（行政管理专业论文）地方政府科技规划方法研究.pdf

摘要 摘。要 随着经济的发展，科学技术成为推动现代生产力发展最活跃的因素。 基于政府层面的科技发展战略已经成为推动科技发展不可缺少的因素。我 国地方科技发展战略从原来的“计划”发展到现在的“规划”，已经取得了 一定的成绩。但是仍然存在着规划中重决策、轻执行，规划指标不明确等 现象，完善现有的科技规划体系和改进科技规划方法已经成为促进地方科 技规划发展急需解决的问题。 。 ，本文通过对国内外科技规划理论和实践的研究，分析了我国地方科技 规划发展的现状，提出我国地方政府科技规划体系，即科技规划结构体系、 方法体系和指标体系三者相互作用形成的一个整体。在地方政府科技规划 体系基础之上，重点研究了如何正确利用科学的技术预见方法对地方科技 发展重点领域和关键技术进行预测，利用整体绩效评估方法对地方科技规 划进行实施和管理。 通过建立科学的地方科技发展指标体系，解决以往指标体系不明、不 适应地方发展的问题。运用模糊决策评估法，对指标进行分类，找出关键 指标，将定性指标定量化。通过地方技术预见“市场德尔菲”法的研究， 建立地方科技规划技术预见流程。文章最后对政府部门科技绩效评估的特 殊性分析，根据地方科技发展战略目标建立地方政府科技部门平衡计分卡， 并针对政府部门应用平衡计分卡中可能存在的问题，给出对策。 关键词地方政府；科技规划；技术预见；绩效评估；平衡计分卡 燕山大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y , s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yh a sb e e n t h em o s ta c t i v e f a c t o r t h a tp u s h i n gt h em o d e mp r o d u c t i v i t yf o r w a r d t h e t e c h n o l o g ys t r a t e g yb a s e do ng o v e r n m e n tl e v e lh a sb e e na l li n d i s p e n s a b i l i t yt o d r i v et h ed e v e l o p m e n to fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y o u rd e v e l o p m e n ts t r a t e g yo f l o c a ls c i e n c ea n dt e c h n o l o g yh a st r a n s f e r r e df t o m s c h e m e ”t o p r o g r a m , a n d h a sm a d eac e r t a i na c h i e v e m e n t h o w e v e r , t h e r es t i l le x i s t ss u c hp h e n o m e n o na s r e c o g n i z i n gd e c i s i o n - m a k i n ga n dd e s p i s i n gi m p l e m e n ta n da m b i g u i t yo f p r o g r a m m i n gi n d e xa n ds oo i lt op r e v e n tt h ee x i s t i n gp r o g r a m m e rs y s t e ma n d t oi m p r o v et h ep r o g r a m m i n gm e a s u r eh a sb e e nan e c e s s i t y b ya n a l y z i n gt h ee x i s t i n gt h e o r i e so ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g yo rb o a r da n d 0 1 1 1 c o u n t r y , w ep o i n t e do u tt h es c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp r o g r a m m i n gs y s t e m f l o wa n dp r o g r a m m i n gl l a e a s u r es y s t e mo f l o c a lg o v e m m e n t i ti sc o n t a i n e dw i t h s t r u c t u r es y s t e ma n dm e t h o ds y s t e ma n di n d e xs y s t e m t h i sp a p e rs t u d i e sh o w t on s es c i e n c ea n dt e c h n o l o g yf o r e s i g h tm e t h o da n de v a l