（行政管理专业论文）我国最低生活保障制度的城乡统筹研究.pdf

i 中 文 摘 要 目前，社会保障制度已成为我国广大公民最为关注的话题之一。无论是城市还 是农村居民都已不同程度地纳入了我国社会保障体系当中。因此，城乡社会保障相 关内容也成为了学术界广为研究的论题之一，尤其是近年来，有关这一方面的研究 也取得了很多成果。目前，大多数学者和专家基本上以社会保障理论、社会保障制 度的可行性研究、社会保障现存问题研究、社会保障具体各项保障措施的研究（如： 医疗、养老、工伤等）为主。基于我国最低生活保障制度方面的研究，现主要以其 可行性研究、资金来源为主。围绕我国城市最低生活保障制度的研究集中于现存问 题、该制度的变迁等方面。笔者认为，针对我国由于经济结构、户籍制度等存在的 二元差异性导致我国在最低生活保障制度中也明显存在按照城乡分割的二元路径进 行研究。因此，笔者认为在研究我国最低生活保障制度时可以将城、乡统筹起来研 究。当然，针对我国最低生活保障制度目前实施的实际情况来说，在现阶段实现城 乡统筹不是很现实的，但是，从长期来说，我国缩小城乡差距实现城乡统筹是势在 必行的。本文共分为六个部分，第一部分为导论，阐述了论文的研究意义、目的、 方法。第二部分为我国城乡最低生活保障建立的理论基础。第三部分简单回顾了城 乡最低生活保障制度的发展历程。第四部分是根据我国目前城、乡最低生活保障制 度存在差异，从几个层面上进行比较。第五、六部分就我国现阶段城乡最低生活保 障制度存在的差异后，提出实现我国最低生活保障制度的统筹途径及重大意义。 关键字：关键字：统筹；城乡；最低生活保障 ii abstract at present, the social security system has become the majority of citizens of one of the topics of most concern. both urban and rural residents have been incorporated to varying degrees, among the chinas social security system. therefore, the urban and rural social security-related content has also become a topic of academic research widely, especially in recent years, the research in this area has made some achievements. currently, most scholars and experts on social security theory, such as, the social security system feasibility study of existing problems of social security, social security, the security measures of the specific (such as: medical, pension, work injury, and etc.). based on the minimum livelihood guarantee system of research, is mainly with its feasibility study, the main source of funding. around the urban minimum living security system of the research focused on existing problems, changes in other aspects of the system. i believe that, in view of the economic structure, the existence of dual household registration system and other differences lead to the minimum living standard security system in china is evident in the urban-rural split in accordance with the dual path of study. therefore, i believe that the study of the minimum living security system can be city-townships up study. of course, the minimum living security system for our implementation of the actual situation at present, in urban and rural areas at this stage is not very realistic to