（行政管理专业论文）现阶段我国中介组织发展成因及功用分析.pdf

浙汀夫学硕 学位论文现阶段我国中介组织发展成崮成功用分析 摘要 中介组织是我国臼7 8 年以经济市场化和政治民主化为价值取向的改革丌放 以来，传统大行政一体化社会结构分化和熏组进程中的出现的不同于传统营利性 组织和公盏性组织的种新的组织形态，是社会资源配詈的另一弹选择性机 制一一社会机制功能的载体之一。也是在我国改革开放进程中的市场机制在微观 经济领域的基础性作用的发挥和与之相配套的政府行政管理体制的改革的基本诉 求的内在回应。中介组织以组织成员内心所认同的权威和秩序以及自觉认可和服 从的愿望作为组织维系的根本纽带，表现出与市场组织和政府组织截然不同的组 织原则，从而使其成为具有索取诈的外部性、克服负的外部性功能的俱乐部组织。 在促进经济发展，推进社会的市场化水平和促进政府有效地运作方面发挥不可替 代的功用。现阶段我国中介组织的发展机遇和挑战并存，关键是在发展中进行规 范、在发展中实现体制转换。 关键词：现阶段中介组织发展成因功用 塑望叁堂塑l ：堂些堕苎 些堕壁堡里! 坌塑塑垄壁些型丝型旦坌堑一 a b s t r a c t m e d i a - o r g a n i z a t i o ni san e we o n f i g u r a t i o no fo r g a n i z a t j ( ) nd i f f e r i n g f r o mt r a d i t i o n a p r o f i t a b l eo r g a n i z a t i o n sa n dw e l f a r eo n e s ，w h i c he m e r g e d int h e p r o c e s s o ft h e s o c i a ls t r u c t u r a ld i f f c r e n t i a t i o na n dr e f o r mo f u n i f i c a t i o ni nt r a d i t i o n a la d m i n js t r a t i o nf r o mo u rc o u n t r y so p e n i n gs ir i c e 1 9 7 8d e p e n d i n go nt h ev a l u a t i o no fe c o n o m i cs p e c i a l i z a t i o na n dp o l i t i c a l d e m o c r a t iz a t i o na n da na l t e r n a t i v em e c h a n i s mo fs o c i a lr e s o u r c e d js t r i b u t i o n o n eo ft h ec a r r i e r so fs o c i a lm e c h a n i s mf u n c t i o n f ta l s ois a ni n t e r n a r e s p o n s et h a tr e s u t e db vt h ee x e r t i o no fb a s i ce f f e c ti nt h e m i c r o e c o n o m yf i e i da n dr e q u ir e db yt h es u i t a m eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v o s y s t e m r e i 。o i 、m m a d i a o r g a n i z a t io nt o o kt h ea u t h o r i t y a n dt h eo r d e r r e s p e c t e db yt h em e m b e r sa n dt h ed e s i r e sr e c o g n z e da n do b e y e dv o l u n t a r i1 y a sa nu l t i m a t e b r i d g e ， w h i c hs h o wt h e p r i n c i p l e sp o l a r i t y w i t h m a r k e t o r g a n i z a t i o n a n d g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n t ob u il dae h b f e t c h i n gt h ee x t e r n a la d v a n t a g e a n de l i m i n a t i n gt h ee x t e r n a ld is a d v a n t a g e i t p l a y s a n i m p o r t a n l r o l oj n f a c i l j t a t i n g e e o n o m i c d e v e l o p m e n 【， a c c e l e r a t in gt h el