（行政管理专业论文）我国地方政府财政风险防范与化解研究.pdf

人连理i ：人学硕+ 学位论文 摘要 我国乖处于市场经济体制转轨的特殊时期，利益调整过程中产生的不稳定因素使得 政府财政充满了运行风险。我国地方政府尤其是县乡两级政府的财政困难比较严重，财 政收支矛盾突出，财政赤字不断扩大，债务负担沉重，防范和化解财政风险的任务日益 严峻。 本文对我国地方政府限定为省以下的市、县、乡( 镇) 三层政府级次，以财政分权 理论、财政风险管理理论和政府间收入划分理论为支撑，从建立有效的财政监控体系、 加强债务管理、明确政府间关系和建立地方政府融资体系四个方面介绍了国外防范与化 解地方财政风险的成功做法，为我国地方财政风险的防范和化解提供了政策措施上的借 鉴。 财政风险依据不同的视角可以表现为多种形式，本文通过市场经济条件下财政风险 产生的背景分析，将其分为收入风险、支出风险、赤字和债务风险。在此基础上，探讨 了我国地方政府财政风险的形成原因，指出地方经济发展滞后、分税制体制改革不彻底、 财税政策不规范等方面的不足导致了地方财政风险的产生。之后，本文从财政收入、财 政支出和政府债务管理和财政体制四方面着手，提出了防范和化解财政风险的政策措 施。指出在财政收入方面要发展地方经济，以经济水平的提高带动财政收入的增加；在 财政支出方面要优化财政支出结构，改革政府不合理的预算制度，减少支出的刚性；在 债务管理方面，应该建立债务风险预警系统和债务的偿还机制，使财政能够循环发展； 在财政体制上主要是从各个方面继续完善分税制财政体制。 本文的最后，以大连市的财政状况为研究对象，进行了大量的文献调查和数据分析 后对其财政情况进行了说明，大连市整体的经济运行状况稳定，财政风险程度不高。针 对大连市财政的具体情况，本文提出了防范财政风险的建议。 关键词：地方政府；财政风险；财政困难；财政体制 我国地方政府财政风险防范与化解研究 t h es t u d yo nt h ep r e c a u t i o na n dn e u t r a l i z i n go fc h i n e s el o c a l g o v e r n m e n t s f i s c a lr i s k a b s t r a c t 舡c h i n ai si nt h ep r o c e s so ft r a n s f o r m i n gf r o mt h es y s t e mo fp l a n n e de c o n o m yt ot h a t o fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y ，s o m eu n s t a b l ef a c t o r sp r o d u c e di nt h ea d j u s t m e n tp r o c e s sm a k e g o v e r n m e n tf i n a n c e s f u l lo fo p e r a t i o n a lr i s k s c h i n e s el o c a l g o v e r n m e n t s f i n a n c i a l d i f f i c u l t i e s ，p a r t i c u l a r l y t h o s eo fc o u n t i e sa n dt o w n s h i p sa r es e r i o u s t h eo b v i o u s c o n t r a d i c t i o nb e t w e e nf i s c a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e ，t h eg r o w i n gb u d g e td e f i c i ta n dh e a v y d e b tb u r d e nm a k et h et a s ko f g u a r d i n ga g a i n s ta n dd e f u s i n gf i n a n c i a lr i s k si n c r e a s i n g l yt o u g h t h i st h e s i sl i m i t st h es c o p eo fc h i n a sl o c a lg o v e r n m e n t st ot h r e el e v e l s ：t h ec i t y ，c o u n t y ， a n dt o w n s h i p w i t ht h r e et h e o r i e sa si t sb a s i s ，n a m e l y ，t h et h e o r yo fs e p a r a t i o no fp o w e r s ，t h e t h e o r yo ff i n a n c i a lr i s km a n a g e m e n t ，a n dt h et h e o r yo fg o v e r n m e n ti n c o m ed i s t r i b u t i o