 9 8 00 教育责任 6 6 。7 2 7 5 5 8 oo 人事管理责任 3 5 3 3 1 4 3 1 4 7 8 0 六是学校民主管理状况。7 3 的校长认为教代会的作用很大， 5 4 2 的认为作用一般，3 4 8 认为稍有作用，3 6 的认为没有 作用；1 2 8 的校长认为教代会有权否决学校领导作出的决定， 8 1 2 的则认为教代会没有此权；9 4 1 的学校实行了校务公开 制，仅有5 9 的学校没有实行，6 2 3 的校长认为校务公开对学 校的健康发展有利，2 8 5 的认为较为有利，7 5 的认为较为不 利，1 7 认为不利；8 6 。3 的学校成立了校务委员会，11 7 的 学校没有成立。校务委员会成员中校长占7 4 5 ，副校长占7 8 4 ，党支部书记占7 0 6 ，学校中层干部占7 6 5 ，教师代表占 5 2 9 ，学生代表占3 9 ，家长代表、社区代表无；1 6 3 的校 长认为学校教职工参与民主管理、民主监督的积极性高，2 6 5 认 为较高，3 0 8 认为一般，1 6 3 认为不高。七是校长权力的监督 与制约情况。3 6 的校长认为教职工的民主监督完全落实，3 4 5 的认为基本落实，2 5 4 的认为稍有落实，3 6 5 的认为没有落 实；7 5 6 的校长认为要加强监督，2 3 2 的认为要加强制约，仅 有1 2 的认为不必监督；6 2 4 的校长认为用合理的制度约束校 长权力更为合理，1 5 6 的认为上级约束更为合理，2 5 5 认为学 校党组织约束更为合理，2 6 8 的认为教职工约束更为合理，8 7 的认为学生、家长、社会人士约束更为合理；3 9 的校长认为 上级主管部门的监督制约科学合理，4 7 1 的认为较科学，4 3 2 的认为不够科学，3 8 的认为很不科学。 依据以上访谈和问卷调查的情况，将中小学校长负责制的实施 过程中校长权力运行的缺失及原因归结如下： 中小学校长负责制体制下校长权力运行的研究 2 1 权力运行中的权力萎缩 2 1 1 权力萎缩的表现 2 1 1 1 人事权的萎缩 尽管目前各校普遍实行教职工全员聘任制，但总起来说，我国 现行的教育人事制度仍然深深地印记着计划经济时期的痕迹，仍然 没有形成教师多向流动竞争上岗的良性机制，校长的人事管理权仍 然极其有限，学校需要的教师聘不到，不想聘的却硬塞进来。而且， 美日其名的全员聘任基本是学校内部的聘任，在没有安顿好闲置人 员的情况下，校长几乎不可能从校外聘任教师，更有甚者，校长没 有辞退、解聘不称职教师的权力。至于领导班子的组阁权更是无从 落实，教育行政主管部门一般只给校长干部聘任的建议或推荐权， 校级领导干部从书记、副校长到团委书记的任命最终还是由上级教 育行政部门研究决定，报请当地政府审批，然后下文任命的，校长 对学校干部的任免基本上无权问津。此外，校长对学校机构的设置、 教职员工的编制数目、校级干部的职数也基本上没有发言权，主要 还是由当地政府和教育行政机关说了算。 2 1 1 2 财权的萎缩 财权萎缩主要体现在：其一是办学经费严重不足。很大一部分 中小学校可支配的流动资金，行政开支少，无法维持学校的正常运 转，甚至连必要的设备购置或维修都也只有等上级拨款。但是，一 些地方政府并没有把自己应当承担的教育经费的职责完全落实到 位，没有依法落实教育经费的“两个比例”、“三个增长 ，没有优 化教育经费支出结构，每年新增的教育经费没有完全用于教育，而 是被挪作它用。社会上流传的“政府请客、教育买单；教育请客、 学校买单”等说法正是这种现象是真实写照。而且，一些地方政府 在不积极向学校“输血 的前提下，也不允许学校自己“造血”， 学校和校长在经费问题上稍有风吹草动，上级部门立马闻风而动， 学校和校长在经费筹措方面几乎不敢越雷池半步。