e v e lo fs o c i a lc a p i t a la n du p g r a d i n gt h ee f f i c i e n e yo t 、 g o v e r n m e n to p e r a t i o n t o d a y ，i no u rc o u n t r y ，m e d i a o r g a n l z a t j o nm e e t st h e c h a l l e n g e s i nc o a x i s t e n c ew i t ht h eo p p o r t u n i t i e s ，b u ts t a n d a r d i z i n gt h e p r o c e s sa n dr e a li z i n gt h es y s t e mt r a n s f o r m a t i o na r ec r u c i a l k e yw o r d s ：t o d a y sc h in a ，m e dja o r g a n l z a ti o n a na r i a l v s i so ni t s f o r mc a u s ea n df u n c t i o n s 浙江人学硕l 学位论文 现阶段我国中介组织发展成困及功用分析 1 导论 1 1中介组织的概念界定 中介组织，作为一个跨学科的研究范式，尽管从词源上看，是指介乎于两 者之问的组织，但是基于研究背景及研究者旨趣的差异，使对其内涵的界定表现 出十分复杂及多样化的特征。 在西学传统中，中介组织的概念类似于第三部门。t 列维特从第三部门的 成长与国家干预、国家控制的退缩和公民自治、社会自治的扩张的关联出发，直 接指出第三部门之发展与私有化进程的关系，并把它看作是官方的替代物。j 科 尔曼则主要强调第三部门的成长是对个人主义、自由竞争、私人企业等市民社会 古典原则的否定，把第三部门的兴起与社群主义、合作主义、现代性批判联系起 来。这种观点往往把非私有经济当作第三部门的主要构成“1 。观念的分歧足明显 的。但总起来讲，在西方，这可以被视作为是一类在现代化过程中人们斗i 活f = i = i 益 形成国家与市民社会二元格局下的特殊组织形态，是作为“这种二元格局中的 种中介组织和对二元紧张的现代社会症状的一种治疗尝试”。 在我国，对中介组织的表述也是不明确的。在经济学界，最早把中介组织晃 定为市场中介和社会中介，前者提供中介服务的同时以获耿自身的经济利益为f j 的：后者是协调有关各方关系，以追求整个行业或集团的总体利益为己任。有 时分别称上述两类中介组织为市场中介组织和社会中介组织：有时又将它们统 称为市场中介组织：甚至还有时则把它们均称为社会中介组织“3 。中国经济体制 改革研究基金会1 9 9 8 年全国公开招标项目一“中国社会中介组织的发展与培 育”课题的研究报告中是这样表述的：“会计师事务所、资产评估事务所、律 师事务所、消费者协会、税务事务所、国有资产经营投资公司、经纪公司等，这 些与市场运行直接相关的中介，一般被称为市场中介：各种研究会、学会、基 余会、协会、联合会、俱乐部、联谊会、交易所、民间社团和咨询机构等，通 常被称为狭义的社会中介。市场中介与狭义的社会中介被统称为广义的社会中介。 汴1 盖伊彼得斯政府未来的治理模，第一版北京：人大版社，2 0 0 1 年1 1 月第8 页 l 浙江人学顺f 。学位论义 现阶段我国中介组织发腱比及功用分析 1 1 1 界定之理论依据及现实背景 从组织学的角度看，组织一般是指功能导向的特定的要素组成的结构，对 于组织概念的界定可以从多种角度展开。本文从组织所承受的功能角度，把纽彭 视作为特定功能的结构形态，进而在市场机制、国家机制和社会机制所组合的三 位体制框架中明确中介组织的概念，也即中介组织是承载社会机制功能的诸多组 织形态中的一种重要形态。 考察二i 战以来社会经济发展过程中所运用的社会经济体制，典型的是市场体 制和国家体制。但从实际运行的效果看，无论是单独运用、交替运用还是结合 使用市场体制与国家体制，其效果与发展的预期都有差距，这反映了这两种体 制的局限性以及二者结合的非完满性。正因为如此，人们从市场失灵和政府失灵 的博突论中跳出来，寻求新的社会经济运行机制，也即社会机制一种完全 刁i 同于传统的新的运行机制。 现代市场体制，是在斯密的“私有的财产、自私的动机和自由的竞争”原则 基础上建立起来的一整套企业组织、市场制度和机制构成的社会经济体制。“。作 为一种社会经济发展体制，f 如萨缪尔森所言，市场经济是一架精巧的机构，在 此架构中，供求力量和价格机制是配置资源调节的基本力量；竞争是市场活动的 基本方式；市场关系是具有自愿、平等性质的水平的社会网络。 市场体制在合理配置资源、实现发展活动的效率包括信息传递的效率、激发 生产社会财富的创造力，以及有效地组织社会经济活动上具有强大的优势，但是 其局限性也是显著的。其突出表现为：市场竞争不完全、市场体制难以实现社会 公平、市场体制中民矧企业难以承担提供公共产品的任务、市场体制难以实现发 展的可持续性要求，以及市场体制难以实现宏观经济的稳定等。f 是这种局限性 使得许多社会经济发展活动难以通过市场体制进行，而且在不少情况f 导致破坏 性的社会后果。 