n ，t h i s t h e s i si n t r o d u c e s t h es u c c e s s f u lp r a c t i c e so ff o r e i g nc o u n t r i e si np r e v e n t i n ga n dd e f u s i n g f i n a n c i a lr i s k s i nt h i st h e s i s ，t h o s ep r a c t i c e sa r ei l l u s t r a t e df r o mt h ep e r s p e c t i v e so ft h e e s t a b l i s h m e n to fa ne f f e c t i v ef i n a n c i a lm o n i t o r i n gs y s t e m ，s t r e n g t h e n i n gd e b tm a n a g e m e n t ， c l a r i f y i n gr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h ee s t a b l i s h m e n to fl o c a lg o v e r n m e n t f i n a n c i n gs y s t e mw i t hav i e wt op r o v i d i n gr e f e r e n c et op r e v e n ta n dr e s o l v ec h i n a sl o c a l f i n a n c i a lr i s k a c c o r d i n g t od i f f e r e n tp e r s p e c t i v e s ，f i n a n c i a lr i s k sc a nb ec l a s s i f i e di n t ov a r i o u sf o r m s t h i st h e s i sd i v i d e di ti n t oi n c o m er i s k ，e x p e n d i t u r er i s k ，d e f i c i ta n dd e b tr i s kt h r o u g ht h e a n a l y s i so nt h ep r o d u c i n gb a c k g r o u n do ff i n a n c i a lr i s ki nm a n e te c o n o m y t h e ni td i s c u s s e s t h ec a u s e so ff i n a n c i a lr i s k si nl o c a lg o v e r n m e n t s ，n a m e l y ，t h el a ge c o n o m yd e v e l o p m e n to f l o c a la r e a s ，i n c o m p l e t et a xd i s t r i b u t i o ns y s t e m ，a n ds u b s t a n d a r df i s c a la n dt a x a t i o np o l i c y a n ds oo n f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ff i s c a lr e v e n u e ，f i s c a le x p e n d i t u r e ，g o v e r n m e n td e b t m a n a g e m e n ta n df i n a n c i a ls y s t e m s ，t h i st h e s i sp u t sf o r w a r d sp o l i c i e sa n dm e a s u r e sp r e v e n t i n g a n dr e s o l v i n gt h ef i n a n c i a lr i s k t h i st h e s i sh o l d st h a t ，i nt h ea s p e c to ff i s c a lr e v e n u e ，t h el o c a l e c o n o m ys h o u l db ed e v e l o p e dt oi n c r e a s ef i s c a lr e v e n u eb yi m p r o v i n ge c o n o m y i nt h ea s p e c t o ff i n a n c i a ie x p e n d i t u r e ，i tj sb e t t e rt oo p t i m i z et h es t r u c t u r eo ff i s c a le x p e n d i t u r e ，r e f o r n lt h e g o v e r n m e n t su n r