（行政管理专业论文）唐宋文官考课制度评析.pdf

中文摘要 中文摘要 在古代，考课是对于官员治事绩效的日常考核，是推动国家机器正常运转的 杠杆之一，是官员管理制度的一个重要组成部分。在唐宋两个朝代，考课制度的 形式、方法、程序、法规等都有了迅速的发展并使考课制度走向成熟。目前，我 国正处于社会转型的关键时期，我国公务员考核从程序方法到制度建设都存在着 一些问题，行政失范的现象屡有发生，公务员考核制度的构建问题引起了人们的 关注。 本文从唐宋文官考课制度本身和其特定的社会历史背景出发，探讨古代政府 内部官员管理系统中考课机制发挥作用的途径与方式，研究文官考课制度在古代 官僚政治的运作中起到的影响及意义。期望用现代的管理逻辑提炼唐宋文官考课 制度的价值与相应的制度模式，而不是简单探讨对其的评价，从而对我国当代公 务员考核制度的发展与创新提供启示和借鉴。 关键词：唐宋；考课制；公务员；考核制度 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nt h ea n c i e n tt i m e s ，b ea no f f i c i a lc o n t r o ls y s t e m si m p o r t a n tc o m p o n e n t ，t h e s y s t e mo fa s s e s s m e n tc a ni n s p e c to f f i c i a l sr o u t i n ew o r kr e s u l t ，i m p e t u ss t a t ea p p a r a t u s n o r m a lw o r k i nt h et a n gs o n gt w od y n a s t y , t h es y s t e m 。sf o r m ，m e t h o d ，p r o c e d u r e ，t h e l a w a n dr e g u l a t i o n sh a v et h er a p i dd e v e l o p m e n ta n dm o v et o w a r dm a t u r e l yg r a d u a l l y a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r yi sb e i n gi ns o c i a lr e f o r m i n gt h ec r u c i a lp h a s e ，t h ep r o c e d u r e m e t h o da n ds y s t e mc o n s t r u c t i o no fo u rc o u n t r yo f f i c i a l s y s t e mo fe x a m i n i n ga n d a s s e s s m e n ta l s oh a v es o m ep r o b l e m s t h ep h e n o m e n o no fa d m i n i s t r a t i o nl a c k st h e s t a n d a r df r e q u e n t l yo c c u l t o f f i c i a ls y s t e mo f e x a m i n i n ga n da s s e s s m e n t sc o n s t r u c t i o n q u e s t i o nh a sa r o u s e dp e o p l e si n t e r e s t f r o mt a n gs o n gc i v i ls e r v i c es y s t e ma n ds p e c i f i cs o c i e t yh i s t o r i c a lp e r s p e c t i v e ， t h i sa r t i c l ed i s c u s s e sa n c i e n tt i m e sg o v e r n m e n ti n t e r n a lo f f i c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h e d i s p l a yf u n c t i o n ，s t u d i e st h es y s t e mi nt h ea n c i e n tt i m e sb u r e a u c r a tp o l i t i c so p e r a t i o n i n f l u e n c ea n ds i g n i f i c a n c e t h ee x p e c t a t i o nr e f i n e st h et a n gs o n gc i v i lo f f i c i a lw i t h m o d e m m a n a g e m e n tl o g i ct oa p p r a i s et h es y s t e m sv a l u