现代国家体制是同现代市场体制相伴随而演变和发展起来的，本质上讲，圉 家机制是一种暴力的、权威的强制性社会工具，现代政府作为现代国家体制的基 注2 转0 自陈柏禺非营利机构管理。第一版北京：团结出版社，2 0 0 0 年8 月，第6 页 2 浙旺人学砸1 1 学位论殳 现阶段我固中介封1 织发j 硅成w 及功用分析 本形式，拥有垄断性的公共权力”1 。现代国家体制被期待在社会经济生活中发挥 一系列作用，主要包括提供法律维护竞争的市场秩序、提供和维持市场得以正常 运作的稳定的经济环境、促进资源的合理运用保护生念环境、直接从事社会发展 活动提供基本的社会服务、促进和保障社会公平，以及应 r j 紧急事件等。但是目 家体制作为一种等级差序的组织形态，采取自e 而下分配资源的方式。这种特征， 与以民众为中心， 自主地从事社会发展活动的人本主义发展趋势之间存在矛盾， 从而往往使民众和国家的努力相抵触，进而导致统治的合法性的缺失。另外，政 府的发展努力不少是低效率的，而且国家也可能是不公f 的。 正如前所述，当代社会经济运行体制的抉择，已经从1 8 世纪初以来。近一个 多世纪的社会历史发展所呈现出来的，总是在以计划经济为代表的全能型政府体 制和以自由竞争为代表的守夜人政府体制之间游离的图景中跳将出来，寻求新的 突破。早期，大卫李嘉图的! | 萋商主义的经济理论与保守主义的政治哲学相呼应， 其阳j 也包括清教运动和自由贸易把人们从封建专制的皇权和教权中解放出来，使 人们依赖子国家机器的保护。但是随后不久，资本主义生产方式基本确立，保护 自由贸易，以及相关联的公平竞争与私有财产成为自由竞争资本主义的基本主张， 国家退而成为守夜人，市场机制被人们所推崇，自由市场所释放的巨大能量产生 了前古未有的经济效率和财富，也带来了自身所不能克服的严重社会问题，成为两 方法西斯主义的现实根源，并由此严重削弱了自由市场哲学的合法性“。2 0 世纪 5 0 年代以后，凯恩斯主义对传统体制的批判与调整，使对立的劳工和企业主集团 达成妥协，西方国家普遍进入了黄金时期。但在6 0 年代后期的济停滞时期，由于 劳资平衡被打破，以至于通货膨胀和高失业率持续不下，形成物价指数和失业率 同时l 二涨的滞胀现象，再次宣告了国家神话的落幕。7 0 年代以后，撒切尔夫人的 自由放任政策的回归以及罩根政府的变相的觊恩斯主义的债务经济部意味传统力 量复苏的衰败“1 。表明，在西方社会，当人们对以利己主义和自私人性假设为核 心的市场和企业机制深感失望的同时，也对以强制与专断为主干的国家机构的功 能表示怀疑：福利主义国家在为人们提供差别性很小的社会福利的同时，也把人 们的切行为科层化了，反而导致民主政府滋长了“官僚病”，从而部分失去了民 主特征与合法性。并且，在处理层出不穷的社会问题中，即使是不断膨胀的民主 政府办显得力不从心，这些政府不但积累了巨额经济赤字，而且也在庞大的政治 浙江人学硕士学位论义 现阶段我国中介组织发展成闻及助用分析 赤字中超负荷运转。正如哈贝马斯在合法性危机中指出的，绎济层面的危机 倾向并未消失，而只转移到国家政治层面的内部结构。 为了应付这种挑战，促使人们寻求新的政治和社会运行体制，以建赢这样的 一种政治、经济、法律和社会组织结构”1 ：既要确保财富的总体增长又要避免它 在分布上的严重失衡，既要维持政治的经济干预以维持经济稳定和平等又不能扼 杀效率：或者，从微观层面上，是否能使个人在社团中自由发挥才i 而不至丁摧 毁社团的内聚力，是否能使社团有效约束个体行为而不至于窒息个人自由。这种 社会新的发展，可以被视作为西方市民社会理论在2 0 世纪8 0 年代兴起的注解。 尽管市民社会的概念存在巨大分歧，但是市民社会在西方是指根植于中世纪 的社会观念，以及独立于皂权与教权的双剑论的历史传统，扩展为相对独立的自 治市以及中世纪政体的标准政治结构，并内生性的演绎为独立主体的主体性权利 的集合”1 。是“一个在历史上逐步形成的个人权利，自由和志愿结社的领域”：。 志愿性社团在追求各自的私人事物、利益，喜好及目的方向进行不受政治干涉的 相互竞争，他们的活动受到国家的保护。市民社会表现形态既与历史传统，也与 经济发展程度，且与国家类型有密切关系。约翰基恩描述了不同国家权利类型 下市民社会的不同表现形态”1 。而且，作为一种独立于国家集中决策与个人自丰 分散决策以外的领域，也存在着明显的失灵一一表现为个人主义的局限性，个人 私域的乌托邦以及不对称的多元主义，导致市场垄断，破坏竞争与公平，产生不 平等的阶级“。以至于市民社会在民主和发展进程中的功用仍然存在争议，但一 般认为，市民社会作为国家和社会之间的一种媒介物或双向传送带，日渐成长的 市民社会意味着着有组织的社会力量的能力只益增强，通过实施公共伦理标准和 行为准则，改进政治家和行政人员的责任机制，限制国家的作用重新安排利益、 权利和规范的合作和冲突方式。并通过沿着民主的路线发挥创制的作用，来重新 界定政治游戏的规则。重新安排利益、权利和规范的合作和冲突方式。这不仅在 削弱权威主义政府及帮助建立和维持民主政体方面发挥作用，而且也在改善民主 政体的治理质量方面发挥关键作用“。