e a s o n a b l eb u d g e ts y s t e m ，a n dr e d u c ee x p e n d i t u r er i g i d i t y i nt h ea s p e c to f d e b tm a n a g e m e n t ，i ti sp r o f o u n dt oe s t a b l i s he a r l yw a r n i n gs y s t e m sr i s kd e b ta n dd e b t r e p a y m e n tm e c h a n i s mt oc i r c u l a t ef i n a n c ed e v e l o p m e n t i nt h ea s p e c to ff i n a n c i a ls y s t e m ， i m p r o v et a xd i s t r i b u t i o nf i n a n c i a ls y s t e mf r o ma l la s p e c t s 一i i f i n a l l y a f t e ram a s so fs u r v e ya n dd a t aa n a l y s i s ，b a s e do n t h ef i n a n c i a ls i t u a t i o no f d a l i a nc i t y t h es t a b i l i t yo fo v e r a l le c o n o m i cs i t u a t i o n ，l o wd e g r e eo f f i n a n c i a lr i s k s ，t h i s t h e s i sp u t sf o r w a r dm e a s u r e sa n dp r o p o s a l s t og u a r da g a i n s ta n dd e f u s ef i n a n c i a lr i s k s k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t ；f i n a n c i a lr i s k s ；f i n a n c i a ld i f f i c u l t i e s ；f i n a n c i a ls y s t e m i i i 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究5 - 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名： 叠监 日期：狸堡：! ：篁 人连理l ：人学硕+ 研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者虢塑垒 导师躲盏迓一 翻年l 月日 人连理i ：人学硕十学位论文 1 绪论 1 1 选题背景和选题意义 近几年来随着我国社会经济的不断发展，尤其在向社会主义市场经济转轨这样一个 特殊时期，旧的经济体制还没有完全退出社会经济领域，新的经济体制仍然没有健全， 在新旧体制衔接过程中出现的冲突和摩擦必然产生了一些不稳定的因素，使政府承担了 许多道义责任，政府的财政运行因此受到威胁。财政风险就是各种不稳定因素中的一种， 因此有关政府财政风险的问题一直是我国学术界和各职能部门的热门话题。但是对财政 风险的研究目前尚处于起步阶段，与我国财政实践的要求相比，我们对财政风险的研究 仍略显滞后，防范财政风险的制度框架仍处于模糊的状态，特别是长期以来我们对中央 财政风险关注较多，而对处于最基础一级的县乡财政风险问题研究不够全面和透彻，不 仅如此，对于地方政府的财政风险，人们固有的一种观念是地方财政出了问题，中央政 府必然会出面解决，这就使得地方政府财政风险不能得到充分显性化和足够的重视。 地方政府作为不同于中央政府的级政权，在社会管理和经济发展方面担任着重要 的角色，作为我国五级政府中的县乡两级政府，虽然处于政府财政体系的底层，但却对 经济改革过程产生的动荡和风险承担相当大的责任，也担负了大量的发展成本。 近几年，为加快地方经济发展，各地方政府都在想法设法扩大招商引资的力度，鼓 励负债经营、举债建设，地方政府各部门对举债管理的放松，致使地方大量隐性债务存 在，也就导致了地方政府的财政存在着大量的风险，这些财政风险主要表现为财政收支 不平衡，债务负担沉重，财政赤字已经达到相当太的程度，严重影响了地方政府的正常 运转，许多地方的县乡经济发展缺乏动力机制，企业缺少活力，职工下岗、失业以及虽 在岗位上工作但每月工资仅够维持最低生活的现象屡见不鲜；加之一些收费项目取消后 的配套改革未到位、财源建设后继乏力、财政体制变动频繁、社会保障难度加大、国有 企业经营风险加剧阻及农村合作基金会清理整顿给经济发展和农村税收征管带来的负 面影响等，最终转化为财政支出，转化为地方财政j x l 险，影响了整个地方经济的平稳运 行。虽然我国加大对“三农”的支持力度，通过分税制财政体制等一系列改革使地方政 府财政困难得到缓解，使得地方财政风险可以得到暂时的隐藏，但不容忽视的是，一旦 整体经济不景气，积累的风险就会迸发出来，对地方以及中央财政都造成负担和压力， 甚至会影响社会的稳定。