u a t i o n so fs c i e n c ea n d t e c h n o l o g yp e r f o r m a n c et o e n s u r et h ek e y s t o n ef i e l da n dk e yw a y s , a n d s u p e r v i s es c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp r o g r a m t os e tu ps c i e n t i f i cs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n ti n d e xs y s t e m c o u l ds o l v ep r o b l e m so fi n e x p l i c i ti n d e xs y s t e m sa n dm a l a d j u s t m e n tt ol o c a l d e v e l o p m e n t w eu s e do b s c u r i t yp o l i c y - m a k i n ge v a l u a t i o nt oc l a s s i f yi n d e x e s ， f i n do u tt h ek e yi n d e xa n dm a k eq u a l i t a t i v ei n d e xm e a s u r a b l e w et o o kas t u d y o nf o r e s i g h to fl o c a lt e c h n o l o g yw i t h d e l p h i m e t h o da n ds e tu pt e c h n o l o g y f o r e s i g h tm o d e lt og i v er e f e r e n c et oc o m i n gs t u d i e so nt e c h n o l o g yf o r e s i g h ta t a l ll e v e l sa n dd i r e c t i o n st od e v e l o p m e n to fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yi nl o c a l g o v e r n m e n t t h ep a p e rl a s t l ya n a l y z e dt h ep a r t i c u l a r i t yo f e v a l u a t i o n so f s c i e n c e a n dt e c h n o l o g yp e r f o r m a n c ei ng o v e r n m e n ts e c t o r s ，p r e s e n t e ds t r a t e g yg o a lo f l o c a ls c i e n c ea n dt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n t , e s t a b l i s h e d “b a l a n c e ds c o r e c a r d o f l o c a lg o v e r n m e n ta c c o r d i n gt ot h eg o a l ，a n da st op r o b a b l ep r o b l e m si na p p l y i n g a b s t r a c t b a l a n c e ds c o r e c a r d ”i ng o v e r n m e n ts e c t o r s w eg a v eg o u n t e r m e a s u r e s k e y w o r d s l o c a l g o v e m m e m ；s c i e n c e a n d t e c h n o l o g yp r o g r a m m i n g ； t e c h n o l o g yf o r e s i g h t ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；b a l a n c e ds c o r e c a r d 1 1 i 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文地方政府科技规划方法研 究，是本人在导师指导下，在燕山大学攻读硕士学位期间独立进行研究工 作所取得的成果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或 撰写过的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 一 - 作者签字：王翰毖日期。“争) ，月t 日 燕山大学硕士学位论文使用授权书。 