achieve, but in the long term, china between urban and rural or urban areas is imperative. this article is divided into six parts, the first part is an introduction, the research paper described the meaning, purpose and methods. the second part is divided into urban and rural minimum living established theoretical basis. the third section briefly reviews the urban minimum living security system development process. the fourth part is based on our current urban and rural differences in the minimum living standard security system, from several levels were compared. the fifth, sixth part of the urban and rural areas in our country at this stage ，there is a minimum living standard security system iii differences, and set forth to achieve the minimum living standard security system of co-ordination significance. keywords: integration; rural; minimum living 承诺书 40 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 41 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 引言 1 引言 1 研究背景、目的、意义 一直以来，我国由于受二元经济社会结构差异的影响，在经济发展、户籍制度、 生活消费水平、就业等方面，城市和农村表现出很大的差异。同样，社会保障体制 在我国也呈现出明显的二元特征，城乡保障发展极不平衡。随着市场经济的建立与 发展、城市化进程的不断加快，农村劳动力必然向城市大量转移，二元的社会保障 体制不断表现出诸多的局限性。 20 世纪 90 年代，随着国有企业改革的不断深化，在我国涌现出大批下岗失业工 人。在这样的背景下，城市最低生活保障制度应运而生，1993 年我国在上海建立了 城市居民最低保障制度。1997 年国务院下发了关于在全国建立城市最低生活保障 制度的通知 ，我国开始在全国范围内建立城市居民的最低生活保障制度。截止到 2009 年全国有 2000 多万城市居民享受到城市最低生活保障制度的救济。 我国农村最低保障制度的试行最早是在山西省的左云县，1996 年民政部提出要 在全国范围内积极探索农村最低生活保障。国务院总理温家宝在 2007 年 3 月召开的 十届全国人民代表大会第五次会议上做的政府工作报告中明确提出2007年要在全国 范围内建立农村最低生活保障制度。但是，到目前为止，只有占农民总人数 1.6%的 农民享受了农村最低生活保障制度的救助。就目前农村最低生活保障制度的实施现 状来看，由于诸多原因导致中西部大部分地区的农村低保工作都处于停滞状态。时 至今日，我国统筹城乡发展战略已提出了六年，党和政府已多次强调要探索和建立 农村社会保障制度。然而，二元社会结构对我国影响仍十分深远。城乡最低生活保 障制度在保障对象的范围、救助水平、资金筹集等方面存在很大的差异。这些都成 为阻碍城乡统筹发展的障碍。本文通过对城乡最低生活保障制度的历史演进及实施 现状作比较分析，提出建立我国城乡统筹的最低生活保障制度的思路和途径。 从理论上讲，积极推进城乡统筹的最低生活保障制度具有十分重要的意义：有 利于现代化农业的发展，有利于缩小我国城乡贫富差距，有利于推进我国社会主义 新农村建设，有利于构建和谐社会，有利于实现农村流动人口的国民待遇。因此， 通过制度创新即：建立城乡统筹的最低生活保障制度是构建我国社会保障体系中的 基础环节之一。 2 文献综述 国外对社会保障理论的研究有古典经济学、福利经济学、消费理论、公共经济 我国最低生活保障制度的城乡统筹研究 2 学等。近年来，我国兴起了对统筹城乡社会保障制度的研究与思考，大概包含以下 几个方面： 有关政府所负责任的问题。学者普遍认为，政府应该在社会保障制度中起到非 常重要的作用。郑功成认为：政府的义务之一是推进社会保障制度的建设。吴敬琏 认为中国政府在财政上已经具备支撑 “全民最低生活保障”这个庞大的支出。李景 韬认为，政府要在城乡社会统筹建设中提供财力支持，要发挥政府对社会保障机构 的管理和监督功能。