ea n dt h ec o r r e s p o n d i n gs y s t e m p a r e m ，b u ti sn o tt h es i m p l ed i s c u s s i o nt oi t sa p p r a i s a l ，t h u sp r o v i d e st oo u rc o u n t r y p r e s e n ta g eo f f i c i a ls y s t e mo fe x a m i n i n ga n da s s e s s m e n t sd e v e l o p m e n ta n dt h e i n n o v a t i o ni n s p i r e sa n du s e sf o rr e f e r e n c e k e yw o r d s ：t h es y s t e mo fa s s e s s m e n t ；t a n gs o n g ；o f f i c i a l ； s y s t e mo fe x a m i n i n ga n da s s e s s m e n t 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕴江太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名：铹砀冬签字日期侧夕蜊纱日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堑太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕴江态堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：纺彳乏 签字日期珈7 年j 月如日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名：殆簪 签字日期：- 罗年广月夕p 日 电话： 邮编： 绪论 绪论 一、选题目的及意义 考课，是中国历代官员管理制度的一个重要组成部分，主要指对于官员治事 绩效的日常考察，是推动国家机器正常运转的杠杆之一。对于政权机构来说可以 充分发挥统治效能，调动官员治事积极性；对于最高统治者来说，考功课吏，进 行操持赏罚，是实施调控的重要手段；就官员个人而言，考课结果是决定其仕宦 途中升迁、黜降的重要因素。正因为如此，从政权机构到官员个人，都高度重视 这一问题。 考课制的起源可以上溯到传说中的尧舜时代，真正定型在战国时期。这时考 课制度以上计制的形式出现，到秦汉时期再进一步发展。直至唐宋时期，不但考 课制度的对象由偏重地方官扩大到全体官僚阶层，而且考课制度的内容也在偏重 政绩的基础上，添入了对官员道德因素的考察，将道德要求条文化和官僚的行为 一一对照，这些都意味着考课制度的全面成熟。另外，中央政府将考课制度能否 有效执行，视为中央集权是否有效的重要指标。在理论上说，有效率的中央集权 政府应该对于统治领域内各个职位的官员的行政绩效加以考课。 宋代考课制在唐代考课制的基础上继续沿革与发展，不但体现在考课的标准 上，更反映在一种深入的考课思想上。在统治阶级看来，考课制能否执行，实行 的情况如何，关系到吏治的成败、百司职能的发挥、君令政令的执行和皇权的巩 固，对于考课制度的制定与实践也经历了由浅入深的改革和变化。 文章研究过程的设计与步骤如下： 首先，对唐宋文官考课制度进行概述，包括该制度的相关概念及其思想基础； 第二，理顺唐宋文官考课制度的形成背景，梳理唐宋文官考课体系，在整理的过 程中注意详略，整合唐代与宋代考课制度的异同，从中探寻当时统治者的努力以 及逐渐规范的官员管理原则；第三，分析唐宋文官考课制度实际操作中出现的问 题，探寻其形成的社会历史渊源，以期加深我们对于封建人事制度中考课制度与 黑龙江大学硕士学位论文 政治制度互动的作用方式的认识；第四，作为文章的重点，从以上对该制度的梳 理与阐述中，探究唐宋文官考课制度对当代公务员考核制度的启示。 本文研究目的在于： ( 一) 从唐宋文官考课制度本身和其特定的社会历史背景出发，探讨古代政 府内部官员管理系统中的考课机制发挥作用的途径与方式，研究文官考课制度在 古代官僚政治的运作中起到的影响及意义。针对以往在考察考课制度时，专注于 考课制度本身且是表面上研究的情况而加以改进，着重把考课制度的运转作为研 究的切入点，深入考察考课与吏治的因果关系。 ( 二) 期望用现代的管理逻辑提炼唐宋文官考课制度的价值和相应的制度模 式，而不是简单探讨对其的评价，从而对我国当代公务员考核制度的发展与创新 提供启示。 本文选择唐宋两段具有不同代表意义的历史时期作为考察对象，希望能够突 破王朝断代的限制，从更加久远、更加广阔的背景中出发，揭示封建官僚政治中 人事体制发展变化的脉络及运行规律。总的说来，唐宋的考课制度，在法令规定 上虽然曾经做过缜密的设计与安排，并曾因官僚政治的变迁，做过适度的修正与 改善，在当时的社会实践中都曾经起到澄清吏治的积极作用，但考课制度的实施 在客观上不尽如人意，仍有许多弊端存在。