地方政府科技规划方法研究系本人在燕山大学攻读硕士学位期间在 导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归燕山大学所有，本论 文的研究内容不得以其它单位的名义发表。本人完全了解燕山大学关于保 存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论文的复印件和 电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权燕山大学，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部分内容。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密匿z ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：王函垂日期；五年，y 月，f 日 导师签名： 州 日期：峰，瑚7 日 第1 章绪论 1 1 研究背景 第1 章绪论 二战以后，以电子信息、生物技术和新材料为支柱的一系列高新技术 取得重大突破和飞速发展，极大的改变了世界的面貌和人类的生活。科学 技术日益渗透于经济发展和社会生活各个领域，成为推动现代生产力发展 最活跃的因素，同时也是现代社会进步的决定性力量。现代国际间的竞争， 说到底是综合国力的竞争，关键是科学技术的竞争随着世界范围内的科 技、经济竞争日益激烈，我国要想屹立于世界先进民族之林，必须大力发 展科学技术事业，不断提高科技进步在推动经济发展中的作用。而科技事 业发展的特殊性，必须要有国家的大力支持。 科技发展的特殊性体现在以下几个方面：科技发展是关系到国家和地 方发展的长远目标，涉及到国家之间和地方之间的科技发展协作，需要集 中和协调国家( 地方) 的经济、社会资源；科技所提供产品的外部性。科技产 品和服务大部分是属于公共产品，具有公共产品的外部性，即其创造的利 益为整个国家( 地方) 的人所有；科技基础研究耗资巨大，且短期之内不能实 现效益回收，一般的企业和科研机构都不能承担。因此，巨大的耗资决定 了科技发展必须获得国家( 地方) 政府支持，而公共产品的外部性和科技对整 个社会发展的重要意义又决定了科技发展需要政府管理和组织规划。 政府对科技事业的管理和组织规划的意义主要体现在：一是通过管理 和规划，可以阐明国家或地方科学技术发展的战略、方针、政策和重点。 科学技术的进步使人类社会生活的各个方面处于高速发展的状态，如果我 们不能及时认识这一趋势并采取相应的措施，就会陷入被动落后的境地。 因此需要通过对具体国情的研究，确定科学技术的发展战略。并以此为依 据，确定发展科学技术的方针、政策和重点，对科技事业进行管理；第二， 科学的管理和规划有利于科技与经济、社会的协调发展。科技的发展可以 推动经济的增长，却可能引起一系列社会问题：诸如失业率增长、环境恶 化、资源枯竭、人口爆炸等等，都是由于科技发展和经济增长引起的不协 燕山大学管理学硕士学位论文 调问题。规划与管理是国家发展科学技术事业的制度安排，是宏观调控科 学技术事业的依据。政府通过管理和制定科技规划，能引导各级政府和广 大科技人员，按照国家的科技方针、政策，有计划、有步骤地推动科技工 作，保证科技、经济和社会的协调发展；第三，通过管理和规划，可以使 各级政府和广大科技人员的积极性得到充分调动，可以提高科技投人的经 济效果和社会效果。如果没有管理和规划，地方政府往往会从本地的短期 利益考虑来推动本地的科技工作，广大科技人员也会根据自己的好恶选择 研究课题，最终造成人力、物力和财力的耗散。而通过管理和规划，一方 面地方会尽可能使本地科学技术的发展与国家的目标一致起来。科技人员 则可以根据规划逐渐把自己的研究方向调整到国家优先发展、重点资助的 领域；另一方面政府也往往采取一整套保护措施，确保科学技术内部各学 科能够均衡发展。 目前我国地方政府在科技事业管理和规划上存在着重决策、轻执行， 重定性、轻定量分析等现象。因此，在进行地方政府科技规划的研究时， 必须针对国地方政府科技规划和管理中存在的问题，在科技规划体系与理 论方法上进行改进和完善。 1 2 研究意义 本篇论文通过对科技规划现状的分析，指出目前中国地方政府科技规 划工作中存在的问题，通过选择一套科学的科技规划指标体系，采用定量 的技术预见和绩效评估方法，用以解决一般地方政府科技规划中的发展重 点不明确、重决策轻执行等问题。论文完成的预期成果有： ( 1 ) 通过对国内外已有的科技规划研究，分析地方政府的实际，得出我 国地方政府科技规划体系，用以指导地方的科技规划工作。 ( 2 ) 通过建立科学的地方科技发展指标体系，用以指导地方科技规划技 术预见和绩效评估，解决以往指标体系不明确、不适应地方发展的问题。 ( 3 ) 进行地方科技规划技术预见研究，同时论文进行了技术预见方法的 建立和实施研究，为以后的地方各级政府技术预见研究提供参考，为地方 的科技发展提供指导。 2 第l 章绪论 ( 4 ) 建立了基于平衡计分卡的地方政府科技规划整体绩效评估体系。以 往的科技规划绩效评估只注重单个科技项目实施情况的绩效评估，而忽视 整体科技规划体系的绩效评估。实际上科技规划是一个整体，规划中的每 一个环节都应该作为整体的一部分而互相影响，需要进行整体研究。 1 3 国内外研究综述 1 3 1 国外研究综述 、 国外对科技活动和政府在科技活动中的作用的认识和研究有一个发展 过程。