杨翠迎认为，中国农村正处于社会转轨的特殊时期，政府更应 加大中央财政对农村社会保障制度建设的转移支付力度。否则将导致我国农村社会 保障与城市的差距越来越大，并且还需将农村的各项社会保障制度纳入法制化的轨 道中来。 关于城乡统筹的时机问题。目前，我国学者对于建立城乡统筹的社会保障制度 的时机选择上主要有以下几种观点。 第一种观点是时机尚未成熟。樊小刚认为在我国建立城乡一体化的社会保障制 度是个长远的目标，实现这个目标存在非常大的困难。林毓铭从政府财力拮据的角 度提出在广大农村建设社会保障是不现实的。陈平基于在如此大的发展中国家搞统 一的社会保障制度则是在搞“洋跃进” 。 第二种观点认为建立城乡统筹的社会保障制度需分地区、分步骤地进行。杨翠 迎认为近期中国社会保障制度改革的目标是统筹城乡社会保障制度，促进两者的协 调发展。实现两者的协调发展必须坚持一体化的政策导向。高君认为依照制度统一， 标准各异的方式来实现城乡社会保障统筹发展。 第三种观点认为我国建立城乡统筹的社会保障制度的时机已经成熟。景天魁在 社会公正理论与政策一书中提出了在我国目前推进城乡社会保障制度建设并不 是可为或不可为，而是想为不想为的问题。并且提出城乡统筹的着手处是建立城乡 统一的最低生活保障制度。王国军认为，我国应该在解决温饱问题之后就建立城乡 一体化的社会保障制度，前提是保障水平不宜过高。 关于统筹入手点问题。我国现行的社会保障制度已经落后于社会经济发展的需 要，社会保障制度的改革已经严重的滞后于经济的改革发展。在城乡统筹的社会保 障制度设计方面，主要有以下几种观点： 第一种观点是要从最低生活保障制度入手。邓薇认为建立有利于城乡统筹的农 村社会保障体系，首先最先建立健全最低生活保障制度。高君认为在坚持一体化的 政策下，实行城乡有别的策略，逐步完善、逐步过渡，首先要加快建立和完善农村 引言 3 最低生活保障制度及救灾制度。邓大松认为城乡社会保障制度要有衔接机制，应该 构建城乡统一的最低生活保障制度，建立在保障水平、保障项目等有别于城镇的农 村社会保险制度，最终实现城乡统筹的社会保障制度。 第二种观点认为要从解决农村养老保险问题，然后再逐步实现一体化。杨翠迎 认为要根据地区的经济发展状况区别对待。经济发展不发达的地区应采取家庭、社 区和社会养老保险相结合、相补充的模式，然后逐步提高社会化养老的水平。当这 些贫困地区经济发展到一定程度后，引导和鼓励其适当开展农村社会养老保险模式， 再逐步实现与城市养老保险的一体化。林毓铭认为实现城乡社会保险的统筹应率先 将农民纳入城市职工养老保险，在建立了城乡统一的劳动力市场之后，再逐步实现 其他社会保障项目的统筹。 第三种观点认为先建立农民工工伤保险。郑功成认为最先建立农民工的工伤保 险，然后建立农民工的大病住院保障制度；再次，优先解决农村计划生育户的社会 保障问题；最后实现城乡统筹的最低生活保障制度，发展多种形式的民间扶贫济贫 活动。 3 研究方法 本文将我国城乡最低生保障制度作为一个系统来研究，首先阐述了最低生活保 障制度的内涵及思想渊源；然后回顾了我国最低生活保障制度的发展过程；再就我 国城乡最低生活保障制度在诸多层面呈现的巨大差距进行比较；进而提出城乡统筹 的最低生活保障制度的意义及实现途径。 研究方法上，笔者采用理论与实证分析方法相结合。在具体的论述过程中重点 采用了对比的论证方法，此外还结合了辩证、逻辑、例证、图表等方法。 在理论叙述部分，首先将最低生活保障的内涵、理论基础、发展历程，进而对 城乡最低生活保障制度进行比较，在得出我国城乡最低生活保障制度存在巨大差异 的结论后，阐述了在我国统筹城乡最低生活保障制度的意义及途径。 4 论文结构 本文共有五个部分。第一部分引言,主要阐述了本文的研究背景、目的、意义和 论文结构。第二部分阐述了我国最低生活保障制度涵义及理论基础。第三部分，简 单回顾了最低生活保障制度的发展历程。第四部分对我国城乡最低生活保障制度进 行比较。第五部分提出了统筹城乡最低生活保障制度的意义及途径方法。最后，得 出结论，结束全文。 我国最低生活保障制度的城乡统筹研究 4 第一章 我国最低生活保障制度的内涵及其思想渊源 1.1 我国最低生活保障制度的内涵 我国最低生活保障制度是在城市定期救助和临时救助的基础上建立和发展起来 的，始建于 1993 年我国上海市。我国在实行改革开放前，城市中的无依无靠、无生 活来源、无法定赡养人的的孤寡老人、孤儿及部分特殊人群被列入救助制度的救助 对象。而随着我国经济体制改革的深入，大批下岗职工因为工资收入的锐减，导致 原有的救助制度不能更广泛地维护城市居民的最基本生活权益，新的救济制度也就 是我国城市最低生活保障制度应运而生。这一救助制度的建立打破了原有的救助对 象的身份限制，使那些因体制改革导致的利益牺牲者也纳入到了最低生活保障制度 的保障范围。1999 年 10 月 1 日国务院颁布了城市居民最低生活保障条例 ，该条 例的颁布标志着我国最低生活保障制度进入了法制化的进程。 1.1.1 我国城市最低生活保障制度的内涵 实施最低生活保障制度是政府义不容辞的责任，这项制度的意义就是让那些在 市场、社会转型和变迁中处于最不利地位，而又无力应对所遇到的风险的人们免于 沦入贫困1。