其二是上级政府 在校长有限经费的使用上设置种种条条框框。很多地方政府借着加 硕士学位论文 强财务监督的名义，打着预防学校腐败幌子，成立“财务核算中心”、 “政府采购中心”，学校用钱要打报告请示，要到“财务核算中心” 报帐，( 其间可能会出现报告难批、帐目难报、钱被挪用的现象) 学校采购由“政府采购中心”包办，( 质量、价格学校无权干涉) 在这样的情况下，校长的自主用钱、自主支配、自主采购几乎成为 一纸空文。 2 1 1 3 教育教学权的萎缩 一方面，学校的教育教学及管理政策都是由上级行政部门统一 制定的，校长难以自主制定针对本校实际的校本政策，学校的教育 改革受到上级部门过多的干涉，太多太细的督导指标让学校在教改 方面如履薄冰；另一方面，尽管校长们认为教育教学权是最主要的 权力，但是，实践中校长最没有充分有效利用的却正是这个最主要 的权力，很多校长在这方面所用的脑筋和精力最少，几乎无法顾及 教育教学指导，对于教师的教学能力、教学态度，学生的学业成绩、 思想状况、能力素养，多不明了。与之相反，校长恰恰把过多的精 力有意无意，或主动或被迫地投入到应酬、协调内外各种利害关系、 酬款等事情上去了。有些校长把这些事情戏称为“搞路”、“了难”。 2 1 2 权力萎缩的原因 校长权力萎缩的原因是多方面的。 2 1 2 1 外控还太多。 尽管( 中华人民共和国教育法) 释义明确赋予了校长的管 理权限，即校长全面负责学校的行政管理包括人事管理、教学管理、 科研管理和总务管理等，但是它并没有重新明确界定政府和教育行 政主管部门的职能和管理权限。因此，在我国长期中央集权的教育 行政体制和计划经济模式中形成的政府与学校之间“婆媳关系”巨 大惯性的影响下，政府和教育行政部门并没有完全转变职能。政府 未能将直接行政管理向立法、拨款、规划、信息服务、政策指导等 职能转变，教育行政部门没有由直接指挥、控制的微观管理向信息 服务、政策指导和必要的行政手段等宏观调控职能转变。学校仍处 中小学校长负责制体制下校长权力运行的研究 于很强的外控管理模式之下，地方政府和教育行政部门对学校的科 层化和集权化管理模式没有出现根本性的改变。学校只是被动地接 受教育行政部门的指挥，一切活动都要教育行政机关的监督与干 预，校长所言所行必然只代表上级教育行政机关及地方政府的意 志，进而也就不可能完全拥有对学校决策权、人事权、财权等权力。 于此，学校与其说是一个“自主管理系统”，毋宁说是一个不折不 扣的“执行系统”。而校长与其说是一个“自主法人”，毋宁说是一 个名副其实的“二传手”。 2 1 2 2 信任危机。 前文指出校长权力的一个重要特点是代理性，也就是说校长权 力是通过国家将教育主权和所有权委托给政府，各级政府逐级接受 委托，对教育的主权和所有权进行控制、支配和管理，然后各级政 府再把它们委托给各类学校，最后，学校又把这些权力的使用权委 托给校长而获得的。在这一系列的委托与被委托或代理过程中，由 于信息不完全问题以及监督成本过高的问题始终存在，从而使委托 人( 政府、教育行政部门) 不可能完全了解代理人( 校长) 的行为， 在缺乏严密有效地监督的情况下，职业道德素质不高的代理人( 校 长) 就会出现与委托人( 政府、教育行政部门) 相违背的行为，就 会利用所获得的权力以及具备的许多关于学校方面的专业知识来 追求自身的最大利益。这就产生了校长负责制实施中所谓的“委托 一代理问题 。因此，在“委托一代理问题”还不可能完全避免的 情况下，政府、教育行政部门对学校或校长缺乏普遍的信任，政府 及教育行政部门由微观管理向宏观调控的职能转变就会有意怠慢， 政府及教育行政部门甚至越俎代疱，直接插手学校的具体事情，干 预学校的正常运作。