这些问题的产生与变迁与唐宋官僚体 系、官僚行政行为和中国社会关系的特质，都有密切关系，值得进一步探讨。 考课制度的出现、确立、发展、完善必然受到当时的社会历史环境、政治制 度等因素的影响，所以应与当时的社会环境相结合进行研究，但目前而言学界针 对这方面研究的数量还不是很多。与此相关的研究还基本上是基于考课制度本身 的、独立的探讨，少有横向的、交叉的研究。本文将自己掌握的理论知识与前人 的理论研究成果相结合，总结并归纳了唐宋官员考课的各个组成部分，包括考课 机构、官员的选拔、考课的标准、考课的程序和意义等，从人本管理、人力资源 开发与使用这样的视角，对唐宋两朝官员考课制度的各个方面予以评析。因此本 文的选题角度主要是以现代管理逻辑重新审视唐宋文官考课制度，从当时历史背 景出发，梳理唐宋文官考课体系，论证该制度给当前公务员考核制度带来的启示 绪论 与意义。 二、国内外研究现状 文官考课制度不仅是人事管理的一种有效方式，同时也是史学界一个相对独 立的研究领域。有关唐宋考课制度的史料，在正史( 如新、旧唐书、宋史) 、 政书( 如唐六典、唐会要、通典、通鉴、宋会要) 等文集中，数量较 多。相对而言，当代学者对其研究也较深入并有精到的见解。1 9 7 5 年，台湾学者 任育才在其著作唐代铨选制度论述中，探讨了唐代考课制度的执行程度问题 并详细进行了阐述；1 9 7 8 年，著名学者孙国栋著唐代重要文官迁转途径研究 第四章中指出唐代文官考课后奖惩结果的实现途径；1 9 8 4 年，美国普林斯顿大学 博士、著名学者黄清连在其著作唐代的文官考课制度中从深刻的时代背景出 发详细探讨了考课制度与官僚政治的关系。 进入2 0 世纪9 0 年代，我国学者对于此问题有了迸一步研究。著名学者邓小 南在著作课绩、资格、考察唐宋文官考核制度侧谈中以一种独特视角从 共时和历时两个角度评述了唐宋的课绩、资格、考察制度；在其另外一篇著作“祖 宗之法 与官僚政治制度宋中亦把宋代考课制度的特点明细指出，在探讨 宋代官僚政治制度的基础上突出宋代的变革并对宋代的“祖宗之法”进行了客观 的评述。李孔怀中国古代政治与行政制度对考课标准“四善二十七最”、考核 方式、过程等都有详细的论述。李明晨在中国古代政治制度纲要一书中也从 政治制度的一部分提及到唐考课制度，包括考课的时间、标准、考课机构、考课 结果等。白纲的中国政治制度史对考课成绩进行奖惩的形式和内容进行了归 纳，如“晋爵、叙勋、增秩、赐金、增资、荫子、赐绊、赐紫金鱼袋以及赋赠、 抚恤、赐美溢之类，罚如贬爵、罚体、停职、贬低服色、罚以恶溢等”。王进国 的中国古代行政管理概论第七部分中国古代的人事管理讲到了官吏的考核与 赏罚。文中提到了考核的重要性，考核的标准、内容、方法。作者认为，官吏考 核作为一种制度延续下来自有可取之处。 国外主要是日本学者对于此问题进行了一定的研究。1 9 6 5 年日本学者根本诚 黑龙江大学硕士学位论文 著唐代力评定巴人事管理，收于早稻田大学大学院文学研究科纪要，文章 中划分五种抽象类别以评估官僚行政能力，是唯一用算术方法计算唐代考绩的一 篇论文。另外，在一些一般政治史著作中，也偶尔可以看到零散的讨论。吉冈真 八世纪前半c 艿易于唐朝官僚机构。人的构成，史学研究，第1 5 3 号，1 9 8 1 年等。 从前面介绍的相关研究文献中可以看到，关于这一领域的内容庞杂，各研究 对于唐宋文官考核体系仅是从史学的角度从史论史，很少有研究把考课体系与人 的管理、政府机构的管理整合起来。相对于现代人事考核制度来讲，有些研究只 简单的把古代考课制度中的优点借鉴过来或者将缺陷加以批判，而忽略了其特有 的政治背景和时代背景。笔者正是基于这样的背景，期望在梳理唐宋考课体系的 同时，找出该体系与政府机构管理的融合之处，以现代逻辑提炼出古代的价值， 希望能够对今日的人事考核制度有所启迪。 第一章唐宋文官考课制度概述 第一章唐宋文官考课制度概述 唐王朝实现统一大业后，古代中国在历经长期的分裂动乱之后重新步入和平 与统一，整个人事行政制度在经过战国秦汉至魏晋南北朝的漫长发展历程后而臻 于完备，并正式建立起三省六部制。 唐代为提高对官员的鉴别能力，从而实现提高统治机能的目的，严格实行对 官员的考课制度。随着国家的强盛及管理制度越来越规范化、制度化，官员的考 课制度从方法至标准、从程序至手段也越来越完备。 宋代在继承唐代文官考课制度的基础上，考课机构在设置和施行细则上更为 完备，并根据封建社会发展过渡的历史特点，重视对州县考课法令的制定，首创 磨勘制度，使皇帝直接掌握考课与铨选的权利，以适应强化的中央专制集权，从 而大大丰富和发展了中国古代人事考核制度。 唐宋的考课制度已经触及到官僚政治中人事行政的主要环节。例如，考课官 与考课对象、监校程序、考簿及考状、考第的评定、考课与升迁、黜降等环节， 在唐宋法令中都有详细的规定。这些似可说明唐宋官僚政治在行政法规的制定过 程中，已经积极面向“理性”的目标前进。但在考课的实际运作上，也发现不少 “非理性”的现象，诸如考官滥用权力、被考宫四处请托，而朝廷难以有效扼止 的问题。 评述唐宋考课制度是否完善，必须再结合唐宋时期官僚组织的结构、权 力关系、官僚的人格和社会关系等因素加以研究与考察。 第一节相关概念界定 一、考课概念的界定 考课在中国古代也称为考绩、考校或考功，在汉唐间称考课，但各种称法界限 并不严格。