从最早将科学技术活动当成是科学家或工程技术人员的发明创造行 为，到后来，开始注重科学技术转化为实际生产力的能力，注重企业内科 学技术研究和开发的地位。随着企业内科学技术研究和开发的成熟，人们 逐渐认识到科学技术活动，尤其是有关社会经济发展的基础科学研究单凭 企业是无法完成的，政府在科学技术活动中的地位开始提升，这种提升体 现在两个方面，一是学术界加大对政府制定科技规划( 计划) 的可行性，政府 如何制定科技规划，以及政府应该在科技管理和科技规划制定中发挥什么 样的作用进行研究；另一方面表现在各国都针对国家的经济和科技发展情 况，制定一系列的科技规划( 计划) 和科技管理的实践上。 ( 1 ) 理论研究c a r d w e l l 分析了科学技术发展和研究大规模兴起之前西 方国家情况，即将技术发明和创新当作是工程技术人员或者科学家个人的 神奇创造【l 】。d o y e n 和f a r i n a 所作的r h e t o r i c ，i n n o v a t i o n , t e c h n o l o g y 书中 提出科学技术发明和创新的根本目的是为了经济和社会的发展起推动作 用，是一项需要人们团体合作的事情【2 】。r h o d e s 和w i e l d 在i m p l e m e n t i n g n e w t e c h n o l o g i e s - i n n o v a t i o na n dm a n a g e m e n to ft e c h n o l o g y 一书中也提出了类似 的观点1 3 。， h o n d g s o n 教授在t h ed e v e l o p m e n ta n dt r a n s f e ro fa d v a n c e dt e c h n o l o g y f r o mu n i v e r s i t i e st oi n d u s t r y 一文中【4 】，对技术知识、技术、技术效果、技术 管理等概念进行界定，并采取o e c d l 9 7 1 年对技术发明创新的定义，即绝 大部分的科技发明和创新是为商业成功服务的，且这一个过程需要经过众 燕山大学管理学硕士学位论文 多部分的循环发展之后而形成的【5 】。作者通过案例研究，建立了技术转化矩 阵，通过建立客户和技术提供者两个角度分析，指出在促进技术转化中大 学和企业的作用。 k o c a o g l u 和a n d e r s o n 等人对波特兰国际工程技术研讨会( p o r t l a n d i n t e r n a t i o n a lc o n f e r e n c eo nm a n a g e m e n to fe n g i n e e r i n ga n dt e c h r l o l o g y ) 6 0 j 会议论文进行编辑和整理，出版了i n n o v a t i o ni nt e c h n o l o g ym a n a g e m e n t - t h e k e yt og l o b el e a d e r s h i p 一书 7 1 。该书总结了2 0 世纪西方国家的两次大转变， 即2 0 世纪初从农业社会向大工业社会的转变和2 0 世纪的末的社会向以技 术发明为特征的科技社会转变，而世界各国在第二次转变中的成败关键是 看对新技术的发明和国家管理科技的能力。 英国经济学家弗里曼( f r e e m a n ) 通过对日本技术创新系统的研究认识 到，企业在现代社会中虽然是创新的主要参与者，但是随着创新要素的增 加和复杂化，很大部分创新活动不能单靠企业自身完成，还涉及到政府、 研发机构、中介组织、金融机构以及有助于创新的政策体系和制度框架【8 】。 w e n k 在t h es o c i a lm a n a g e m e n to f t e c h n o l o g y l 9 1 一文中，对政府如何参与 科技活动作了说明，即联邦政府作为了科技经费的主要投资者，解决私人 和企业无法完成的重大科技研究与开发活动，科技资金应该由政府( 总统) 和社会组织共同管理，政府对科技经费的管理更多体现在计划和协调上。 而科技绩效的评估等任务者应该由社会中介组织独立完成。 英国的p e t e r 、b o n d 和j o h n 【1 0 1 以及日本的f u j i o - n i w a t l l l 分别对英国和 日本的国家科技管理体系和科学技术发展政策发展体系进行研究。约翰阿 利克( j h o n a 1 i c ) 等在美国2 1 世纪科技政策一书中【1 2 1 ，在回答政府应 该在科技发展规划中起到什么作用时，将协调作用列在首要，指出由于国 家科技政策办公室没有足够的人员( 或预算) 来对美国的工业等科技情况进 行全面、长久的评估，所以在很大程度上需要依靠跨机构的联邦科学、工 程技术协调委员会等。国家科技政策办公室应着重确定机构问的重点项目， 并执行它。 ( 2 ) 实践研究日本科学技术政策史研究所编著的日本科学技术政策 史一书回顾了日本过去的科学技术政策和规划发展史【l 引，并进行了分析 4 第l 章绪论 和评价。