所谓城市最低生活保障制度是指持有非农业户口的城市居民，凡共同生 活的家庭成员人均收入低于当地城市居民的最低生活保障标准的，均有权利从当地 人民政府获得基本生活物质保障帮助，使其生活水平达到最低生活保障标准的社会 救助制度。正确把握城市最低生活保障制度的涵义需要解决以下几个问题。城市最 低生活保障制度的救助对象怎么确定？最终要达成什么样的目标？给与救助对象的 救助金的发放周期是多久？为何要实行差额补助？ 首先，我国城市最低生活保障制度的救助对象是针对持有非农业户口的城市居 民。这也就意味着占我国总人口数七成的农民没有被列入救助范围。当农民因疾病、 年老丧失劳动能力等问题不能维持基本生活时没有从政府获取物质帮助的权利，而 是依靠充分挖掘家庭和社会资源来维持最基本生活。 其次，我国城市最低生活保障制度是以维持救助对象基本生活为目标。在国际 上，对“基本生活”的界定有三个层面：生存状态、温饱状态、发展状态。生存状 态指满足人的基本生理需求；温饱状态指在满足基本生理需求的前提下还能体面生 活下去的最低费用；发展状态指在维持基本生活的状态下具有自救能力脱离贫困的 状态。在我国，从最低生活保障制度的实践过程看，很多地方只是以居民维持基本 1 景天魁.社会公正理论和政策.北京,社会科学文献出版社,2004,220. 第一章 我国最低生活保障制度的内涵及其思想渊源 5 生存状态作为最低生活保障标准。 再次，我国城市最低生活保障制度的发放以家庭为单位，按月发放。这里所指 的生活水平指一个家庭的平均生活水平，也就是以一个家庭的人均月收入来定是否 符合救助的标准。 最后，我国城市最低生活保障制度实行的是差额补助。低保制度是政府从财政 收入中拨出专项资金用于无偿补助给低于最低生活保障线的社会成员。所以，为了 避免使救助对象产生福利依赖心里，政府给予的补助是家庭实际平均收入与当地最 低生活保障标准之间的差额。 1.1.2 我国农村最低生活保障制度的内涵 我国农村最低生活保障制度是指“中国政府对农业人口家庭人均收入低于当地 农村居民最低社会保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准实行差额补助的一 种社会救济制度。 ” 2该项救助制度是按照我国相关的政策和法律规定，对农村贫困家 庭人均收入低于最低生活保障标准的实行差额救助，以满足其最低生活需要。1996 年民政部下发的关于加快农村社会保障体系建设中的意见中明确指出： “农村最 低生活保障资金由各级财政和村集体分担” 。正确理解农村最低生活保障制度的涵 义，需要从以下几个方面着手：首先，我国农村最低生活保障制度的救助对象是针 对具有农业户口的农村居民。其次，我国农村低保救助制度以家庭为单位按年发放。 与城市低保救助制度不同的是农村低保救助制度是按年发放。而城市低保救助制度 是按月发放给救助对象。最后，我国农村低保救助制度也是实行差额补助。 1.2 我国最低生活保障制度的思想渊源 我国自古提倡“爱”和“义” ，在济贫救助方面的思想也颇多，归纳有如下几种： 1.2.1 我国古代救助思想 墨家的“兼爱”思想。墨子的政治思想的核心是兼爱，兼爱还有另外的一个说 法是周爱。墨子兼爱的思想也被广为流传。墨子提倡“兼爱天下之博大也，譬之日 月，兼照日月。兼照天下之无有私也” 。主张“天下之人皆相爱，强不执弱，众不劫 寡，富不侮贫，贵不敖贱，诈不欺愚。 ”墨家的观点是爱利合一，兼相爱和交相利是 辩证统一的。兼爱思想的重点是建立在“爱”和“利”基础上互助互济，是我国古 代思想中最具有“社会性”的济贫思想。 儒家的“大同” “民本” “仁政”思想。反映大同的思想有礼记中的叙 2 刘伯龙,竺乾威,程惕洁.当代中国农村公共政策研究.上海,复旦大学出版社,2005. 我国最低生活保障制度的城乡统筹研究 6 述“大道之行也，天下为公” 。 “故人不独亲其亲，不独子独子” 。 “使老有所终，壮 有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养” 。以及尚书中“德惟善政，政在养民” 与孟子中的“制民之产，必使仰足以事父母，俯足以蓄妻子，乐岁终身饱，凶 年免于死亡” 。上述这些记载都是儒家思想中“民本”和“仁政”最集中的体现。 道家关于救助济贫的论述。 老子第五十六章有这样的论述：这是没有阶级、 没有剥削、没有争夺的社会，是没有私有的社会，是一切不待调和而自然调和的大 同社会。在这样的社会中， “无为，顾无败；无知顾无失。庄子则说： “上必无为而 用天下，下必有为为天下用，此不易之道也。 ”是为“无为”思想。道家主张“无为 而治” ，认为最理想的政治是政府不要干预，标榜以道德治天下。 储粮备荒的思想。人类在改造自然的过程中，会遇到意外灾害和事故。在生产 实践中，人类学会了建立经济后备来克服意外损失。这种思想在我国出现较早，普 及于西周时期。如礼记王制提出， “国无九年之蓄，曰不足，无六年之蓄，曰 急，无三年之蓄，曰国非其国也。 ” 周礼地官主张对于灾荒的救济要采取多方 面的综合治理措施。我国能在两千多年前提出这些主张是非常宝贵的。 敬老爱幼的传统思想。 周礼提出这样的主张：老幼可免除徭役，对于生活无 依无靠的老人和孩子则由公共部门的公共财物来供养他们。