它包含着两种意义：是考，就是考察中央至地方各级官员在任职期 。蒋亮平中国古代人事考核运演轨迹与启示 】党建研究，1 9 9 9 ，( 1 1 ) 。邓小南课绩、资格、考察唐宋文官考课制度侧谈【m 1 大象出版社，1 9 9 7 年第2 3 页 5 - 黑龙江大学硕士学位论文 间执行国家法令的具体表现；二是课，就是依照国家的行政计划进行督课。 “考课的涵义就是依国家颁布的法令和法规，在一定年限或期限内，对各级 官员政绩进行考察、核实，并依其不同表现，区别不同等级，予以赏罚升降，意 图通过确认每个官员的行政效能、职守责任以及贡献，达到对每个官员进行有效 的考课和监督；在一定意义上，考课是对整个考选官员过程的再深化、再检验， 也可以说是一种运用行政检察手段维持官员队伍秩序，整顿吏治，增强官员素质 的制度。 二、文官范围界定 所谓“文官”，是同“武官”、“政务官”相对应的一个概念。 如唐代把官吏划分为流内及流外或称为“入流 和“不入流”两类。“流内官， 按照唐律及唐令规定，唐代文官九品三十阶之内，国家中的职事官中高级、中级 及中下级官吏，如县令、县承、主簿、县尉等。”“流外官，是在朝廷中供职， 但在九品三十阶之外的官员，或称为品外，担任流外售的往往是一些担任辅助 职务的官吏，如县令、县承、主簿、县尉等的下面的录事、司户佐、问事、市令、 博士、助教等”。固 本文的讨论对象，除非特别指明是武官等非文职官员，皆为唐宋文官。由于 史料性质的限制，本文并未依照“官 与“吏”分类来区别唐宋文官。 第二节唐宋文官考课制度思想基础 一、统治者对考课制度的认识 中国封建王朝的历代统治者均把考课作为官员管理的一项核心工作。他们认 为官员在治国才能上、道德品质上、工作态度上都有差异，而官员的贤能与否又 不易被考察，因此，要甄别官员是否贤能就有必要建立严格的考课制度。从思想 。吴琼论中国古代官吏考绩制度【d 】安徽大学硕士论文，2 0 0 3 ，( 9 ) 陆鹏丽唐代官员考课制度研究【d 】汕头大学硕士学位论文，2 0 0 4 ，( 9 ) 陆鹏嘶唐代官员考课制度研究【d 】汕头大学硕士学位论文，2 0 0 4 ，( 9 ) 第一章唐宋文官考课制度概述 上、行为上严格控制官员，可以说是封建官员考课制度指导思想的首要内容。 “考课制度对于统治者来说有几个方面的作用：一，考察官员的品德、业绩、 能力、态度等，黜贪存贤，对官员进行奖励和惩罚，鼓励和监督官员工作情况， 以保证国家的法规法令得到有效的贯彻施行；二，考课是调配和任免官员的依据。 由于官员的才学和能力有差异，官员如果不胜任本职岗位，通过考课就可以做出 相当的调整，达到人尽其才的目的；三，从根本上说，考课是封建君主管理大臣 的手段，是其独有的权力。封建帝王将考课作为他们维持国家运行的一个重要的 手段，把忠于自己的官员留任、晋升，把不忠的官员罢黜，同时帝王们借助考课， 也可以了解官员的言行，及时发现叛逆之臣，从而维护自己的世袭统治。”圆 二、思想家对考课制度的认识 ( 一) 法家学说中的体现 战国时期，官员已经基本上由中央而且主要是由君王进行任免，并建立了“上 计制度。此制度在战国时期发挥了一定的作用并对于后朝代的考课制度的形成 提供了借鉴。“战国末期，韩非子的政治学说集中反映了中央集权专制统治下古代 考课制度的指导思想。韩非子曾说过：治国之要，在于“因任而授官，循名而责 实，操生杀之柄，课群臣之能”。韩非子定法在韩非子的思想学说里，君 主驾驭群臣的“术”，作为行为规范的“法”，与确定地位尊卑的“势”三足鼎立。 而所谓的“术”，就是控制、管理官员的手段。“术者，藏之胸中，以偶众端，而 潜御群臣者也”。韩非子定法如果没有“术”，君主就不能很好的运用权力， 甚至丧失权力，不能控制官员。“主无术以知奸也，虽十饰其法，人臣反用其实”。 韩非子定法实际上，“术”的本质要求就是君主要牢牢掌握奖赏和惩罚这两 种方法来管理百官。这种奖赏和惩罚的范围很广，其中就包括对官员的考课。其 意义就在于保证官员要尽忠于君主，不能同君主有原则分歧，更不能以任何形式 反对君主。考课作为一种文官管理制度，理论上可以有效地发挥官员的积极性和 。陆鹏丽唐代官员考课制度研究【d 】汕头大学硕士学位论文，2 0 0 4 ，( 9 ) 吴琼论中国古代官吏考绩制度f d 】安徽大学硕士论文，2 0 0 3 年第4 页 吴琼论中国古代官吏考绩制度f d 】安徽大学硕士论文，2 0 0 3 年第4 页 黑龙江大学硕士学位论文 创造性，但在“术”这一思想的指导下，反变成了约束官员的基本手段，不利于 官员的成长和塑造，影响了考课制度的正常作用发挥。 东汉时期，考课理论得到较大发展，其中以思想家王符的潜夫论考绩 为代表。“王符认为，要更好的贯彻法令法规，就必须治吏才能使官员按律法 行事，而考课就是最重要的治吏手段，要以其名而考其实，名理者必效于实。 他提出对不同级别的职官要采用不同的考课标准，以考课定奖罚黜陟。” ( 二) 儒家思想中的体现 儒家思想的代表苟子认为要设立“相 一职主管考绩，“论列百官之长，要百 事之听，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功以效于君，当则可，不可则费。”。