该书主要按历史事件纬度对日本政府从明治维新开始一直到现在 的科技发展历程进行了描述，文章用了资料分析法，分析了政府的科技管 理手段，指出科技规划在国家经济和社会发展中的重要作用。1 9 9 5 年日本 国会通过的日本科学技术基本法【1 4 1 ，明确规定将制定科技规划作为政 府的重要职能。在进行科技立法的同时，日本政府注重发展和改进政府科 技管理手段和方法。 4- 日本的科学技术规划，是用科学技术会议答询的方式描绘。日本的科 技规划大致分为国家综合性科技发展规划和专项科技发展计划两个层次。 前者由日本政府的综合科学技术会议制定，首相直接负责制定工作，如第 一期国家科学技术基本计划t 1 5 1 ( 1 9 9 6 - 2 0 0 0 年) ；后者内阁或其他咨询审 议机构或各部门的技术审议会议负责制定，如内阁府原子能委员会制定的 原子能研究、开发及利用长期计划、文部科学省宇宙开发委员会制定的 宇宙开发基本计划、通产省科学技术会议制定的材料纳米技术计划。 日本是最早进行大规模技术预见的国家，并在预见方法上改进了兰德 公司最先的预见方法，用基于“两轮德尔菲”法，对国家的科技重点领域 进行预测，并取得了一定的成果。1 9 9 7 年8 月，日本科学技术会议审议通 过国家研究开发评估实施办法指南【l6 】，日本的科技规划评估进入完全 的法制化阶段。根据指南要求，对5 年执行期以上的科技计划和研究 课题，每3 年进行一次中期评估。对研究开发机构，每3 5 年定期进行一 次评估。 由于受到政治体制的限制，美国的中长期科技战略( 规划) 是“既有又没 有”。说没有，是因为美国没有明确制定关于国家科技发展的中长期规划， 也没确定具体的国家发展重点领域；说有是因为美国有专项科技发展计划， 且在一定阶段存在连续性。2 0 世纪9 0 年代的“信息高速公路计划”和2 0 0 3 年布什政府对计算机和软件技术方面财政投入的增加是一脉相连的。“9 1 l ” 事件后，美国科技发展重点转向反恐，一方面科研机构加反恐技术研制， 同时政府加大科研资助。 克林顿政府在1 9 9 4 年发布的s c i e n c ei nt h en a t i o n a li n t e r e s t 文件是美国 政府里程碑的科学政策文件【1 7 】，该文件强调将基础研究、社会科学等方面 燕山大学管理学硕士学位论文 的研究纳入政府整体部门计划之中，国家科学技术委员会将鼓励，优先支 持和协调国家目标的跨部门的重大科技计划，并制定评价方法。受到科技 管理体制的影响，美国没有像日本那样运用大规模德尔菲调查的方法进行 技术预见，但从1 9 9 1 年以来，每隔两年，白宫科技政策办公室就要发布一 份国家关键技术报告【l 引，使用名为“关键技术目录”( c f i t i c a l t e c h n o l o g y l i s t s ) 的方法对未来国家关键技术进行预测和选择，它所发挥的作用是与技 术预见一样的。 在规划的评估和监督方面，1 9 7 2 年美国国会技术评估办公室成立，对 技术进行定期评估，标志着美国的科技管理方法的系统化。1 9 9 2 年美国国 会的一份报告进一步建议：“采用立法手段和其它措施将绩效评估机制纳入 研究它过程之中，以帮助评估联邦研究计划的有效性。”1 9 9 3 年国会正式通 过了政府绩效与结果法案要求政府部门和机构制定为期5 年的战略规划以 及分解在年度工作计划，并通过绩效评估来检查年度工作计划执行情况及 总体5 年战略规划的效果，同时绩效评估的结果直接与该机构的预算相联 系【1 9 1 。经过多年的发展，科技评估工作在美国已成为制度化、经常性的工 作行为，并建立了科技评估支持系统。其完善的评估机制以及丰富的评估 形式和内容，最终影响了许多国家纷纷效仿。 1 3 2 国内研究综述 我国传统意义上主要是将科技规划作为一种决策过程来定义，即认为 科技规划就是对科技发展的方向、目标、重点、措施、途径的预测，以及 由此产生的方案、图表和指标体系等，是未来科技的远景蓝图( 贺桂梅等， 1 9 9 1 ) 1 2 0 1 ，这时的“规划”应该是计划意义上；随着对规划认识的深化，也 有学者认为规划不单是一种决策过程，也不单纯是一种特殊的实践行动， 而是一种决策过程和实施过程之间的特殊媒介( 申金升等，2 0 0 1 ) 。”，从而强 调将科技规划的制订和实施过程相结合的含义和功能，这时的“规划”是 规划意义上的。 国内学者从不同的角度入手研究政府科技规划，总的来说可以分为两 类。一类是研究国外，特别是西方发达国家的科技规划的制定、执行模式 6 第1 章绪论 “ 和发展趋势，例如美国科技计划决策模式及其对我国制定中长期科技规 划的启示 2 2 1 ，通过对美国科技计划决策主体、决策过程中的宏微观影响 因素的分析，指出我国在制定中长期科技规划时要注重科技规划的“程序 化”建设，通过科学评估和技术预见、预测手段把握科技发展的优先领越。 另一类是直接研究我国建国以来的国家或地方科技规划。马惠娣将十二 年规划1 2 3 】作为专题研究对象，发表了科学技术宏观管理的“规划模式” 一对中国第一个科学技术发展规划的评析二文 2 4 1 ，对十二年规划的 制定背景、制定和实施情况作了概述，重点讨论了“规划的模式”，并总结 了“规划模式”的几个主要特征：即内容的广泛性和权威性、国家行政力 量的推动作用、自上而下的发展模式和将政府拨款作为唯一经费来源。