可以说县乡是中国经济的缩影，经济改革的难点就集中在地方 基层政府。 我国地方政府财政风险防范与化解研究 本文对地方政府财政j x l 险的研究主要基于以下几个方面的考虑。从理论意义上来 看，在我国财政理论中，财政风险是一个基本的理论范畴，能否科学的认识地方政府财 政风险，对推进我国财政理论研究具有重要意义，所以首先通过研究地方政府的财政状 况，可以更有利于财政风险理论框架的完善，对财政风险的防范和控制提供更多的理论 依据；其次，可以不断探索地方财政管理体制的路径，加快地方财政体制改革，进一步 推动政府财政层级的改革，从而逐渐完善分税制理论；再次，通过对地方政府财政体制 改革以及我国行政体系构建模式的探索，可以进一步完善我国行政体制改革的理论。从 应用价值来看，对地方政府财政风险的研究，可以有效的防范和化解财政风险的发生， 减少财政风险对各级政府的冲击和压力。现在，由于我国地方政府的财政困难不断加大， 隐藏在其中的财政风险也正不断扩大，必须采取有效的措施加以遏制，这不仅是一个经 济问题，更是一个政治问题和社会问题，本文侧重从制度层面揭示地方财政风险产生的 深层次原因，在此基础上提出了化解地方财政风险等一系列问题的宏观政策措施。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外有关财政风险的现状 国外经济理论界有关财政风险的研究在2 0 世纪7 0 年代末拉丁美洲债务危机爆发 后，逐步成为研究热点，至今已经形成了相对完善的适应市场机制的财政风险管理模式 i l j ，然而在这些研究中，专门针对地方政府财政，特别是县乡两级政府财政风险的著作 还不是很多，就目前的研究成果看，可以归结为理论和实践两方面。 ( 1 ) 理论方面 第一，关于财政风险定义的研究 早期的关于财政风险的研究是从财政运行的角度来考察的，虽然具有一定的合理 性，但也存在明显的不足：就是把财政类比成公司财务来看待，把财政自身运行当成了 目标或者说把财政平衡看做是最高准则，从而忽视了财政作为政府干预经济、社会的手 段可能产生的风斛2 1 。事实上，s e l o w s k y ( 1 9 9 8 ) l 拘究表明，减少政府公布的赤字往往 并不意味着财政状况的改善。财政状况改善的指标除了赤字减少以外，还应该包括财政 可持续性和效率。仅仅着重减少财政赤字，实际上可能会增加而不是减少政府的财政风 险，恶化而不是改进未来财政业绩，妨碍而不是促进一些为长期财政稳定而进行的【3 j ； h a n ap o l a c k o v a & a s h o k am o d y ( 2 0 0 0 ) 认为“政府面对的风险首先来自其收入、资产、或 有直接负债的结构。当政府的资产负债结构或收支结构严重失衡的时候，政府的净价 值就会受到威胁，这种威胁可以直接体现为增加的财政赤字与债务负担( 较高的赤字率 大连理j ：入学硕士学位论文 和负债率) 。世界银行的高级经济学家白海娜( h a n ap o l a c k o v ab r i x i ) 对财政风险做了较为 深入的研究，提出了财政风险矩阵，其中提出了两个新的概念：隐性债务和或有债务【4 1 。 她研究的主要是政策性的和技术性的，而且研究成果主要集中于中央政府的财政风险， 这也是国外财政风险方面文献的共同特点。 第二，关于财政风险形成原因的研究 h a n ap o l a c k o v ab r i x i 指出( 1 9 9 8 ) ：产生这种状况( 日益增加的财政风险和不确定 性) 有几个原因：第一，国际资本市场的一体化，这意味着资本跨国流动性的规模和不 确定性的增加。第二，伴随着显性或隐形的政府担保，政府职能逐步私有化。从长期来 看，这些涉及隐性财政成本( 隐性负债和或有负债) 的项目和负债可能对政府财政带来 极大的压力。第三，许多国家的政治和预算体制使得政治家为了寻求表面的预算平衡或 削减赤字，倾向于那些不立刻要求现金，至少在一段时间内隐藏了财政成本的预算外资 助形式。最后，预算外的主要财政风险还来源于那些当各种市场失灵出现时，政府需要 出面帮助的承诺。随之而来的市场道德风险可能会使这些财政风险状况更加恶化。【5 l 国际货币基金组织( 1 9 9 9 ) 对各国财政风险不断加剧状况进行了深入分析，认为对 于许多发展中国家来说，财政风险的成因主要是公共支出迅速膨胀的结果。造成公共支 出超常增长有几个原因：一是政府通过扩大干预来加速发展经济和实现工业化的意图扩 大了财政支出；二是公共企业亏损；三是准财政活动成本；四是财政管理薄弱和公共部 门缺乏财政责任；五是一些发展中国家内战、政治不稳定以及地区紧张形势导致军事开 支迅速膨胀，超出了财力承受范围【6 j 。 第三，关于衡量财政风险指标的研究 美国学者r i c h a r dh e m m i n g 和m u r r a yp e t r i e ( 2 0 0 3 ) 把短期财政风险指标作为财政 脆弱性指标之一，指出短期风险指标就是“短期财政状况对主要宏观经济变量的变化高 度敏感；不合理的债务负担；不稳定的收入来源和支出项目；无担保或有负债的付款要 求；以及其他支出风险”。