于是，校长的权力程度或深或浅地被削弱了。 2 1 2 3 经费限制。 尽管我国将教育摆在“兴国”的战略位置，但是，在实践中很 多地方并没有给予足够的重视。表现在教育经费上，包括中央政府 在内的各级政府总是打着“穷国办大教育”的幌子，或有意或无意 地忽视了教育经费职责的重要性，很多县市没有依法按“两个比 硕士学位论文 例”、“三个增长 的要求安排教育预算。有资料显示，某省2 0 0 0 2 年在中央和省增加不少转移支付的情况下，全省竟然还有2 5 个县 市财政性教育拨款比上年有所减少，有7 5 个县教育局投入比例低 于可用财政收入的增长比例，占全省县市数目6 5 3 。教育经费的 短缺尽管有我国经济水平不高，经济资源相对比较紧缺等客观原 因，但各级政府不予重视以及教育成效没有完全列入领导干部政绩 考核的重要内容是其中最主要的原因。教育经费短缺，教育投资不 足直接引起了学校办学条件得不到改善、教师工资待遇较低、拖欠 教师工资、教师福利水平极其低下、教育工作者的积极性和责任感 较低等问题的产生。经济投入教育发展的基础，经济是行政的基础， 如果校长没有相应的经济实力作为后盾，仅凭个人的威望或行政权 力来影响和指挥他人是不现实的。如果校长失去对经济的支配，那 么，校长也就不可能真正拥有相应的决策权、人事权、财权、教育 教学权等，也就无法对学校进行全面负责。j 2 1 2 4 自扰内耗。 “自扰 是指有些校长受传统小生产管理意识的束缚，不分主 次，事必躬亲，成为一个什么都管的“管家婆”。其结果是“什么 都管，什么都管不好的”。这种管理表面上是校长大权独揽，实质 上是校长权力在自我干扰中流失。“内耗”是指学校领导群体内部 个体之间摩擦碰撞和矛盾冲突造成校长行使权力的职权影响力降 低。如果一个学校校领导群内部各行其是，各自为政，争权夺利， 互相攻击，那么，学校管理中的这种“龙虎斗”现象必将使校长难 以兼顾，其管理权必将在这种恶性周旋中内耗和缺损。 2 2 权力运行中的权力扩张 2 2 1 权力扩张的表现 相对于权力萎缩而言，校长局部权力的扩张是近年来校长权力 运行中表现更突出的问题。尽管采取了上级机关宏观领导，学校党 组织保证监督，教职工民主管理等形式来制约与制衡校长权力。但 是，在实际管理过程中，部分校长从自身利益出发专断独行、我行 中小学校跃负责制体制下校长权力运行的研究 我素、随心所欲、自行其乐，集学校各种权力于一身，把校长负责 制曲解为“校长个人制”、“一个人说了算校长姓啥学校姓啥”。 这导致校长权力无限扩张的现象相当严重。具体表现为决策行为的 非民主化： 在调查中我们发现，许多中小学校长尽管在口头上再三强调民 主管理、民主决策的重要性，但是在他们的骨子里头仍是充斥着英 雄校长的精英意识，柏拉图所谓的“铜铁当道，国破家亡 的思想 观念在他们心目中还大有市场。他们私下里自诩为“国泰民安”的 “黄金白银”。因此在行为模式上必然是“金银当道”：中小学校长 事无巨细独揽决策权的现象相当严重，在干部任免方面，由于全国 大多数中学校长有提名副校长和中层领导干部的权力，因此，任何 一位教职工要想在学校“进步”就必须讨好巴结校长，或者说与校 长保持“良好 的个人关系；在人事管理上，校长几乎掌握所有 教师职称的评定、教职工工作的安排、教师工作业绩的考核评价、 教职工的奖罚等的生杀予夺。校长经常利用聘岗的机会任人唯亲、 排除异己，在重要的人事岗位上安插自己的亲信，以及控制校务会 议等决策机构，确立校长独断的合法性基础；在财务权使用方面， 校长财务一支笔，经费使用透明度很低，随意性很大，存在帐外