胡 维佳对中国历次科技发展规划研究作了较完整的综述，关键是作者指出了 科技规划研究之中尚未深入讨论的问题：即科技规划的个案研究、科技规 划的演变研究，以及关于科技规划的专题研究，为以后科技规划的发展和 研究指出方向。贺桂梅等以渭南2 0 0 0 年科技发展规划作了较为深入的个案 研究。区域科技规划研究一渭南2 0 0 0 年一书1 2 ”，立足于渭南地区的区 情，以科学的方法分层次、分阶段地论述了渭南地区的“科技兴渭纲要”。 从地区科技发展目标、战略、发展对策、模式、途径和布局，采用科技规 划数理分析、定量分析、模型程序的方法，为全国其他地区科技规划的编 制提供了参考。张利华等在科技发展规划的理论与方法初探o e 2 6 ，从 科技这个大系统出发，将科技规划看成是在研究科技系统、经济系统和社 会系统相互作用基础之上建立起来，并且国家通过规划来推动社会和经济 的全面进步。这样科技规划便是调查与研究、决策过程和规划实施三阶段 统一的有机整体，文章同时阐述了科技规划的理论基础，即开放的复杂巨 系统理论、公共政策学理论和科学技术哲学理论。这些研究或是深刻地刻 画了科技发展规划个案制定的背景、模式和方法，或是对规划及其实施效 果进行了评价，为规划理论和方法研究奠定了基础。 自5 0 年代以来，我国先后七次( 1 9 5 6 、1 9 6 3 、1 9 7 8 、1 9 8 3 、1 9 9 1 ， 1 9 9 4 - 1 9 9 8 、2 0 0 1 年) 制定了国家级的科技发展规划。在这七次科技规划实 行期间，地方的科技发展已进行了规划，但是一般称为科技计划。自从2 0 0 5 7 燕山大学管理学硕士学位论文 年制定新一轮的“十一五”科技发展计划时，统一将计划改为规划。这也 是我国对科技规划认识上的一个发展过程。1 9 9 3 年国家科委将技术评估手 段引入科技宏观管理环节，作为国家重大科技计划管理的突破口。从1 9 9 4 年下半年起，国家科委相继委托国家科技经济发展研究中心( 现在的国家科 技评估中心) 对国家“八五”科技攻关计划、“8 6 3 ”计划等进行评估。我国 科技评估的主管部门是国家科技部，各省市的科技评估机构和评估业务都 是由当地科技行政部门进行管理。国家新颁布的科技评估暂行规定对 我国科技评估的组织管理、评估程序等都做出了明确规定1 2 ”。 1 4 研究内容和方法 1 4 1 研究内容 本文拟在国内外政府科技规划方法的研究与比较分析之上，找出目前 我国地方政府科技规划方法上存在的不足。通过对地方政府科技规划中两 个重要方法：技术预见方法和科技规划整体绩效评估方法的研究和建模， 创新性的将平衡计分卡用于地方政府科技规划评价之中。文章主要包括以 下几个部分：地方科技规划体系的建立、国内外科技规划综述、地方科技 发展指标体系建立和指标的分类研究、以及本文着重要解决的问题即技术 预见方法的应用和将平衡计分卡方法应用到地方政府科技规划的整体绩效 评估之中。 第1 章指出了本文的研究背景和意义，在地方科技快速发展和科技是 第一生产力的大背景下，制定地方规划的重要性。分别对国内外科技管理 和规划理论、方法的研究成果和现状进行了综述。 第2 章介绍了我国地方科技规划的发展现状，通过对科技规划的分类、 地方科技规划的发展历程阐述，指出地方科技规划中存在的问题和不足， 提出改进的方向。 第3 章建立了地方科技规划体系。地方科技规划体系是规划结构体系、 方法体系和指标体系三者组合而成，三个组成部分相互作用。在科技规划 中，地方科技发展重点领域的确定和科技规划绩效评估两个部分是规划的 第1 章绪论 重中之重，也是我国地方科技规划的不足之处，需要改进两者的方法。 第4 章通过技术预见市场德尔菲方法应用，对地方科技规划的发展重 点领域和关键技术进行预见，提供地方科技预见一般的方法。 第5 章通过引入案例，建立市科技规划绩效评估平衡计分卡模型，该 模型包括市级、职能部门和个人平衡计分卡三个组成部分。通过对财务、 客户、内部运营和学习与成长四个循环角度的分析，建立地方规划绩效循 环上升的体系，改善地方科技规划的绩效管理方法。 1 4 2 研究方法 在本论文的研究中，引入了战略管理、技术创新、计量经济学等理论， 运用定性和定量相结合，以及系统分析方法，将地方政府的科技规划作为 一个社会系统，研究其规划的过程及在规划中运用到的方法，分析我国地 方政府科技规划的现状，探讨科学、有效的地方政府科技规划预见方法和 绩效评估方法。文中运用到的具体技术和方法有： 市场德尔菲法。该方法通过调查组织者拟定调查表，按照规定程序， 通过函件分别向专家组成员征询调查，将专家组成员之间通过组织者的反 馈材料匿名地交流意见，经过几轮征询和反馈，将专家们的意见逐渐集中， 最后获得有统计意义的专家集体判断结果【2 8 】。它适用于客观材料或数据缺 少的情况下长期预测或其他方法难以进行的预测。 平衡计分卡法。平衡计分卡提供了一种全面的评价体系，分别从财务、 客户、内部流程和学习成长四个视角向组织内部各层次的人员传递组织的 战略及每一步骤中他们各自的使命，最终帮助组织达成其目标【2 9 】。j 平衡计 分卡不仅使绩效考核的地位上升到组织的战略层面，使之成为自制战略的 实施工具，同时也在定量评价与定性评价之间、客观评价与主观评价之间 取得平衡。 模糊评价法。模糊评价法是利用模糊集理论进行评价的一种方法1 3 0 l ， 它主要应用于不可量化的指标的评价分析。