( 苟 子王霸) 这也是对专门设置的考课官员的职责进行的最初的描述。 “西汉时期，在政治家董仲舒的倡议下，法家学说中的术的思想结合了 一些儒家思想，在形式上发生了一些变化，即将教化思想融于奖励与惩罚两 种方法之中。南面而治天下，莫不以教化为大务一。 但“教化 并不是不需要 赏罚，而是增加了一种形式为帝王服务，进而为封建国家效忠，贡献自己的力量。 儒家思想在唐代考课标准中亦有体现。唐代考课律法四善二十七最中“四 善”是考课官员的道德标准，即“德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈 ， 简言之是德、慎、公、勤。从内容上看，前两者侧重于官员的道德修养，后两者 侧重于官员理事治国的能力。“四善的出现，说明了中国古代的考课制度的标准 已经实现了多样化，已经顺利地把儒家道德因素糅入到考课标准中，也可以说是 儒家“修身、齐家、治国、平天下”道理在官员考课中的具体应用。 “在中国古代的文官制度中，总是将官员是否符合统治阶级的德行放在第一 位，其次才是工作业绩。而这种符合统治阶级的德行，恰恰也就是亲亲尊尊 的儒家思想，它所要求的就是对封建统治者的绝对忠诚，反过来说，为其所用的 官员必须能牢牢掌握在统治者手中”。 从这些记载中可以看出，虽然对被考官员 有“能”的要求，但“德”的作用往往要比“能”的要求要高。因此，有时所谓 。吴琼论中国古代官吏考绩制度【d 】安徽大学硕士论文，2 0 0 3 年第4 页 。刘文俊中国人事制度研究i m l 人事出版社，1 9 9 2 年第2 4 5 页 。吴琼论中国古代官吏考绩制度【d 】安徽大学硕士论文，2 0 0 3 年第4 页 第一章唐宋文官考课制度概述 有“德”的庸才往往能到较高的评价，得到升迁，而那些有才而不具所谓“德 的官员则却得不到应有的奖励。可想而之，“德”作为测评因素在当时的条件下往 往是没有很好的测评方法的，大多数结果还是凭借主考官的主观测评，也没有切 实可行的评价体系。这样的结果只是压抑了官员的主动性，有才能的官员很难脱 颖而出，才能往往在左右逢源中消逝。 黑龙江大学硕士学位论文 第二章唐宋文官考课体系 第一节唐以前考课制度述略 考课制最早可追溯到上古时代的天子巡狩，诸侯朝觐，方伯行国，诸侯行邑。 据周礼记载，周天子不仅采取述职和巡守的形式定期巡视诸侯，考察其政绩， 而且对于一般官员采用小宰以及六计课群吏等具体方法。这种做法还很简单，但 可以看成是中国古代官员考课制度的发端。 一、春秋战国时期雏形阶段 “春秋战国时期各国相继从世卿世禄制过渡到官僚等级制，这种人身依附、 等级雇佣关系的变化必然要求对原有的官员管理制度进行变革，逐步建立考课制 度。”春秋战国时期较为普遍的考课方式是“上计”制度，所谓“计 就是“计 书”，就是“统计成册上书”，这种制度要求地方官在年初时制定工作计划及成本 预算，年终将辖区内相关成果，包括户口、垦田、赋税等情况的数字统计并将详 情写在木简上，汇编成册后上报朝廷，以这些上报的成绩接受考课，君主根据其 政绩优劣，进行论功行赏。此时的上计制度为定期沟通中央和地方的政务提供了 一个相对实用的途径。“此时期采用的巡狩、上计、察访等考课举措，在各诸侯 国实施时并不一致，既无专门的考课机构，也无专职的考课官员及法规，考课活 动和程序亦较为简单，并未形成一种严格的考课制度，但春秋战国时期的考课思 想和实践为秦汉考课制度的正式形成作出了理论准备并提供了实践经验。”。 二、秦汉时期确立阶段 统一的国家和稳定的朝政，是官员考课制度的制定和推广的有利条件，秦汉 时的大一统为考课制度的确立提供了基础。此时期考课制度仍以上计为主，秦代 曾设监御史负责监督考课，并制定了考课百官的法规五善五失。据云梦秦 。刘晓峰中国古代职官考课制度的沿革及其现代启示【j 】合肥工业大学学报社会科学版，2 0 0 2 ，o z ) 。刘晓峰中国古代职官考课制度的沿革及其现代启示【j 】合肥工业大学学报社会科学版，2 0 0 2 ，0 2 ) - l o 第二罩唐宋文冒考课体系 简为吏之道所载： “吏有五善：一日忠信敬上，二日精廉毋谤，三日举事审当，四日喜为善行， 五日恭敬多让。五者必至，必有大赏。吏有五失：一日夸于世，二日贵以泰，三 日擅制割，四日犯上弗知害，五日贱士而贵货贝。” 此法进一步将考课的标准具体化，可以视为考课制度确立的重要标志。西汉 进一步完善了上计制度，考课由丞相和御史大夫两府主管，主要通过两条途径， 一是中央考课郡，郡考课县，县课乡、亭课里，这是纵向上计；二是中央丞相、 御史府课郡，郡上计与刺史监郡相结合，这是横向上计。纵横考课结合考察，并 根据考课结果确定职位升降与赏罚，具体分为迁、降、转、徙等几种方式。考课 制度和奖惩制度相结合不但在西汉来说是一大进步，对于现代考核制度来讲也具 有指导意义。 第二节唐代文官考课制度基本构成 一、考课机构 在我国封建社会初期，行政职能没有充分分化，考课一直混杂在普通的行 政活动中。从某种意义上说，它只是自上而下的行政监督的派生性工作。因此， 当时的考课官一般由行政首脑兼行其职。直到唐代出现了最早的专门考课机构。 唐代建立起领土规模空前的大一统帝国，中央确立了三省六部制的官僚体 制，需要建立一套针对文武百官的考课制度，由于这套制度在复杂性、覆盖面上 都远远超过了前代，这就需要有专门的机构来负责。