同 德意志银行分析师马骏博士认为“一些指标，包括负债与收入比例、还本付息与收 入比例和经常性盈余与收入比例，为我们所熟知并且被许多国家中央政府和信用评级机 构所采用。我们建议采用两种新指标来作为评估地方政府风险的主要标准。一是预期最 低借款要求与当期收入之比；二是预期最高借款要求与当期收入之比。8 】 ( 2 ) 实践方面 在赤字和债务方面，欧盟签订的马斯特罩赫特条约中制订的财政赤字不得超过 该国g d p 的3 ，公共债务不高于该国g d p 的6 0 ，债务依存度不得高于2 0 ，偿债 率不得高于2 0 的财政安全警戒线，已被大家所接受。 我国地方政府财政风险防范与化解研究 对地方公共财政，美国俄亥俄州的地方财政紧急状态法中指出：“如果一个地 方政府的财政状况符合以下三种情况中的任何一种，审计署就宣布其进入预警名单并 对该地方财政进行监视：一是在财政年度术，普通预算中逾期超过3 0 天应付款再减 去年末预算余额后超过这一年预算收入的十二分之一；普通和专项预算中逾期超过3 0 天的应付款减去普通和专项预算结余后超过该财政年度收入的十二分之一。二是上一财 政年度的总赤字减去所有可被用以弥补赤字的普通和专项预算资金，超过本年度普通基 金预算收入的十二分之一。三是财政年度末，地方政府金库所持有的现金及可售证券减 去已签出的支票和担保余额，其价值少于普通和专项预算的节余额，且此差额超出前一 财政年度金库收入的十二分之一 1 9 l 。 韩国规定在中央政府对地方政府的举债审批中，有些指标必须控制在一定的范围 内，如“偿债率”必须低于2 0 ；巴西政府规定地方政府新借款不得超过当年净收入的 1 8 ；债务成本不能超过当年净收入的1 3 1 哥伦比亚政府建立了控制和管理地方政府 债务的“红绿灯 系统等【9 】。 1 2 2 国内有关财政风险的现状 我国关于财政风险的理论和研究方法仍然处于探索阶段，系统研究县乡财政风险的 专著尚属少数。目前我国主流县乡财政风险观点，主要是从财政债务负担角度入手，进 而将财政风险的分析扩展到影响我国地方财政负债的其他因素，由此形成了一些县乡财 政风险观点。具体来说，我国对地方财政风险问题的研究主要集中在财政风险的定义、 形成原因、防范和化解对策等方面。 ( 1 ) 关于财政风险定义的研究 国内最早提出“财政风险 这一概念的是财政部于1 9 9 6 年8 月1 5 日完成的一个政 策报告国家财政困难与风险问题及振兴财政的对策研究，该报告认为“财政风险， 是指在财政发展过程中由于某些经济社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱的可能 性，集中表现为巨额财政赤字和债务危机。 这个定义概括了导致财政风险的两个因素， 即经济因素和社会因素，并把财政风险的现实形态表述为“财政赤字和债务危机”。其 后很多研究者关于财政风险的论述基本上没有偏离这个定义的内涵；侯荣华、葛建新 ( 2 0 0 5 ) 将财政风险定义为财政收支之间的不平衡的关系以及财政不能提供足够的财力 支持国家机器正常运转和国民经济正常运行的可能性。这主要是从财政收支的角度进行 界定的，核心问题在于财政债务承受状况、承受能力以及债务变动对财政收支平衡的危 室r i o no 一4 一 人连理：l ：入学硕十学位论文 而对于地方政府财政风险的内涵，王磊( 2 0 0 3 ) 认为地方财政风险是未来地方政府出 现支付危机的一种前奏反映，是地方政府在组织收入和安排支出的过程中，由于财政制 度和财政手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性的影响，导致地方财政资金受损以 致地方政府不能正常履行其应承担的支出责任和义务，不能保证地方政权的正常运转和 提供农村公共需要，以至于影响经济、社会稳定和发展的可能性【1 1 】；江旺顺( 2 0 0 5 ) 则 把地方财政风险定义为地方政府未来拥有的公共资源不足以履行其未来应承担的支出 责任和义务，以至于经济社会的稳定性与发展受到损害的一种可能性【1 2 1 。 ( 2 ) 关于财政风险形成原因的研究 寻求财政风险产生的成因或者说形成机制，既是研究者不可回避的一个重要课题， 也为防范和化解财政风险的对策设计奠定理论基础。王美涵( 1 9 9 9 ) 认为，财政风险是一 种政府性的经济风险，是随着市场经济不断发育而逐步显现的一种风险，因而是市场经 济性风斛u j ；刘尚希( 2 0 0 4 ) 进一步指出，财政风险是政府干预公共风险的一种结果。公 共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底，以上两种观点是从体制变迁或者经济转轨 的角度解释财政风险产生的原剧1 4 】；也有的学者从财政运行机制的角度解释财政风险产 生的原因，高培勇( 1 9 9 5 ) 认为，把高度集中的计划经济体制引向市场化取向的市场经济 新体制，财政运行机制出现了三大变化：一是传统的财政收入机制已被各种减税让利的 改革举措所打破，而不复存在，与新型体制相适应的新型的财政收入机制又未及建立， 财政收入占国民收入的比重一降再降；二是国家财政的职能范围难以相应压缩，经济体 制改革的各项举措又需要财政增加支出给予支持；三是管理体制由集中转向放权，打破 了统收统支格局，但无序现象亦相伴而生。