通过建立一个类似于好、一般、 不好、差这几种情况的评价集，同时对评价对象进行特征分类，给每一特 征赋予权重，确定评价因素集。最后将评价因素集和评价相乘，得出评价 9 燕山大学管理学硕士学位论文 对象的综合评价模糊值。 文章的结构如下图1 1 所示： 图1 - 1 论文结构图 f i g 1 1t h ef l a m eo f t h ep a p e r 1 0 第2 章我国地方政府科技规划现状 第2 章我国地方政府科技规划现状 伴随着国家层面科技规划的制定和发展，我国地方政府科技规划也经 历了从国家主导到地方政府自主制定科技发展战略的过程。与国家科技规 划相比，地方政府科技规划有着区域性、可操作性等特点。又因为地方资 源有限性以及地方制定科技规划经验不足等原因，+ 目前我国地方政府科技 规划中存在着重决策、轻执行，规划方法不科学等不足之处，加强地方科 技规划管理和改进科技规划方法是今后地方科技规划的发展方向。 2 1 科技规划和地方科技规划 2 1 1 科技规划 科技规划是一项代表国家( 或地区) 施政的战略性决策，是为实现科技长 远发展规划目标而制定的方案体系。它是对规划目标实现的途径、措施、 步骤做出具体的规定和设计，是政府从国家( 或地区) 层次上根据国民经济社 会发展的需要，对科技发展的指导性纲领。它围绕规划目标的实践，在发 展领域、发展阶段、资源配置、支持条件上进行优势集成和统筹安排，具 有战略性、系统性、政策性和操作性四大基本特点。 科技规划按照对象分为：总体规划，主要阐明全局性的科技发展目标、 方向和实施途径，是在科技规划中起宏观控制的纲领性规划，指导各部门、 行业、产业科技规划；行业( 产业) 规划，根据本行业、本部门的科技发展趋 势编写，自成体系，是指导本部门、本行业科技工作的蓝图。包括第一产 业、第二产业和第三产业规划；重点地区科技规划，特定地域范围内的科 技发展规划；优先领域科技规划，指在科技发展过程中应优先安排考虑的 规划，代表科技未来发展的方向。行业( 产业) 、地区、优先领域科技规划都 是总体规划的子规划，是总体规划的时间、空间因素的处理和分解。子规 划之间相互依赖，又都受总体规划的制约【3 l 】。 科技规划按时间可分为短期、中期和长期科技规划：短期科技规划一 般指5 年以内的规划活动；中期科技规划一般是指5 1 0 年的科技规划活动； 燕山大学管理学硕士学位论文 长期科技规划一般指1 0 年以上长远的科技规划活动。 科技规划按照过程可分为基础规划、中间规划和实施规划。 科技规划按照地域分为：国家科技规划和地方科技规划。国家科技规 划是国家有目标、有步骤、有组织、有措施地在全国范围内开展科学技术 研究开发活动的基本组织形式之一，是国家合理配置全国范围内的科技资 源的重要手段，它定位于国家目标的实现；地方科技规划是实现地方科技 发展战略以及影响地区经济、社会未来发展的具体行动方案。 2 1 1 地方科技规划 地方科技规划是地方科技工作的首要环节，它是地方科技工作及政府 工作的重要组成部分，是实现科技资源的区域有效配置，促进地方经济和 社会全面发展的重要手段，它是地方发展的支持者。 地方科技规划中的“地方”主要包括三个层次：省( 直辖市、自治区) 的科技发展规划、地( 市) 的科技发展规划和县( 市) 的科技发展规划。其中， 县( 市) 的科技规划工作是直接面向基层科技工作，通过加强县( 市) 层次的地 方科技工作发展，能有效地促进在基层落实科教兴国战略，实现城乡发展、 区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放的“五 个统筹”，以支撑和带动地方科技和经济社会的全面协调发展。 地方科技规划按照对象也可分为阐明全局性科技发展目标、方向和实 施途径的总体规划，指导本部门、本行业科技工作的行业( 产业) 规划，重点 地区科技规划和优先领域科技规划；按时间分为短期科技规划、中期科技 规划和长期科技规划；按规划过程可分为基础规划、中间规划和实施规划。 我们在进行地方政府科技规划一般方法研究时的科技规划指的是省( 市) 和地( 市) 级的科技中长期总体规划，在规划过程中，处于基础规划阶段。 2 2 地方科技规划的兴起和发展 随着国家层面科技规划的发展，地方政府的科技规划也在我国获得了 重大发展。1 9 8 2 年研制的浏阳县经济科技社会发展规划是国内首次成功运 用系统工程方法编制县级规划的范例，截至1 9 8 5 年为止，据不完全统计， 第2 章我国地方政府科技规划现状 全国采用系统工程方法编制规划的地区已近3 0 0 个( 向元望，1 9 9 1 ) 口2 】。自 1 9 9 2 年以来，地方科技规划获得更快的发展。其中( 9 2 ) 国科发改字0 8 3 号 文和( 9 3 ) 国科发改字6 9 6 号文两个文件对推动全国范围内的科技规划的发 展起到了重大作用。按照这两个文件要求开展创建全国科技工作先进省( 市) 以来，地方政府领导和相关部门对科技工作日益引起广泛重视。在科技规 划战略发展制定上，很多地方都将创建全国科技工作先进省( 市) ，提高全省 ( 市) 人民科技意识，推进科技长入经济，转变经济增长方式，加快速度调整 产业结构和从整体上改善投资环境等作为战略重点，并提出相应措施。有 些省份还出台相应的法规，将科技规划工作作为地方科技工作的一项基本 任务。