唐代文武百官考课由吏部负 责。吏部分四司：吏部司、司动司、司封司、考功司。考功司就是最早的专门考 课机构，标志着官员考课机构专业化的开始。关于考功司的职责，大唐六典 规定： “掌内外文武官吏之考课，凡应考之官，皆具录当年功过行能。本司及本州 长官对众读议其优劣，定为九等考第，各于其所，由司准额校订，然后送省。内 外文武官员量远近以程限之有差。( 附表一：唐代考课系统简表) 黑龙江大学硕士学位论文 唐代考课系统( 表1 ) 二、考课官员的组成及权限 ( 一) 考课官员的组成 唐代的考课官包括各被考官员的本司长官、考功司及吏部主要官员以及监、 校、判考使，他们都直接影响到考第的评定。官员考课是否由上述大部分官员甚 至是皇帝来裁决，由其本身官品的高低决定。 考功司作为唐代考课事宜的主管机构，其中负责考功司行政事务的职事官， 包括考功郎中一人、员外郎一人、都事一人、主事三人。考功司的政策拟定主要 是由上述六名职事官担任，此外还有一些负责文书簿籍抄录，整理的流外官，即 第二章唐宋文官考课体系 没有官阶的吏。包括：十五个令史、三十个书令史和四个掌固，令史和书令史主 要负责抄写的文书工作，掌固负责管理维护的事务。 在理论上，考功郎中掌管内外文武官员的考课，但因为考功司仅是吏部四司 之一，考功郎中自然需要向他的吏部上级主管负责。这些上级主管包括：吏部尚 书一人，吏部侍郎二人，和吏部郎中二人。实际上，考功郎不完全掌握内外文武 官吏的考课，因为从三品上的高官有皇帝亲自考试，而且唐代的考课还有监校程 序。 ( 二) 考课官员的权限 官员接受何人或何机构考课，其官阶或官职是重要的决定因素。 就考课制度而言，官阶从三品与正四品上之间的界线是重要的分水岭。按照 唐考课令，三品以上官( 京官) 、五大都督和同中书门下平章事的考课不经由 尚书省的吏部，必须奏请皇帝裁决，因此被称为“内考”或“内校 。 t 中央政府的分支机构的司长官或地方政府的州长官来考课评定下属的官阶 正四品以下的官员。这些被考者可分为二类：京官与外官。中央政府的台、省、 寺、监的本司长官考课京官，州、县政府首长负责考课外官。根据开元七年( 7 1 9 ) 及开元二十五年( 7 3 7 ) 的考课令，如果州、县政府首长缺位，则由次一级的 长官负责考课。同时，县令以下和关、镇、戌官等都有州政府考课，渡口如果不 属于中央的都水监管辖的话，也由州考。 此外，还有若干关于刺史考课的其他规定。从唐初到贞元七年( 7 1 9 ) 以后， 凡刺史兼节度使职者，其考第需由皇帝亲自评定。有关刺史的考课，也和其他官 员的考课略有差别，主要是由于刺史的品阶很高且主要责任在监掌地方农桑、户 口及社会秩序。刺史的考簿，通常是由按察使( 多由尚书省六部的郎官及御史台 地御史组成) 巡按各地后，带回京城。在考簿集中后，定日由监、校考使与尚书 左丞( 正四品上) 、右丞( 正四品下) 及户部长官详细审查，并需在考限内录奏， 以作为升迁的凭据。 “此外，还有许多任务不一( 如考察地方农耕贬黜官吏、存抚赈济、整顿吏 国黄清连制度与国家 e 1 中国大百科全书出版社。2 0 0 5 年第2 1 2 页 1 3 黑龙江大学硕士学位论文 治等) 、名目不同( 如按察市、巡查使、九道大使、江南安抚使、十道存抚使、 十道安抚使、宣慰使等) 的特使，被分配到地方考察吏治。”他们或者是考课官 员善绩，或者是恤隐求疾，对地方政治常加干涉，与地方官之间有许多紧张关系 存在。简单说，当时唐朝中央政府力量强大，可以派遣特使干预地方政治，也正 好是中央集权政治达到高峰的时期。 总的说来，不同的考课对象被赋予相应的考课官员进行考课，一定程度上做 到了权责分明，有利于提高考课的针对性和专业性。 三、考课年限 唐代的考课年限，一般规定有岁考和大考。凡常课一年一小考，由本司及州 县长官定期进行，故称作岁考；每隔三年( 有时也有四年五年) 举行一次大考。岁 考中评定被考者的等第，大考则综合三年( 或四年、五年) 中的等篼来决定升降赏 罚。大考就是决定官员升迁或降职的关键时刻。官员不仅每年要考课政绩，而且 不能无限期任职，不同官职的任期有不同。但是几年才行一次的大考，因其与官 僚组织的演变有关，前后规定屡有变更。同时因为要适当解决官僚组织的膨胀， 解决职少官多的问题，官员的升迁，除了要靠优良的考课外，还须再衡以年资。 考课的时间是：“京师百僚九月三十日以前校定，十月一日送省；外官去京 一千五百里内，八月三十日；三千里内七月三十日；五千里内，五月三十日；七 千里内三月三十日；万里内正月三十日以前校定。” 四、考课标准及其等第划分 ( 一) 考课标准 唐以来考课制度的成熟，还体现在制定了以道德、才能和功绩相结合的详细 的考课标准。 唐代考课文官的标准在当时是按照流内和流外官的性质不同而分别制定的。 一般说，流内官的考第含有较浓重的道德判断色彩，但也同时着重官员处理公事 。黄清连制度与国家f c 】中国大百科全书出版社，2 0 0 5 年第2 1 2 页 。李铁中国文官制度【m 】中国政法大学出版社，1 9 8 9 年第1 7 8 页 - 1 4 第二章唐宋文官考课体系 的行政能力。流外官的考第则比较注意实际工作表现。 “四善二十七最”，是考 课评定的主要标准。