诸方面合力作用的结果，便引发了特殊的财 政困难f 1 5 】。 ( 3 ) 关于如何防范和化解财政风险的研究 武彦民( 2 0 0 3 ) 提出按照公共财政的要求尽快构建公共财政体裂1 6 1 。严格遵循公共 支出的市场原则、比例效率原则和非盈利性原则，重新划分市场、政府和财政的活动领 域，逐步完成由生产型财政向公共财政的职能转变，这不但关系到我国市场经济体制建 设能否顺利完成，对于防范和化解财政风险也有特别重要的意义f 宋仪，2 0 0 2 ) 1 7 l 。 解决财政困难的根本出路在于提高财政收入占g d p 的比重( 蓝庆新、姜静，2 0 0 4 ) ， 对此，要注意收入分配过分悬殊问题，调节过高的个人收入等，遏止收入分配过分向个 人倾斜的倾向i l 引。王国松( 2 0 0 4 ) 提出，加速税制改革，严肃税收纪律，提高税收收入对 财政收入的贡献率。由于我国目前的税收体系主要是对企业和居民的收入流量征税，没 有涉及财产存量的调节1 1 9 1 。 我国地方政府财政风险防范与化解研究 阎坤、陈新平( 2 0 0 4 ) 提出“完善政府投融资体制，把有限的政府财力投向公共物品 和公共服务领域”1 2 0 】；马国贤( 2 0 0 0 ) 主张借鉴国外的经验，推行绩效预算。 针对中央与地方财政关系模糊引发的财政风险，刘尚希( 2 0 0 4 ) 提出，清晰界定各级 政府之间的风险责任，防止下级政府随意地向上级政府转移自身应当承担的财政风险。 对于最低限度的不可避免的救助，应该建立一种制度安排，让下级政府清楚地了解在什 么样的情况下上级政府才会救助，以强化各级政府规避风险的动机，提高其防范风险的 努力程度【1 4 1 。 建立财政风险的动态监测和风险基金制度，以增强财政的抗风险能力( 陈学安、侯 孝国，2 0 0 1 ) 2 2 j 。借鉴国际经验，建立和完善一套适合我国特点的科学的衡量、控制与 管理财政风险的指标体系和系统，可以提高政府运作的透明度，有效地防范财政风险。 此外，还应考虑专门建立二笔稳定可靠的、可逐年延续不断地增加的财政风险基金。 通过以上文献综述可以知道，我国对地方政府财政风险的研究已取得了一定成果， 尤其是一些学者通过调查获得了大量第一手资料，对地方政府的财政风险情况作出了客 观的分析和评价，并据此提出了一些好的政策建议，使我们对地方政府财政风险的研究 得以逐步深入。但是大多数关于财政风险的研究都是从经济学或财政学的角度出发的， 从公共管理学的角度研究还很少，因此，在我国转型期这样一个大背景下，站在地方政 府的立场上探讨财政风险的表现，在分析财政风险形成原因的基础上，提出防范和化解 财政风险的对策，对我国各级政府财政的循环发展和地区经济水平的提高都具有重要的 理论和现实意义。 1 3 研究内容和方法 本文首先对地方政府财政风险的相关概念进行了界定并加以解释说明，对关于地方 政府财政风险的文献进行了归类梳理，了解了国内外关于地方政府财政风险的研究现状 以及发展趋势；其次，在地方政府财政风险的表现及其形成原因的问题上作了具体的阐 述，在此基础上运用财政分权理论、风险管理等理论对地方政府如何防范和化解财政风 险进行了全方面的分析；最后，将辽宁省大连市财政状况作为研究对象，分析了近几年 大连市财政收支情况并提出了继续加强财政风险管理的建议。在文章写作中将运用的方 法有：系统分析方法、文献调查方法、比较研究方法、实证分析法等。 一6 一 人连理：j ：人学硕十学位论文 1 4 财政风险的相关概念阐释 1 4 1 风险与财政风险的含义 风险就是损失发生的不确定性，而关于财政风险的阐述由于观察问题的角度和立场 不同，认识也有所不同。刘尚希认为：“所谓财政风险是指财政不能提供足够的财力只 是国家机器正常运转遭受损害的可能性。”四l 何开发在其著作中国财政风险中总结 道：“西方国家学术界对财政风险的定义是：财政风险是指爆发财政危机的可能性。 财政风险，大体上分两种定义：一种是狭义上的，是指政府受内生或外生因素的影响， 导致政府财政收支总量不平衡，产生支付危机或经济危机的一种趋势或可能性。广义的 财政风险是指：由于政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的法定责任，并且这种公 共资源与公共责任的非对称性在未来某个时候，某种条件下将对政府、法人、私人带来 重大经济损失、妨碍社会经济稳定发展的可能性。 i 冽 尽管国内外关于财政风险的研究只益增多，但是关于其内涵还没有形成个统一 的、公认的说法。西方发达国家政府预算涵盖大部分政治活动，而且或有负债相对于预 算规模较小，因此，他们所指的财政风险主要是指直接债务风险。 目前我国对财政风险的内涵主要是从财政收支的角度进行界定的，核心问题在于财 政的债务承受状况、承受能力以及债务变动对财政收支平衡的危害。概括而论，现在有 的基本观点认为，财政风险是指财政收支之间的不平衡的关系以及财政不能提供足够的 财力支持国家及其j 下常运转和国民经济正常运行的可能性。也另外一种观点认为，财政 风险是指国家在组织收入和安排财政支出过程中，由于财政制度和困难的可能性，该定 义把财政风险视同于财政困难，不能充分估计到财政风险的后果。 本文所研究的财政风险主要从政府的财政收支矛盾以及债务变动的角度出发，论述 财政风险对我国地方各级政府财政状况的影响程度。