在这样的背景下，中国的地方科技规划工作在全国范围内如火如荼 的展开。 我国地方政府科技规划的发展历程如下： ( 1 ) 国家主导：地方科技规划只是国家科技规划的一部分( 1 9 4 9 1 9 7 7 年) 新中国成立，拉开了新中国科技发展的序幕。在“集中力量办大事? 的计 划经济体制下，国家是科技资源的绝对投入主体，科技规划工作的“国家 主导”成为这一时期的发展模式。在这一阶段，国家先后分别制定了 ( 1 9 5 6 1 9 6 7 年科学技术发展远景规划1 3 3 】和( 1 9 6 3 1 9 7 2 年科学技术规划 纲要1 3 4 1 。1 9 5 6 年制定的科技远景规划将“重点发展，迎头赶上”的作为 规划方针。对科技项目、人才，基地、体制作了统筹安排，对我国科研机 构的设置和布局，高等院校学科及专业的调整，科技队伍的培养方向和使 用方式，科技管理的体系和方法，以及我国科技体制的形成起了决定性的 作用。在国家科技规划的指导下，地方科技规划工作围绕国家经济和国防 建设的需要，对地方的科技资源进行了配置和调整。 这一阶段的显著特征是地方科技规划依附于国家科技规划，服从于国 家科技目标。大量的科技资源投向国家重点项目，地方科技资源相对不足， 在确定地方科技发展重点领域时，与人民生活消费密切相关的轻工业产品 及其科学技术没有得到应有的重视和发展。 ( 2 ) 服务经济建设：地方科技规划新发展( 1 9 7 8 1 9 9 1 年) 十一届三中全 会的召开，确立了“经济建设必须依靠科学技术，科技工作必须面向经济 燕山大学管理学硕士学位论文 建设”的基本方针。国家和地方在制定科技规划时，将与经济发展密切相 关的领域和技术作为发展重点。在这一阶段，科技规划也越来越系统化。 表现在：一是战略目标上，从1 9 7 8 年的“全面安排，突出重点”战略思想， 到1 9 8 2 年的“科学技术是生产力”以及“四个现代化关键是科学技术现代 化”的战略思想，直至1 9 9 1 年提出贯彻“科学技术必须面向经济建设，经 济建设必须依靠科学技术”的方针，我国地方科技规划开始将注重地方的 科技条件的差异，强调实事求是，不片面追求“赶超”。总结了4 0 多年来 我国科技事业发展的成就、经验和教训，阐明了我国地方中长期科技发展 战略目标、方针、政策和发展重点，形成具有我国特色的地方科技规划体 系：二是科技计划的发展。1 9 8 2 年我国将科技规划的主要内容调整为3 8 个攻关项目，以“六五”科技攻关计划的形式实施，随后又相继出台了8 6 3 计划、火炬计划、星火计划以及国家自然科学基金。在这一时期，地方科 委面向地方经济建设，配合国家科技计划，相继推出了地方的“科技攻关”、 “星火”、“火炬”、“成果推广”等一系列计划，全国上下形成了一个由中 央、省( 市) 、地方以及部门组成的多层次的科技计划体系。三是科技规划管 理方面。地方科技管理体制改革的进程中有了新的拓展，地方科委( 科技局) 作为地方政府管理第一生产力的第一职能部门的历史地位得到确立，其对 于地方科技规划、计划的管理也进入系统化。 ， ( 3 ) 实施科教兴国战略：地方科技规划取得长足进步( 1 9 9 2 2 0 0 0 年) 进 入2 0 世纪9 0 年代，我国经济高速发展，科技第一生产力的作用越来越受 到重视。这一阶段，地方科技规划先后提出“面向、依靠、攀高峰”的指 导方针和“有所为、有所不为，总体跟进、重点突破，发展高科技、实现 产业化，提高科技持续创新能力、实现技术跨越式发展”的指导方针，对 “促进产业技术升级”和“提高科技持续创新能力”两个层面进行战略部 署。这一阶段，地方科技规划将农业、交通运输、通信、能源、原材料、 水利、机械、电子、石油、汽车制造、建筑、信息、生物、先进制造、新 材料、新能源、海洋资源环境、航空航天等作为地方科技发展重点，提出 了“3 + 2 ”的计划体系，实施重大科技专项。 这一阶段的规划的特点是注重技术创新，逐步形成与市场经济相协调 1 4 第2 章我国地方政府科技规划现状 的科技规划管理的新体制。在规划的保障措施上。重视吸引科技人才和引 进海外投资，通过设立高新技术开发区、生产力促进中心、大学科技园和 留学生创业园等作为科技规划的辅助措施，为科技发展创造了良好环境。 但是另一方面，由于区域发展的非均衡和市场力量的差异，地方科技 规划不但在纵向层次上发展差距很大，在横向层次上也表现出明显的不平 衡，一些地方，尤其是落后地区的县市级科技规划工作不能与经济相协调， 在规划的方法和管理上不能为地方的经济和科技发展提供服务。 “) 实现全面小康目标：地方科技规划成为国家科技发展重点( 2 0 0 1 年至 今) 党的十六大把实现全面小康社会作为我国2 0 2 0 年的战略目标，科技规 划工作是实现这一目标的保障条件和推动力。地方科技规划工作是国家科 技规划工作有机组成部分，是全面实施科教兴国战略的重要基础。2 0 0 1 年 科技部出台了关于加强地方科技工作若干意见【3 5 1 ，意见中将科技规 划工作作为地方科技宏观战略管理和实施的手段，指明了规划的重要战略 地位。以此为标志，地方科技规划工作受到了国家的重视并得到加强。科 技部将地方科技规划工作的发展提升到地方科技战略这一地位的同时，出 台了一系列政策，改革了地方科技规划管理体制，加强了上下联动和集成，