并“削弱国家在或大或小程度 = 寻求按照 清楚无误的现代性准则管理社会和甚至不惜违背社会的意志来指挥社会的能力”： 沣3 ，何增科公民社会与第三部门第一版北京：社会科学文献j 版社，2 0 0 0 年8 月，第2 砸 注4 ，陈荣富公共管理学的前沿问题研究第一版黑i f 己江：黑诧氍人民出版社，2 0 0 2 年，第1 0 负 4 浙江大学砸卜学位论叟 现阶段我国中介组织笈展成阁驶功用分析 市民社会理论的意义是复合丽多维的。但是这其巾所彰扬的在市场和国家机制 之外，发挥社会组织所蕴含的独特功能的中心内涵，成为人们从自出主义和国家 主义的思维定势中跳出来寻求新解答的理论依据“。它可以回答在现代以市场作 为资源配置基础的社会结构的基本架构，不仅包括具有独立自主的经营地位的市 场主体，实行法制的、执行宏观管理有限的和有效的政府，而且也应包括从传统 社会结构的制度性缺陷中寻求建立和运用与市场体制的逐利性和国家体制的强制 性、等级式特征相区别的非逐利、非强制和非等级式的网络型体制即社会机制。 需要通过对社会体制的设计来填充这。目标架构。这种机制的组织形态之一就是 中介细织。 1 1 2 中介组织的含义及种类 因此，本文所讨论的中介组织，即是指作为种介乎于企业与政府、或亦是 公民与政府之间的媒介性的组织，是市民社会的个重要组成部分，也是实现社 会机制作用的一个重要载体。从功能的角度，我们可以进一步将中介组织划分为 社会中介利市场中介。 社会中介“”，是指为市场主体、政府和其他社会组织提供义务性的、无偿的中 介服务，不以营利为目的，以社会效益为f 1 标，执行社会职能，提供联络、 协商、协调或仲裁、公证等服务的社会自然人和法人组织。主要包括维护自身利 益、协凋和约束参与市场经济活动的各个企业、行业人员行为的自律性组织，如 各种行业协会、商会、联合会、总会、同业公会等：也包括一些群众性的学术文 化团体，如学会、研究会等，这是一些特殊的社会组织，既不属于政府机构， 也不属于企业法人，而是介于其间的一种相对独立的社会组织；还包括充当中 问人角色，调节各种民事、齑事纠纷，保证市场正常运转的中介组织，如仲裁 机构、公证机构、计量和质量检测机构等。这类中介组织的主要职能在于：沟通， 即在企业和公民与政府机关、立法和司法、执法机关以及社会各界之问进行政策、 法律法规和市场信息等方面的双向交流、沟通：协调，生产者和消费者是各自具 有特定利益和价值取向的社会绍织，在市场活动中，不仅市场主体之间，而r 市场主体与政府及其他社会组织和个人之间，都会产生价值上的冲突和利益上 的摩擦。协调是非营利性市场中介为解决这些冲突和摩擦而发挥的独特功能；规 塑婆叁兰堡生兰些丝：! ! ；婴堕壁墨旦! 坌丝墨丝丛! 些堕丝型苎坚! ! ! 一 范和自律，每一个市场中介所代表的市场主体之间，既然都有菇同的利益，中介 组织是这个准则的制定者，同时又是企业执行准则的监督者；业务服务，非营利 性市场中介除了具有沟通、协调、规范和自律等确定性的功能或作用外，它还 具有一些不确定性的中介服务功能。如在困家法律法规和政策允r ：的范罔内为会 员提供调研成果、经济政策和法律法规咨询、开展职业教育和培训等活动。 市场中介组织”是社会分工和商品经济发展的产物，是指为了提高市场活 动的效率，从市场主体中逐步分离出来的，介于政府、企业和个人等市场主体 之间的，以自己的名义在市场进入、市场交易、市场竞争、市场纠纷等方丽从 事验证、评估、咨询、经纪、代理等服务活动的一种特殊的、独立的阻机构或个 人的形式存在的另外一类市场经营主体。主要包括律师事务所、会计师事务所、 管理咨询公司、质量检验和评估机构、产权交易所、技术交易所、拍卖行等。与 社会中介组织不同，市场中介追求。1 定的经济效果作为其生存和发展的目标，具 有显著的营利性。市场中介组织的本质在于居问性。市场中介在运行过程中既不 占有商品也不拥有货币，不直接从事物质产品的生产和经营活动，而是以其拥有 的专业知识、信息及创造的交易工具，规范地为交易活动提供服务，协调交易各方 的关系，减少交易中的摩擦，降低交易费用。这类中介组织提供准公共品 “俱乐部物品”。尽管不直接从事生产经营活动，但它却是以提供中介服务作为 其全部的活动内容，在政府、直接的生产经营活动者及作为消费者的个人之问充 当中介服务者的角色，通过提供中介服务取得报酬并以之作为自身存在和发展 的物质基础。但是市场中介的职能有别于政府的职能和一般性经营组织的职能。 表现为：政府是借助于行政机制从事活动，而作为独立经济组织的市场中介不具 有政府的行政强制性，它依靠自律机制开展业务；对一般性的经营组织来说，利 润最大化是其经营目标，而作为特殊经济组织的市场中介追求的是社会效益的最 大化，充当交易各方的中介，在行业规范下自律履行义务。 1 2 研究意义 在当代中国，源自于1 9 7 8 年的以政治民主化和经济市场化为目标的现代化 进程已经进入一个新的阶段，传统社会的构架已基本打破，一元社会格局f 逐渐 被二元格局所取代。作为社会变革动能主要来源的主流社会结构( 执政党和政府) 6 浙江人学硕j j 学位沦文 现阶段我国中介组织发展成困及助用分析 在迸一步推进变革的愿望和能力方面受到胃疑，这就需在体制外寻求新的着力点 以补充成为新的力量迸一步推进改革。另外，随着w t o 的加入，传统以民族国家 为国家疆界的概念面临挑战，外部力量，在具有外部推进型现代化特征的中国， l r 成为推进改革的藿要力量之源。