认为地方政府财政风险就是地方政 府由于财政体制和政策的不健全，财政在运作过程中由于收支的不平衡以及财力不足， 从而产生的与政府财政目标期望有差异的结果，这种结果对地方政府财政正常运行损害 的可能性。 1 4 2 财政风险与财政困难、财政风险与财政危机的关系 对于财政风险和财政困难，国内的一些文章都涉及到，在一定程度上也阐述了二者 之间的关系。本文认为财政困难主要表现为地方政府财政收支上的不平衡，例如收入增 长缓慢、财政支出压力大、财政赤字同益严重等，这些都影响了政府职能的发挥和政治 制度更好的运作。财政风险是由于制度安排或面临不确定性时财政收支遭到损失的可能 性，主要强调的是未来的某一时间点上、某一事件发生所带来的财政损失的不确定性， 我国地方政府财政风险防范与化解研究 这是与财政困难中确定性特点的一个主要不同。此外，财政风险具有隐蔽性，因此如何 量化和确定财政风险的规模在技术水平上有很高的要求1 2 5 1 。 关于财政风险和财政困难的联系，就现有的文献来看，并没有做很清晰的界定，但 可以肯定的是，财政困难会引起政府信誉的下降，财政风险的提前爆发，财务危机的形 成，会进一步恶化财政收支状况【2 们。因此，财政困难是导致财政风险发生的一个诱因， 存在财政风险的国家或地区不一定存在财政困难，而存在财政困难的国家或地区必然面 临着一定程度的财政风险。 对于财政风险和财政危机，词典中关于财政危机的解释为财政预算出现巨额赤字， 无力偿还债务，国家经济运转受到严重威胁。这种解释与财政风险所带来的影响有相似 的地方，只是财政风险强调的是损失发生的不确定性，导致这种不确定性的发生是由于 政府财政赤字扩大，收支不平衡所引起的，财政风险通常通过财政危机表现出来，关于 财政风险，西方国家作了较为简单的定义，认为财政风险就是指爆发财政危机的可能性， 而对财政危机又有广义和狭义两种解释。美国使用的是较为广义的解释，认为符合下列 条件之一的即为财政危机：破产；无力支付到期债务本息；无法履行其他义务( 如养老 金等) ；较为狭义的解释是广义解释的第二种类型，即政府无力偿还其债纠2 7 1 。本文中 所提到的财政危机和财政风险包含了同样的意思，即指政府在财政运行过程中出现的财 政收支不平衡，由此表现为无法支付到期的各种债务。 1 4 3 地方政府财政层级的界定 我国政府财政层级通常可以划分为中央财政和地方政府财政。中央财政是代表整个 国家行使宏观调控权、收入再分配权等职能的最高一级政府财政；而直接为社会公众提 供公共服务的财政称之为地方政府财政。本文所说的地方政府财政主要是指省以下的政 府财政，也即市、县( 市) 、乡( 镇) 三级政府财政，在进行个案分析时会涉及到省一级 政府，但不将省一级政府财政作为重点讨论对象，将省级政府财政作为中央和地方财政 的过渡层级，其职能是实现本区域内的宏观调控、进行收入的再分配。本文实证分析中 将大连市财政作为研究对象，大连市在行政区划上是辽宁省的一个副省级单位，而在财 政上则受省财政的统一领导，属于市一级财政，因此是地方政府财政研究的范畴。 一8 一 人连理jf ：人学硕十学位论文 2 财政风险管理理论基础和国外相关经验借鉴 2 1理论基础 2 1 1 财政分权理论 分权，是指有关公共职能的权威和责任从中央政府向次国家政府( 即中央以下各级 政府) 或准独立的政府组织和私人部门转移，是一个复杂的具有多重含义的概念。分权 可从以下几个方面来理解，即政治分权、行政分权、财政分权和市场分权。传统的财政 分权理论( t h et h e o r yo ff i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n ) 主要是从经济学的视角出发，以新古典经济 学的规范理论作为分析框架，考虑政府职能如何在不同政府级次间进行合理配置以及相 应的财政工具如何分配的问题( o a t e s ，1 9 9 9 ) 。传统的财政分权理论对公共部门垂直分 工的总体见解是，宏观经济稳定职能归中央政府，因为它拥有对货币政策和汇率政策的 垄断权。收入再分配职能也主要归中央政府，但地方政府也可以发挥一定的补充性责任。 这是因为，如果地方政府发挥主导作用的话，那些实施积极的收入再分配的地区将吸引 更多的低收入者进入，同时为收入再分配出资的高收入者将会移出该地区，这将导致再 分配政策的失败。所以分权主要是针对资源配置职能而言的，即如何就地方性公共产品 的供给及其相应的财政来源在中央和地方之间进行分工。 但是，关于最优分权与集权度的决策很难建立在理性分析的基础上，这有赖于决策 过程中的判断力。支配判断力运用的主要因素，应当是决策者对于分权目的的理解。财 政分权本身不是目的，它只是达到特定目的的政策工具。包括中国在内的很多国家都成 功地是实施了分权化改革，但是分权同样有它自身的弱点，尤其对于发展中国家，地方 政府( 有些情况下是中央政府) 缺乏相应的行政能力，受某些利益集团或地方政治领导 人的控制，使得各地区差距恶化即忽视对地方性公共服务的供给( r o n d i n e l l ie ta l ，1 9 8 3 ： c o l l i n sa n dg r e e n ，1 9 9 4 ) 。假如决策者的目的或价值不清晰的话，那么，这些事实上相 互冲突的因素及规范建议，就会进一步失去它的意义。