“善”与“最 各有所偏，只是相对而言。四善比较偏重个 人的道德，二十七最较为注意个人的工作业绩。 “四善”即“德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈”，简言之即德、 慎、公、勤，是考课官员的道德标准。 “二十七最 是依官员职务性质不同而界定不同的要求，提出的考课业务才 能的最佳标准。所谓“最 ，是指最佳业绩，是根据不同的工作性质与职责，对 官员的个人才干和工作成绩提出的不同的原则要求。其具体内容是： 1 、献可替否，拾遗补阙，为近侍之最；2 、锉衡人物，摆尽才良，为选司之最； 3 、扬清激浊，褒贬必当，为考校之最；4 、礼制仪式，动合经典，为礼官之最； 5 、音律克谐，不失节奏，为乐官之最；6 、决断不滞，与夺合理，为判事之最； 7 、部统有方，警守无失，为宿卫之最；8 、兵士调集，戎装充备，为督领之最； 9 、推鞫得情，处断公允，为法官之最；1 0 、仇校经审，明近刊订，为校正之最； 1 1 、训导有方，生徒克业，为学官之最；1 3 ，赏罚严明、攻占必胜，为将帅之 最；1 4 、礼仪兴行，肃清所部，为政教之最；1 5 、详录典正，词理兼举，为文理 之最；1 6 、访察精审，弹举必当，为纠正之最；1 7 、明于勘复，稽失无隐，为勾 检之最；1 8 、职事修理，供承强挤，为监掌之最；1 9 、功课皆充，丁匠无怨，为 投使之最；2 0 、耕缛以时，收获成课，为屯官之最；2 1 、谨于盖藏，明于出纳， 为仓库之最；2 2 、推步盈虚，究理精密，为历官之最；2 3 、占候医卜，效验多者， 为方术之最；2 4 、检察有方，行李无壅，为关津之最；2 5 、市座弗扰，奸滥不行， 为市司之最；2 6 、牧养肥硕，蕃息孳多，为牧官之最；2 7 、边境肃清，城隍修理， 为镇防之最。 以上这二十七最所考对象，涵盖唐代中央与地方、军职与文职的重要官员 系统。“二十七最”措辞较具弹性，每一“最”所考的官员，涵盖面也很广。例 如：“纠正”，是指御史台中，各种不同官衔的御史；“政教”是泛指州县政府的 。黄清连制度与国家i c 】中国大百科全书出版社，2 0 0 5 年第2 1 2 页 ( 唐) 张九龄唐六典【m 】四库全书文渊读本，1 9 8 8 年第4 7 页 黑龙江大学硕士学位论文 主要长官，尤指刺史，县令。可以说，这二十七最是一种“按职设目 的安排。 ( 二) 考课等第划分 根据开元七年( 7 1 9 ) 及二十五年( 7 3 7 ) 的考课令规定，官员的道德与 行政表现的评定，第一等至第五等是“一最以上 与善的几种不同组合，第六等 一下则不含善或最，第八等和第九等则牵涉到对失职或犯罪流内官的惩罚。依照 唐令、流内官的九等考第，可制成下表二： 表二唐代流内官的九等考第 等第资格 1 、上上 一最以上+ 4 善 2 、上中 一最以上+ 3 善：或，无最“善 3 、上下 一最以上+ 2 善；或，无最+ 3 善 4 、中上 一最以上+ 1 善：或，无最+ 2 善 5 、中中 一最以上；或，无最+ 1 善 6 、中下 职事粗理，善最弗闻 7 、下上 爱憎任情，处断乖理 8 、下中背公向私，职事废阙 9 、下下 居官谄诈，贪浊有状 从上表，约略可以看出善与最在考第中所占的位置。由于“一最以上”可以 包括某一个别官员的本职与兼职，其是否具有“一最以上”或“无最”，对等第 高下的影响，似比“善”小。以第二等上中为例，一最以上加三善和无最而有四 善，这两者是一样的，就算最多，但如果只有三善，只能和无最而有四善的居于 同等。可见，这一考课标准中，“德”的因素被放在了较为重要的位置。流内官 所拥有的“善”的多寡，影响考第较大。 ( 唐) 张九龄唐六典【m 】四库全书文渊读本，1 9 8 8 年第4 6 页 第二章唐宋文官考课体系 流外官考课等第由其任职机构的长官评定，并依照其行政能力与表现，分 为四等。流外官与流内官相比，等第内容也较为简单，较偏重个人能力及表现。 附表三： 表三唐代流外官的四等考第 等第 资格 1 、上 清谨勤公，勘当明审 2 、中 居官不怠，执事无私 3 、下 不勤其职，数有衍犯 4 、下下 背公向私，贪浊有状 另外，值得注意的事，唐代考课的计算，有上下等相互抵消的办法，称作“覆 。 这是按照考课、年劳做成升迁、黜降的决定时，具体采用的步骤。新唐书百 官制说：“计当进升迁而参右下考者，以一中上( 第四等) 覆一中下( 第六等) ， 以一上下( 第三等) 覆二中下( 第六等) 。上中( 第二等) 以上，虽有下考，从 上第。有下下考( 九等) 者，解任。” 另外唐朝针对地方官员规定了按照户口、垦田等实绩加减等级的做法。通 典选举四“考课”条中记载称，州、县的户口数每增加或减少十分之一，刺 史、县令的考等可以增加获奖第一等；州、县的垦田数每增加或减少十分之二， 刺史、县令的考等同样可以增加或降低一等。这些做法都是将考课标准逐步进行 量化的一种体现，使考课结果更加明晰。 唐朝所规定的内容详尽的“二十七最 以及将地方官的考课等级和户口、垦 田数挂钩的附加做法，表明考课制度中带有浓重的实绩色彩，但当时的考课制度 中融入不少的道德因素也是显而易见的，这代表了隋唐以后中国古代考课制度的 一大发展趋势。 ( 唐) 张九龄唐六典【m 】四库全书文渊读本，1 9 8 8 年第4 7 页 黑龙江大学硕士学位论文 五、考课工具及其使用考簿、考碟、考钱 “考簿”，又称“考状”或“考解”，指的是地方政府为考课所写、送吏部核 定的正式公文书簿，记载着官员的功过行能及考课的结果。考课的登记必须公开 宣布，地方官的考簿是由刺史担任的“朝集使 解送迸京，至尚书省吏部。 考簿呈送期限的拟定主要是由各呈送机关与京师的距离决定的。以在京各司 而言，其公开宣布过的考簿必须在九月三十日以前校定、编次完成，至于地方政 府，则其与京师的距离，须考虑：如凡距京1 5 0 0 里内，需在八月三十日以前校 定；1 0 0 0 0 里内，正月三十日以前校定等。由地方的各州政府或中央的各机构校 定完毕的考簿，最后集中于吏部考功司。送簿的时间也有期限：京官的考簿须在 十月一日以前送达吏部，地方的考簿则由朝集使在十月二十五日前呈送。 因为考课与每一官员的升迁有重要的关系，所以如果记录一年功过的考簿不 能如期送京审查自然会影响到各个官员的权益。同时，功过如果发生在编纂期限 以后的一年，也必须并入来年的考课，一起计算。同时，唐代有意迅速处理重大 刑事案及鼓励有功人员，因此在考课令中对此有特别的规定：“若本司考课 以后，尚书省未校以前，犯罪断讫，准状合解及贬降者，仍即附校。有功应迸者， 亦准此。”这个规定有快赏速罚的意义。 考课令中规定了考簿的内容与篇幅。它要求凡是考簿上要求添加的官员 的行为、功过都必须详实登录。如果前一任官犯私罪而未经举发或判罪，后来经 过确定并断在现任，则以现任之职为考。如果应该一并记载前任考课，也要功过 并附。考簿上都要清楚记载考正之最。 在唐代考课制中，有关考牒与考钱的规定，值得一提。唐代每一位接受考第 的官员都可以获得一份文件，上面记载该一官员的考课等第，这份文件称为“考 牒”。考牒经吏部正式认可，在官员任职时发给其告知。若干资料指出，唐代官 员需要支付一定数额的现钱，作为付给考碟的费用，叫做“考钱 。根据唐会 要的记载，贞元元年( 7 8 5 ) 德宗敕，凡是被考官员官品在六品以下，由本州 。黄清连制度与国家【c 】中国大百科全书出版社，2 0 0 5 年第2 1 9 页 黄清连制度与国家 e 1 中国大百科全书出版社，2 0 0 5 年第2 2 0 页 1 8 第二章唐宋文官考课体系 申报上考者，必须纳钱一千文，作为购买笔墨、朱胶等文具的费用。这些费用原 由政府基金作本金，以五分利息生利。 六、考课程序 ( 一) 读仪初评 “每届考课，先由被考者本人具录当年功过行能，相当于自我鉴定，再由各 司长官具录所属被考者一年的表现，并当众对读，评定出初评等第，如果被考者 有异议，可以提出重新复核。 为了帮助地方长官掌握初评等第，律法要求中央 尚书省的各机关把所了解的地方官员的政绩抄录给有关考课机关。这种做法不仅 可以有效促使考课官公正考课，而且程序的制定体现了依法行政的精神。 ( - - ) 送省复审 各部门在读仪初评的基础上制作考簿，按照律法规定各地完成初评的时间以 及送簿日期送簿进省。当年考课后的功过可列入下年的考课中。而考簿送省以后， 在尚书省校定以前被考官员有涉及升降的功过，则上报计入本年。如果发现评定 等第或调查与所掌握的资料不相符时，考课机构得主动改正或发回重考，显然这 是防止考课浮滥，保证考课严整的一种牵制方法。 ( 三) 尚书省审核 中央和地方各机关按照规定日期进行审核：在京机关必须在当年九月份以前 结束本部门的考课工作，然后于十月一日前将被考者的簿状报送尚书省。各地各 部门的考簿汇总至尚书省后，由考功司进行登录，分类整理，并作出初步审核和 评出考第。 ( 四) 审定批准 尚书省在审核的基础上按规定制作新的考簿。其中，对于评定为上等考第和 下等考第者，不仅要详细列数字、名单、而且将详情一同说明；而中考者，只需 单名上奏；考课等第的最后批准权，以被考者的等级高下而有所不同。亲王、尚 书、门下三品以上的京官、都护、节度等，由皇帝亲自裁定等级，四品以下官由 。李方唐代官吏考课制度拾遗一敦煌吐鲁番考课文书考释【j 1 欧亚学研究，2 0 0 6 ，( 2 ) - 1 9 黑龙江大学硕士学位论文 吏部评定报送皇帝即可。 ( 五) 颁牒 考课核定后，由校考使和考功郎中以及员外郎共同负责当面向齐集于都省的 京官和地方朝集使宣布考绩，吏部发给应考者考牒，作为考课凭证。定考的结果 由各部门的长官将被考者的名碟等第张挂衙府三天。吏部发给应考者考碟，以作 为考课凭证。若应考人对定等有异议，可以向吏部申辩，申辩属实者予以更正，7 申辩不实者另受处罚。显然悬挂衙门三日是让考课结果经受最后一次监督，并有 一定的时间予以更正与查实。 “唐代考课中议读、校定、对读、复考、悬挂公布等措施，均是为了保证考 课的公正性、客观性与准确性，这种民主监督、严格把关的考课思想对我们今天 公务员考核制度的研究是很有参考意义的。”o 七、考课法律典章 唐代的考课法比以前历代王朝更完备，初步达到了考课制度化、法律化，并 独具自己的特色，即严法而严行。 所谓严法严行就是有一系列的考课法律规定并严格按法律执行：有开皇七年 的考课令四善二十七最、考课法；有唐六典关于考课的具体规定； 还有唐律疏议职制律关于考课违律应追究责任的规定，如：“诸贡举非其 人及应贡举而不贡举者 ，“若考校课试而不以实及选官乖