我国古典籍对老幼的特 殊照顾还有很多记载。 1.2.2 西方国家的救助思想 一是福利国家的思想。 “福利国家”这一概念是由威廉坦普尔于 1941 年最早提 出的。3英国学者 briggs 将福利国家定义为：是指那些通过有意识地运用政治权利和 组织管理的能力来缓解市场机制的作用力度。第一，通过保障个人及其家庭的最低 收入水平，而不计其工作和财产的市场价值；第二，通过使个人和家庭满足特定的 社会情形降低其无保障程度；第三，保障全体公民，不论其身份和阶层，都拥有社 会服务项目的最高标准。 4英国另外一个学者则将福利国家定义为:“国家承担提供福 利的责任并且(通过立法和其他宪法手段)建立机制、 机构和程序来提供服务和其它形 式的福利以满足基本需要。5 英国是第一个建立起福利国家体系的。圈地运动导致大量农民失去土地，因此， 3 尼古拉斯 巴尔和大卫 怀恩斯.福利经济学前沿问题,中国税务出版社,8. 4 内维尔 哈里斯等著.社会保障法,北京大学出版社 2006,4. 5 r.mishra,the welfare state incrisis(brighton:wheatsheaf,1983),转引自【英】内维尔 哈尔斯等著,社会 保障法,李西霞 李凌泽,北京大学出版社 2006. 5 r.mishra,the welfare state incrisis(brighton:wheatsheaf,1983),转引自【英】内维尔 哈尔斯等著,社会 保障法,李西霞 李凌泽,北京大学出版社 2006. 第一章 我国最低生活保障制度的内涵及其思想渊源 7 英国于 1601 年创立了济贫法和 1834 年新济贫法的颁布开创了立法救助的 先河。市场机制的缺陷导致了财富分配的不均衡，导致了贫困的出现，所以英国福 利国家的思想主张发挥国家对市场的干预作用，国家应该对贫困问题的产生负有救 助的责任。使得那些在市场经济的作用下，不能通过劳动获得合理的收入保障基本 生活的社会成员享有社会保障权利，以维护社会的稳定。这是英国福利国家思想的 总体概述。 英国历史上为建立福利国家作出贡献的人很多， 诸如威廉科贝特(evans)、 韦格（whig） 、劳挨德乔治等等，但是最终为战后福利国家的形成作出特殊贡献的是 贝弗里奇的管理理论和凯恩斯的经济学理论，他们被乔治和怀尔丁称为“难得的集 体主义者” 。 二是凯恩斯的经济学理论。凯恩斯认为决定消费支出的因素包括很多，比如： 收入、财富、商品价格、个人偏好和社会风尚以及利率的高低和收入分配状况等等， 其中收入的高低是最重要的因素。假设只有收入是决定消费的唯一因素，即收入的 变化决定消费的变化。凯恩斯在通论译本中论述了一条关于消费倾向的基本心 里法则：个人消费的增加是随着收入的增加而增加，但是消费的增加是不及收入的 增加。所以，随着收入的增加，个人用于增加消费的部分会越来越少，这样，在有 效需求和总供给之间形成了递增的缺口。只有通过增加个人收入来刺激社会总需求。 因此，凯恩斯在自由放任的终结一书中主张从传统的“自由放任”转向国家调 节干预经济。鼓励政府消费，即使出现财政赤字但可以使社会走向富裕，并且同时 可以解决就业问题。其次，他还主张实行高额累进税政策改变财富不平均分配的社 会现实。只有财富分配均衡才可以最大限度的增加有效需求，进而利于整个社会经 济的发展和就业的增加。 三是贝弗里奇报告社会保险和相关服务中关于社会救助的思想。 贝弗 里奇报告社会保险和相关服务是被称为“福利国家之父”的英国经济学家贝 弗里奇于 1942 年发表的著作。该部著作是贝弗里奇任英国社会保险和协调委员会主 席时，对当时英国的国家社会保险方案及相关服务（包括工伤赔偿）进行调查的基 础上，就战后重建社会保障计划进行的整体构思与设计。 贝弗里奇报告社会保险和相关服务继承了新历史学派理论有关福利国 家的思想，提出政府应该为英国的社会进步、经济发展和改善人民生活而消除贫困、 疾病、愚昧、肮脏和懒惰这些障碍。国家应该承担保障国民最低生活水平的义务。 并且政府要统一管理社会保障工作、通过社会保障实现国民收入再分配的建议。此 外，报告设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度。 我国最低生活保障制度的城乡统筹研究 8 贝弗里奇报告社会保险和相关服务具体说明了国民在享受社会救助时 的资金来源和享受资格。该报告认为国家的财政是社会救助资金的唯一的来源，因 为人们把解决贫困人员的最低生活问题看作国家的一项义不容辞的责任。所以，政 府是社会救助的实施主体。 国民享受社会救助前必须经过政府相关部门对该人或该人所在家庭的经济调 查，在证明或核实该人确实需要社会救助后才具备享受条件。此外，社会救助标准 应介于满足贫困人员的基本生活和社会保险待遇之间，让社会保险和社会救助分别 发挥它们各自应有的作用。 四是社会分层理论。社会分层理论指出社会中的人们按一定的标准，可以由高 到低划分出的不同等级、不同层次的社会现象。这种现象是社会现象中最重要的现 象之一，所以是社会学研究的重要领域。众所周知，我国自实行改革开放政策以来， 在政治、经济、文化等领域都已取得了巨大的成果，人民物质收入不断提高，精神 文化层面也呈现出繁荣的景象。