财政分权的决策标准，要从两个 方面进行理解：第一，明确政府、市场以及非政府私人组织的责任分工；第二，明确政 府内部不同政府级次之间的分工( 传统的财政分权理论主要处于这一领域) ，也旁涉政 府、市场及非政府私人组织的关系。 2 1 2 财政风险管理理论 风险管理( r i s km a n a g e m e n t ) 最早是由美国宾夕法尼亚大学的所罗门许布纳博 士在1 9 3 0 年提出的，其目标是努力去防范、减少和分散、转移风险。风险管理是通过 我国地方政府财政风险防范与化解研究 对风险进行识别、评价等一系列活动后，针对风险评价的结果采用合理的方法来处置风 险，以确保风险在受控、可接受的范围内。虽然财政风险管理的具体形式有所不同，但 对地方政府来说，财政风险管理一般包括以下几个因素： ( 1 ) 目标确定。地方财政是地方政府实现其职能的资源保证，财政目标与地方政 府的目标是一致的，财政风险管理者有责任确保风险管理的目标与地方政府整体的发展 目标相一致。地方政府管理目标的确定使得在人们衡量地方财政风险管理时，具有了与 企业、私人等经济领域不同的标准，地方政府的发展目标成为风险管理成败的衡量标准， 也构成了知道风险管理实践的理论原则。 ( 2 ) 风险评估。风险评估包括相互连接的三个过程：风险识别，风险分析和风险 测量。风险识别是指发现基层财政风险和风险暴露的系统过程；风险分析是分析地方财 政过程中，风险影响因素是如何产生损失的；风险测量就是估算风险对组织的影响，可 以采用不同的方法来进行风险预测。例如可以采用定量或定性的方法，也可以从组织整 体或具体的项目运行来评价风险的影响。 ( 3 ) 风险控制。风险控制包括那些避免、预防、减少、转移、消除风险的所有活 动。通过风险控制，使得地方政府财政运行的不确定因素减少，并控制在可承受的范围 内。比如通过风险预警，及早发现地方政府财政风险的存在，以及财政风险的程度，通 过财政投资项目的成本收益分析，选择最有利于地方政府目标实现的投资方案等。 ( 4 ) 损失处理。损失处理是指对风险发生的不同程度提出的应急措施，如请求中 央财政或上级政府财政的支持、及时融资等。损失处理的目标是在地方财政风险发生的 时候，不至于造成使危害扩大的连锁反应。 2 1 3 政府间收入划分理论 马斯格雷夫在1 9 8 3 年根据税收的公平与效率原则提出了中央政府和地方政府税收 划分的原则，他将税收收入划分为属于中央政府的税收、属于州( 或省) 政府的税收、 属于地方政府的税收、属于各级政府的税收四类【2 引。 属于中央政府的税收是：( 1 ) 具有收入再分配性质的税收。马斯格雷夫指出，如 果此类税收划归地方政府，就会造成有差别的地方税率，这会带来居民再各个地区之间 的迁移，从而使居民在居住地的行为选择上遭到扭曲。( 2 ) 促进经济稳定的税收。这 样做有利于中央政府更好地通过宏观调控达到稳定经济的目标。( 3 ) 具有税基分布不 均匀性质的税收。如果将这一类税收划归地方的话，就会引起地区间税源的不平衡，加 大地方政府间财政收入不均的差异，导致地方问矛盾的出现和加剧。( 4 ) 税基流动性 大的税收。( 5 ) 税负容易转嫁的税收。 人连理：l ：人学硕十学位论文 属于州( 或省) 政府的税收，马斯格雷夫认为应该是那些以居住为依据课征的税。 例如，对消费品的销售或国内产品所课征的税收；属于地方政府的税收。马斯格雷夫将 税基分布均匀、税基流动性小、税负不容易转嫁的税收都划归地方政府课征；属于各级 政府的税收。马斯格雷夫认为，受益税及收费对各级政府都是适用的，而且，各级地方 政府的税收应该是那些在经济周期中表现都稳定的税收。马斯格雷夫的分税原则为各国 的经济实践提供了指导思想。 2 2 部分国家和地区防范和化解财政风险的经验借鉴 财政风险是在未来某一时间段发生的一种损失的可能性，具有不确定性的特点，借 鉴其他国家财政风险管理的经验，对于我国有效防范和化解地方政府财政风险、降低财 政风险所带来的损失程度具有积极意义。 2 2 1地方政府建立有效的财政监控体系 建立财政监控体系是防范财政风险的前提条件。二十世纪七、八十年代美国一些州 出现了重大地方政府违约事件，美国向各州提出了加强对地方财政风险监控的建议。随 后，俄亥俄州建立了“地方财政监控计划 体系，并赋予其法律地位，负责执行“地方 财政监控计划”体系的是州审计局，它对地方财政进行财政核查，并根据应付款比例过 高、赤字比率过高和可用财力不足与否，确定地方财政是否进入紧急状态，如果进入紧 急状态，则由审计局宣布该地方财政进入“预警名单”。为了判断地方财政状况是否恶 化，俄亥俄州的地方财政紧急状态法规定了6 种“测试”作为确定地方政府“财政 危机”的条件，如果一个地方政府被宣布为“财政危机”，该州就成立“财政计划与监 督委员会 ( 以下称委员会) ，对地方政府财政管理进行监督和控制，帮助地方政府扭 转财政状况恶化的局面【2 9 】。在委员会举行第一次会议后的1 2 0 天内，地方政府的首席执 行官( 也是该委员会的成员) 必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，为配合这项 改革，审计部门等相关咨询机构还会向处于监控中的地方政府提供无偿的咨询服务，