这就要求，作为现代社会主要特征的社会结构 进行与此相适应的的分化与整合已经成为现代化进程能否l f 颐n 进行的关键所在。 现代化肇始，特别是改革开放以来，中国社会结构发生了巨大变化，社会的 分化与整合日趋激烈。1 9 7 9 年的改革以后，中国总体性社会发生了全方位的分化， 即它同时发生了“社会群体的分化，阶段的分化，产业的分化，地域的分化。整 个社会被切割为无数的片段甚至原子，也可被称之为社会碎片化“”。分化使中国 从一个同质性很强的社会变为异质性社会。当然，分化并不完全意味着社会的解 体和失效。它使社会结构中原来承担多种功能的某一社会组织发展的功能被分解， 促使新的组织形态的形成。改革后我国社会的一大变化，就是社会生活的自组织 性有所增强，表现在若干城市地区出现了多少带有现代意义的是社团组织。然而， 改革以来我国社会结构的分化呈现出非正常化发展的趋势，典型的如利益结构的 两极分化，这种两极分化主要不是以具有相对稳定性大多数社会成员组成的中间 阶层为基础的难向的分化，而是带有明显“突峰式”单极分化的色彩。这种分化 的结果是使社会利益格局演化为倒t 型而非常态的“结锤型”，这种不合理的“倒 t 型”利益格局必然导致社会结构的畸形化，进而影响社会的稳定和现代化进程 的推进“。在任何社会中，一般来说，中间阶层都是维系社会稳定的最重要的社 会力量，而我国目前的中间阶层的总体力量尚比较弱小。市民社会的发展呵以填 补由于传统社会“超稳定社会结构”打破所造成的社会结构破缺，构筑起牢固的 社会中问层，为现代化的推进营造稳定的社会环境。 尽管市民社会理论是一典型的西方中心式话语，但是其所“架构立基于西方 经验或观念的历史传统而型构出的国家与社会关系模式，具有跨越空间、超越义 化或传统的具有普世效度的结构性框架”“，它不仅仅可以描述当代西方社会发 展的主要趋势，也可以用来解释东欧及前苏联等国家为摆脱集权式统治而进行社 会转型的过程和原因。同样也适用于以市场导向的中国当代现代化进程。 汁5 ，i 瑚林政府组织结构调整与经济发展第 ；_ = 6 ，邓正米j c 。弧力山人围家，市民柚会 f 版社，2 0 0 2 年1 月，第1 8 页 版北京：社台科学文献出版利，1 9 9 9 年，第4 7 贞 一一种社会理论的研究路径第一- 版北京：中央编滞 浙江大学颂l 学位论文 现阶段我周中介组织发展成陡i 发功用分析 纵观改革丌放以后我幽的市民社会这罩指国家或政府2 _ 夕b f f 0 所有民问组 织后民间关系的总和，其组成要索是各种非国家或非政府所属的公民关系，包括 n g 0 ，公民的志愿性社团、协会、利益团体和中介机构的情况。在数量上，截止到 1 9 9 7 年，全国县级以卜社会团体发展到1 8 1 3 1 8 个“7 。但是，不可否认，与其数 量及规模增长不相适应的是，我国市民社会在内部结构和功能方面存在着明盟的 问题，以至于预设功能的实现程度很低。这既由于这些组织在实践方面的动力机 制的缺乏，也由于学界在这方面的研究贫乏但是，社会环境，尤其是执政党和政 府在外部环境的创设方面始终处于消极动员以及动员过渡的状态，从而影响这类 组织的发展。究其原因，在国家主义的社会传统中，市民社会构建的首要任务足 遵循渐进的方式，突破这种传统。 从这个角度上看，中介组织研究的意义就凸现出来了。中介组织，既是政府 继续推进改革的必要着力点，同时又是市民社会构建的重要内容。由于其在传统 社会结构中的特殊地位：与政府和企业以及公民之间的天然联系，使其成为当代 市民社会构建的可欲且可求的重要路径。但是这方面的实践和理论研究，存在滞 后现象。在实践中，促使并保证中介组织的独立性已经成为政府的主要价值取i 川， 但是在具体体制的设计中，明显的表现出疑虑和顾忌，比如在人事安排、机构设 置和经费方面，使中介组织形成较强的路径依赖，而且通过登记制度实现对中介 组织的控s f j 年u 管理。在理论研究方面，不仅体现在对于中介组织的概念的模糊认 识，使其不能从惯常的市场与国家二分的观念中剥离出来，在传统架构下探讨其 功能和意义。而且，考察对象中，比较侧重于个案，缺乏对该种组织一般作用的 深入探讨，从而使理论研究的解释力下降从整体角度开展对该种组织生存和发展 的基本理论问题的研究，是解决这个问题的必要途径。限于学力，本文显然不能 承担如此宏观和重大的课题，但是，从这样的角度出发，结合在宁波所做的专题 调研材料，努力探究中介组织在我国的发展成因和功用，尝试做一些正本清源的 理论研究工作，则足本文努力探求实现的一个目标。 2 成因分析 往7 ，t 名等中国社团改革第1 版北京：社会科学9 z 献t l l 版社，2 0 0 1 年1 2 月，第7 7 负 8 塑坚查堂堡生兰些丝兰里堕璺垄里! 坌塑堡丝壁堕堕丝些堕! ! ! ! 一 作为资源配置方式的一种替代机制，在西方，作为第三部门存在于市场与政 府之外的中介组织之所以能够出现并得到长足的发展，首先源于历史的自然演 进。“西方固家的社会的形成先于国家的形成”，先于政府机构形成的社区和 各种中介性组织成为人们解决社会问题的必要的手段和措施。其次也是这种机制 的功能特性使然。在价值取向多元化的发展背景下，非营利组织鼓励为公众利益 着想的丌创性，恰如营利机构鼓励着眼于公司利益的积极性一样，非营利组织往 往有能力在被政府忽略的领域发现新的需求，为满足这些需求进行有益和必要 的尝试，并由此找到提供相关服务的最佳途径，非营利活动具有明显的利他丰义 色彩。