但是不容忽视的事实是我国也出现贫富两极分化加 剧和出现暴富阶层的现象。国际上有以下几个测量贫富差距的标准：首先从基尼系 数来看，中国城镇居民个人收入的基尼系数，由改革开放前的 0.160 上升为现在的 0.460，超出了国际上通常认为的基尼系数在 0.30.4 之间的中等贫富差距程度； 其次从五等分法来看，与美国比较，中国 20%的最富有家庭的收入占全部个人收入 的 50%以上，而美国 20%最富有家庭收入远不足全部收入的一半，所以中国的贫富 差距已经超过了美国；从恩格尔系数来看，经济极富裕的美国、英国等发达国家的 恩格尔系数都低于 15%，而中国的恩格尔系数远高于该数字。恩格尔系数越高意味 着中国的贫困阶层占比越大。按这三种社会分层的指标来划分，中国的总体社会分 层结果都是两极分化现象严重，中间阶层太小。因此，缩小我国贫富差距的措施之 一就是建立最低生活保障制度。 五是罗尔斯的公正理论 罗尔斯提出的 “差异原则” 为公正成为社会发展的动力搭设了桥梁。 “差异原则” 为社会政策提供了基础和可操作的原理。一个公正社会不是我们所理解的这个社会 及该社会的国民拥有同样的生存状态和生活水平，而是社会与经济上的不平等必须 有利于使得那些处于最不利地位的人们能获得最大的利益。 首先，一个公平社会允许存在收入和分配上的不平等，但是这个不平等是合理 的。所谓合理的不平等就是它能促使社会中最不利的成员获得最大的利益。便于很 好的理解最大利益，罗尔斯引入“社会生活的基本条件” ，即：拥有各项基本自由权， 第一章 我国最低生活保障制度的内涵及其思想渊源 9 有迁徙和择业的自由，担任各种公职所享有的相关权利，拥有个人的收入和财富。 其次，一个公正的社会还必须持续改变社会种种不平等的状态。最后，公正是 对一个社会中绝大多数成员生活的改善和能力的增进，即：社会的发展和进步取决 于社会绝大多数成员而非少数的社会精英，而且，社会发展和进步取得的成果归根 结底也为了绝大多数的社会成员。这也就使公正和发展合二为一。罗尔斯公正理论 的提出为我国实现城乡发展如何必然从分离走向协调，从城乡差距之大到城乡统筹 发展作出理论上的论证。 我国最低生活保障制度的城乡统筹研究 10 第二章 我国最低生活保障制度的历史沿革 我国建立最低生活保障制度已近十八年，城市和农村最低生活保障制度都已不 同程度地取得了发展。本章就城市和农村最低生活保障制度历史沿革分别做阐述。 2.1 我国城市居民最低生活保障制度的历史沿革 新中国建立之初，大量工厂关闭，失业工人、无依无靠的孤老残幼人数呈大幅 度增长。因此，我国各级政府在“自力更生、劳动互助、自助助人”的原则指导下， 开展了大规模的社会救济工作。这一时期的救济工作以对长期困难户的定量救济和 因天灾人祸等意外事故所给予的临时救济为主。自 80 年代改革开放以来，我国城镇 居民生活水平大幅度提高。但是随着经济体制改革，下岗员工及低收入的离退休人 员构成了城市中的新贫困人口。为了维护社会稳定，同时借鉴国外的成功经验，我 国逐步开始尝试建立城镇居民最低生活保障制度。我国最低生活保障制度从 1993 年 建立之初到 2011 年已经经历了 18 年。保障人数逐年增加，保障金数额也逐年提高。 在低保制度建立的前一年，中国得到国家定期救济的城市困难户人数只有 19 万人， 占城市人口的比重为 0.06%。由于救助条件的限制（无劳动能力，无工作单位，无法 定赡养人、扶养人或抚养人等)使许多有生活困难的城市居民成为“三不管(政府、单 位、家庭)”对象。随着我国改革的不断深入，对因经济与社会结构大调整而导致的 较大规模的贫困问题，最直接的解决办法是建立最低生活保障制度，给予这些贫困 者经济补偿，缓解他们以及他们所在家庭的生活困难。我国从改革试点到在全国范 围内建立起最低生活保障制度大致经历了三个阶段: 第一阶段：东部沿海城市低保制度的试点阶段。这阶段大致从 1993 年上海市率 先建立城市最低生活保障开始到 1995 年我国上海、厦门、青岛、大连、福州、广州 等 6 个大中城市相继建立该制度为止。1993 年上海市拉开了建立城市居民最低生活 保障制度的序幕。由于与医疗、养老等社会保障制度相比，低保制度的改革相对简 单，改革试点工作进展顺利。因此，在 1994 民政部召开的民政部第十次会议提出了 “对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标。 第二阶段：由建立低保制度试点城市向其他地区推广和普及阶段。中国民政部 对上海市低保制度改革的经验给予了充分的肯定，并决定将经验向其他城市推广。 1995 年 5 月民政部在厦门、青岛两个城市分别召开了全国城市最低生活保障线工作 座谈会。座谈会号召其它城市应该向上述试点的六个已经建立了最低生活保障制度 的城市学习经验，并号召将这项制度推向全国。本次会议的精神得到全面的落实。 第二章 我国最低生活保障制度的历史沿革 11 次年年初召开的民政厅局长会议决定:进一步加大推行最低生活保障制度的力度。到 1997 年 5 月，全国已有一百多个城市建立了这项制度。在这一阶段，低保制度的创 建和推行已经成为我国民政部门的有规划、有组织的一项行为。