另外，基于政府失灵和市场失灵，在解决公共产品的搭便车问题方面，是 目前的较为理想的选择。据此，我们可以从搬到特殊地推论出作为介乎于市场 与政府的一种组织中介组织是社会生产发展到特定阶段的产物。 2 1 改革以前我国社会结构特征及改革的发展取向 在我国源自1 9 7 8 年以来改革的最大成果莫过于对传统的计划经济模式的 否定和对社会主义市场经济的肯定市场化取向的改革开放所蕴含的市场机制在 微观经济领域的基础性作用的发挥和与之相配套的政府行政管理体制的改革的基 本要求，成为我国的社会结构从整体上趋向从传统的以一元社会结构为特征的计 划管理模式和以二元社会结构为特征的社会主义市场经济管理模式转变的基本动 力。在这个结构转换的历史进程中，和社会运行模式的变化，尤其是政府管理模 式平u 与之相配套的经济运行模式相适应的是社会结构的重组和分化，而我固的中 介组织的产生和发展，就是对这种发展要求的一个内在的回应。 社会结构，也即社会各组成部分之间的关系网络，是考察社会变革的一个关键 指标。在一个现实的社会系统中，一切社会活动都是在一定的社会结构中运行的， 任何单一部分的变动都会引起社会结构的变化，并且受到社会结构变迁的制约。社 会结构的变革最终成为社会变迁和发展的根本标志“”。总体上讲，我国社会结构 转变的特征表现为，随着改革开放的进一步深入，社会主义市场经济体制的建立和 完善，市场机制在社会资源的配置过程中所发挥的作用越来越大，传统的社会结构 体系日益分化，社会运行机制出现转轨，社会利益得到重新调整，社会观念发生急 沣8 ，陈荣富公麸管理学的前沿问题研究第一版黑龙江： 黑龙江人民出版社，2 0 0 2 年，第6 1 负 9 浙江大学硕卜学位论文现阶段我周中介组织发艘成故功用分析 剧转变，整个社会形成了相应的新的规范整合体系，奠定了新的更为复杂的社会结 构网络。 1 9 7 8 年以前的我国社会结构的基本特征可以概括为行政一体化结构。存这种 结构中，政府行政对社会生活具有超强的控制力量，社会生活高度行政化，缺乏相 对独立的私人窄间和公共空间。在社会生活的绝大多数领域里，政府、组织和个人 之间没有分离，个人依附于单位组织，单位组织又依附于国家政府，特别是政党之 下；国家垄断着社会资源，并以行政手段进行资源的配置，即将资源单位化，形成资 源的单位所有制，由此而将个人牢牢地束缚在国家一单位这一行政大一体化结构中 形成了所谓“党政不分、政企不分、政经不分”的体制模式。在这种i h 体制下， 整个社会无论内外都处于封闭的体系里，只存在自上而下的命令运行，缺乏反馈系 统，更缺少横向沟通和协调，权、责、利模糊混淆，效率低下。在政府对社会资源绝 对垄断的前提下，个人对单位组织、单位对国家政府的关系表现出了强烈的行政性 依赖。这种依赖就是以主动一被动的关系代替互动关系，以行政主体代替多个互动 主体，其最大特点是非契约性，这种依赖并非交换双方因占有资源的不平衡而形成 的暂时均衡状态，而是行政关系所预先规定的状态，带有很强的先赋性和不可变更 性，在行为上则突出了行政化冲动。由于个人依赖单位的实质是两者共同依赖于国 家，因此，无论单位还是个人，其独立性都相当低。就单位组织而氘由于国家垄断 资源，单位依附国家，失去了组织的独立性，任何单位都有一定的行政血缘关系隶 属中央，或隶属地方，条块分割使单位组织严格受到国家的控制和管理，没有独立 的组织目标，组织内部的权力结构、决策程度大多由上级主管部门决定，组织的利 益配置获取均受到相应部门的掌握，组织的功能活动受到国家计划的严格控制，各 级单位作为一个微观组织的效率须服从_ ) 二国家宏观同标的追求。从个人来看，个人 完仝依附于单位组织，甚至人身所有权也属于单位，其工资福利、工作条件、生老 病死、职业调整全由单位组织统一安排，个人的义务只是服从，不允许有任何独立 性和独立利益要求，完全丧失了独立的私人生活空间。 2 2 市场经济条件下政府的经济职能 随着改革开放的深入，计划体制开始向市场体制转化。市场经济体制，作为 通过价值规律所支配的价格供求机制实现对社会资源配置的经济运行体制，是相 浙江大学坝f ：学位论文地阶段我国中介组织发腱j j 旦蚓及助用分析 对于中央政府讨划命令而言的。在当代，成功的市场经济的体制模式的共性表现 为：足在社会经济制度方面都表现为私有制为主体的混合经济。二是在社会经 济机制方面，都是以市场竞争为基本调节手段。都既强调竞争是具有取得成就、 实现民t 和达到协调，保证最大成就和分散经济权力的基本手段，同时又主张建 立人为的有序的竞争。三是在围家的社会经济职能方面，国家的任务主要是为整 个社会经济生活的正常运转创造框架条件，并采取不同的政策缓和资本主义生产 资料私有制和自发的市场竞争所必然带来的弊病：经济的周期性波动、经济结构 的不协调、社会的极大不公，以及资本主义国家之间的种种矛盾冲突。四是在社 会经济制度的发展趋势和前途方面，现阶段正处于大企业+ 大政府的阶段向”大 市场十小政府+ 大社会”这一最新的第四个发展阶段过渡“。 当代发达资本主义国家政府的经济职能，正如萨缪尔森所指出的：“在一 个现代的混合经济中，政府执行的主要经济职能有四种：确立法律体制，决定 宏观经济稳定政策，影响资源配置以提高经济效率，建立影响分配收入的方案 。5 政府执行的主要经济职能有四种：( 1 ) 确立法律体制。决定宏观经济稳定政 策，影响资源配置以提高经济效率，建立影响分配收入的方案。也即建立法律 体制：通过完善的法律体系，保障保证市场竞争的规范化。政府的必要性在于它 是竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。 ( 2 ) 稳定经济。政府有必要在宏观层面上通过运用各种经济政策去影响和调节社 会总供给和社会总需求，使经济在尽可能短的时问内以较低的代价恢复到均衡 状态。( 3 ) 资源配置。资源配置是政府经济职能在微观领域的实现方式，通过提 供公共物品，进行产业政策的调整以及政府对资源合理利用的影响以消除市场失 灵所造成的资源配置的效率损失，进而达到资源配嚣的帕累托最优。( 4 ) 收入分 配。“市场经济虽然是有效率的，但是它对公平或平等却是盲目的。”觯决这 一问题的惟一办法，只能是通过政府的再分配实现平等、公正。 萨缪尔森所描述的，是一般意义上的成熟的市场经济条件下政府的经济职 能。由于各国所处的社会环境、文化背景以及政治体制的不同，每个国家的政府 在经济中所扮演的角色也是有差异。但是对美国、德国和日本的等成功的市场经 济国家的l v , 较研究，我们可以发现政府必须对市场有所作为，而且，随着市场经 往9 ，缪萨尔森 注1 0 ，缪萨尔森 贝豇 乃 笫第 乃月 1 ，年年 2 2鲫社社版版i u u胜展发发国国中中 ，吊尿 址北版版；第第册册 f f学学济济鲐经 浙江人学领f 学位沦文 现阶段我国中介组织发展成吲成功用分析 济的成熟、市场机制的健全，政府的经济功能不仅没有减弱，反而在加强，这 种加强并不是对市场机制的限制，相反是为r 弥补市场的缺陷，更好地发挥市 场的作用。 我国7 8 年以后逐步探索建立社会主义市场经济体制。包括以下几个构件： 市场主体结构方面，建立政府、企业、居民兰者之问以市场关系为基础的紧密 型关系的市场主体结构关系；市场经济制度结构方面。包括正式制度：法律制度、 行政规章制度和契约制度和非正式制度：在共识基础上的利益妥协，以及社会道 德力量的约束；市场组织结构方面：市场经济组织既是市场主体之i 训关系的中介 体，又是制度实施的载体。与市场经济相适应的组织结构应该是行政组织、法律 组织和民间经济组织并存，以法律组织为主，以民间经济组织和行政组织为辅 的结构形态；政府职能方面，我国政府既要摆脱对企业的直接管理，将企业的生 产经营指导让位于市场机制，又要创造市场竞争的条件，加强政府的干预。政 府的职能特征在微观层面上，政府要促使企业成为竞争主体；在中观层面上，政 府要加强市场建设，形成有利于竞争的条件和环境。在宏观层面上，政府应充 分运用财政、货币手段，对经济实施干预措施。 在这种新的经济体制的设计中，传统的建立于计划经济体制下的以国家垄断 资源为基础的行政一体化结构必须发生变革。要实现由单一结构承担多种功能转 为多元结构发挥多种功能，政府、组织、群体和个人之间出现分离。以1 9 8 4 年城 市经济体制改革为起点，全面实行以“分灶吃饭，权力下放”为标志的宏观经济管 理体制改革使中央与地方、上级政府与下级政府之间的权力、利益关系发生转变， 向下倾斜；“党政分开，政经分开，最终导致各专业部门的分化，各级政府组织和各 部门组织的独立1 睦扩大；“政企分开，放权让利”则削弱了行政控制。一句话： 以往行政大一统的结构分化为在结构功能上相互关联又相对独立的体系，市场对 社会资源的控制和分配能力获得了前所未有的提高。 为了适应市场经济经济体制建设的需要，我国自2 0 世纪7 0 年代末以来， 多次进行了政府职能改革。 从某种意义上讲，政府职能转变与行政组织改革是 同一事物的两个方面。我国的行政组织改革，已经不单单是行政组织本身的改 革，而是整个社会管理方式的改革，其实质是从“大政府、小社会的管理 注1 1 ，吴刚行政组织管理第l 版北京：清华火学版社，1 9 9 9 年，第2 0 1 负 1 2 浙江火学坝i 学能论文 i ；! l l 阶段我国中介组织发艘成怯l 及功用分析 模式转变为“小政府、大社会”的管理模式，缩减政府的于预范围和于预程 度，政府的经济职能已经逐步由过去计划经济体制下直接下预企业过渡到运用经 济杠杆问接调控市场主体的活动。从改革的内容上看，自7 0 年代米以来，我国 实际上在进行着两种不同类型的行政组织改革，一种是以创建后规制型行政组 织为目标的行政组织改革，一种是以完善规制趔行政组织为日标的行政组织改 革。在创建后州制型行政组织的同时，还存在着完善规制型行政组织的任务，这 是当前我国行政组织改革的基本特征”1 。 2 2 1 工业化时期政府行政职能的基本内容 建构于传统社会结构之上的行政职能是一个完整的体系，包括基本职能和运 行职能两大类。前者主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能：后者 主要包括计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。在不同的社会生产的发展 阶段，政府行政的职能有不同表现”。