1997 年的八届人大 五次会议上，李鹏提出最低生活保障制度是保障居民基本生活需要的重要措施，也 是适合我国国情的一种社会保障办法，要逐步加以完善，并大力推广。于是， “建立 城市最低生活保障制度”的思想写进了“九五”计划当中。1998 年国务院为了进一 步推动最低生活保障制度的发展，下发了关于在全国建立最低生活保障制度的通 知 ，该通知要求到 1999 年底全国县级市和县政府所在地均要建立起这项制度。 第三阶段：城市居民最低生活保障制度的确立阶段。我国自城市最低生活保障 制度建立之初到 1998 年底，全国已经有 581 个城市包括 4 个直辖市，204 个地 级市、373 个县级市和 1121 个县都建立了最低生活保障制度，分别占直辖市总数、 地级市总数、县级市总数和县总数的 100%、90%、85%和 90%。可以说，最低生活保 障制度已经达到全面覆盖的范围。截止到 1999 年 10 月底，最低生活保障对象增加 到 282 万人。 在这一年中，全国财政 15 亿元用于支出最低生活保障金。不仅是低 保资金的增加，就救助对象的人数来讲，都比建立这项制度前的 1992 年增加了十多 倍。 2.2 我国农村居民最低生活保障制度的历史沿革。 在城市低保制度发展的同时，农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。 农村最低生活保障制度的前身是以“五保户”供养和灾民临时救济为主的农村社会 救济制度。由于临时救助制度覆盖面窄、标准缺乏科学性和连续性，难以满足农村 贫困人口的基本生活。为了克服临时救助制度的弱点，我国需要建立一种更为完善 的解决农村贫困问题的制度，最低生活保障制度在 1994 年应运而生。这一年，山西 省民政厅在当地开始了最低生活保障制度的试点。同年，国务院召开了第十次全国 民政会议，会议确立了到本世纪末要在农村初步建立起与经济发展水平相适应的社 会保障制度的目标，并且指出最低生活保障制度是整个农村社会保障体系建设的重 点。同时列入了开展农村社会保障体系建设试点省份有山西、山东、浙江、河北、 湖南、河南、广东。 1996 年召开的民政厅局长会议上确定了经济较发达的烟台、经济中等发达的平 泉、彭州和经济欠发达的甘肃永昌四地进行试点，明确了在这四个地方建立农村最 低生活低保制度。到 1996 年年底伴随着民政部下发的关于加快农村社会保障体系 我国最低生活保障制度的城乡统筹研究 12 建设的意见和农村社会保障体系建设指导方案两个文件，全国范围内成为农 村最低生活保障制度试点的县市达到 256 个。但 1997 年以后，受城镇社会保障工作 日益发展和政府机构改革的影响，农村最低生活保障试点工作逐渐慢了下来。 “十五”期间，随着农民贫困问题的日益严峻，我国政府又加大了对农村扶贫 和农村最低生活保障制度建设的投入力度。截至到 2003 年，据民政部统计:我国已 经有 2037 个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象扩大到 404 万，占到我国 农业总人口的 0.4%，支出的低保资金为 8 亿元。2004 年是农村低保制度取得突破性 进展的一年。2004 年中央一号文件中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干 政策的意见 提出 “有条件的地方， 要探索建立农民最低生活保障制度” 。 因此， 2004 年底和 2005 年我国享受农村最低生活保障的人数分别是 488 万人和 825 万人。2007 年国务院下发了关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知 。该通知对农 村最低生活保障的目标、原则、保障标准、保障对象、操作程序、资金筹集、组织 管理机构等内容进行了规范。同时在 2007 年中央财政下拨了 30 亿元资金，用于资 助财政困难地区建立和完善农村最低生活保障制度。2007 年，共有 1572.5 万户家庭 享受了农村最低生活保障的救助。 我国农村最低生活保障制度从建立到发展已探索出具有代表性的几种模式。第 一种是经济较为发达的上海模式。按照上海模式运作的城市有杭州、无锡、萧山等 市。这些地区建立起来的最低生活保障制度有以下特点：保障标准高，以资金保障 为主；由于这些地市财政宽裕，所以区（市、县）自行制定保障标准，自行承担保 障资金；管理松散，缺乏相关法律的制约。第二种是山东省的青岛和威海模式。这 个模式的特点是：起点低，覆盖面逐步扩大；保障资金有市、县、乡、村四级按 1： 2：3：4 分担资金；保障方式有实物和资金两者；较上海模式比较，管理较为规范。 第三种是位于经济落后的以长沙为主的中部地区模式。这个模式的特点是：全县统 一制定标准；以实物保障为主；资金承担比例由各个乡镇经济状况不同而定。第四 种是河北平泉模式，这种模式的特点是：保障标准有统一的规定；资金由县、乡、 村按 40%、 20%、 40%分担； 保障方式以实物保障和脱贫致富的服务保障二者结合为主； 由于基层乡政府承担保障金的比例较大导致保障水平较低。第五种模式是实行“城 乡统筹”的最低生活保障制度的浙江模式。这种模式的特点是：城乡居民享有平等 的社会救助权；保障资金由市、区两级政府分担，资金不足的县由省财政酌情补贴； 管理规范，救助方式多样化。 从上面对我国农村最低生活保障制度的发展历程和几种模式的简单介绍，可以 第二章 我国最低生活保障制度的历史沿革 13 看出，我国农村低保制度总体上发展是比较成功的，由于区域差异导致该项救助制 度在具体的开展和操作上也存在着很多差异。农村最低生活保障制度能否顺利实施 和发展是与各个地区的经济发展水平紧密联系一起的。相比较以上五种模式，笔者 认为最为科学的是城乡统筹的浙江模式。 我国最低生活保障制度的城乡统筹研究 14 第三章 我国城乡最低生活保障制度的差异比较 我们从上一章节我国城、乡最低生活保障制度的历史沿革可以看出二者在建立 时间、保障范围、救助水平、资金筹集、法律规范等方面都存在的巨大差异。当然， 城、乡最低保障制度的巨大差异的根源是在传统计划经济时期形成的二元社会结构 与二元经济结构。虽然二元经济结构曾经对我国发挥了巨大的推动作用，但是，随 着经济体制的改革，社会主义市场经济体制逐步建立，现代化过程不断推进使农村 劳动力向城市转移，二元社会保障制度的弊端就逐渐显露出来了。2003 年党的十六 届三中全会明确提出了“五个统筹” ， “城乡统筹”被排在第一位。笔者认为城乡统 筹的一个着手处，就是建立城乡统一的最低生活保障制度。制度可以统一但是标准 各异。 3.1 保障范围 我国城市社会工作的保障对象范围主要由三部分人组成:第一部分是传统民政 救济工作的救助对象。包括无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、扶养或抚养人 的贫困人员。第二部分是我国社会转型时期出现的新的城市贫困群体下岗失业 工人。由于我国改革初期，大量国企和集体企业转型，这些工人被推向了社会。他 们有的可能从企业领到一份以工龄为准的一次性安置费，而这些费用只能维持她们 很短时间的生活。这些下岗工人年龄普遍偏大，技能单一，再就业非常困难，其生 活就只能依赖政府的救济城市居民最低生活保障金。这些下岗工人也构成了我 国城市居民最低生活保障制度研究对象的主体。第三部分是随着城市化步伐的加快， 城市中又出现了一个新的贫困群体“农转非”中的贫困居民。随着城市化的不 断推进，农民赖以生存的土地被收购。他们能得到的仅仅是政府或建筑商所支付的 一次性安置费，但这些钱只能维持他们一段时间的生活。失地农民也构成了城市最 低生活保障制度的一部分救助对象。 我国农村最低生活保障对象原则上确定为“年人均收入低于农村最低生活保障 线的农村居民” ，但是，根据我国大部分建立了农村最低生活保障制度的地区把申请 低保救助的条件进一步明确：符合下列条件之一的家庭，不列为最低生活保障制度 的救助对象。年满 16 岁的成年人具有劳动年龄而拒绝劳动致贫的；申报家庭实 际生活明显达到或高于当地农村最低保障标准的，如家庭拥有汽车的、高档家用电 器；有法定赡养人，且赡养人有拒绝履行赡养义务的；因赌博、嫖娼等行为造 成生活困难的；因违法计划生育政策导致家庭人均收入低于当地农村居民最低生 第三章 我国城乡最低生活保障制度的差异比较 15 活保障的。据各地的调查，需要保障的对象一般占农村总人口的 5%到 6%6。可以看 出实际工作中我国农村最低生活保障制度以“无劳动能力和无生活来源”的贫困人 口为主要的保障对象。 通过我国城、乡低保制度保障范围的比较，我们可以看出城市最低生活保障制 度把具有劳动能力和不具有劳动能力的贫困家庭都纳入了保障范围。而在我国大部 分地市建立的农村最低生活保障制度通常把具有劳动能力的贫困家庭排除在保障对 象之外，也就是说我国农村最低生活保障制度主要保障对象为农村绝对贫困人口， 而那些实际生活水平下降而未达到最低生活保障线的相对贫困人口大部分是没有资 格享受到低保救助的。例如，随着我国市场化和现代化的不断深化，失地农民和进 城务工的农民工虽然具备劳动能力，但是由于土地的丧失和生活的拮据只能维持很 低的生活水平。此外，由于我国最低生活保障制度设置的不合理，即： “属地化管理 原则” ，享受低保政策者在其户口所在地，按当地标准领取补助。这些制度缺陷使我 国相当一部分农村劳动力处于“种田无地、就业无岗”的状态，他们的生活极易陷 入危机之中而引发社会问题。 3.2 保障标准 合理确定保障标准是我国农村最低生活保障制度持续发展的重要环节之一。保 障标准制定的高低决定了最低生活保障面的宽窄和救助资金总额的多少。 从我国实施最低生活保障标准的实际情况来看，制定最低生活保障标准的方式 大致可分为三类：第一类是全国绝大多数中小城市采取的完全以本地区的财政能力 来制定标准。第二类是以与本地区经济发展水平相当的城市低保标准为参照，再与 本地的财政支付能力相结合来制定标准。第三类是在对当地居民收入和支持状况做 科学的调查研究后结合本地财政能力确定标准。在全国范围来看，我国大部分城市 制定低保标准以第一类为主，主要原因是用于最低生活保障的救助资金不足，在制 定标准的过程中没有能力“量体裁衣” ，只能是“量布裁衣” 。 统计显示，农村低保标准低于 600 元/年(含 600 元)的县(市、区