西方，在自由竞争资本主义时期，以洛克 和亚当斯密为代表的“无为而治、守夜人型”有限政府理论为代表。为了应对 2 0 世纪3 0 年代以后由于高度自由化导致的经济危机，约翰梅纳德凯恩斯反对 无为而治型政府。福利国家一一政府通过实行混合经济、充分就业措施、收人均 等化、兴办社会福利等手段，达到社会稳定和繁荣，成为当时的一种国家形态。 2 0 世纪六七十年代，新自由主义经济学家对政府过分干预的效率提：_ h 批评。弗 里德曼针对凯恩斯的主张提出了货币主义理论，要求返回到自由放任的不干涉政 策 ：去。 2 2 2 后工业化时期政府行政职能取向和行政组织改革 2 0 世纪7 0 年代以来，随着社会物质财富的创造重心从工业转向服务业，后：l 业 化社会的到来促使行政组织发展呈现由层级型和行政支配式为基本特征的舰制型 行政组织向自主的工作单元为主体的后规制型政府转变。表现为：市场机制的导 人：即在行政组织内部人为地、主动地建立市场，形成若干自主性较强的工作单 ，i ，创造一种竞争性的组织环境，直接导致层级关系的弱化；角色定位的转变， 现代行政组织关注社会的整体性和未来性问题，其角色定位从执行者向决策者 转变。政府的义务是保证服务提供得以实现，因此主张实行一种将政策制定同服 浙江人学硕 ：学位论文 现阶段我国中介组织发展成冈及功用分析 务提供分开的行政体制；运行模式的调整，与后丁业社会物质财富创造方式一 服务业，i ，据了社会财富创造的丰导地位相适应的，行政组织的运行调整为“小政 府，大社会”模式。在这种模式f ，行政组织是适度专业化分工的组织，它的 专、i p 性机构较少，以综合性的机构为主，既提高了办事效率，减少了机构问的 摩擦，又大大减少了组织的自我维持性工作量。适度分工会增加公务员的工作满 意感，符合情感型行政组织的设计思想“”。 以 二新特征的出现，不仅改变了传统行政的基本面貌，而且深刻动摇了传 统行政理论赖以建立的依据。促使新的行政理论体系的形成。传统行政概念是建 立在政治与行政二分、公共与非公共行政二分等传统的行政学和行政法学的认识 之基础上的以政府为本位的、权力型的公共行政概念。但是在当代社会中，政府 不再是提供公共物品的惟一或基本机制，在许多方面政府与其他组彭l 尤其足 “第三部门”共同承担公共服务职能，各种形式的合作延伸到公共行政的各个 领域。从组织形态上，等级森严、严密统一、高度集权的科层制开始向更灵活、 更多样、更开放的组织形态转变，在核心政府机构外围出现大量的广义公共机构。 与核心机构相比，这些机构性质复杂、形态各异、运行方式灵活多样。分散化的 执行机构从政府中独立出来后，决策部门与执行机构的关系由纯行政隶属关系 变为合同承包等契约关系。从技术上看，除传统手段外，更多地借助市场竞争机 制和工商管理技术组织公共物品的生产，如：承包、绩效管理、目标管理、成 本分析、用户付费等，公共行政与非公共行政之间在技术层面由理论抽象划出的 鸿沟已变得模糊不清。 公共行政是凭借公共权威而对公共事务的组织与管理。包含“公共事务”、 “公共权威”、“组织与管理”三个核心要素。 根据公共事务，我们可 以把公共行政与以营利为目的的工商行政及处理纯个人事务等的活动分丌。根据 组织与管理，我们可以将公共行政与国家立法、司法活动分开。而根据公共权威 来源的不同，我们可以把公共行政大体上分为政府行政与非政府行政，前者的公 共权威直接属于国家权力：后者的公共权威源于社会，尽管这种权威在现代社会 一般经过国家的法律认可，但其性质却是社会性的，植根于国家与个人、政府 与市场之间的公共领域一市民社会。由此，众多从事公益性活动、提供大量 公共服务的社区组织、志愿性组织、非营利机构等也应进入当代公共行政领域， 浙玎犬学硕j _ 学位硷文 现阶段我国中介组织发展成幽及功用分析 更准确地既是应将其纳入公共行政学的知识体系中，因为其在事实上本来就是公 共行政。 将公共行政分为政府行政与非政府行政，除更准确地描述当代公共行政的 真实形象外，其重要意义在于摒弃所谓公共行政等同政府行政、政府足提供公共 服务最优乃至惟一机制和政府应垄断公共事务的传统观念。 与政府行政相比，非政府公共行政具有以下特点：一是行政内容的服务 性。非政府行政在提供区域性、行业性的分散化的公共服务方面富有效率： 二 是行政性质的非权力性。政府行政以国家行政权为基础，大多数行政行为只体现 行政主体的单方意志。而非政府行政的权威具有非国家权力性质，其行政主体与 行政对方不存在明显的命令服从关系；三是行政方式的非集中性。非政府行政 的活动领域局限在某个区域、行业、专业，故其提供的公共服务具有单一性和分 散性特点。 2 3 现阶段我国政府行政改革基本特征以及非政府行政组织 的类别 较早进入工业社会的国家一般是在已建成比较规范的规制型行政组织的基 础上，实施了以创建后规制型行政组织为目标的行政组织改革，采用了引入市 场机制、发挥社会中介组织等类行政组织的力量、推行公共服务承包等后舰制型 管理方式，从完善规制型行政组织阶段转入了创建后规制型行政组织阶段。在我 国，2 0 世纪7 0 年代末社会生产力的发展提出了建立后规制型行政组织的要求，同 时存在着规制型行政组织的建设的任务。后规制型行政组织存在的一个必要条件 是非政府行政组织得到充分的发展。扩大社会中介等非政府行政组织的规模、提 高其质量是构建后规制型行政组织的重要措施。非